Становление и эволюция исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Становление и эволюция исполнительной власти

Фамилия автора: А.Ш. Мамбеткулов

В статье подтверждается закономерность естественно - исторического развитии института государственного управления, в рамках которого объективно изменяются социально-правовое и политическое назначение государства, его институтов и органов уже отмечается высокая динамика развития институтов государственного управления. В данной связи автором акцентируется, что общеисторический анализ важен с позиции понимания естественно-исторической концепции развития институтов власти и управления, выделения из нее необходимых рациональных и закономерных явлений с целью их учета при совершенствовании и имплементации демократических моделей управления в правовую систему Кыргызстана.

Управление, как социальный и политический институт, в тех или иных формах начало формироваться в обществе со времени его появления. С тех пор управление стало неотъемлемым свойством общества на любой ступени его исторического развития. Еще в глубокой древности человеческая община вырабатывала практику общения коллектива, его выживания в сложнейших климатических условиях, при использовании примитивных орудий и отсутствия техники. Фактически в это время и начинают развиваться первичные формы социального управления, где неизбежность разделения труда - основы жизнедеятельности любого социума, вела к развитию механизма управления. «Всякий непосредственно общественный или совместный труд..., писал К. Маркс, - нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере» [1,c. 342].

Именно в древнем мире, преимущественно в умах выдающихся мыслителей и практике организации высшего государственного правления зарождаются такие категории как «управление» и «полиция». Управление связывалось с поддержанием порядка и обеспечением послушания подданных, организацией войск, благоустройством, сооружениями дорог и каналов и т.д. Этот институт развивался в Греции, Риме и Европе.

В средние века камералистика выработала свои институты управления, понятийный аппарат, структуру, организацию и механизмы деятельности. В процессе развития камералистики происходило одновременная институционали-зация входящих в нее дисциплин. Из камералистики выделяется полицейское право, а в дальнейшем, основы камеральной науки унаследует современное административное право.

Стремительное развитие камералистика получает в Германии. Яркими ее представителями стали М. Оссе (1506 - 1557), Г. Обрехт (1547 -1612), И. Юсти (1717 - 1771) и И. Пюттер (1725 - 1807) [2]. Исследователями выделяются области управления, которые осуществляются в самостоятельных областях государственной жизни, регулируемые самостоятельными сферами законодательства, что важно для исполнительной деятельности.

В рассматриваемый исторический период полицейские учреждения развивались во Франции.

Особый вклад в этом направлении внес французский ученый Н. Деламаре (1639--1723). Н. Деламаре выделил сферы, в которых осуществляется полицейская деятельность: религия; обычаи; здравоохранение; питание; публичный порядок и спокойствие (мир); дорожное хозяйство; торговля; мануфактура (производство); служебный персонал; поденная работа (т.е. работа тех, кто продавал свою рабочую силу на одни день) и др.[3,с258].

Исследуя вопросы становления французской концепции государственного управления, нельзя не указать на вклад Наполеона Бонапарта. Реформировав режим деятельности своей администрации, Наполеон усилил свои внутриполитические позиции и позиции армии. Усиленная централизация управления во Франции в первом десятилетии XIX в. вполне отражала цезаристский характер наполеоновского правления и его намерения подчинить Европу «одному начальнику» [4,c.293-412].

По мере достижения более высоких ступеней развития общества, сущность и формы управления изменялись, возрастала осознанность в необходимости управления. Институционализация управления претерпевала изменения: от управления при помощи эмпирического опыта, традиций и обычаев, передаваемых от поколения к поколению в первобытном обществе, до сознательного управления общественными процессами на научной основе в современном обществе. На каждом этапе своего развития само общество определяло цели, принципы, содержание и общие границы управления; сущность управления формировалась под непосредственным влиянием социально-политического строя и существующих в обществе экономических отношений[5,c.48-49].

В период абсолютной монархии уже был создан большой административный аппарат. Его функции дифференцировались сообразно развивающейся специализации общественных функций [6,c.9]. Но, эволюционируя, приближаясь к раскрытию и утверждению в обществе демократических ценностей, институт государственного управления совершенствуется и, от силовых, принудительных средств и методов управления переходит к правовым. Власть, сосредоточенная в руках отдельной группы людей, имеющей наиболее весомое положение в том или ином обществе (государстве): царя, монарха, император хана, их вассалов и приближенных, по мере развития общества и признания в нем демократических ценностей, переходит к народу, а институты управления децентрализируют-ся, образуя политико-правовую инфраструктуру, основанную на принципе разделения властей.

