Система государственного управления в сфере недропользования в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Система государственного управления в сфере недропользования в Республике Казахстан

Фамилия автора: К.А. Сабденов

Государственное управление всегда проявляется как общественные отношения, которые складываются между соответствующими государственными органами и юридическими лицами, а также гражданами по поводу того или иного блага, в данном случае -- недр. Необходимо подчеркнуть, что государственное управление недрами не означает, что речь идет об отношениях по управлению между государственными органами и недрами. В общей теории права правовой режим устанавливается не для вещей, а для связанного с ними поведения субъектов.

Управление осуществляется посредством взаимодействия определенных элементов системы -- субъекта и объекта управления. В литературе правильно обращается внимание на то, что социальное управление, как и социально-функциональное регулирование, неизбежно предполагает непрерывное двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая -- управляемой [1, 19].

Применительно к недропользованию управляемой подсистемой выступают недропользователи физические или юридические лица, обладающие в соответствии с действующим законодательством правом на проведение операций по недропользованию; управляющей подсистемой -- соответствующие органы государственного управления, министерства, ведомства и т.д..

Осуществляя функции государственного управления в области недропользования и охраны недр, государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы.

При этом следует различать управление государства в качестве собственника, хозяина недр. Это хозяйственное управление реализуется путем предоставления права недропользования на определенный срок определенному лицу, с соблюдением определенной процедуры. Второй вид управления -- государства как суверена, обладающего верховенством в отношении всех своих недр. Властный характер предписаний государства в лице его исполнительных органов адресуется недропользователю при государственном контроле, установлении экологических требований, мониторинга, установлении обязательных платежей за недропользование и т.п.

Государственное регулирование отношений недропользования заключается в создании правовых, экономических и организационных основ комплексного рационального использования и охраны недр. Оно направлено на обеспечение защиты интересов государства и его граждан, а также прав пользователей недр.

Основные функции управления недропользованием государства можно сгруппировать на правовые (правовое регулирование), экономические (учет, планирование, материально-техническое обеспечение, экономическое стимулирование, стандартизация), организационные (работа органов управления и контроля, научные исследования и подготовка кадров), духовно-эстетические (образование и воспитание).

Конкретными инструментами государственного управления в сфере пользования недрами являются:

· - в области правового регулирования: создание нормативно-правовой базы; создание системы контроля за выполнением законодательства о недрах;

· - в экономической области: государственное планирование; государственное инвестирование; регулирование тарифов, льгот, квот; создание системы стандартизации;

· - в организационной области: информационно-аналитическое обеспечение; структурные реформы; поддержка конкурентных проектов; подготовка кадров [2, 32].

Актуальность проблем эффективного государственного регулирования недропользования, как стратегически важного направления экономической деятельности республики, требует системности управленческой деятельности в каждой из указанных выше областей. Надо сказать, что каждое государство законодательно разделяет полномочия органов власти в сфере пользования недрами.

Отличаясь по масштабам, объему и содержанию деятельности, конкретным формам и методам работы, по своей внутренней структуре, они вместе с тем образуют самостоятельную целостную систему, в которой все составные части взаимосвязаны и взаимозависимы. Если исходить из объема и характера компетенции органов по отношению к недрам и к пользованию ими, то можно выделить три вида органов:

· - органы общего управления;

· - компетентные органы

· - органы специального управления.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти осуществляется Конституцией Республики Казахстан и принятыми в соответствии с ней законами и подзаконными нормативными актами. Рассмотрим подробнее систему органов, осуществляющих государственное управление отношениями недропользования исходя из положений Закона «О недрах и недропользовании».

Органы общего управления включают в себя Президента, Парламент, Правительство, местные исполнительные органы

Важнейшим из субъектов управления отношениями в области использования, обладающих общей компетенцией, является Президент Республики Казахстан. Значимость участия Президента Казахстана в государственном управлении в недропользования определяется осуществлением им по смыслу статей 40, 44 Конституции общего руководства деятельностью органов исполнительной власти -- он обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти, определяет основные направления внутренней политики.

За период независимости казахстанского государства им были приняты концептуальные акты в сфере недр, и, прежде всего, Указ, имеющий силу Закона «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г., впоследствии ставший законом. Немаловажная роль Президента видится и в части создания национальных компаний («Казахойл») и совместных предприятий («Тенгизшевройл») для ведения операций по недропользованию.

