О конституционных законах Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

О конституционных законах Республики Казахстан

Ф.А.Ержанова

Конституционным законом Республики Казахстан «О Государственной независимости Республики Казахстан» от 16 декабря 1991 г. открывается новая страница в правовой системе Казахстана. Она пополнилась новым источником конституционного права -- конституционным законом. С этого времени неуклонно растет их число. К примеру, недавно принят Конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений» от 24 ноября2004 г.

Введение в конституционную практику нового института было связано с желанием законодателей молодых суверенных государств подчеркнуть важность и значимость определенных вопросов в жизни страны, а требование квалифицированного большинства как необходимого условия их принятия должно было обеспечить взвешенность подхода1.

Перечень конституционных законов дается в Конституции РК 1995г.: ст. 9 -- описание и порядок официального использования государственных символов Республики Казахстан; ст. 41 -- правовой статус Президента РК; ст. 49 -- организация и деятельность Парламента и правовое положение его депутатов; ст. 64 -- компетенция, порядок организации и деятельности Правительства; ст. 71 -- организация и деятельность Конституционного совета; ст. 75 -- судебная система РК. Кроме того, был приведен в соответствие с Конституцией РК 1995 г. принятый ранее Указ Президента РК, имеющий силу Конституционного закона, «О республиканском референдуме». В ст. 92 Основного Закона содержится положение о том, что конституционные законы должны быть приняты в течение года со дня вступления Конституции в силу.

Первая Конституция Республики Казахстан 1993 г. подразделила законы на обычные и конституционные. Конституция РК 1995 г. установила иной подход. В ней закреплено, что действующим правом в РК являются нормы Конституции и соответствующие ей законы и иные нормативно-правовые акты. Действующая Конституция не дает характеристики обычных и конституционных законов, подчеркивая особый характер последних путем установления особой процедуры их принятия (ст. 62 п. 4 Основного Закона). В чем заключаются эти особенности? Во-первых, конституционные законы принимаются большинством, не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из палат; во-вторых, -- только на совместном заседании обеих палат (ст. 53 п. 1 Основного Закона); в-третьих, обязательно проведение не менее двух чтений (ст. 62 п. 6). Кроме того, в Конституции РК говорится о сроках их принятия (ст. 92).

Постановление Конституционного совета РК от 3 июля 2000 г. «Об официальном толковании пп. 2 ст. 44, п. 2 ст. 45, п. 2 ст. 62, пп. 2 п. 1 ст. 72 Конституции Республики Казахстан» не решило проблему соотношения юридической силы обычных и конституционных законов. В нем говорится, что термин «закон» как форма законодательного акта, принимаемого Парламентом, включает в себя также понятие «конституционный закон».

Закон «О нормативных правовых актах» 1998 г. подчеркивает высокую юридическую силу конституционных законов, располагая их в иерархии нормативных актов на третьем месте после Конституции, и законов о внесении изменений и дополнений в Основной Закон. Данный факт имеет принципиально важное значение для установления правовой природы конституционных законов.

Конституционные законы являются одними из важных средств обеспечения реализации норм Конституции, связывая ее непосредственно с текущим законодательством. В литературе подчеркивается, что конституционные законы регулируют конституционную материю и представляют собой часть Конституции2. Однако связь эта опосредованная, поскольку Основной Закон и конституционный закон -- это два различных вида нормативно- правовых актов, объединенных общим содержанием. Академик М.Т.Баймаханов выделяет такие их признаки, как: во-первых, значительная близость конституционных законов и Конституции, ибо исходные положения конституционных законов затронуты или обозначены в Конституции, которая затем дает на них отсылку. Во-вторых, занимаемая конституционными законами третья ступень в иерархии нормативно-правовых актов государства обусловливает превалирование их юридической силы над юридической силой кодексов, законов, актов главы государства и правительства и иных подзаконных актов. В-третьих, это усложненная процедура их принятия, изменения и отмены3.

В зарубежных странах термин «конституционный закон» используется, в основном, в трех значениях: первое -- как закон, вносящий изменения и дополнения в конституцию и имеющий такую же юридическую силу, что и Основной Закон. В этом смысле конституционный закон традиционно и понимается. Так, ст. 72 п. (2) Конституции Молдовы предусматривает, что конституционными законами осуществляется пересмотр Конституции4. Следовательно, те поправки, которые были внесены данным законом, включаются в текст Конституции и существуют как часть Основного Закона.

