Совершенствование системы правоохранительных органов государства в связи с потребностью в стабильности законности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Совершенствование системы правоохранительных органов государства в связи с потребностью в стабильности законности

И.Ж. Бахтыбаев

Выработка и реализация правовой политики государства с развитой правовой системой включает обязательным элементом правоохранительную составляющую, которая предполагает наличие и участие адекватного круга управомоченных субъектов, непосредственно влияющих на процесс реализации правовой политики. В период формирования новых общественных отношений, связанных с развитием рыночной экономики, закономерно динамичное изменение структуры власти, в контексте ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, отделения местного самоуправления от системы государственной власти.

В результате наполнения конкретным содержанием системы сдержек и противовесов резко увеличивается количество законов и иных нормативных правовых актов, динамизм их развития на новой основе. Неизбежно происходит реформирование правоохранительных структур, меняются, возникают или наполняются новым содержанием функции, которыми ранее были наделены правоохранительные органы. При этом важна реализация правовых идей стратегического характера в сфере правоохранительной деятельности по преодолению уголовных, административных и иных правонарушений как одной из центральных задач государства. От точности ее реализации непосредственно зависит состояние и уровень социального, экономического развития. Как отмечено нами ранее, правоохранительная система является одной из важнейших составляющих системы элементов, обусловливающих состояние законности и интенсивность воздействия на ее укрепление. При этом, различаются составляющие эту систему правоохранительные органы и органы, наделенные правоохранительными функциями. К первой группе - собственно «правоохранительный орган», относятся такие государственно-правовые структуры, для которых правоохранительные функции являются единственными или же основными, главенствующими (МВД, АФП, КНБ, прокуратура).

Сюда же можно отнести органы, наделенные правоохранительными функциями, например, государственные структуры, действующие в различных сферах правовых отношений, которые для надлежащего выполнения своего главного, основного предназначения наделяются одной или несколькими правоохранительными функциями (ОРД, дознание, следствие, ведомственный контроль за осуществлением этих функций, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью). Ко второй группе относятся командиры воинских частей, пограничная служба, должностные лица консульской службы, таможенная служба, МЧС. Анализ положений национального законодательства свидетельствует об отсутствии определения правоохранительной системы в целом, и деятельности в частности, перечня правоохранительных органов, правоохранительной системы страны в целом, хотя во многих законах и иных нормативных правовых актах эта терминология широко употребляется.

Более определенно законодатель в этом аспекте подошел при изложении нормы Закона РК «О прокуратуре», регламентирующей координационную деятельность прокуратуры. Так, пункт 5 части 5 статьи 12 названного Закона в уточняющем виде закрепляет, что Генеральная прокуратура взаимодействует с другими республиканскими правоохранительными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие, в обеспечении законности и правопорядка и координирует их деятельность. В аналогичном ракурсе, данный подход определен и в п.1 Раздела I Положения о Координационном Совете правоохранительных органов РК. При рассмотрении данного вопроса учеными юристами высказываются разные мнения. В широком смысле к числу правоохранительных органов принято относить все государственные органы, занимающиеся охраной прав. Кроме того, некоторые авторы утверждают, что в обобщенном понимании субъектов правоохранительной деятельности правильнее говорить о правоохранительных органах и организациях. Такое наименование, по их мнению, охватывает совокупность как государственных, так и негосударственных правоохранительных структур и позволяет более полно и точно определить правоохранительную систему.

Признаки правоохранительной деятельности, условно предлагаемые в теории, следующие:

1) деятельность правоохранительных органов осуществляется с помощью применения юридических мер воздействия;

2) меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона;

3) деятельность реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур.

4) реализация деятельности возлагается на специально уполномоченных лиц.

Если подходить к определению круга правоохранительных органов соразмерно данным признакам, то перечень таковых будет существенно расширен, что и справедливо обосновывается тем, что сфера охраны права значительно шире, чем сфера борьбы с преступностью или нарушениями общественного порядка. В узком же смысле, к таким органам относят органы, наделенные правом производства дознания и предварительного следствия. Более определенный и приемлемый в рассматриваемом контексте круг критериев для определения того или иного органа как правоохранительного, по функциональному методу анализа, предлагает профессор В.П. Рябцев, который отмечает, что правоохранительными являются органы, на которые законом возложено выполнение правоохранительных функций, направленных специально на борьбу с преступностью.