Конституционный статус Парламента Республики Казахстан определяет его единоличную роль в создании законодательных основ в области недропользования. «В законодательстве подчеркивается характеристика Парламента как постоянно действующего органа, выполняющего законодательную функцию, что несомненно отражает приверженность институтов демократии современным стандартам развития по пути к правовому государству», -- отмечает профессор Е.К.Кубеев [3, 69]. Принимаемые высшим представительным органом страны законы регулируют наиболее значимые общественные отношения в данной области и служат руководством в деятельности исполнительных органов и их подзаконном нормотворчестве.

В соответствии со ст. 7 Закона «О недрах и недропользовании» Правительство Республики Казахстан реализует наибольшее число управленческих функций в сфере недропользования, что связано с конституционной природой высшего исполнительного органа государства. В частности, Правительство организует управление государственным фондом недр как объектом государственной собственности; устанавливает правила пользования недрами и их охраны, основываясь на положительной практике разработки месторождений; определяет участки недр, предназначенные для удовлетворения государственных потребностей в стратегических и дефицитных видах минерального сырья, устанавливает ограничения на пользование недрами в целях обеспечения национальной безопасности, сохранности окружающей среды, безопасности населения, производит консервацию участков недр для сохранения запасов минерального сырья в интересах будущих поколений; утверждает перечень участков недр (месторождений), имеющих стратегическое значение; определяет перечень общераспространенных полезных ископаемых; определяет особенности порядка уплаты специальных платежей и налогов для недропользователей, осуществляющих деятельность в различных отраслях добывающей промышленности; определяет порядок захоронения вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; утверждает технические регламенты в сфере недропользования и др.

Рассматриваемая статья восприняла полномочия Правительства, закрепленные в п.п. 4 ст.66 Конституции Республики Казахстан, по организации управления государственной собственностью, конкретизировав их применительно к государственному фонду недр республики. Конституционный Совет дал следующее толкование данного правомочия, понимая под ним наделение Правительства полномочиями владеть, пользоваться и распоряжаться государственной собственностью в пределах, установленных законодательными актами.

Правительство устанавливает правила пользования недрами и их охраны, основываясь на положительной практике разработки месторождений. Это полномочие высший исполнительный орган применяет наиболее часто, путем эффективного подзаконного нормотворчества. Постановления имеют как локальный (т.е. относятся к конкретному месторождению), так и общий характер. Своим актом Правительство также утверждает соглашение с соответствующим государством или недропользователем. Наиболее важные Постановления Правительства, касающиеся регламентации процедуры использования недр, утверждают производные акты -- это различного рода положения и правила.

Поскольку отношения в области недропользования по ранее действовавшему законодательству лицензировались, Правительством принимались многочисленные акты по выдаче лицензий отдельным недропользователям, по внесению в них изменений и дополнений. В настоящее время Казахстан первый из стран СНГ отказался от лицензионно-контрактной системы предоставления недр в пользование, прейдя только на контрактную основу.

Правительству предоставлено право на установление ограничений в пользовании недрами, если это вызывается интересами национальной безопасности, сохранности окружающей природной среды, безопасности населения. Правительство определяет участки недр, за счет которых будут удовлетворяться государственные потребности в стратегических и дефицитных видах минерального сырья. В интересах будущих поколений Правительство может производить консервацию участков в целях сохранения запасов минерального сырья.

В системе органов общей компетенции, осуществляющих управление недрами, немаловажную роль играют местные исполнительные органы. Следует отметить, что все вопросы управления месторождениями общераспространенных полезных ископаемых в настоящее время находятся в ведении этих органов. В соответствии со ст. 9 Закона о недрах и недропользовании акиматы осуществляют следующие полномочия в области недропользования: предоставляют недропользователю земельный участок на право землепользования в размере и на срок, которые определены контрактом, в соответствии с земельным законодательством; в случае необходимости производят изъятие на указанные цели земельного участка у частного собственника или землепользователя в порядке, установленном земельным законодательством; осуществляют в пределах предоставленной им законодательными актами компетенции контроль за охраной земельных и водных участков, предоставленных для проведения операций по недропользованию за соблюдением недропользователем правил экологической безопасности, сохранением археологических памятников и других объектов историкокультурного наследия; принимают участие в переговорах с недропользователем для решения вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения региона при заключении контракта; принимают участие в осуществлении мониторинга исполнения контрактных обязательств недропользователями в части казахстанского содержания и социального развития территорий; выдают разрешения недропользователям на привлечение иностранной рабочей силы в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, и др.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что органы общей компетенции в области недропользования, сохраняя все полномочия и положения исполнительно-распорядительных органов государственной власти, обладают большими правами в области организации использования и охраны недр.