Во втором значении -- это закон, принятый по указанным в Конституции вопросам и обладающий более высокой юридической силой по отношению к другим законам (Италия, Россия). В этих странах поправки к конституциям принимаются отдельными, но не конституционными, законами. К данной группе относятся также органические законы, которые регулируют правовой статус государственных и правовых институтов (Франция, Испания). Органические законы обычно принимаются на основе бланкетных норм Конституции.

В третьем случае конституционный закон -- это закон, дополняющий Конституцию, однако остающийся автономным по отношению к Основному Закону (Чехия, Австрия). Следует отметить, что в бывшей Чехословакии конституционные законы дополняли Конституцию, в то время как и сама она называлась конституционным законом. Ныне действующая Конституция Чехии в ст. 9 устанавливает, что дополнение и изменение Конституции может осуществляться только конституционными за-конами5.

Кроме того, в некоторых странах конституционными законами могут вводиться в действие Основные Законы (Словения, Хорватия), а также провозглашаться и гарантироваться права и свободы личности (например, Конституционный закон «О правах и свободах человека и правах этнических и национальных сообществ или меньшинств в Республике Хорватия»).

В некоторых зарубежных странах конституционные законы провозглашают независимость государств (к примеру, конституционные законы: «О Литовском государстве», «Основная Конституционная Хартия самостоятельности и независимости Республики Словения «). Иногда конституционные законы могут содержать не нормы, а однократные решения (например, ст. 86 п. с) Конституции Словацкой Республики предусматривает возможность одобрения конституционным законом договора о вступлении в государственный союз с другими государствами и решения о расторжении такого договора).

Такие страны, как Румыния, Молдова отличаются тем, что их конституции предусматривают принятие как органических, так и конституционных законов. В соответствии со ст. 72 п. (1) Конституции Румынии Парламент принимает конституционные законы, органические законы и обыкновенные законы6. Аналогичное положение содержит и Конституция Молдовы (ст. 72 п. 1). Очевидно, в данной ситуации термин «конституционный закон» используется в первом значении, а понятие «органический закон» употребляется во втором значении.

В Казахстане конституционные законы выполняют роль органических законов. Они отличаются тем, что не вносят каких-либо изменений в Конституцию, а только дополняют и развивают ее положения в соответствии с прямыми указаниями норм Основного Закона. Главное юридическое свойство конституционных законов видится не столько в том, что они регулируют одинаковые с Конституцией объекты, оставаясь структурно обособленными частями единого конституционного организма, сколько в том, что данный вид нормативно-правовых актов призван уточнять и дополнять Конституцию не собственно конституционными нормами, а конституционно-правовыми, т. е. рангом ниже, поскольку конституционный императив юридически выше, значимее, мощнее7.

Академик Г.С.Сапаргалиев сделал вывод о том, что конституционные законы не могут вносить никаких изменений и дополнений в Конституцию8. Вряд ли можно согласиться с таким утверждением.

Общепризнано, что конституционные законы регламентируют особую сферу отношений, имеющих однородный с Конституцией предмет регулирования -- основы общественного и государственного устройства, правового статуса человека и гражданина. Вместе с тем главное предназначение конституционных законов состоит в институционализации наиболее сущностно-значимых отношений. Их нацеленность на урегулирование правового статуса, компетенции высших органов государственной власти, основных процедурных форм их деятельности дает основание говорить о высокой качественной определенности конституционных законов -- статутной, институциональной и процессуальной.

Безусловно, речь не идет о тождестве Основного и конституционного закона. Конституционные законы призваны регулировать конкретные конституционно-правовые отношения путем объединения однородных конституционно-правовых норм. Посредством конституционных законов происходит конкретизация, уточнение и развитие норм Конституции. Принятие такого рода законов необходимо для того, чтобы Конституция работала, действовала, а не оставалась совокупностью основополагающих принципов, лозунгов.

Сама Конституция не может детально, во всех подробностях урегулировать все вопросы, касающиеся порядка организации и деятельности, правового статуса важнейших государственных органов. Во-первых, это противоречило бы интересам стабильности Основного Закона, потребностям эффективной его реализации. Во-вторых, объем Конституции достаточно ограничен. Таким образом, конституционные законы являются важным средством обеспечения осуществления конституционных норм, а также способствуют устойчивости и стабильности самой Конституции.

