Формы правотворчества Конституционного Совета Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формы правотворчества Конституционного Совета Республики Казахстан

Автор М.Н. Абыласимов

Конституционный Совет РК, так же как и все государственные органы, участвует в процессе правотворчества в соответствии со своей компетенцией. Вместе с тем уровень и масштабы правотворчества Конституционного Совета уникальны. Ни один другой государственный орган не наделен такими полномочиями. В пределах своей компетенции Конституционный Совет включен в процесс правотворчества как главный страж Конституции РК. правотворческий деятельность совет конституционный

Для правотворческой деятельности Конституционного Совета характерны, в частности, такие черты, как высокий уровень юридической силы решений, приближающийся к юридической силе Конституции; макроправовое регулирование, универсальная коррекция системы действующего законодательства в ходе рассмотрения дел; активное участие в формировании и проведении правовой политики государства, особенно в годичных посланиях; создание опорных основ для совершенствования законодательства и восполнение пробелов в результате формулирования правовых позиций; содействие внедрению норм международного права в законодательство и правоприменение.

В современных условиях, пожалуй, только Конституционный Совет как орган, синтезирующий теорию и практику, юридическую науку и правоприменительный опыт, работающий на уровне основ позитивного права и порой выходящий на уровень взаимодействия позитивного права, законодательства и других форм права, основ права и справедливости, объективно ближе всего к научному пониманию права.

Правотворческая деятельность Конституционного Совета прежде всего направлена на проверку конституционности действующего законодательства, толкование смысла конституционных положений. При этом используется широкий арсенал правовых средств. То есть в своей деятельности орган конституционного контроля выполняет две взаимосвязанные функции -- стабилизации правовой системы (консервативная функция) и ее развития (динамики). В совокупности правотворческая деятельность Конституционного Совета обширна и носит многоплановый характер. Предметом нижеследующего анализа являются формы правотворчества Конституционного Совета Республики Казахстан.

Как отмечает Председатель Конституционного Совета Республики Казахстан И.И.Рогов, влияние решений Конституционного Совета на законотворческий процесс имеет разные формы и начинается со стадии его планирования. Нередко в актах Конституционного Совета обращается внимание субъектов законодательной инициативы на отдельные аспекты правового регулирования, требующие принятия законодательных мер, которые в последующем включаются в планы законопроектных работ Правительства. В соответствии с регламентом Правительства Республики Казахстан нормативные постановления Конституционного Совета должны учитываться при формировании текущих и перспективных планов законопроектных работ Правительства. Согласно обновленным Правилам организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан государственные органы разрабатывают законопроекты с учетом, в том числе, нормативных постановлений Конституционного Совета [1].

Следует добавить, что влияние решений, иных документов Конституционного Совета на законотворческий процесс происходит и на других уровнях: к примеру, на уровне формируемого всей деятельностью Конституционного Совета профессионального и гражданского (обыденного) правосознания, правовой культуры населения; в сфере правового просвещения наших граждан; кроме того, любое нормативное постановление Конституционного Совета может служить в качестве примера для совершенствования юридической техники при подготовке законопроектов, иных юридических документов, так как представляет собой образец логичности аналитической части, точности терминологии и заключительных формулировок [2; 34].

Одной из важнейших форм правотворчества Конституционного Совета является его влияние на законодательство всех отраслей права путем проверки:

а) принятых Парламентом законов -- до их подписания Президентом;

б) международных договоров -- до их ратификации;

в) действующих нормативных правовых актов при обращении судов в порядке ст. 78.

За годы деятельности Конституционным Советом принято более 140 нормативных постановлений. Были признаны неконституционными в целом или в части 25 законов и международных договоров. Считаем это положительным вкладом органа конституционного контроля нашей страны в правовую систему государства.

Отмена Конституционным Советом признанных неконституционными норм и актов влечет за собой по «принципу домино» падение, отсечение, утрату силы порой цепочки, ветки связанных с ними норм и актов по всей вертикали иерархии нормативных правовых актов. В связи с аналогичными случаями деятельности Конституционного Cуда Российской Федерации в российской научной литературе с середины 90-х годов появился термин «негативное правотворчество». Суть его в том, как поясняют авторы, что правовая система «подправляется» Конституционным Судом не путем позитивных изменений, связанных с дополнением и совершенствованием норм права, а путем изъятия из нее отдельных норм и институтов (чаще -- норм) через констатацию их «неконституционности».