Другим видом органов, осуществляющих управление недрами, являются компетентные органы.

В соответствии со ст. 8 Закона о недрах и недропользовании законодатель определяет функции компетентного органа в области недропользования. Им является Министерство энергетики и минеральных ресурсов -- центральный исполнительный орган Республики Казахстан, осуществляющий формирование государственной политики, координацию процесса управления в сферах энергетики, включая атомную, минеральных ресурсов, нефтехимической и атомной промышленности. Компетенция Министерства в области недропользования охватывает следующие полномочия: подготовка и организация конкурса для предоставления права недропользования на проведение разведки, добычи и совмещенной разведки и добычи; ведение переговоров с недропользователем об условиях контракта, подготовка совместно с недропользователем проекта контракта; организация проведения экспертизы проектов контрактных документов, за исключением экспертизы проектно-сметной документации на проведение работ по государственному изучению недр; заключение и регистрация контракта, за исключением контракта на разведку, добычу или совмещенную разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых; мониторинг и контроль за выполнением недропользователями условий контрактов и другие.

Министерство обязано в ходе своей деятельности по заключению и исполнению контрактов обеспечивать соблюдение интересов Республики Казахстан; проводить конкурс и заключать контракты на проведение операций по добыче только после государственной экспертизы запасов месторождений и подтверждения наличия запасов промышленных категорий.

Указанные полномочия находят более полное раскрытие в Постановлении Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 года № 1105 «Вопросы Министерства энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан».

Из изложенного можно заключить, что Министерству принадлежит немаловажная роль в разработке и реализации мер по улучшению инвестиционного климата и стимулирования вложения прямых инвестиций в экономику страны. И это не случайно, поскольку именно недра были и остаются наиболее предпочтительными для инвесторов объектами капиталовложений.

Дл органов специального государственного управления характерно то, что в своей работе они используют юридически властные правовые средства надведомственного характера. В числе специализированных органов наиболее важное место занимает Комитет геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов -- ведомство, осуществляющее специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции в области геологического изучения, рационального и комплексного использования недр и государственного управления недропользованием. Основной задачей Комитета является создание надежной ресурсной базы минерально-сырьевого комплекса Республики Казахстан. Комитет имеет территориальные органы: Восточно-Казахстанское, ЗападноКазахстанское, Северо-Казахстанское, Центрально-Казахстанское, Южно-Казахстанское территориальные управления геологии и недропользования.

Комитет в установленном законодательством порядке осуществляет две функции, обеспечивающие:

· - реализацию государственной политики;

· - контроль за реализацией государственной политики.

К рамках выполнения указанных функций Комитет: реализует государственную политику в области геологического изучения, рационального и комплексного использования недр; организует и проводит мониторинг недропользования; обеспечивает мониторинг за соблюдением исполнительными органами и недропользователями законодательства о недрах и установленного порядка пользования недрами; осуществляет государственный мониторинг недр, включая мониторинг подземных вод и опасных геологических процессов, создает единую информационную компьютерную систему мониторинга состояния недр; организует и обеспечивает функционирование республиканского и территориальных фондов геологической информации о недрах и др.

В числе вышеперечисленных функций Комитета следует отметить организацию работ по государственному мониторингу состояния недр, которое он осуществляет во взаимодействии с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды и недропользования. Содержание государственного мониторинга недр составляют систематические наблюдения за состоянием недр и их отдельных компонентов, за происходящими в них процессами, получение, обобщение, анализ данных и выявление протекающих в недрах изменений; изучение и оценка состояния недр под воздействием природных и техногенных факторов (добыча полезных ископаемых, водохозяйственная деятельность и др.).

В систему государственного мониторинга недр входит учет эксплуатационных запасов полезных ископаемых, в том числе подземных вод, недропользователей и недропользования, ведение государственного кадастра подземных вод, а также учет проявлений природных и природно-техногенных геологических процессов.

Профессор М.М.Бринчук называет мониторинг «пассивной функцией государственного управления», имея в виду, что в его рамках не реализуется государственное принуждение [4, 320], несмотря на это мониторинг состояния недр, к примеру, является одним из важных факторов, обеспечивающих эффективное государственное управление в данной области, поскольку дает полную и объективную информацию. Поэтому одним из главных требований при осуществлении мониторинга со- стояния недр считаем организацию такого взаимодействия органов государственной власти, пользователей недр, иных заинтересованных сторон, которое позволило бы обеспечить получение наиболее полной, объективной и достоверной информации о недрах.