Конституционное законодательство вообще и конституционные законы в частности можно рассматривать как способ императивной интерпретации Конституции, обеспечения ее непосредственного действия. Динамичность, свойственная конституционным законам, обеспечивает адекватность Основного Закона реальной действительности.

В Конституции РК следовало бы четко указать на сферы, подлежащие урегулированию конституционными законами. Так, в п. 4 ст. 62 Конституции устанавливается, что конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Это составляет 6 законов в соответствии со ст. ст. 9, 41, 49, 64, 71, 75 Основного Закона. В то же время принятие Парламентом РК Конституционного закона «О Первом Президенте Республики Казахстан» от 20 июля 2000 г., на наш взгляд, выходит за рамки вышеприведенного перечня. Поэтому было бы важно правильно определить в Конституции перечень развивающих ее законов, не подлежащий расширительному толкованию.

7. Возникает и другая проблема в связи с необходимостью решения вопроса: входит ли конституционный закон в круг объектов и критериев конституционного контроля или нет? Анализ конституционного законодательства зарубежных стран не дает однозначного ответа на этот вопрос. Конституция Франции предусматривает, например, необходимость представления в Конституционный совет органических законов на предмет их соответствия Конституции до их обнародования (ст. 61). Органические законы могут быть обнародованы и вступят в силу только после того, как Конституционный совет подтвердит их соответствие Конституции (ст. 46)9. Следовательно, во Франции конституционные (органические) законы обязательно проходят процедуру предварительного конституционного контроля, являясь объектом конституционного надзора.

В других странах, напротив, конституционные законы, наряду с Конституцией, являются критериями конституционности других нормативно-правовых актов. Так, в ст. 125 Конституции Словацкой Республики говорится о том, что Конституционный суд принимает решения о соответствии законов Конституции и конституционным законам, а также постановлений Правительства, общеобязательных правовых актов министерств -- Конституции, конституционным законам и законам. Это свидетельствует о высокой нормоустанавливающей роли конституционных законов в правовой системе Словакии.

В Конституции Казахстана 1995 г. не содержится специальных указаний о конституционных законах как объектах либо критериях конституционного контроля. Ст. 72 Основного Закона РК устанавливает в качестве правовых актов, подлежащих юрисдикции Конституционного совета РК, -- законы и международные договоры. Основываясь на вышеупомянутом Постановлении Конституционного совета РК от 3 июля 2000г., можно сделать вывод о том, что в РК конституционные законы, так же как и обычные законы, являются объектами предварительного конституционного надзора, что, по нашему мнению, не соответствует тому значению, которое имеет правоустанавливающая функция конституционных законов.

Видимо, в Конституции РК следовало бы закрепить, что нормы конституционных законов являются действующим правом в РК, а обычные законы не могут противоречить конституционным законам. Немаловажное значение имело бы включение положения о том, что Конституционный совет РК рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции и конституционным законам РК.

Конституционные законы принимаются по вопросам, имеющим конституционную значимость, что должно предопределять особую процедуру их принятия. К примеру, в Словацкой Республике в ст. 84 Конституции предусмотрен одинаковый порядок принятия и Конституции, и внесения в нее изменений, и конституционных законов, -- т.е. согласие не менее трех пятых от общего числа депутатов Национального Совета, что свидетельствует о придании им примерно тождественной юридической силы. В Чешской Республике Президент не имеет права отлагательного вето на принятый Парламентом конституционный закон (ст. 50 Конституции Чехии).

Анализ статей Конституции Республики Казахстан не позволяет констатировать наделение Конституционного совета РК полномочиями проверки соответствия правовых актов нормам конституционных законов, а также не дает возможности говорить о наделении Президента РК правом отклонения конституционного закона и возвращения его в Парламент РК. Академик Г.С.Сапаргалиев на основе анализа статей Конституции, касающихся процессов принятия конституционных законов, а также преодоления возражений Президента на законы, принятые Парламентом, приходит к обоснованному выводу о том, что ни Президент, ни Конституционный совет не могут рассматривать вопрос о соответствии Конституции конституционного закона, принятого Парламентом10. С таким выводом следует согласиться. Действительно, в случае возражений Президента на конституционный закон Парламент должен их преодолеть тем же квалифицированным большинством голосов (2/3), которым он принял данный закон, что не является логичным.