Исторически одним из первых эпизодов конкретного нормоконтроля, а именно неприменения судом закона по мотивам его несоответствия фундаментальным правовым принципам (т.е. собственно праву, а не некоему властному установлению более высокого юридико-иерархического ранга) считается решение судьи Эдуарда Коука по делу врача Томаса Бонхэма (1610 г.). В этом решении судья Э.Коук, ссылаясь на принцип Common Law (nemo in iudex in propria causa), являющийся правовой аксиомой, признал недействительным закон, принятый британским парламентом [3; 38, 39].

Тот факт, что история конституционного контроля в США берет начало как раз с оценки судом конституционности правовых норм (имеются в виду дело Hilton v. USA 1796 г. и знаменитое решение по делу Marbury v. Madison, рассмотренному Верховным Судом США в 1803 г [4; 47]), наглядно демонстрирует, что основным предназначением конституционных судов и иных органов с аналогичными функциями является именно нормоконтроль.

Негативное правотворчество Конституционного Суда Российской Федерации -- это деятельность российского органа конституционной юстиции по отмене нормативных правовых актов и юридических норм.

На основании данного определения, а также анализа соответствующего законодательства и обобщения практики Конституционного Суда Российской Федерации могут быть выделены следующие признаки его негативного правотворчества:

- осуществляется только Конституционным Судом Российской Федерации;

- непосредственно связано с судебной практикой и осуществляется в ходе конституционного судопроизводства;

- важную роль в нем играет свободное судейское усмотрение, основанное на нормах Конституции России и преюдициальных правовых позициях Конституционного Суда;

- в результате него могут отменяться правовые нормы;

- имеет во многих случаях силу закона;

- подобного рода судебные акты выносятся именем Российской Федерации, являются окончательными, не подлежат обжалованию или опротестованию и могут быть пересмотрены исключительно самим Конституционным Судом;

- его результаты подлежат промульгации и носят общеобязательный характер.

Негативное правотворчество Конституционного Суда Российской Федерации осуществляется на основе следующих принципов: конституционная законность (конституционность как высшая степень законности); научная обоснованность; демократизм; гуманизм; независимость; коллегиальность; гласность [5].

Таким образом, наиболее очевидной формой судебного решения, выступающего в качестве источника права, является решение о признании того или иного акта неконституционным или незаконным, в результате чего такой нормативный акт теряет правовую силу, а общественные отношения оказываются урегулированными совершенно по-иному [6; 205].

Приходится с сожалением констатировать, что «пробелы в законодательстве, образовавшиеся в результате признания правовых норм неконституционными, в течение длительного времени не устраняются органами, управомоченными принимать законы и осуществлять правовое регулирование в пределах их компетенции» [7; 29]. Следовательно, в период между принятием Судом решения о несоответствии отдельных положений нормативного правового акта Конституции Российской Федерации и моментом внесения законодателем изменений в нормативно-правовой акт действуют нормы, содержащиеся в постановлении Конституционного Суда [8, 392]. Посредством сего, негативное правотворчество, осуществляемое непосредственно Конституционным Судом России, серьезным образом повышает уровень регулирования таких отношений, придавая ему динамичный характер. Хотя, в таком случае, правотворчество Конституционного Суда, безусловно, приобретает характер позитивного (положительного) и должно являться предметом отдельного исследования.

На наш взгляд, термин «негативное правотворчество» больше характеризует формальную сторону деятельности органов конституционного контроля, чем содержательную. В конечном счете, приведение национального законодательства (шире -- национального права) в соответствие с Основным Законом страны является позитивным нормотворчеством. «Деятельность Конституционного Совета в качестве «негативного законодателя» неразрывно связана с его деятельностью как «позитивного законодателя» [9]. Во-первых, это проявляется в присутствующих во многих нормативных постановлениях Конституционного Совета рекомендациях по совершенствованию законодательства в связи с конкретным конституционным производством. Во-вторых, в запуске «цепной реакции» по изменению, совершенствованию, восполнению утратившего силу законодательства всеми органами, к компетенции которых относится внесение изменений в законы, постановления Правительства, приказы министров, акты акимов и т. д.

В течение всего срока деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан по результатам обобщения практики конституционного контроля в Парламент направлено 14 ежегодных посланий о состоянии конституционной законности в стране. Эти послания в определенной мере анализируют результаты, определяют и уточняют ориентиры правовой политики во всех сферах -- государственной, общественно-экономической и социальной и играют значительную роль в формировании правопонимания и в законотворческой деятельности в нашей стране. Многие из содержащихся в них предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы учтены разработчиками законопроектов и законодателем. В итоге, в соответствии с правовыми позициями Конституционного Совета, внесены изменения и дополнения в 65 законов [10].