Деятельность государства все больше связывается с функциональной потребностью в организаторстве, как средства удержания целостности социального динамически равновесного многоединства, мобилизации ресурсов жизненной энергии и организации ее рационального использования, преобразовании действительности во благо личности и общества. Нормативное упорядочение жизнедеятельности социума, приведение в соответствие состояния общественных отношений с целями развития общества и государства выводили актуальность в развитии регулятивных функций государства.

Управление все больше связывается с повышением эффективности охранительной деятельности государства, состоящей в закреплении социально-правовых форм охраны и защиты личности, собственности, организационных экономических микро и макро-систем, обеспечении целесообразности культурных и духовных форм развития общества, соблюдении индивидами социальных норм общежития и нейтрализации асоциальных явлений и деструктивных тенденций как внутри, так и извне общества.

Эволюция развития общественных институтов, включая и институты управления, в своем движении к демократическим идеалам еще не завершена, также как не завершена эволюция государства. Развитая демократия предполагает стабильное состояние таких ее институтов, как делегирование, представительство, суверенитет, гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина и др., что способствует непрерывному совершенствованию механизмов государственного управления, как условие созидания справедливого общества. «Эволюция социальной власти, - отмечает А.К.Котов, - прошла путь от «власти авторитета» к «авторитету власти», от первичного, исторически архаичного власте-отношения личной, семейной или клановой зависимости как локального и «горизонтального» начала социума, к единому всеохватному и верховному началу централизованной власти в обществе по типу отношения подчинения «гражданин - закон» единственно всеобщей и мобилизующей, способной на определенной территории сплотить людей в один народ, является власть государственная. Сущность ее - суверенитет» [7,c.12].

В эпоху капитализма процесс управления усложняется и становится еще более масштабным. Объем государственных дел и управленческих функций существенно возрастает. Характерным для данного периода оставался классовый интерес, подчинивший себе публичный порядок. Государственные дела и их общезначимость воспринималась через призму социально выгодных критериев в интересах правителей, которые формировали и направляли деятельность органов управления государственными делами [6,c.9].

Экскурс по истории развития государственно-правовых отношений подтверждает, что какой-либо закономерности в развитии института государственного управления найдено не было, кроме естественно - исторической. В рамках естественно - исторической методологии, объективно изменяющей социально-правовое и политическое назначение государства, его институтов и органов уже отмечается высокая динамика развития институтов государственного управления. При этом объем и методы управления, построение и удельный вес административного аппарата отнюдь не совпадали в равных по своему общественному развитию государствах. Так, например, Англия и Россия конца XVII - начала XVIII в. существенно отличались по устройству государственного аппарата и соотношению его верхних, средних и нижних звеньев. «Вопрос, следовательно, в том, как обеспечивалось управление общественными процессами», - отмечает Ю.А. Тихомиров, анализируя данную ситуацию [6,c.9-10].

Динамику развития института государственного управления, подогревала усилившаяся во времена буржуазных революций борьба за права и свободы человека и гражданина. Особое значение для реформирования идеи государственного управления в Европе внесли видные английские мыслители Т.Гоббс и Дж. Локк. На их подходе к проблеме строилась концепция справедливого правления, основанного на равновесном состоянии власти и народа. Так, например, выведенная Дж. Локком доктрина законности сопротивления всяким незаконным проявлениям власти имела важное значение для последующего ее развития и понимания в современной интерпретации. государственный управление исполнительный власть

Основные идеи демократического управления были внесены французскими мыслителями Ш.-Л.Монтескье, Ж.Ж.Руссо, А.Сен-Жюстом и др. Ш-Л.Монтескье, сформулировав революционную для того времени теорию разделения властей, отводил исполнительной власти с ее управленческими функциями достаточно определенную роль в соотношении с другими властями: законодательной и судебной [8,c.235-236].

