Реализации права на обращение в административный суд как гарантия доступности правосудия в административных судах: проблемные вопросы и пути их решения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реализации права на обращение в административный суд как гарантия доступности правосудия в административных судах: проблемные вопросы и пути их решения

И.С. Колесникова

В статье анализируются проблемы нормативного урегулирования и правоприменительной деятельности, связанные с реализацией права на обращение в административный суд. Обоснованы понятия нормативно-правового акта и правового акта индивидуального действия.

Содержание конституционно-правовых гарантий доступности правосудия в административных судах отражается в элементах таких гарантий, которые являются предпосылками реализации права на обращение в административный суд: определённость судебной юрисдикции; определённость содержания ключевых норм-дефиниций, составляющих основу формализации публично-правового спора, являющегося предметом юрисдикции административного суда. Определённость судебной юрисдикции означает решение проблемы разграничения, в первую очередь, юрисдикции административных и хозяйственных судов, административных судов и общин судов по вопросам рассмотрения уголовных дел. В отношении другой предпосылки её соблюдение состоит в определении содержания категорий «нормативно-правовой акт», «правовой акт индивидуального действия».

Приоритет среди выделенных проблем имеет проблема разграничения судебной юрисдикции. В этом контексте следует назвать письмо Высшего административного суда Украины от 19.05.2010 года № 708/11/13-10, в котором были выделены проблемные вопросы определения дел административной юрисдикции, в частности дела по поводу обжалования действий, бездеятельности органов дознания, досудебного следствия, обжалование которых не предусмотрено Уголовно-процессуальным кодексом Украины. Среди проблемных вопросов были также названы вопросы разграничения юрисдикции административных и хозяйственных судов, дела, связанные с обжалованием действий или бездеятельности Государственной исполнительной службы. В этом письме было указано на то, что Верховный Суд Украины обрати внимание на факт урегулирования процессуальных отношений, связанных с обжалованием действий или бездеятельности Государственной исполнительной службы Кодексом административного судопроизводства Украины (статья 181), Гражданского процессуального кодекса Украины (Раздел VII), Хозяйственного процессуального кодекса Украины (статья 121-2), которые, по мнению Верховного Суда Украины, не противоречат друг другу [1].

Обращение к правовым позициям Конституционного Суда Украины позволяет выделить Определение Конституционного Суда Украины об открытии конституционного производства по делу на основании конституционного обращения гражданина Осетрова Сергея Владимировича по поводу официального толкования положений части второй статьи 55 Конституции Украины, части второй статьи 2, пункта 2 части третьей статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Украины, части третьей статьи 110, части второй статьи 236 Уголовно-процессуального кодекса Украины от 13.07.2011 г. № 33-у/2011. Предмет обращения фактически касался проблемы разграничения юрисдикций административных судов и общин судов по вопросам рассмотрения уголовных судов в связи с жалобами на бездеятельность органов прокуратуры, что привело к неодинаковому применению административными судами норм материального и процессуального права [2]. В связи с этим также следует сказать о Постановлении пленума Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел 24.06.2011 р. № 4.

Исходя из нормы части первой статьи 2 Кодекса административного судопроизводства Украины [3], которая регламентирует задачи административного судопроизводства, его юрисдикция должна распространяться на решения, действия или бездеятельность субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий. Следователь, орган дознания или прокурор в правоотношениях по поводу рассмотрения заявлений или сообщений о преступлениях исполняет как административные функции, так и функции, регламентированные уголовным законодательством, Административные функции состоят в принятии и регистрации обращений, что обусловлено, в первую очередь, административно-правовой природой отношений в сфере реализации права на обращение. Вместе с тем во время рассмотрения обращения осуществляются процедуры выяснения обстоятельств, которые являются предметом обращения и именно эти правоотношения имеют характер уголовно-правовых отношений. Сказанное означает, что в случае обращения гражданина к следователю, органу дознания или прокурору с заявлением о преступлении условием возникновения уголовно-правовых отношений является факт обращения, его регистрация, что, само по себе имеет административно-правовой характер, а основанием возникновения - факт выяснения обстоятельств совершения преступления.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что жалобы на действия или бездеятельность следователя, прокурора или органа дознания при поступлении заявления о преступлении, должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства. Вместе с тем, в Решении Конституционного Суда Украины от 14.12.2011 г. № 19-рп/2011 по делу об обжаловании бездеятельности субъектов властных полномочий по поводу заявлений о преступлениях в п.2 указано, что такие жалобы должны рассматриваться и решаться в порядке уголовного судопроизводства [4].