Таким образом, ежегодные послания Конституционного Совета о состоянии конституционной законности в стране, содержащие рекомендации по совершенствованию законодательства, оказывают влияние на правовую политику в Казахстане и ее реализацию в сфере правотворчества. Эти акты и практикующийся контроль государственных органов за выполнением содержащихся в них рекомендаций влияют на состояние действующего законодательства и его модернизацию. В этом отношении можно выделить годичное послание 2010 г., в котором подводятся итоги защиты Конституции за 15 лет [11].

Особенно важное правотворческое значение имеет толкование Конституции Конституционным Советом. Из всех обращений, поступивших в Конституционный Совет, более 40 % составляют обращения об официальном толковании норм Конституции. В процессе этой деятельности Конституционный Совет может открыть, высветить новые, порой не заметные с первого взгляда смыслы конституционных норм, что позволяет принять или не принять новое законодательство, открыть дверь для развития целых направлений правотворчества. Например, расширяя смысл буквального текста в пределах смысла конституционной нормы, выделяя его новые, ранее неочевидные смысловые оттенки, Конституционный Совет открывает возможность для приращения назревшего нового пласта законодательства, вводит в конституционное поле новые секторы правовой сферы.

Так, в пункте 2 постановления Конституционного Совета РК от 18 мая 2006 г. № 2 «Об официальном толковании подпункта 7 статьи 54 Конституции РК», исходя из того, что в международном и национальном праве РК ратификация и присоединение к международному договору, при условии осуществления присоединения по одной процедуре с ратификацией, -- Парламентом (или ранее Верховным Советом) в форме закона, -- признано, что оба варианта признания международного договора имеют одинаковые правовые последствия и равнозначны по их юридической силе (хотя эти понятия не являются полностью идентичными) [12].

Новый взгляд на порядок исполнения решений международных организаций и их органов в связи с образованием Комиссии Таможенного союза получил свое разъяснение в решениях Конституционного Совета.

«Решения международных организаций и их органов, участником которых является РК, могут приобретать юридические свойства ратифицированного Республикой международного договора, в случае непосредственного указания на обязательный характер для Казахстана данных решений в международном договоре, ратифицированном РК. Не могут быть признаны в качестве обязательных для Казахстана решения международных организаций и их органов, нарушающие положения п. 2 ст.2 и п. 2 ст.91 Конституции о том, что суверенитет РК распространяется на всю ее территорию, и о недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы правления Республики» [13].

Также здесь необходимо еще раз уточнить вопрос юридической силы нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан. В статье 4 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» установлена иерархия нормативных правовых актов, в которой высшей юридической силой обладает Конституция Республики Казахстан. Далее, как известно, следуют законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию; конституционные законы Республики Казахстан и указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу конституционного закона; кодексы Республики Казахстан; законы Республики Казахстан, а также указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона, и т.д.

В этой же статье закона установлено, что вне указанной иерархии находятся нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан, Верховного Суда Республики Казахстан. Пункт 6 анализируемой статьи закона устанавливает, что «нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан основываются только на Конституции Республики Казахстан, и все иные нормативные правовые акты не могут им противоречить».

В постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 13 декабря 2001 г. № 19/2 «Об официальном толковании пунктов 1 и 5 статьи 52, подпункта 4 пункта 1 статьи 72 и пункта 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан» указано, что «из права давать официальное толкование норм Конституции следует юридическая сила решений Конституционного Совета, равная юридической силе тех норм, которые стали предметом его толкования. Нормы конституционного права применяются в единстве с положениями соответствующих постановлений Конституционного Совета, которые пунктом 1 статьи 4 Конституции признаны источником действующего права Республики Казахстан».

Таким образом, нормы права, содержащиеся в нормативных постановлениях Конституционного Совета Республики Казахстан, по своей юридической силе стоят сразу после Конституции, применяются в единстве с ее нормами, что играет решающую роль при выработке общей юридической позиции разработчиков проектов законов и законодателя в ходе законотворческой деятельности.

Рассматривая соответствие действующего законодательства Конституции, Конституционный Совет во многих своих актах формулирует правовые позиции -- универсальные основания и средства правового воздействия, имеющие мультипликативный эффект по влиянию на действующее право.