Ш. Л. Монтескье, занимая высокую позицию по происхождению, отдавал пальму государственного управления монарху: «Исполнительная власть должна быть в руках монарха: эта властная функция, требующая быстрых решений и действий, лучше выполняется одним лицом, чем многими; напротив, все, что связано с законотворчеством, выполняется лучше многими, чем одним». «Армия должна находиться в непосредственном подчинении исполнительной власти: ей надлежит действовать, а не рассуждать»[9,с.344].

Переход к капитализму ознаменовался важнейшими достижениями в области государственного управления, опосредуя усложняющиеся общественные и политические процессы. Действие политической системы общества того времени доказывала единство таких институциональных феноменов как власть, государство и управление. Развитие науки управления сопровождалось ростом числа научных трудов по проблемам управления, в которых анализировались проблемы усиления и централизации власти и, соответственно механизмов управления обществом.

В XIX в. учения об управлении существенно дополняют ученые, политические и общественные деятели. Раскрывая внутреннюю структуру государственной власти и ее содержание, Гегель (1770-1831) говорит о разделении должностных полномочий в соответствии с теорией разделения властей и философским пониманием государства: «Разделение функций должно обеспечивать переход всеобщего в особенное и единичное, и тогда разделение их по отраслям, ведомствам, сверху вниз позволит добиться и специализации, и связанности» [10,c.279-336].

Р. Моль (1799-1875) в своих трудах: «Науки о полиции по принципам правового государства» (1832--1833) и «Государственное право королевства Вюрттемберг» (1829--1831) [11] идет дальше своих предшественников и отдает предпочтение исследованию либеральных задач управления. Развивая теорию управления в условиях правового государства, исследователь уже делает попытку разграничить государственное и административное право. Соответственно в начале XX в. теория управления начинает свою трансформацию в административно-правовую отрасль. Эта тенденция объективно обусловлена поистине революционными преобразованиями во всем мире. Понимание государства как важнейшего фактора общественного развития, дает стремительное начало исследованиям в области государственной власти и государственного управления.

С позиций анализа механизма деятельности правительственных учреждений рассматриваются вопросы организации и функционирования государственного управления юристами западных государств - Великобритании, США, Франции и ряда других. В Германии, например, связь административного права с публичным управлением, рассматривались как деятельность и функция организованной государством системы органов. В отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX в., и претерпело значительное влияние социологии, германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в русле кон-тинентально-европейской традиции. Характеризующим данное направление можно назвать определение реального публичного управления В. Еллинеком, как: «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти» [12,с. 88].

Принципы административно-государственного управления в дальнейшем были разработаны американскими исследователями: Д. Муни, Т. Вулси, Л. Уайт, А. Файоль. Главным и объединяющим фактором их исследований явилось совершенствование института государственного управления в условиях бурного развития экономических отношений. Процесс налаживания взаимодействия бизнеса и системы управления было важным для США на данном этапе исторического развития, поэтому целью многочисленных исследования был поиск закономерностей развития государственного управления в процессе организации крупных и средних капиталовложений. И только вторая волна теоретических разработок связывалась с проблемами публичного управления (1940-1960 гг.). В отмеченный исторический период оформляются две взаимосвязанные дисциплины:

· изучение публичной администрации (publicadministration), т.е. совокупности органов публичного управления, норм, регулирующих их деятельность и практики ее осуществления;

· изучение публичных политик или публичного управления (publicpolicy), т.е. управленческих процессов от момента возникновения проблемы до получения результата управленческого воздействия [13,с.9].

По мнению Ж.М. Омарова, обе названные дисциплины носят преимущественно прикладной характер, лишь позже обрастая солидным слоем теоретических исследований [13,с.9]. Среди других ведущих дисциплин публично-управленческого цикла можно назвать также: теорию (государственных) организаций; теорию принятия решений; социальные дисциплины, связанные с управленческой деятельностью в отдельных сферах и т.д.

В Европе, также как и в США научно-исследовательский процесс сопровождался возникновением большого числа государственных и местных административных органов. В целом, институты государственного управления, созданные в буржуазном правовом государстве XIX - XX вв. явились основой политики благосостояния в демократических государствах.

