Место и роль Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан в правозащитной системе страны

Размещено на http://allbest.ru

Место и роль Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан в правозащитной системе страны

Автор: Жолдыбаев А.А.

В соответствии со статьей 1 Конституции Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Не случайно одна из основных стратегических задач государственной политики -- формирование эффективной правозащитной системы.

В общей теории права термин «правозащитная система» стал употребляться сравнительно недавно. По определению Д.С. Варданяна, правозащитная система представляет собой систему регуляции охранительных правоотношений в сфере гуманитарных прав человека и охватывает весь относящийся к правам спектр правовых явлений и юридической практики. С точки зрения своего содержания, правозащитная система охватывает всю совокупность организационных, регулятивных, коммуникативных, идеологических и иных элементов, которые функционально предназначены для обеспечения защищенности прав человека [1].

Правозащитная система представляет собой совокупность специализированных государственных и общественных институтов, деятельность которых направлена на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Она объединяет разнородные государственные и общественные институты на основе общности выполняемой функции обеспечения и защиты прав человека.

Вместе с тем очевидно, что правозащитная составляющая функционально присутствует в деятельности практически всех государственных институтов на высшем, центральном и местном уровнях. Все государственные органы и организации в рамках собственной компетенции и полномочий обязаны принимать меры для защиты прав и свобод, а также охраняемых законом интересов человека и гражданина.

Действие казахстанской правозащитной системы лишь условно можно представить в виде единого и сбалансированного механизма, все элементы которого оптимально взаимосвязаны и эффективно взаимодействуют. На практике элементы правозащитной системы находятся на разных стадиях своего развития и характеризуются разным уровнем взаимодействия с другими компонентами.

Среди них можно выделить отдельные подсистемы, взаимодействие в которых отличается высокой степенью координации и взаимообусловленности: судебная система -- прокуратура -- органы внутренних дел; органы юстиции -- нотариат, адвокатура.

Из институтов гражданского общества можно выделить пока еще единичные случаи относительно устойчивого уровня взаимодействия по отдельным направлениям правозащитной деятельности, в том числе с государственными институтами.

Так, ОО «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности», Комиссия по правам человека при Президенте РК, Министерство образования и науки достаточно активно сотрудничают по вопросам обеспечения и защиты прав ребенка; республиканский Союз адвокатов взаимодействует с Министерством юстиции, правоохранительными органами и Верховным Судом по вопросам обеспечения прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи и т.п. охранительный судебный право комиссия

Центральным звеном правозащитной системы остаются суды, деятельность которых осуществляется в соответствии с Конституционным Законом РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан». Основным вектором развития судебной системы является дальнейшая специализация судов, укрепление статуса и повышение ответственности судей.

Наряду с судебной защитой в РК развиваются институты внесудебной защиты прав и свобод человека. Они существенно дополняют судебную систему, способствуя комплексному решению рассматриваемых проблем, предоставляя гражданам альтернативные способы защиты и восстановления нарушенных прав. Элементами системы внесудебных государственных правозащитных учреждений являются:

- Администрация Президента Республики Казахстан и Правительство РК;

- Комиссия по правам человека при Президенте РК, иные комиссии при Президенте РК;

- Генеральная прокуратура РК;

- Министерство юстиции РК;

- Уполномоченный по правам человека (омбудсмен).

Для решения отдельных специфических вопросов сферы прав человека при Президенте РК созданы: Ассамблея народа Казахстана, Комиссия по помилованию, Комиссия по вопросам гражданства, Национальная комиссия по делам семьи и гендерной политике и другие.

В Администрации Президента РК в Общем отделе функционирует сектор обращения граждан. Рассмотрение обращений является обязанностью всей системы государственных органов и организаций, правовую основу рассмотрения обращений составляет Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».

Бывший председатель Комиссии по правам человека при Президенте РФ В.А. Карташкин, анализируя в соавторстве с А.Т. Копыловым работу Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, отметил актуальность проблемы создания комплексного механизма, единой системы обеспечения и защиты прав человека на всей территории страны, которая включала бы судебную, внесудебную защиту, деятельность неправительственных правозащитных организаций [2].

Единая правозащитная система предполагает наличие координационного центра, роль которого, на наш взгляд, с успехом могла бы выполнять Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан. Политико-правовой статус Комиссии позволяет ей стать тем самым ключевым институтом правозащитной системы, побуждающим все структуры государства и общества действовать в интересах человека и гражданина.

По определению В.А. Малиновского, «именно институт Президента республики представляет собой центральный магнит, консолидирующий общество, аккумулирующий многообразные групповые интересы, цементирующий государство, вырабатывающий для всех государственных структур (и в значительной степени для других субъектов политической системы) единую стратегию и претворяющий ее в жизнь» [3; 16].

