К вопросу об эволюции права собственности на недра в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу об эволюции права собственности на недра в Республике Казахстан

Н.Н. Мухитдинов

27 января 1996 года для регулирования операций по недропользованию был принят Указ Президента РК, имеющий силу закона «О недрах и недропользовании». В связи с этим Кодекс «О недрах и переработке минерального сырья» утратил силу. Указ «О недрах и недропользовании» не только закрепил, но и в значительной мере развил положение о государственной собственности на недра. В нем по-новому решены такие вопросы недропользования, как компетенция исполнительных органов власти, право недропользования, его виды, контракты по недропользованию, охране недр и окружающей среды и т.д. В соответствии с законодательством о недрах получение горного отвода не влечет за собой автоматического получения земельного отвода. В свою очередь, получение права на земельный участок не дает оснований землепользователю приступить к добыче обнаруженных на его участке полезных ископаемых. Для этого необходимо в установленном порядке оформить горный отвод. Отделение права на недра от права на поверхность земли является основополагающим принципом горного права. Устанавливая такое положение, законодатель исходит из того, что, во-первых, поверхность земли и недра служат различным хозяйственным целям и имеют различные экономические качества, поэтому их роль в жизни человеческого общества различна. Поверхность используется человеком как фундамент, как место, как пространственный операционный бизнес. Недра же служат для человека как бы первоначальным арсеналом средств труда, первоначальной природной кладовой. Во-вторых, содержащиеся в недрах полезные ископаемые не безграничны. Количественная ограниченность полезных ископаемых - явление всеобщее. Причем полезное ископаемое представляет такой вид материальных богатств, который по мере потребления выходит из сферы гражданского оборота и подвергается уничтожению. Интересны в этом отношении слова известного русского дореволюционного знатока горного права В. Т. Стругкова: «Если эксплуатацию леса можно рассматривать, как пользование процентами на капитал, то пользование горными продуктами, как материалом, в природе не возобновляющимся, можно сравнить с пользованием самим капиталом». Поэтому нельзя допустить, чтобы бесценный дар природы, какими являются недра, содержащие полезные ископаемые, эксплуатировался по усмотрению землепользователей или горных предприятий, ведь у государства нет иных ресурсов, кроме тех месторождений, которые имеются на его территории. Отсюда отделение права на недра от права на поверхность ее необходимо для рациональной разработки недр; установление надлежащего государственного контроля над использованием природных ресурсов и для охраны месторождений полезных ископаемых в интересах будущих поколений. В-третьих, несмотря на различия экономической роли между поверхностью земли и недрами существует тесная, неразрывная связь: их нельзя физически отделять друг от друга. Вследствие этого, разработка месторождений полезных ископаемых всегда предполагает необходимость иметь определенную площадь поверхности земли, используемую для строительства горных предприятий, размещения породы и т.д. При нераздельности права на недра и права на ее поверхность горнодобывающему предприятию предоставляется тот участок поверхности, под которым находятся полезные ископаемые, причем границы горного отвода должны совпадать с границей отвода земельного участка, так как собственник земли признается собственником лишь той части недр, которая по своему горизонтальному положению соответствует участку поверхности. Безусловно, такой подход не может считаться правильным. С одной стороны, здесь под видом развития горной промышленности может быть нарушена цель землепользования, а с другой - под видом сохранения ценных культур на поверхности земли может быть нанесен вред горному делу. При раздельности права на недра от права на поверхность государство приобретает возможность регулировать отвод земельных участков для нужд горного дела. Во-первых, государство может предоставлять горнодобывающему предприятию не всю поверхность, покрывающую содержащие полезные ископаемые недра, а ее часть. Во-вторых, государство может предоставить земельный участок горнодобывающему предприятию совершенно в другом месте, а не на поверхности недр, подлежащих разработке. В-третьих, государство, если это необходимо, может отказать в требовании земельного участка. С точки зрения государства, объявившего недра исключительно государственной собственностью, т. е. всенародным достоянием и признающего их самостоятельным объектом хозяйствования, нарушение интересов землепользователей допустимо только в том случае, когда интересы горной промышленности превышают их интересы и наоборот. В свете изложенного представляется неточной норма Конституции РК и соответствующая норма Указа «О недрах и недропользовании», содержащаяся в п. 3 ст. 6. Данный пункт начинается словами «земля и ее недра.». Создается впечатление, что недра являются принадлежностью земли (это верно, если речь идет о физико-географическом смысле этих слов, в Конституции же о земле и о недрах говорится как об объектах права). Между тем, как было указано выше, право на недра является самостоятельным правом. Не приведенной ли нормой объясняется то, что в соответствии с п. 4 ст. 14 Указа «О недрах и недропользовании» передача права недропользования на добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод для удовлетворения собственных нужд производится одновременно с передачей земельного участка, под которым находятся общераспространенные полезные ископаемые или подземные воды, в частную собственность или землепользование? Не говоря уже о том, что пункт Указа противоречит принципу отделения права на недра от права на поверхность, на практике оно способно привести к некоторым отрицательным последствиям. Во-первых, разработка недр собственником земли или землепользователем даже для собственных нужд, как показывает изучение практики, может ухудшить состояние недр и окружающей среды. Указ не раскрывает понятие «собственные нужды». Для одних это может быть строительство крупных производственных объектов, а для других - ремонт небольшого домика. Во-вторых, признание месторождений общераспространенных полезных ископаемых по существу принадлежностью земельного участка, переданного в частную собственность или в пользование (другой вывод из указанного пункта не вытекает), может породить спекуляцию полезными ископаемыми - это не вызывает никакого сомнения в условиях нынешнего беспредела, поскольку многие из них представляют собой бесценный строительный материал. К решению рассматриваемой проблемы более правильно подходит Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. Согласно ст. 12 этого Кодекса, право на добычу общераспространенных полезных ископаемых и пресных подземных вод для удовлетворения собственных нужд у землепользователя возникало лишь после получения разрешения местного Совета народных депутатов. При этом Кодекс потребовал, чтобы при освоении недр строго соблюдались принципы охраны окружающей среды и санитарные нормы. Представляется, что аналогичные правила следует ввести и в Указ «О недрах и недропользовании». Необходимо также в п. 3 ст. 6 Конституции (соответствующая статья Указа) в словосочетании «земля и ее недра» исключить слова «и ее». После слова «земля» должна стоять запятая. Собственник земли и (или) землепользователь не может распространять свое право по своему усмотрению на находящиеся в недрах полезные ископаемые, хотя их интересы должны быть максимально защищены законодательством в случаях, если государству потребуется использовать недра какого-то участка земли.