Следующей проанализирована проблема разграничения судебных юрисдикций по вопросам обжалования решений, действий или бездеятельности Государственной исполнительной службы. Статьёй 181 Кодекса административного судопроизводства Украины установлены особенности производства по делам по поводу решений, действий или бездеятельности указанной службы. В соответствии с ч. 1 этой статьи, участники исполнительного производства (кроме государственного исполнителя) и лица, привлекаемые к проведению исполнительных действий, имеют право обратиться в административный суд с исковым заявлением, если считают, что решением, действием или бездеятельностью государственного исполнителя или иного должностного лица государственной исполнительной службы нарушены их права, свободы или интересы, а также если законом не установлено иной порядок судебного обжалования решений, действий или бездеятельности таких лиц. Вместе с тем, статьёй 383 Гражданского процессуального кодекса Украины [5] предусмотрено, что стороны производства имеют право обратиться в суд с жалобой, если считают, что решением, действием или бездеятельностью государственного исполнителя или юного должностного лица государственной исполнительной службы во время исполнения судебного решения, принятого в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Украины, нарушены их права или свободы. Также частью первой статьи 121-2 Хозяйственного процессуального кодекса Украины [6] предусмотрено, что жалобы на действия или бездеятельность органов Государственной исполнительной службы по исполнению решений, определений, постановлений хозяйственных судов могут быть поданы кредитором, должником или прокурором в течение десяти дней с дня совершения обжалованного действия, или с дня, когда таким лицам стало о нём известно, или с дня, когда такое действие должно быть осуществлено.

Сравнение норм Кодекса административного судопроизводства Украины и Гражданского процессуального кодекса Украины свидетельствуют о том, что они отличаются только тем, что к предмету обжалования, в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Украины, относятся интересы. Обращение к Решениям Конституционного Суда Украины по вопросу толкования термина «интерес» свидетельствует о его восприятии в логико-смысловой связи с понятием «права» (см. Решение Конституционного Суда Украины от 01.12.2004 г. № 18-рп/2004 [7]). Предметом обращения в административный или общий суд по делам, где субъектом является Государственная исполнительная служба, являются решения, действия или бездеятельность этой Службы. Предмет обращения в хозяйственный суд также касается действий или бездеятельность этой Службы. Это означает, что в случае обращения в хозяйственный суд не обжалуются решения Государственной исполнительной службы. Таким образом, разница между реализацией права на обращение с жалобой на решения, действия или бездеятельность органов Государственной исполнительной службы в разные суды - административные, хозяйственные, общин - состоит в установлении круга субъектов обращения и предмета обращения. Общим для всех судебных юрисдикций является предмет обращения.

Критерием разграничения судебных юрисдикций при решении этой споров предлагается установить содержание спорных отношений, что соответствует юрисдикции административных, хозяйственных, общих судов. Исходя из нормы части первой статьи 2 Кодекса административного судопроизводства Украины, к предмету обжалования должны относиться вопросы исполнения органами государственной власти, местного самоуправления, иными субъектами властных, управленческих функций, которые должны реализоваться в публично-правовых отношениях.

Обращение к юридическим энциклопедическим изданиям позволяет указать, что публично-правовыми отношениями являются общественные отношения, возникающие между определёнными субъектами права преимущественно по поводу осуществления публично-властных полномочий, реализации и защиты субъективных публичных прав, удовлетворения публичных интересов и регулируются комплексом публично-правовых норм различных отраслей права [8, с. 747-748]. Это означает, что публично-правовыми отношениями, в пределах которых Государственная исполнительная служба реализует полномочия, являются те, которые касаются обеспечения защиты конституционного строя и законности в сфере государственного управления, а именно - общественные отношения по обеспечению общественного порядка, общественной безопасности, защиты от нарушений конституционных прав граждан и организации процесса взыскания долга.

Таким образом, к юрисдикции административных судов предлагается отнести только те решения, действия или бездеятельность Государственной исполнительной службы, которые принимались в публично-правовой сфере в связи с исполнением Службой властных, управленческих функций и касались реакции государства на нарушения общественного порядка, общественной безопасности, конституционных прав граждан, а также организации взыскания долга.