В их числе: 1) охрана общественного порядка и безопасности; 2) ОРД; 3) дознание по делам о преступлениях; 4) предварительное расследование преступлений. Ю.В. Капитонова, кроме перечисленных критериев, справедливо дополняет такой перечень прокурорским надзором за соблюдением законов в деятельности по борьбе с преступностью. В некоторой специальной литературе не делается попытка определения признаков, а, соответственно, перечня правоохранительных органов вообще. Так, например В.И. Басков и Б.В. Коробейников, рассматривая координацию прокуратурой деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, ограничиваются при перечислении таковых термином «другие». Очевидно, что признавая наличие пробелов в законодательстве по рассматриваемому вопросу, необходимо инициировать принятие специального закона о правоохранительной службе, в котором будут концептуально определены понятие, содержание правоохранительной деятельности и конкретные критерии отнесения того или иного органа к числу правоохранительного. В числе таких критериев, на наш взгляд, может быть обладание государственным органом одной или рядом правоохранительных функций, включая дознание, предварительное следствие, оперативно-розыскную деятельность, процессуальный контроль (надзор), охрану общественного порядка и обеспечение безопасности.

Правоохранительные органы, действующие в отдельных сферах правовых отношений, должны быть дифференцированы и самодостаточный и обладать рядом признаков и свойств, которые придают им системный и адекватный характер. В их числе такие, как общность или существенная схожесть задач и целей таких органов, а также их объективно обусловленное тяготение в силу содержания и взаимодополняемости функций и сфер ведения к взаимодействию и координации. Не случайно, например, в Положении о Координационном Совете правоохранительных органов Республики Казахстан-определяется, что он создан и функционирует в целях объединения усилий, координации и повышения эффективности взаимодействия правоохранительных органов по укреплению законности и правопорядка в стране, усилению борьбы с организованной преступностью, коррупцией и другими общественно опасными деяниями. Более подробно критерии определения правоохранительных органов мы рассмотрим далее. Анализ практики развития национальной правовой системы свидетельствует о необходимости расширить рамки координации по укреплению законности путем вовлечения в этот процесс не только специальных правоохранительных структур, но и широкого круга иных государственных органов, общественных организаций, других институтов гражданского общества на должной правовой основе. Это обстоятельство, как нам представляется, диктует настоятельную необходимость разработки и принятия закона о координации деятельности по укреплению законности и правопорядка. правоохранительный уголовный правонарушение

При этом нельзя не обратить внимание, что в интересах укрепления законности, помимо сферы борьбы с преступностью, деятельность по противодействию административным правонарушениям требует процессуализации, что, безусловно, будет соответствовать требованиям законности правового государства. В какой-то мере решению этой проблемы способствовало бы, на наш взгляд, создание полноценной системы судов административной юрисдикции. Еще одним важным системообразующим элементом правоохранительной системы, на наш взгляд, следует признать и общность условий прохождения государственной службы в соответствующих структурах, ее обособленность в самостоятельный вид - правоохранительную службу. В значительной степени, помимо необходимости разработки и принятия выше предлагаемого закона, этому будет способствовать образование на базе одного из действующих специальных вузов единой Академии правоохранительных органов.

Правоохранительная система в широком смысле относится к сложным динамическим объектам государственно-правовой природы, непосредственно формирующим состояние законности. В связи с тем, что ее структурные компоненты выполняют точно определенные в законе функции, их именуют функциональными системами. В этой связи уместен учет точки зрения В.П. Рябцева, отмечающего, что применение функционального подхода создает условия для обоснования научной систематизации видов правоохранительной деятельности и их развития. Правоохранительная система по борьбе с преступностью - это, с одной стороны, комплекс правовых норм, регулирующих деятельность, основанную на оперативно-розыскной, следственной и прокурорско-надзорной функциях соответствующих государственных органов; с другой стороны, это система правоохранительных органов, занимающихся борьбой с преступностью. Отмечаются и различия системообразующих связей в структуре органов, противодействующих преступности. Так, например, в философской и юридической науке системообразующие связи принято подразделять на генетические (возникновения и развития) и функциональные (структурно-функциональные).

Система мер борьбы с преступностью, укрепления законности в целом генетически связана с экономическими отношениями, социальной структурой общества, политической системой. Такие связи являются по своей природе политико-правовыми, «общеучредительными», которые именуются «внешними системообразующими связями». На наш взгляд, структурно-функциональные связи действуют внутри системы и определяются, в первую очередь, единством предмета государственно-правового регулирования борьбы с преступностью, единством методов правового регулирования охватываемой сферы (функциональным единством), единством целей и принципов деятельности данной системы.