Недра используются в самых разнообразных целях. В соответствии с Указом «О недрах и недропользовании» недра предоставляются для:

1) государственного геологического изучения недр;

2) разведки;

3) добычи;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей.

Государственное геологическое изучение недр - работа (операции), связанная с мониторингом состояния недр, изучением геологического строения участков, а также частей и всей территории республики в целом, определением их перспектив по наличию полезных ископаемых, созданием государственных геологических карт, составляющих информационную основу недропользования. Разведка - работа (операции), связанная с поиском месторождений полезных ископаемых и их оценкой. Добыча - работа (операции), связанная с извлечением полезных ископаемых из недр на поверхность и из техногенных минеральных образований, находящихся в государственной собственности, включая все технологические операции вплоть до переработки минерального сырья.Строительство и эксплуатация подземных строений, не связанных с добычей - работы (операции) по строительству и эксплуатации подземных сооружений для общего хозяйственного назначения, а также для захоронения радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод. Следует отметить, что в Кодексе о недрах Казахской ССР 1976 г. и в Кодексе «О недрах и переработке минерального сырья Республики Казахстан» 1992 г. государственное геологическое изучение недр как вид пользования недрами специально не выделялось.Объясняется это положение тем, что в условиях тоталитарного режима и в первые годы независимости Республики Казахстан геологическое изучение было прерогативой лишь специализированных государственных организаций. Частные физические и юридические лица за некоторым исключением не занимались работами по мониторингу состояния недр и изучению геологического строения соответствующих участков территории страны. Поэтому не было серьезных причин в установлении именно государственного геологического изучения недр. Широкое привлечение иностранных инвесторов для освоения богатств недр, предоставление соответствующих возможностей отечественным физическим и юридическим лицам для приобретения права недропользования предопределили необходимость законодательного закрепления государственного геологического изучения как самостоятельного вида пользования недрами. Государственное геологическое изучение недр организуется уполномоченным органом по использованию и охране недр и осуществляется его подведомственными организациями или привлеченными на основе контракта гражданами или юридическими лицами. Особенностью данного вида пользования недрами является то, что предоставление права недропользования уполномоченным органом по использованию и охране недр подведомственным организациям производится на основе административного акта.Определенными особенностями обладает строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей как своеобразный вид пользования недрами. В соответствии со ст. 19 Указа «О недрах и недропользовании» эти особенности определяются Правительством К. Нормы Указа, относящиеся к добыче, применяются для данного вида недропользования, если иное не предусмотрено другими законодательными актами.Следует отметить, что до 70-80-х годов горное законодательство вообще не знало случаев пользования недрами, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Лишь в некоторых инструктивных материалах и нормативных актах содержались нормы, которые прямо или косвенно имели отношение к пользованию недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений. Так, в соответствии с «Инструкцией по осуществлению государственного геологического контроля в СССР» был установлен геологический контроль за правильностью проведения инженерно-геологических и гидрогеологических исследований для обеспечения строительства подземных газовых и других хранилищ, а также объектов для захоронения промышленных отходов. Ряд вопросов строительства подземных объектов регламентировался «Инструкцией о порядке консервации и ликвидации горнодобывающих предприятий в части обеспечения безопасности и полноты выемки полезных ископаемых» (1968 г.), Основами законодательства Союза ССР и союзных республик и здравоохранении. Однако в названных и ряде других актов не были определены права и обязанности владельцев подземных сооружений, как пользователей недр, не были отражены особенности захоронения веществ и отходов производства и сброса сточных вод. Большим недостатком этих актов являлось также и то, что в них в должной мере не было закреплено требование охраны основного богатства недр - полезных ископаемых. Этот пробел устранен в Указе «О недрах и недропользовании» и ряде других актов, созданных в развитие данного Указа. В них содержатся специальные нормы, в которых отражаются основные требования по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В Указе и специальных нормативных актах содержатся также нормы, в соответствии с которыми пользуются недрами владельцы подземных сооружений.

