О практике государственной регистрации нормативных правовых актов

Размещено на http://www.allbest.ru/

О практике государственной регистрации нормативных правовых актов

Серик Шахаманов

Согласно действующему законодательству нормативные решения маслихатов областей, районов, городов Республики Казахстан, а также нормативные решения акимов областей и соответствующих административно-территориальных единиц Республики Казахстан должны проходить государственную регистрацию в областных управлениях юстиции. Государственная регистрация нормативных правовых актов местных представительных и исполнительных органов, обеспечение ее полноты и своевременности осуществляется в управлениях юстиции отделами регистрации и контроля за нормативными правовыми актами местных органов государственного управления.

С принятием Закона Республики Казахстан "О нормативных правовых актах" от 24 марта 1998 г., а затем подзаконных актов государственная регистрация НПА обрела свое место. С каждым годом количество зарегистрированных актов увеличивается, но при этом, следует заметить, растет и количество актов, в регистрации которых было отказано.

В Костанайской области в результате принятых управлением юстиции мер по активизации взаимодействия с акиматами и маслихатами по государственной регистрации нормативных правовых актов достигнут значительный рост показателей регистрации НПА.

Так, количество зарегистрированных актов по годам в Костанайской области распределяется следующим образом:

1997 г. - 1 акт,

1998 г. - 48 актов,

1999 г. - 108 актов,

2000 г. - 401 акт.

Из приведенных данных следует, что в 2000 г. зарегистрировано на 244 акта больше, чем за три предыдущих года в совокупности, или в 2,6 раза больше, чем за предыдущие три года вместе взятые.

В целом, в 2000 г. в управление юстиции на государственную регистрацию поступило 746 нормативных правовых актов. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года (215 нормативных правовых актов) рост данного показателя повысился на 246 %, или почти в 3,5 раза.

В течение 2000 г. управлением юстиции зарегистрирован 401 нормативный правовой акт, что в сравнении с сопоставимым периодом прошлого года (108) составляет 372 %. Таким образом, рост данного показателя составил 272 %, или увеличился более чем в 3,7 раза.

Таблица 1

Рост данных показателей в первую очередь обусловлен тем, что управлением юстиции ежемесячно проводились семинары-совещания с руководителями и юрисконсультами аппаратов акимов и секретарями и специалистами маслихатов.

Одновременно с этим управлением юстиции совместно с органами прокуратуры в 11 регионах области была проведена 21 проверка местных представительных и исполнительных органов соблюдения действующего законодательства, регулирующего порядок государственной регистрации нормативных правовых актов. Эти проверки оказались действенной мерой.

По результатам проверок было выявлено 292 нормативных правовых акта, не прошедших государственную регистрацию в управлении юстиции. Как правило, по всем выявленным актам органами прокуратуры были приняты соответствующие меры прокурорского реагирования - внесены протесты в порядке надзора и представления.

Однако некоторые акимы игнорируют исполнение Закона РК "О нормативных правовых актах" и Постановление Правительства от 12 декабря 1998 г. № 1278 "Об утверждении Правил государственной регистрации нормативных правовых актов центральных исполнительных и иных центральных государственных органов как входящих, так и не входящих в состав Правительства Республики Казахстан, и актов местных представительных и исполнительных органов Республики Казахстан".

Так, 6 апреля 2000 г. управлением юстиции совместно с прокуратурой Алтынсаринского района была проведена проверка соблюдения законодательства, регулирующего порядок государственной регистрации нормативных правовых актов, по итогам которой выявлено 32 нормативных правовых акта, не прошедших государственную регистрацию и соответственно не имеющих юридической силы. Данные акты длительное время незаконно применялись на территории района. По результатам проверки прокуратурой района были приняты меры прокурорского реагирования - внесены протесты в порядке надзора и представление об устранении причин и условий, способствовавших нарушению закона. Однако аким района акты на государственную регистрацию не представил.