Такая система включает как нормативно-правовые, так и государственно-организационные структуры. Это, прежде всего, определенная часть системы правовых норм, в которых функция борьбы с преступностью, укрепления законности проявляется непосредственно. Кроме указанного законодательства, нормативизация системы по борьбе с преступностью осуществляется и с помощью иных правовых норм, структурированных особым образом и представляющих собой часть законодательства. В данном контексте, надо использовать понятие именно «законодательство», которое охватывает наряду с законами и систему подзаконных актов, в полной мере соответствующих законам, регламентирующих соответствующие правоотношения. При этом критерием отграничения законодательства от иных правовых актов служит уровень их нормативности.

Как отмечается в юридической литературе, «допустимо различать акты нормативного содержания, смешанного нормативно-конкретного содержания, акты с конкретно-индивидуальными положениями. Если первая группа актов по своим признакам кажется вполне очевидной, то вторая охватывает акты государственных органов, в которых неодинакова пропорция нормативных и ненормативных положений. Третья группа включает, прежде всего, акты государственных органов, посвященные применению нормы права (например, акт о назначении должностного лица), но не теряющие свойств правового акта вообще».

Цели государственной политики, определенные в соответствующих основополагающих документах (Посланиях Президента РК народу Казахстана, различных концепциях, программах и в других формах), достигаются при наличии надлежащей организации деятельности органов исполнительной и судебной властей, их структуры, установлении их правового статуса и компетенции, а также законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов, определяющих порядок, механизмы и другие правовые атрибуты их деятельности по достижению поставленных целей. Детерминация законности адекватностью системы и структуры правоохранительных органов уголовной и административной юрисдикции, на наш взгляд, имеет выраженный характер закономерности. Это обстоятельство можно проследить на различных примерах.

Так, отсутствие в вооруженных силах независимого от непосредственных командиров воинских частей подразделения органов обеспечения правопорядка и дознания, возложение этих функций на командиров воинских частей и подразделений, непосредственно отвечающих за состояние и поддержание порядка и за возникновение обстоятельств, способствовавших совершению правонарушений и преступлений военнослужащими (за редким исключением) - это анахронизм с давних времен. Поэтому весьма актуально создание и обеспечение надлежащих условий функционирования военной полиции, действующей независимо от командиров воинских частей. Правовая политика должна обладать динамичностью и гибкостью, что несомненно позволит адекватно и своевременно реагировать на изменения в социальной жизни, различных сферах экономики, в международных отношениях, и в конечном счете отразится в мерах по укреплению и развитию системы органов правоохраны.

В этом ракурсе поучительным представляется опыт США, где после серии террористических актов 11 сентября 2001 г. был принят ряд новых законов, направленных на ужесточение контроля за поведением граждан, введены личные учетные карточки на каждого гражданина, а также создан новый правоохранительный орган - Министерство национальной безопасности. Кроме того, приняты меры к укреплению действующих структур, включая ЦРУ, ФБР и наделению других органов дополнительными полномочиями. Представляется, что схоластические реакции и действия по созданию или упразднению тех или иных правоохранительных структур, наделение их дополнительными функциями и полномочиями, и их воздействие на режим и состояние законности объясняются недостаточной разработанностью и отсутствием четкой государственной программы правовой реформы, в том числе научных концептуальных обоснований развития правоохранительной системы, ее структуры в соответствии с закономерностями и тенденциями политических, экономических и социальных процессов в стране. Отсюда волюнтаристские, или ангажированные отдельными политическими силами попытки необоснованного и даже ущербного реформирования, например, органов прокуратуры в части, касающейся лишения ее функции расследования преступлений, являющейся необходимым элементом функции уголовного преследования.

Безусловно, подобная «забота» законодателя была продиктована желанием усилить основную надзорную функцию органов прокуратуры. Однако при столь категоричном реформировании, на наш взгляд, органам прокуратуры следовало определить в исключительную подследственность производство расследования уголовных дел в отношении судей и сотрудников правоохранительных органов, что согласовывалось бы с ее конституционным статусом и позволило избежать органам прокуратуры полной утраты следственных кадров. Или же непродуманность реформы по созданию Государственного следственного комитета, неразработанность основ координации его работы с другими правоохранительными органами, неапробированность, поспешные правовые шаги по освобождению прокурора от процессуального руководства, а также правовые попытки по наделению представителя ГСК функцией поддержания государственного обвинения в суде, привели к упразднению данного органа, за создание которого высказывались еще в бытность советских времен. Таким образом, признавая исчерпанность большинства положений Концепции правовой политики 2002 года в Казахстане, возникает необходимость в принятии обновленного государственного документа правового развития, учитывающего реалии и тенденции динамичного развития нашего государства.