Каждому из названных видов пользования недрами соответствует своя группа общественных отношений, которая имеет определенные особенности по основаниям возникновения, субъектному составу и ряду других признаков. Однако, какими бы существенными эти различия ни были, все они возникают по поводу недр, следовательно, едины в своей основе. Именно совокупность, возникающих в процессе пользования недрами, общественных отношений придает законодательству о недрах качественно новую характеристику, специфичность, требует регулирования особой отраслью законодательства. Вместе с тем при диалектическом единстве всех видов общественных отношений по пользованию и охране недр, их одинаковой природе не исключены различия в структуре предмета регулирования законодательства о недрах. Эти различия, иногда весьма существенные, вытекают не только из особенностей недр как объекта хозяйствования, но из той цели, на достижение которой направлены права и обязанности участников горных отношений. Поэтому, как бы ни было важно значение каждого структурного подразделения в формировании предмета законодательства о недрах, все же отношения по добыче полезных ископаемых выступают как главные, определяющие в предмете регулирования. Исторически эти отношения дали жизнь горному праву и стали основой появления новой отрасли законодательства - горного законодательства. Иначе говоря, отношения по добыче полезных ископаемых - это то ядро, вокруг которого вращаются проблемы горного права. Возможность использования недр в самых разнообразных целях и законодательное закрепление многообразных форм пользования недрами обуславливают необходимость по- новому взглянуть на содержащееся в Указе «О недрах» определение понятия «недра» как объекта права. Согласно Указу «недра, часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для проведения операций по недропользованию с учетом научно-технического прогресса» (п. 15 ст. 1). Прежде всего, недра не часть земной коры, а часть природной среды, причем также как и земля, леса и воды являются самостоятельной частью природной среды. Как природный ресурс недра выполняют самые разнообразные функции: экономические, экологические и т. д. Оценивая приведенное определение понятия «недра», нельзя не сказать, что оно не согласуется и с интересами земельного законодательства. Так, если считать, что земельное законодательство регулирует отношения по поводу поверхности земли, то возникает естественный вопрос, что же означает сама поверхность. На эту сторону проблемы не всегда обращают внимание. Между тем от правильного ее решения зависит объем правомочий землепользователей. Путем анализа термина «поверхность» можно предположить, что под ней понимается видимая часть земной коры. На первый взгляд, создается впечатление, что действующее земельное законодательство исходит из такого понимания земной поверхности, так как в ней не встречается формулировок, касающихся скрытых от глаз веществ земной коры. Однако такой подход к проблеме не удовлетворяет практику. В самом деле, ведь во всем земельном законодательстве нет и норм, запрещающих землепользователям при необходимости использовать землю путем углубления под ее поверхность. Более того, определяя категории земель, земельное законодательство различает земли населенных пунктов (городов, поселков) и сельских населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения и т. д. А использование этих земель всегда связано с углублением под поверхность земельного участка. Даже использование земли для сельскохозяйственных целей и то требует проникновения в земную толщу. Поэтому с правовой точки зрения неправильно ограничивать поверхность только видимой частью земной коры, так как в определенных случаях в понятие «поверхность земли» включаются и такие слои земной толщи, которые проникают вглубь на десятки метров.