Данный пример не единичен. Так, по результатам проведенной 19 апреля 2000 г. проверки в аппарате акима Карабалыкского района выявлено 35 незаконно применяемых нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию. Аппарат акима данного района направил на регистрацию некоторые нормативные правовые акты только в октябре того же года, то есть спустя полгода после проверки. Качество подготовки данных материалов оставляло желать лучшего, были грубо нарушены требования, предъявляемые к НПА, поэтому все представленные акты были возвращены органу, их издавшему, без государственной регистрации. Из шести представленных актов по трем было отказано в государственной регистрации, два возвращены на доработку и один возвращен без регистрации в связи с истечением срока, на который был принят данный акт.

Акимом Сарыкольского района в июле 2000 г. было принято решение "Об усилении мер пожарной безопасности в период заготовки грубых кормов и уборки урожая 2000 года", которое не соответствовало Закону РК "О пожарной безопасности" в части поручения руководителям сельхозформирований оказывать содействие и помощь в улучшении материально-технической базы противопожарной службы района. В аналогичном решении акима Камыстинского района также противоправно поручалось "оказывать содействие и помощь в улучшении материально-технической базы противопожарной службы района". В регистрации решений было отказано. нормативный акт регистрация территориальная

Постановлением Правительства от 24 января 2000 г. № 122 в п. 3 действующих Правил госрегистрации было внесено дополнение о том, что в административно-территориальных единицах, где делопроизводство ведется исключительно на государственном языке, НПА местных органов управления могут представляться в регистрирующий орган без перевода на русский язык. Данная правовая новелла по замыслу законодателя должна была активизировать работу по представлению актов на госрегистрацию от аппаратов акимов "казахских" регионов (в нашей области это - Амангельдинский и Жангельдинский районы).

Однако в прошлом году аппаратом акима Жангельдинского района представлено только 5 актов (1 возвращен без государственной регистрации), аппаратом акима Амангельдинского района направлено на регистрацию 10 актов, из которых зарегистрирован только один.

К наиболее часто допускаемым нарушениям, содержащимся в большинстве направляемых местными исполнительными органами актов, относятся:

1. Игнорирование требования п. 4 Правил (о справке-обосновании), что говорит о низком уровне профессиональной подготовки юрисконсультов аппаратов акимов.

2. Грубое нарушение двухнедельного срока представления актов на государственную регистрацию.

3. Неразличение аппаратами акимов актов по признаку наличия в них норм права, что является основной причиной возврата их без регистрации как не подлежащих таковой.

4. Несоблюдение требования о наличии всех реквизитов НПА, как-то: подписи, гербовой печати, места принятия акта, заголовка акта и т.п.

5. Ненадлежащее оформление согласования и парафирования нормативного правового акта.

6. Несоблюдение структуры акта и требований к стилю изложения текста.

7. Неаутентичность заголовков и текстов акта на государственном и русском языках, в том числе и в приложениях.

8. Нарушение практически всеми местными исполнительными органами требования п. 21 Правил госрегистрации, в соответствии с которым при признании НПА утратившим силу органом, принявшим этот акт или иным уполномоченным на это органом, в недельный срок сообщается об этом в управление юстиции и официальные издания, где он ранее был опубликован.

9. Как правило, подавляющая часть зарегистрированных НПА местных исполнительных органов не публикуется в газетах и иных периодических изданиях, определенных акимами для официальных публикаций.

Многие местные исполнительные органы должным образом не оценивают ту правовую помощь, которую может обеспечить эталонная база "Законодательство" Республиканского центра правовой информации в практической деятельности юрисконсульта при подготовке нормативных правовых актов.

Нередки случаи, когда местные исполнительные органы фактически выполняют не свою работу, направляя на госрегистрацию НПА, которые в дальнейшем возвращаются управлением юстиции органам, их принявшим без госрегистрации как не подлежащих таковой.