Для полной и эффективной реализации задач и осуществления своих функций Комитет наделен достаточным объемом государственно-властных и контрольных полномочий. Как специализированный орган в области государственного регулирования недропользования, Комитет участвует в подзаконном нормотворчестве, т.е. имеет возможность разрабатывать по вопросам своей компетенции нормативные правовые акты, детализирующие нормы законов и постановления Правительства.

Комитет принимает меры к устранению нарушений порядка геологического изучения, рационального и комплексного использования недр. В частности, рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные к его компетенции, и налагает установленные законодательством административные взыскания. В случае необходимости Комитет может запрашивать и получать от государственных органов и иных организаций, а также граждан документы, сведения, материалы и информацию, касающиеся недропользования. Комитет уполномочен также запрашивать от недропользователей регулярную и выборочную отчетности по выполнению условий контрактов на недропользование и осуществлять проверку их исполнения;

В силу специфики и особой стратегической важности таких минеральных ресурсов, как нефть и газ, при Министерстве энергетики и минеральных ресурсов создана Центральная комиссия по разработке нефтяных и газовых месторождений. Основными задачами ЦКР являются:

· проведение единой государственной политики на территории Республики Казахстан в области проектирования и осуществления разработки нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений, эксплуатации подземных хранилищ нефти и газа;

· контроль за разработкой нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений, эксплуатации подземных хранилищ нефти и газа в целях рационального использования нефтегазового потенциала Республики, соблюдения контрактных условий и требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ;

· разработка и выполнение единых на территории Республики Казахстан требований к проектным документам, обеспечение принятия в проектах наиболее эффективных методов и технологий разработки и эксплуатации нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений и контроль за их внедрением.

Для реализации указанных задач Центральная комиссия осуществляет обязательную полную экспертизу и утверждение представляемых недропользователями рабочих программ, проектов пробной эксплуатации, технологических схем, проектов, уточненных проектов разработки, проектов опытно-промышленной разработки нефтяных месторождений с применением новых технологий нефтеизвлечения, проектных технологических документов по разработке газовых и газоконденсатных месторождений, по эксплуатации подземных хранилищ нефти и газа;

· экспертизу техникоэкономических обоснований коэффициента извлечения нефти, газа, конденсата для утверждения в ГКЗ;

· анализ и оценку представленных недропользователями материалов и отчетов по текущему состоянию разработки нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений;

· разработку положений и инструкций о содержании, оформлении и порядке представления в ЦКР материалов, а также нормативно-технических документов, касающихся разработки нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений;

· организацию подготовки и проведения совещаний, семинаров в области разработки месторождений.

В соответствии с возложенными функциями Центральная комиссия имеет право привлекать для проведения независимой экспертизы и подготовки по представленным на ЦКР материалам квалифицированных специалистов научно-исследовательских, производственных предприятий, консалтинговых фирм и, при необходимости, иностранных экспертов.

Полагаем, что до окончательного оформления пакета нормативных актов, наделяющих рассмотренные выше органы соответствующими полномочиями, говорить об их достаточности, целесообразности с позиций регулирования недрами преждевременно. В любом случае, думается, что опыт работы предыдущих органов управления недропользованием, в том числе при осуществлении отдельных функций, будет учтен. Отметим, тем не менее, ряд принципиальных моментов. Во-первых, выделен в рамках Министерства энергетики и минеральных ресурсов в отдельную структурную единицу орган, ответственный за контроль и надзор в сфере недропользования, что следует отметить как положительный факт в плане усиления государственного регулирования.

В сфере недропользования занято большое количество иностранных предприятий, в связи с чем возникает сопутствующая проблема государственно-правового регулирования недропользования, касающаяся защиты интересов казахстанских трудовых ресурсов. В этих целях уполномоченный орган, координирующий реализацию государственной политики в сфере занятости населения:

· - разрабатывает и утверждает совместно с компетентным органом методику расчета казахстанского содержания в отношении казахстанских кадров;

· - проводит экспертизу проектов контрактов по казахстанскому содержанию в части привлечения казахстанских кадров;

· - принимает участие в осуществлении мониторинга исполнения недропользователями контрактных обязательств по казахстанскому содержанию в части привлечения казахстанских кадров.