В юридической литературе для правильного разграничения объектов права земле- и природопользования были попытки установить границу между поверхностью земли и недрами, но это не дало положительных результатов. Ибо, как быть в тех случаях, когда полезные ископаемые - составные части недр - имеют наземный выход. Кроме того, для права не имеет принципиального значения вопрос о том, где кончается земля и начинаются недра. Право регулирует не соотношение недр и земли в их общежитейском понимании, а те различные формы общественных отношений, которые возникают в процессе использования земной коры для определенных нужд. С позиции права отделение ископаемых от поверхности земли будет использованием недр, в то время как проникновение в глубь земли для постройки, скажем, фундамента телебашни, будет использованием земли. На этот счет действующее законодательство о недрах и земельное законодательство не оставляет никаких сомнений. Поэтому правильный подход к определению понятия недр, а равно и земли, лесов, вод как объектов права, предполагает учет взаимосвязей составных частей природного комплекса и согласования на этой основе норм всех отраслей законодательства, имеющих отношение к обеспечению рационального использования и охраны природных богатств. Нельзя допустить расширения содержания правового понятия одного вида объекта природы за счет сужения понятия другого. В противном случае теряется возможность понять и оценить экономическую сущность, а следовательно, и юридическую природу тех или иных отношений по природопользованию.

Исходя из изложенного, для разграничения «недр» и «поверхности» как двух самостоятельных объектов права необходимо применять другие критерии. Такими критериями могут быть форма и цель использования земной коры. Деление земли и недр в соответствии с формой и целью использования земной коры в той или иной мере всегда получало отражение в законодательстве о недрах. Так, «Горное положение Союза ССР» от 9 января 1927 года, характеризуя полезные ископаемые, указывает, что они являются составными частями недр, которые могут добываться путем извлечения или отделения с промышленной целью. Горное положение не случайно применяло термины «отделение» и «извлечение» для определения составных частей недр. С юридической точки зрения, как уже указывалось выше, углубление под поверхность земли свойственно и горнодобывающим предприятиям, и землепользователям. Что же касается извлечения или отделения как формы использования земной коры, то они не характерны ни для одной категории права землепользования. Поэтому, акцентируя внимание на способе добычи полезных ископаемых, законодатель подчеркивает эту важную особенность недр (ибо полезны ископаемые - это часть недр) как объекта права по сравнению с поверхностью земли, для использования которой, как правило, не обязательно нарушение целостности земной коры. Кодекс о недрах Казахской ССР 1976 года, Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992 года, Указ «О недрах и недропользовании», давая определение понятию «недра», подчеркивают цели использования недр. В них перечисляются такие цели, как геологическое изучение, строительство подземных сооружений и т.д. Таким образом, с нашей точки зрения, недра - это часть природной среды, которая может быть использована для удовлетворения хозяйственных или иных нужд путем геологического изучения и извлечения (отделения) ее составных частей или размещения подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. право земельный поверхность

Размещено на Allbest.ru