Так, на данных основаниях управлением юстиции возвращено без госрегистрации решение акима города Рудного от 6 декабря 2000 г. № 795 "О региональной программе профилактики правонарушений среди несовершеннолетних в городе Рудном на 2001-2003 годы". Пунктом 1 предусмотрено внести данное решение на рассмотрение сессии городского маслихата, однако причина, по которой аппарат акима поспешил представить решение в управление юстиции, остается неясной, так как программа должна быть вначале утверждена на сессии маслихата и только после этого маслихат должен направить соответствующее решение об утверждении данной программы на госрегистрацию в управление юстиции. Аналогичные несоответствия установлены и по решению акима Узункольского района от 4 декабря 2000 г. № 226 "О региональной программе профилактики правонарушений среди несовершеннолетних в Узункольском районе на 2001-2003 годы".

Вместе с тем следует отметить ту положительную работу по регистрации правовых актов, проводимую некоторыми акимами городов и районов. Так, акимом города Лисаковска на должном уровне поставлена работа в данном направлении, что соответственно отражается и на показателях данного акимата. В качестве положительного примера можно привести работу аппарата акима области Костанайского и Аулиекольского районов.

В 2000 г. управление юстиции отказало в госрегистрации 58 НПА. По местным представительным органам показатели отказов выглядят следующим образом:

Таблица 2. Количество отказов в государственной регистрации НПА местных представительных органов в Костанайской области в 2000 г.

Следует отметить, что показатель отказов не включает в себя те акты местных представительных и исполнительных органов, по которым управлением юстиции было принято решение о возврате без регистрации, как не подлежащих таковой, либо о возврате на доработку без проведения соответствующей юридической экспертизы. Таким образом, под данным показателем понимается исключительно отказ в госрегистрации по причинам:

1) противоречие НПА действующему законодательству, кроме регулирующего порядок государственной регистрации;

2) несоответствие НПА действующему законодательству, регулирующему порядок государственной регистрации.

Причем в большинстве случаев отказов в государственной регистрации нормативных правовых актов имеют место обе указанные выше причины. Однако следует учесть, что в этих случаях в аналитических таблицах указывается только одна, 1-я причина.

Данная классификация причин отказа принята в аналитических таблицах исключительно для удобства.

Из приведенной табл. 2 следует, что средний областной показатель отказов (23) к общему количеству представленных нормативных правовых актов местных представительных органов (277) составляет 8,3 %. Обращает внимание, что в девяти регионах области данный показатель выше среднего областного; наибольшие проценты отказов у маслихатов Карабалыкского - 26,7 %, Денисовского - 25 % и Алтынсаринского районов - 20 %.

Так, управлением юстиции отказано в госрегистрации решения Федоровского районного маслихата от 26 июня 2000 г. "О создании районной комиссии по оказанию адресной социальной помощи" в связи с его несоответствием Правилам госрегистрации НПА, постановлению Правительства от 22 июля 1999 г. № 1036 "Об утверждении Временных правил оказания адресной социальной помощи" и решению акима Костанайской области от 13 сентября 1999 г. № 207 "Об установлении размеров адресной социальной помощи и утверждении порядка назначения и выплаты адресной социальной помощи". Аналогичные нарушения установлены также по решениям еще четырех раймаслихатов, в государственной регистрации которых управлением юстиции отказано.

Управлением юстиции отказано также в госрегистрации решения Карабалыкского районного маслихата от 29 июня 2000 г. "Об уплате за рекламные щиты" в связи с его несоответствием Правилам госрегистрации, постановлению Правительства от 5 сентября 1998 г. № 845 "О совершенствовании правового обеспечения дорожного хозяйства", в частности Правилам размещения в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования объектов сервиса и рекламы.

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что в указанных маслихатах в большей мере, нежели в остальных местных представительных органах области, имеет место незнание действующего законодательства лицами, ответственными за принятие и представление на госрегистрацию НПА.