В результате плодотворной работы над усовершенствованием теории и практики государственного управления, иных общественных и государственных институтов появляются такие новые институты управления, как: конституционный контроль за системой управления в режиме разделения властей; несовместимость должности парламентариев и министра; конституционно-правовая ответственность правительства перед парламентом (вотум недоверия правительству, роспуск парламента, импичмент, политическая ответственность министерских служащих, иных должностных лиц и др.). Основой преобразований системы управления послужили демократические идеалы правового государства, в которых приоритет оставался за естественными и неотчуждаемыми правами и свободами человека и гражданина. Концепцию государственного управления «учредили» политико-правовые институты, исходящие из политического права народа на управление делами государства, институты непосредственной и представительной демократии, делегирования власти и др.

Основными двигателями развития института государственного управления признаются следующие факторы:

· совершенствование административного законодательства;

· разработка новых возможностей процесса публичного управления;

· защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного аппарата;

· установление принципа законности в деятельности публичной службы профессиональных чиновников;

· возрастание государственного вмешательства (государственного регулирования) в экономику;

· повышение качеств и роли административного договора в практике управления;

· новая структура управленческого права, изменяющегося под воздействием нового административного законодательства [14,c.29].

Весомый вклад в развитие науки государственного управления внесли российские исследователи. В частности, в 1802-1804 гг. М.М. Сперанский проводя реформу управления, организовывает новую министерскую систему во главе с Государственным советом, обосновывая свои устремления в серии политических записок: «Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», «О коренных законах государства» [15].

Н. М. Коркунов в своем исследовании «Русское государственное право» (1908-1909 гг.) поднимает проблему верховного и подчиненного управления, самоуправления, а также обеспечения законности управления. В такой градации автор различал формы властвования. В верховном управлении все проявления власти имеют дискреционный характер, в подчинении - подзаконная деятельность есть общее правило, а дискреционная служит лишь исключением[6,с19-20].

А. И. Елистратов отмечал, что если законодательство и управление обособить только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Связанность государства правом требует такой именно организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами [16, с.4-7].

А. А. Алексеев характеризовал государственное управление в конституционном государстве как деятельность, осуществляемую правительством и направленную на реализацию предписаний законов [17,c.303-315].

Естественно-историческое развитие институтов власти и управление для постсоветских республик было прервано в советскую эпоху, где основные проблемы государственного управления и самоуправления не поднимались в правовой науке по нескольким причинам. Прежде всего, формы советской системы управления были модифицированы под монопартийность и тоталитарные методы управления. В советский период действовала иная, чем в демократических государствах исполнительная система, которая действовала в рамках жестко централизованной власти. В данной связи общеисторический анализ важен с позиции понимания естественно-исторической концепции развития институтов власти и управления, выделения из нее необходимых рациональных и закономерных явлений с целью их учета при совершенствовании и имплементации демократических моделей управления в правовую систему Кыргызстана.

Литература

1. Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 23.

2. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С. В. Административное право России: учебник.2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.).«Проспект», 2010 г.

3. Delamare Trite de la Police. Paris: 2 ed.1722.

4. Трачевский А.С. НаполеонI. Его жизнь и государственная деятельность. В кн.: Биографическая серия 1890-1915 гг. Челябинск, Урал,1995.

5. Уваров В.Н. Теория государственного управления. Учебник Петропавловского СевероКазахстанской юридической академии. 2006 г.

6. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998 г.

7. Котов А.К.Конституционализм в Казахстане: опыт становление и эффективность механизм власти. Алматы, КазГЮА, 2000 г.

8. Сборник. Французское просвещение и революции. М., 1989.

9. Чанышев А.А. История политических учений. Классическая западная традиция (античность- первая четверть Х1 Х в.) М., Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД РФ, 2000 г.

10. Омаров Ж.М. Организационно-правовые основы управления железнодорожным транспортом в Республике Казахстан. Автореферат дисс. на соиск. уч.степ.к.ю.н. Республика Казахстан , Астана, 2010.

11. Гегель Г. Философия права. М., Мысль, 1990.

12. Теория и практика государственного управления в развитых капиталистических государствах. М., 1983.

13. Административное право. История развития и основные концепции. Курс лекций. М., «Юрист», 2002 г.

14. Томсиков В.А. Светило русской бюрократии. М., Молодая гвардия, 1991.

15. Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб.,1874

16. Елистратов А. И. Административное право. М., 1911.

17. Алексеев А.А. Министерская власть в конституционном государстве. СПб., 1910.

Размещено на Allbest.ru