Законодательная практика некоторых зарубежных стран подтверждает такие выводы. Так, Конституция Литовской Республики предусматривает, что конституционные законы принимаются, если за них проголосовало более половины всех членов Сейма Литвы. В случае возвращения закона Президентом Сейм может повторно рассмотреть данный закон, который считается принятым, если за него проголосовало не менее трех пятых всех членов Сейма.

В этой связи представляется целесообразным закрепить в Конституции Республики Казахстан положение о нераспространении на конституционные законы права отлагательного вето Президента РК.

В Конституции РК записано, что Парламент делегирует Президенту РК законодательные полномочия на срок не свыше одного года (ст. 53 п. 4). В связи с этим возникает вопрос: означает ли это, что Президент вправе принимать конституционные законы? Г.С.Сапаргалиев считает, что Парламент не может делегировать Президенту право, которого у него нет, поскольку Парламент не может быть инициатором внесения изменений и дополнений в Конституцию11. Нам представляется такое мнение несколько противоречивым, поскольку согласно иерархии законодательных актов конституционные законы и законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию суть два различных вида нормативно-правовых актов. Что касается законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, то у Президента имеется, как совершенно справедливо доказывает автор, право конституционной инициативы. Однако у Президента отсутствует право принимать подобные законы. Относительно же возможности принятия Президентом конституционных законов в конституционном законодательстве существует определенный пробел.

Было бы правильным установить четкие критерии и принципы, которыми должен руководствоваться Парламент при делегировании законодательных полномочий, а также определить сферы общественных отношений, подлежащих законодательному урегулированию Президентом. В Основном Законе РК нужно указать, по каким именно вопросам, составляющим законодательную компетенцию Парламента, возможно делегирование, исключив одновременно возможность передачи Президенту права принятия конституционных законов.

10. Ст. 61 п. 2 Конституции РК предоставляет Президенту право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение законопроекта срочным. Возникает вопрос, относится ли данное право и к конституционным законам? Как отмечалось, конституционные законы тоже регулируют конституционную материю и являются актами с особо важным нормативно-правовым содержанием. В силу этого они нуждаются в более тщательном рассмотрении и обсуждении депутатами Парламента.

Законодательство некоторых зарубежных стран устанавливает повышенные требования к процессу рассмотрения и принятия конституционных законов. Например, Конституция Италии (ст. 138) предусматривает следующую процедуру. Обе палаты Парламента Италии принимают конституционные законы после двух последовательных обсуждений с интервалом не менее трех месяцев. Они утверждаются абсолютным большинством голосов в каждой из палат после второго рассмотрения. Если конституционный закон не был одобрен большинством в две трети голосов членов каждой палаты, то он может быть вынесен на референдум в случае, если этого в трехмесячный срок потребуют одна пятая членов любой из палат, либо 500 тысяч избирателей, либо пять областных советов12. конституционный закон норма конституция

Такая сложная процедура принятия конституционных законов преследует цель поставить преграду для скороспелых изменений законодательства, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться тщательному и взвешенному обсуждению. Думается, подобный опыт законодательной деятельности развитых стран необходимо учитывать и использовать. Это способствовало бы устойчивости законодательства, принятию более совершенных и качественных законов. Поэтому представляется важным закрепить в Конституции РК положение о невозможности объявления главой государства рассмотрения проекта конституционного закона срочным.

Таким образом, совершенствование конституционно-правового регулирования конституционных законов будет способствовать формированию новой системы источников конституционного права, упрочению стабильности конституционного строя, приданию ему динамизма и в целом -- прогрессивному развитию всей системы казахстанского права.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 32.

2. Страшун Б.А. Верховенство Конституции // Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 36.

3. Баймаханов М.Т. Некоторые вопросы теории конституционного права на современном этапе // Вестн. КазНУ. Сер. юрид. 2003. № 2. С. 51.

4. Конституции 16 стран мира / Сост. Ж.Баишев, К.Шакиров. Алматы: Жеті Жар?ы, 1995. С. 234.

5. Конституции государств Центральной и Восточной Европы / Сост. Н.В.Варламова. М., 1997. С. 489.

6. Там же. С. 193, 285, 337, 361-363, 462-484.

7. Баймаханов М.Т. Указ. соч. С. 49.

8. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы: Жеті Жар?ы, 2002. С. 60.

9. Конституции 16 стран мира. С. 517, 514.

10. Сапаргалиев Г.С. Указ. соч. С. 60.

11. Там же. С. 59.

12. Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 153.

Размещено на Allbest.ru