Учитывая результаты проведенного исследования по проблематике разграничения судебных юрисдикций по спорам по поводу решений, действий или бездеятельности Государственной исполнительной службы, предлагается дополнить статью 181 Кодекса административного судопроизводства Украины частью второй, в которой установить перечень споров с участием Службы по поводу которых физическое или юридическое лицо имеет право обратиться в административный суд.

Следующим проблемным вопросом, который, хотя и относится к проблематике совершенствования материальных норм административного права, однако непосредственно связан с осуществлением процессуальных действий административными судами. Это касается проблемы установления содержания категорий «нормативно-правовой акт», «правовой акт индивидуального действия», а также урегулирования процедур их разработки и принятия. В частности, Высший административный суд Украины в Информационном письме от 01.06.2010 г. № 781/11/13-10 изложил результаты анализа и обобщения причин отмены Верховным Судом Украины судебных решений Высшего административного суда Украины, пересмотренных по исключительным обстоятельствам в 2009 году, среди которых были указаны дела по поводу обжалования нормативно-правовых актов.

В соответствии с пунктом первым части первой статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Украины компетенция административных судов распространяется на споры с субъектами властных полномочий по поводу обжалования нормативно-правовых актов. Во время разрешения таких споров возникают проблемы определения правовой природы обжалуемого акта.

Обращение к правовым позициям Конституционного Суда Украины по вопросам толкования содержания рассматриваемых категорий позволяет указать Решение по делу от 16.04.2009 г. № 7-рп/2009 [9], где в пункте 4 мотивировочной части сказано, что к нормативно-правовым актам принадлежат акты, которыми устанавливают, изменяют или прекращают нормы права, имеют локальный характер, рассчитаны на широкий круг лиц и применяются не однократно, а ненормативные акты предусматривают конкретные предписания, обращённые к отдельному субъекту или юридическому лицу, применяются однократно и после применения исчерпывают своё действие. Такая позиция согласована с Решениям Конституционного Суда Украины от 27.12.2001 г. № 20-рп/2001, от 23.06.1997 г. № 2-зп (абзац четвёртый пункта 1 мотивировочной части).

Исходя из определения содержания нормативно-правового акта и индивидуального акта в юридических энциклопедических изданиях, возможно выделить признаки таких актов, которые ля гут в основу определения соответствующих понятий.

Нормативно-правовым актом назван письменный документ, принятый или санкционированный народом, органом государственной власти или органом местного самоуправления, который устанавливает, изменяет, прекращает или конкретизирует нормы права, содержит распоряжение общего характера и постоянного действия, рассчитан на многократное применение. Основные признаки нормативно-правового акта: отражает публичные (общенародные, государственные или местные) интересы и направляется на урегулирование широкого круга наиболее важных сфер общественных отношений; имеет определённую структуру (может состоять из частей, разделов, статей, параграфов, пунктов, подпунктов) и содержание (название, дата, место и субъект принятия, подпись уполномоченного должностного лица, регистрационный номер), определённую законом документальную форму закрепления (закон или подзаконный нормативно-правовой акт); содержанием нормативно-правового акта являются правила поведения общего характера, действие которых распространяется на неопределённый круг субъектов; принимается чётко определённым кругом правотворческих органов; разрабатывается в чётко определённом порядке; является обязательным для выполнения, обеспечивается системой государственных гарантий, в т. ч. принудительными средствами; публикуется в специальных изданиях; действует во времени, пространстве и по кругу лиц; имеет юридическую силу [8, с. 534].

Индивидуальные акты - юридические документы, рассчитанные на чётко определённый индивидуальный случай и адресованный конкретно определённым субъектам. Индивидуальные акты характеризуются: наличием юридической силы; распространением акта на конкретную жизненную ситуацию (случай), который определяется необходимостью реализации нормативного предписания общего характера; наличием чётко определённого субъекта, которому адресован акт; конкретным содержанием, реализуемыми правами и обязанностями; особенным порядком вступления в силу; возможностью обжалования или опротестования акта определёнными лицами и в установленном порядке; одноразовым действием акта; наличием властной возможности порождать правовые последствия, вызывать, изменять и прекращать правоотношения, а также субъективные права та юридические обязанности определённых лиц [8, с. 332].