Нарушения действующего законодательства при принятии НПА свойственны не только местным представительным, но и местным исполнительным органам. По местным исполнительным органам показатели отказов выглядят следующим образом:

Таблица 3. Количество отказов в государственной регистрации НПА местных исполнительных органов в Костанайской области в 2000 г.

Так, управлением юстиции дважды отказано в государственной регистрации решений акима г. Костаная от 21 февраля 2000 г. № 33 "О порядке уплаты и ставках сборов за право реализации товаров на рынках города Костаная" и от 7 июня 2000 г. № 84 "О порядке уплаты и ставках сборов за право реализации товаров на рынках города Костаная" в связи с несоответствием Правилам государственной регистрации и постановлению Правительства Республики Казахстан от 4 сентября 1998 г. № 840 "Об утверждении Правил о порядке уплаты и ставках сборов за право реализации товаров на рынках Республики Казахстан" в редакции Постановления Правительства от 22 апреля 1999 г. № 457.

В 11 регионах области данный показатель выше среднего областного, в том числе в акиматах Карабалыкского - 50 %, Федоровского районов - 36,8 %, г. Костаная - 33,3 %.

Данные факты свидетельствуют о том, что в указанных аппаратах акимов в большей мере, нежели в остальных местных исполнительных органах области, имеет место незнание действующего законодательства лицами, ответственными за принятие и представление на госрегистрацию НПА.

Не вполне понятна причина низкого уровня подготовки НПА аппаратом акима г. Костаная - находясь в областном центре и имея под рукой все правовые источники, сотрудники юридической службы аппарата акима ненадлежащим образом исполняют свои обязанности.

Из табл. 3 следует, что средний областной показатель отказов (35) к общему количеству представленных нормативных правовых актов местных исполнительных органов (469) составляет 7,5 %, что ниже соответствующего показателя по местным представительным органам на 0,8 %. Данное положение сложилось вследствие более действенного ведомственного контроля за акимами городов и районов со стороны акима области, а также по причине большей обеспеченности организационными и материальными ресурсами аппаратов акимов, нежели маслихатов.

Одной из главных причин ненадлежащей подготовки местными исполнительными органами нормативных правовых актов на регистрацию является отсутствие в аппаратах акимов штатных единиц юрисконсультов. Очевидно, в данном случае местными исполнительными органами не принимаются должные меры по реализации постановления Правительства от 7 июня 2000 г. № 868 "О дополнительных мерах по повышению качества юридической работы в центральных и местных исполнительных органах", п. 1,2 которого содержат поручение местным исполнительным органам в пределах утвержденного акимами областей лимита штатной численности этих органов в месячный срок создать в своей структуре самостоятельные подразделения юридических служб (отделов, управлений, департаментов), а при штатной численности указанных органов менее 80 штатных единиц - структурные подразделения юридических служб, а также в двухмесячный срок обеспечить в установленном порядке укомплектование вакантных должностей в юридических службах квалифицированными специалистами. Наличие в штате аппаратов акимов квалифицированных юридических служб перманентно определяет соответствие каждого НПА нижестоящего уровня актам вышестоящих уровней, повышает качество юридической работы в местных исполнительных органах, обеспечивает законность принимаемых ими решений и предотвращает в их деятельности случаи нарушения прав и свобод граждан.

Большинство отказов в госрегистрации НПА местных представительных и исполнительных органов производятся управлением юстиции в связи с противоречием их НПА вышестоящего уровня, что говорит об отсутствии достаточного уровня юридической подготовки сотрудников местных представительных и исполнительных органов области, ответственных за принятие, утверждение и представление НПА на госрегистрацию.

В декабре 2000 г. управлением юстиции на заседании коллегии при акиме Костанайской области с участием всех акимов городов и районов области были в очередной раз поставлены вопросы о взаимодействии управления юстиции с акимами всех уровней по вопросам государственной регистрации нормативных правовых актов.

В целом взаимодействие управления юстиции Костанайской области с акимами всех уровней по вопросам регистрации нормативных правовых актов налажено на достаточном уровне.

Размещено на Allbest.ru