Исполнение требований и мер, направленных на охрану недр, обеспечивается также в рамках правоохранительной деятельности. Эффективным средством в плане пресечения нарушений законодательства о недрах остается прокурорский надзор. Его практика свидетельствует о многочисленных случаях нарушения законодательства о недрах в ходе ведения горных работ, а также в актах, принимаемых органами государственной власти. Значимость актов прокурорского реагирования в плане исполнения требований и мер по охране недр обусловлена комплексом правомочий, которыми наделены органы и должностные лица прокуратуры.

Анализ роли судов в контексте принципа разделения властей дает основание для признания судебной практики источником права недропользования. В настоящее время мы приходим к выводу о значимости позиции судебных органов по вопросам обеспечения реализации норм права, направленных на охрану недр. Данная значимость, по нашему мнению, обусловлена тем, что в судебных решениях содержится анализ норм права, практики их применения. К примеру, в одном из судебных решений содержится вывод об обязательном проведении государственной экологической экспертизы при заключении контракта на использование недр.

Изучение системы органов государственного управления в сфере недропользования позволяет сделать вывод о том, что они, взятые в отдельности, обладают определенным единством, обусловленным единой проводимой государственной политикой в области недропользования и единством государственного фонда недр как объекта государственной собственности. Вместе с тем изучение практики государственного управления и охраны в области недропользования, в том числе и осуществления отдельных функций, показывает необходимость совершенствования деятельности органов исполнительной власти в данной сфере. Выражается это в постоянных сменах их организационных форм, полномочий, что ведет к нарушению нормального режима работы. На фоне существующих дефектов управленческой деятельности органов исполнительной власти представляются достаточно очевидными потребности усиления их роли в сфере государственного регулирования недропользованием.

Как показывает практика, интересы отдельных инвесторов-недропользователей направлены не на развитие и совершенствование производства, а на безжалостное выкачивание минеральных ресурсов в целях обогащения и пренебрежительное отношение к окружающей природной среде. В большинстве случаев такими объектами были топливно-сырьевые предприятия экспортного направления.

Современное состояние минерально-сырьевой базы свидетельствует о несовершенстве сложившейся системы недропользования и о недостаточной эффективности управления государственным фондом недр, а также о необходимости внесения принципиальных изменений в сформировавшиеся механизмы воспроизводства сырьевой базы углеводородов, которые не учитывают правовых и экономических реалий, сложившихся в Казахстане за годы реформ. Экономические и социальнополитические преобразования существенным образом изменяют не только содержание и средства реализации отдельных функций государственного управления, но уже и сами цели управленческой деятельности. В этих условиях активизация природоохранной деятельности органов исполнительной власти видится залогом эффективной реализации ими значимых для управления недрами функций.

Дальнейшее совершенствование механизма государственного управления в сфере недропользования должно предусматривать:

· меры по созданию рациональной рыночной среды, включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное законодательства и институциональные преобразования в народном хозяйстве;

· повышение эффективности управления государственной собственностью, включая обеспечение комплексного геологического изучения недр;

· определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации государственных программ;

· государственный мониторинг состояния недр и введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость процесса развития недропользования и стимулирующих ресурсосбережение;

· стимулирование и поддержку стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной и ресурсосберегающей сферах, а также в области снижения загрязнения окружающей среды.

Изложенные нами пути развития недропользования являются ориентировочными, поскольку они предложены на основе обобщения различных доктринальных источников. Поэтому они, безусловно, подлежат уточнению в процессе реализации государственного управления недропользованием. Организация системы государственного управления использованием и охраной недр в значительной степени предопределяет успех в достижении названных политических целей по дальнейшему развитию законодательства о недропользовании.

Цели государственного управления недропользования не должны ограничиваться только лишь совершенствованием данной отрасли экономики, но и обеспечивать эффективное перераспределение валовой прибыли. Структура и компетенция органов государственной власти в сфере недропользования должна быть ориентирована именно на эффективное правовое регулирование.

государственный управление недропользование казахстан

Список литературы

1. Фаткуллин Ф.И. Проблемы общей теории социалистической правовой надстройки. -- Казань: Итиль, 1980 -- Т. 1. -- С. 19.

2. КокинВ.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. -- М.: Наука, 2005. -- С. 32.

3. КубеевЕ.К. Конституционный строй Республики Казахстан. -- Караганда: Болашак-Баспа, 1998. -- С. 69.

4. БринчукМ.М. Экологическое право. -- М.: Юристъ, 2002. -- С. 320

Размещено на Allbest.ru