Эти общин определения нормативно-правового акта и индивидуального акта должны быть конкретизированы, учитывая специфику действия Кодекса административного судопроизводства Украины и задач судопроизводства. Именно потому целесообразно сужение субъектного состава отношений в сфере принятия или санкционирования нормативно-правового акта и индивидуального акта субъектом властных полномочий. Кроме того, должен бать суден предмет нормативного воздействия предписаний нормативно-правового акта и индивидуального акта - сфера управленческой деятельности.

Таким образом, целесообразно выделить такие признаки нормативно-правового акта, который может быть обжалован в административный суд: а) его формой является письменный документ; б) принимается уполномоченным субъектом властных полномочий; в) устанавливает, изменяет, прекращает или конкретизирует нормы права в сфере управленческой деятельности; г) содержит распоряжения общего характера и постоянного действия; д) действие направлено на широкий круг лиц и неоднократное применение. В отличии от нормативно-правового акта, индивидуальный акт характеризуют такие признаки: а) закрепляет конкретные предписания в сфере управленческой деятельности; б) адресованный конкретному субъекту (физическому или юридическому лицу); в) применяется однократно; г) после реализации исчерпывает своё действие.

Нормативно-правовой акт - письменный документ, принятый или санкционированный субъектом властных отношений, который устанавливает, изменяет, прекращает или конкретизирует нормы права в сфере управленческой деятельности, содержит распоряжения общего характера и постоянного действия и рассчитан на широкий круг лиц, неоднократное применение. Правовой акт индивидуального действия - письменный документ, принятий или санкционированный органом государственной власти или органом местного самоуправления во исполнение полномочий, в котором закреплены конкретные предписания, обращённые к отельному субъекту, применяются однократно и после реализации исчерпывают своё действие. Сформулированные понятия предлагается закрепить как нормы-дефиниции пунктами 16, 17 части 1 ст. 3 Кодекса административного судопроизводства Украины.

Проведенный анализ показал, что реализация права на обращение в административный суд за защитой в сфере публично-правовых отношений зависит не только от самой законодательно установленной возможности обратиться в суд, но и от существующих предпосылок реализации такого права. К ним относятся, прежде всего, определённость действующим законодательством судебной юрисдикции, а также содержания ключевых норм-дефиниций, составляющих основу формализации публично-правового спора, являющегося предметом юрисдикции административного суда. Правовое регулирование указанных отношений требует совершенствования.

Литература

административный суд правовой дефиниция

1. Щодо застосування окремих норм процесуального права під час розгляду адміністративних справ: Лист Вищого адміністративного суду України від 19.05.2010 р. № 708/11/13-10 [Електронний ресурс]: офіційний веб-сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: zakon2. rada.gov.ua/laws/main (дата обращения: 10.11.2012).

2. Про відкриття конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина Осетрова Сергія Володимировича щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України, частини другої статті 2, пункту 2 частини третьої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, частини третьої статті 110, частини другої статті 236 Кримінально-процесуального кодексу України: Ухвала Конституційного Суду України від 13.07.2011 р. № 33-у/2011 [Електронний ресурс]: офіційний веб-сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v033u710-11/card2#Card (дата обращения: 11.11.2012).

3. Кодекс адміністративного судочинства України від07.2005 р. № 2747-IV [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. - № 35-36. - 37. - ст. 446. - Режим доступу: система інформаційно-правового забезпечення «Ліга-Закон» станом на 10.10.2012 р. (дата обращения: 19.10.2012).

4. Цивільний процесуальний кодекс України від 18.03.2004 р. № 1618-IV [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. -2004. - № 42. - Ст. 492. - Режим доступу: система інформаційно-правового забезпечення «Ліга-Закон» (дата обращения: 20.10.2012).

5. Господарський процесуальний кодекс України від 06.11.1991 р. № 1798-XII [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. - № 6 (11.02.92), ст. 56. - Режим доступу: система інформаційно-правового забезпечення «Ліга-Закон» (дата обращения: 15.10.2012).

6. У справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес): Рішення Конституційного Суду України від12.2004 р. № 18-рп/2004 [Електронний ресурс]: за станом на 20 лютого 2012 р. // Офіційний вісник України. - 2004. - № 50 (31.12.2004). - Ст. 3288. - Режим доступу: zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi (дата обращения: 11.11.2012).

7. Великий енциклопедичний юридичний словник [Текст] / за ред. Ю.С. Шемшученко. - К.: Вид-во «Юридична думка», 2007. - 992 с.

Размещено на Allbest.ru