Деятельность Комиссии по правам человека (далее -- Комиссия) совпала с периодом становления и развития казахстанской политико-правовой системы, реформирования основных правозащитных институтов, утверждения конституционного принципа приоритетности человека, его жизни, прав и свобод в деятельности государственных органов.

Однако, несмотря на более чем 15-летний период существования Комиссии, ее деятельность не стала предметом специального исследования, направленного на осмысление накопленного опыта функционирования и оценку эффективности данного института. Недостаточная разработанность темы обусловила отсутствие должного понимания места и роли Комиссии в правозащитной системе.

Одной из причин такого положения является отсутствие достаточной информации о деятельности Комиссии. Учреждение в 2002 г. института Уполномоченного по правам человека в РК, в свою очередь, внесло определенную путаницу относительно понимания сходства и различия этих двух самостоятельных правозащитных институтов, способствовало появлению мнения о нецелесообразности их одновременного функционирования по причине дублирования функций.

Республиканская комиссия по правам человека, ее состав и Положение о ней были утверждены Указом Президента РК от 12 февраля 1994 г. № 1567. Республиканская комиссия по правам человека создавалась как консультативно-совещательный орган, подотчетный Президенту РК и ответственный перед ним во всей своей деятельности.

Комиссия по правам человека была призвана содействовать выполнению правозащитной составляющей функций Главы государства, закрепленных в ст. 40 Конституции РК:

- при определении направлений внутренней и внешней политики государства -- содействие обеспечению приоритетности прав и свобод человека в государственной политике;

- в представлении Казахстана внутри страны и в международных отношениях -- содействие формированию демократического, правового государства, приверженного основополагающим международным стандартам в области прав человека;

- в реализации функции гаранта прав и свобод -- это контроль и анализ ситуации в сфере прав человека, содействие выработке мер по совершенствованию правозащитных институтов;

- в обеспечении согласованного функционирования всех ветвей государственной власти и ответственности перед народом -- контроль и координация деятельности правозащитных институтов, содействие развитию институтов правового государства и гражданского общества.

В целях реализации поставленных задач в компетенцию Комиссии первоначально входило:

1)рассмотрение направленных Президенту РК или непосредственно в Комиссию обращений лиц и организаций о нарушениях прав и свобод человека;

2) изучение направляемых в ее адрес местными представительными и исполнительными органами материалов об обращениях лиц и организаций по вопросам соблюдения прав и свобод человека, а также соответствующих публикаций средств массовой информации;

3) по поручению Президента РК организация и осуществление руководства расследованием случаев массового нарушения прав человека или отдельных фактов ущемления прав человека, представляющих особую общественную опасность;

4) составление специальных и ежегодных докладов о соблюдении прав человека и представление их Президенту РК, по поручению Главы государства организация и опубликование их в печати и иных СМИ;

5) информирование о положении дел в области прав человека парламента, правительства и высших органов судебной власти;

6) анализ текущего законодательства, внесение предложений по приведению его в соответствие с международно-правовыми актами о правах и свободах человека, признанными Республикой Казахстан, участие в разработке проектов законодательных актов, затрагивающих вопросы прав и свобод человека;

7) участие в работе международных организаций по правам человека и подготовке ими соответствующих международно-правовых документов.

Необходимо отметить, что Республиканская комиссия наделялась достаточными полномочиями для реализации своих функций. Комиссия могла запрашивать от любых органов и должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для выполнения возложенных задач.

Должностные лица по вопросам, входящим в компетенцию комиссии, обязаны были представлять необходимые объяснения. Комиссия могла проводить проверки деятельности органов, учреждений и организаций при наличии информации о массовых либо грубых нарушениях прав человека. К проведению расследований и проверок Комиссия была уполномочена привлекать при необходимости специалистов и работников государственных органов.

Государственные органы и должностные лица были обязаны предоставлять запрашиваемую Комиссией информацию в безотлагательном порядке. Предоставление информации, составляющей государственные секреты, должно было производиться в соответствии с требованиями Закона «О защите государственных секретов РК».

Члены Комиссии были вправе беспрепятственно, в установленном порядке посещать любые органы, учреждения и организации по вопросам своей деятельности.

Государственные органы или должностное лицо, получившее заключение Комиссии по результатам рассмотрения обращения или расследования, было обязано в течение 14 дней рассмотреть рекомендации Комиссии и представить мотивированный ответ о принятом решении.

В случае необходимости по решению Комиссии принятые ею постановления и заключения могли доводиться до сведения Президента РК [4; 17-18].

Впоследствии компетенция и полномочия Комиссии были сужены.