Список литературы

1.Бахтыбаев И.Ж. Прокуратура в правовой системе Республики Казахстан // Правозащитное предназначение органов прокуратуры на современном этапе: Материалы международной научно-практической конференции. Алматы, 23-24 ноября 2004 г. Алматы: Эдельвейс, 2005. С. 59.

2.Гуляев А.П. Система правоохранительных органов и организаций // Правоохранительные органы и организации России: Компетенция и полномочия / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, ИИК Калита, Собрание, 1999. С. 22.

3Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: Учебное пособие. Изд. 3. М.: Зерцало, 1997. С. 9-10.

3.Ибрагимов Х.Ю. Правоохранительные органы Республики Казахстан: Учебно-методическое пособие. Изд. 2. Алматы: Данекер, 2001. С. 5-6.

4.Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы. М., 2002. С. 170.

5.Савюк Л.К. Правоохранительные органы: Учебник. М.: Юристъ, 2006. С. 18-23.

6.Рябцев В.П. Прокурорский надзор: Курс лекций. М.: Норма, 2006. С. 258.

7.Капитонова Ю.В. Основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Дисс…к.ю.н. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ, 2002. С. 31.

8.Басков В.И., Коробейников Б.В. курс прокурорского надзора. М.: Зерцало, 2001.

9.Положение о Координационном Совете правоохранительных органов Республики Казахстан, утвержденное постановлением совещания руководителей республиканских правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие, на первом организационном заседании Координационного Совета правоохранительных органов Республики Казахстан (протокол № 1 от 23 июня 1998 года) // Текущее делопроизводство ГП РК. Астана, 1998.

10.Когамов М.Ч. Реформируя правоохранительную систему страны // Человек и закон. № 26 от 27 сентября 2008 года.

11.Кудрявцев В.Н. Функциональные системы в области права // Вопросы кибернетики. Вып. 40. Правовая кибернетика. М., 1977. С. 15.

12.Рябцев В.П. Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры. М., 1991. С. 23.

13.Лазарев В.В. Общая теория права. М., 1993. С. 192.

14.Черданцев А.Ф. Системообразующие связи права // Советское государство и право. 1974. № 8. С. 10-13.

15.Губенко Р.Г. Системообразующие связи конституционных правоотношений // Право и правотворчество: вопросы теории. М., 1982. С. 95.

16.Конституция. Закон. Подзаконный акт / Под общ. ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1995; Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под общ.ред. Л.А. Окунькова.

17.Тихомиров Ю.А. Система правовых актов Советского государства // Право и правотворчество: вопросы теории. М., 1982. С. 48.

18.Аналитические материалы Генеральной прокуратуры Республики Казахстан. Астана, 2006.

19.Бахтыбаев И.Ж. Прокуратура в правовой системе Республики Казахстан // Правозащитное предназначение органов прокуратуры на современном этапе: Материалы международной научно-практической конференции. Алматы, 23-24 ноября 2004 г. Алматы: Эдельвейс, 2005. С. 59.

20.Гуляев А.П. Система правоохранительных органов и организаций // Правоохранительные органы и организации России: Компетенция и полномочия / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, ИИК Калита, Собрание, 1999. С. 22.

21.Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: Учебное пособие. Изд. 3. М.: Зерцало, 1997. С. 9-10.

22.Ибрагимов Х.Ю. Правоохранительные органы Республики Казахстан: Учебно-методическое пособие. Изд. 2. Алматы: Данекер, 2001. С. 5-6.

23.Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы. М., 2002. С. 170.

24.Савюк Л.К. Правоохранительные органы: Учебник. М.: Юристъ, 2006. С. 18-23.

25.Рябцев В.П. Прокурорский надзор: Курс лекций. М.: Норма, 2006. С. 258.

26.Капитонова Ю.В. Основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Дисс…к.ю.н. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ, 2002. С. 31.

27.Басков В.И., Коробейников Б.В. курс прокурорского надзора. М.: Зерцало, 2001.

Размещено на Allbest.ru