Например, в нормативном постановлении Конституционного Совета от 20 августа 2009 г. № 5 сформулированы правовые позиции, касающиеся необходимости дополнительных правовых гарантий адвокатской деятельности, исключающих конфликт между его правозащитной миссией и вводимыми законом обязанностями информирования компетентных органов о сомнительных финансовых сделках клиента, о необходимости наличия в законе «исчерпывающего перечня оснований, по которым соответствующие органы вправе отказать зарубежным компетентным органам в предоставлении запрашиваемой ими информации, затрагивающей конституционные права и свободы человека и гражданина». «Устанавливаемые в законах ограничения тайны личных вкладов и сбережений, -- отметил в том же постановлении Конституционный Совет, -- должны быть адекватными природе соответствующих правовых отношений, соразмерными для защиты прав и свобод человека и гражданина и соответствовать принципу справедливости».

Правовые позиции Конституционного Совета являются его выводами из анализа Конституции и законодательства, с учетом основ права и правовой политики, а также стратегии современного правового развития. Правовые позиции -- важная составная часть технологии научно-практического обоснования принимаемых решений, выработки устойчивых ориентиров для последующей деятельности Конституционного Совета и других государственных органов по соответствующим вопросам.

Важно отметить, что они формулируются не только и не столько в резолютивной части нормативных постановлений Конституционного Совета, сколько в его описательной (аналитической) части. Тем самым правотворческое значение так или иначе имеет постановление в целом, поскольку в разных его частях содержатся элементы, относящиеся к толкованию Конституции и законодательства, правовым позициям и их обоснованию (что важно для последующего их понимания, толкования и использования). Четкость, обоснованность правовых позиций Конституционного Совета -- важный компонент устойчивого развития правовой и политической системы страны, общества в целом. Правовые позиции становятся своеобразными маяками для лоцманов правотворчества и правоприменения [14; 21]. Порой они неразрывно связаны с рекомендациями по совершенствованию законодательства. Так, в п. 4 нормативного постановления Конституционного Совета от 20 августа 2009 г. № 5 Правительству РК рекомендовалось до введения в действие рассмотренных законов инициировать внесение законопроекта, предусматривающего приведение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма «в соответствии с правовыми позициями Конституционного Совета, содержащимися в настоящем нормативном постановлении».

Решения, правовые позиции, выводы органов конституционного контроля, и в этом отношении Конституционный Совет не исключение, имеют прецедентное значение и нередко воспроизводятся как основания для решений по сходным вопросам в аналогичных ситуациях в последующих постановлениях.

Это также свидетельствует об устойчивых тенденциях правового развития, преемственности в деятельности Конституционного Совета по защите Конституции.

Прецедент, как и доктрина, во многих странах континентальной правовой системы хотя и не признается в качестве формального источника права, но «рассматривается как реально существующий и оказывающий фактическое влияние на право вторичный источник [15; 349]».

Важное значение в деятельности Конституционного Совета имеет правовая доктрина. Во- первых, Конституционный Совет сам имеет высокий научный уровень квалификации и отличается во многом научным характером своей деятельности. Во-вторых, при рассмотрении дел в качестве экспертов приглашаются ученые-юристы, которые высказывают свое мнение, идеи и концепции правовой науки по обсуждаемому вопросу (философии и теории права и государства, международного права, отраслевых юридических наук), что имеет значение для выводов Конституционного Совета и их обоснования. В-третьих, в текстах постановлений Конституционного Совета можно встретить и непосредственное включение элементов правовой доктрины для анализа рассматриваемых вопросов. К ним можно отнести элементы концепций правовой науки, определение и разграничение различных понятий, анализ общих и особенных черт, признаков явлений. Актуальность использования правовой доктрины возрастает в ситуациях пробелов в праве и тогда, когда необходимо рассмотреть особенно сложные вопросы эволюции государства и права, когда требуется дать адекватный и оперативный правовой ответ на вызовы времени.

Например, в постановлении Конституционного Совета РК от 19 августа 2005 г. № 5 «Об официальном толковании пунктов 1 и 3 статьи 41 и пункта 1 статьи 94 Конституции Республики Казахстан» содержится ряд важных доктринальных положений. Признано, что «большинство норм пункта 1 статьи 94 Конституции на настоящий момент реализовано» (п. 1). В пункте 2 содержатся важные доктринальные положения о толковании конституционных норм о том, что «с учетом специфики различных конституционных норм некоторым из них в ходе толкования может отдаваться предпочтение как имеющим приоритетное значение в конкретных ситуациях», и приведена отсылка к постановлениям Конституционного Совета от 29 октября 1999 г. № 20/2 от 7 июня 2000 г. № 4/2. При этом подчеркнуто, что «при толковании конституционных норм вопрос об их возможной соподчиненности должен решаться в контексте всей системы норм Основного Закона применительно к конкретной ситуации [16]».

В постановлении Конституционного Совета РК от 23 апреля 2008 г. № 4 сформулировано фундаментальное теоретическое положение о значении положений Конституции РК о собственности как «политико-правовых начал утверждения Казахстана в качестве демократического, светского, правового и социального государства, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы». В условиях утверждения рыночной экономики современное государство и его правовые приоритеты обозначены как производные от отношений собственности и конституционных норм, их закрепляющих.

Научное, доктринальное значение могут иметь и некоторые выводы Конституционного Совета, особенно по вопросам, которые еще мало изучены в юридической науке, в частности, об эволюции новых форм государства, процессов государственной интеграции, новых правовых и государственных институтов и т. д.

В связи с этим в современных условиях было бы весьма полезно для правовой системы в целом более активное использование творческого потенциала Конституционного Совета для формирования и развития современной правовой доктрины, издание им полезных общих и тематических научных комментариев к Конституции и действующему праву.

В целом правотворческая деятельность Конституционного Совета имеет важное значение для защиты и функционирования Конституции как «живого права», для обеспечения реальной конституционной законности.

References

1 Rogov I.I. Influence of Constitutional Council decisions of Republic of Kazakhstan on legislation and law enforcement practice. The speech in Dushanbe, on November 4-6th, 2010. constcouncil.kz/ rus/vyst/? cid=0&rid=630.

2 Abaideldinov E. Certain aspects of Constitutional Council's activity of Republic of Kazakhstan in rule-making process // Zanger. -- 2011. -- № 1. -- P. 32-36.

3 Shmavonyan G.A. The constitutional justice in the system of division of the authorities. -- Мoscow: MAKS Press, 2001. -- P. 36-48.

4 Maklakov V.V. Supreme Court of USA: case of W.Marbury v. J.Madison // Constitutions of foreign states. Schoolbook. -- l^oscow: BEK, 1997. -- P. 47.

5 Julegin A.A. Negative lawmaking of Constitutional Court of Russia: questions theory. http:// law.edu.ru/doc/document.asp? docID=1252246#_ftn3.

6 Lebedev V.M. Judicial power in modern Russia: question on establishment and development. -- St.-Petersburg: Lan, 2001. -- 285 p.

7 Chepurnova N. Decision of Constitution Court of RF as example of juridical harmony // Russian justice. -- 2001. -- № 10.-- P. 22-29.

8 Marchenko M.N. Sources of right: Schoolbook. -- Moscow: Prospect, 2005. -- 436 p.

9 Rogov I.I. Constitutional policy of Republic of Kazakhstan // Constitution -- basis of democratic progress of the country: International theoretical and practical conference. -- Astana, 27-28th August 2010. constcouncil.kz/rus/vyst/? cid=0&rid=594.

10 Nurmagambetov A.M. The speech on 85th session of Venetian commission. Venice, 17-18th December 2010. constcouncil. kz/rus/vyst/? cid=0&rid=635.

11 Massage of Constitutional Council of Republic of Kazakhstan about «The condition of constitutional legality in Republic of Kazakhstan» from May 25, 2010. constcouncil.kz/rus/resheniya/? cid=5&rid=625

12 Collection of resolutions of Constitutional Council of Republic of Kazakhstan. -- Astana, 2010. -- P. 390, 392.

13 Regulatory resolution of Constitutional Court of Republic of Kazakhstan on official interpretation of norms of article #4 of Constitution of Republic of Kazakhstan with regard to orders of execution of the decisions of international organizations and its bodies from 5th November 2009, № 6. constcouncil.kz/rus/resheniya/? cid= 11&rid=533.

14 Udarcev C. Constitutional Council and lawmaking // Zanger. -- 2011. -- № 1. -- 19-24 p.

15 Marchenko M.N. Comparative science of law. General part. -- Мoscow: Publisher «Zercalo», 2001. -- 387 p.

16 Collection of resolutions of Constitutional Council of Republic of Kazakhstan. -- Astana, 2010. -- P. 373.

Размещено на Allbest.ru