Первый состав Республиканской комиссии состоял из 17 человек. Председателем Комиссии был назначен вице-президент РК Е.М. Асанбаев, ответственным секретарем -- министр юстиции РК Н.А. Шайкенов, секретарем -- Ж.Д. Бусурманов. В состав Комиссии вошли Умирзак Айтпаев -- вице-президент международного общества «?аза? тілі»; Л. Л. Вайдман -- главный редактор общественно-политического журнала «Феникс»; В.Б. Водолазов -- собкор газеты «Советы Казахстана», депутат Верховного Совета РК; А.Н. Гаркавец -- руководитель украинского национально-культурного центра, депутат Верховного Совета РК; К.В. Жигалов -- заведующий международным отделом аппарата Президента РК; Н.В. Задорожный

-- председатель Совета ветеранов войны в Афганистане; Р.А. Кенжетаева -- советник Президента РК; А.Ф. Козлов

-- собкор газеты «Казахстанская правда», депутат Верховного Совета РК; М. Козыбаев -- академик Национальной академии наук; В.П. Михайлов -- руководитель славянского общества «Лад»; Е.К. Нурпеисов -- ректор Юридического института; М.Б. Татимов -- заместитель председателя Республиканской партии Казахстана, председатель гражданского движения «Азат»; Г.А. Уманов -- заведующий кафедрой педагогики КазГПУ им. Абая; Г.Б. Хан -- заведующий кафедрой политологии и мировой политики КИМЭП.

При Комиссии в 1996 г. был образован экспертный совет. В состав экспертного совета вошли академик АН РК М.Т. Баймаханов, сопредседатель общественного движения «Правовое развитие Казахстана» В.И. Воронов, Генеральный директор Фонда «Интеллектуальные ресурсы устойчивого развития» Н.А. Амрекулов, первый секретарь МИД РК Г.Л. Ахмедова, председатель демократического комитета по правам человека РК Б.К. Ергалиева, исполнительный директор Казахстанско- американского бюро по правам человека и соблюдению законности Е.А. Жовтис и другие. Руководил работой экспертного совета секретарь комиссии по правам человека Ж.Д. Бусурманов.

В пункте 2 Положения о Республиканской комиссии по правам человека подчеркивалось, что комиссия осуществляет свои полномочия независимо от любых других государственных органов и должностных лиц, во взаимодействии с общественными правозащитными организациями и средствами массовой информации.

Независимый статус Комиссии закреплялся в п. 4 Положения, согласно которому Комиссия в своей деятельности должна была руководствоваться международными договорами, участником которых является Республика Казахстан, Конституцией и законами страны, указами, постановлениями и распоряжениями Президента республики.

С момента образования Комиссия должна была стать эффективным политическим инструментом в деятельности Президента и Государственного секретаря, способствуя реализации конституционной обязанности Главы государства быть гарантом соблюдения прав и свобод граждан Казахстана, а также «в условиях труднопереживаемого переходного периода развития общества, снимая социальную напряженность, обеспечивая доверительную связь власти с населением, общественными организациями и объединениями» (из служебной записки Государственного секретаря РК А.Кекильбаева руководителю Администрации Президента РК) [5, л. 8].

На протяжении 1994 г. Республиканская комиссия по правам человека переживала период организационного становления. В соответствии с утвержденным планом работы аппаратом Комиссии были разработаны Положение об аппарате Комиссии, Регламент работы Комиссии, уточнялись принципы организации ее деятельности, проводились организационно-подготовительные, технические и номенклатурно-методические мероприятия для функционального обеспечения деятельности Комиссии и ее аппарата, изучался опыт работы Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, других правозащитных организаций России [6, л. 100].

Важную роль в позиционировании Республиканской комиссии на правозащитном поле страны сыграла начатая во второй половине 1994 г. работа по подготовке Государственной комплексной программы в области прав человека.

В подготовленном секретарем Комиссии докладе в качестве проблемы в сфере прав человека выделялось отсутствие единства и координации в деятельности государственных и негосударственных правозащитных организаций Казахстана. Отмечалось отсутствие опыта и традиций правозащитной деятельности, незрелость правозащитных институтов, несовершенство правовой базы. В этой связи актуализировалась необходимость создания правозащитного комплекса, представляющего собой стройную систему организаций и учреждений, обеспечивающих современный уровень прав и свобод человека.

Формированию такого правозащитного комплекса должна была способствовать Государственная комплексная программа в области прав человека, инициируемая Республиканской комиссией по правам человека. Эта программа должна была восполнить начавшийся в 1994 г. процесс правового реформирования, программа которого была утверждена Верховным Советом РК. «Государственная программа в области прав человека могла бы оказать гуманизирующее влияние на правовую реформу, акцентируя и актуализируя в ней правозащитные проблемы», -- говорилось в докладе секретаря Республиканской комиссии [7, л. 106].

По мнению членов Комиссии, программа в области прав человека придала бы дополнительный импульс законотворческой деятельности, способствовала бы укреплению авторитета права, формированию в обществе культуры прав человека, повышению уровня социальной защиты населения. Важно, что в процессе разработки государственной программы в области прав человека Комиссия оставляла за собой роль инициатора и координатора усилий различных ведомств, организаций и учреждений. На данном этапе Комиссия рассматривала свою деятельность по формированию Государственной программы в области прав человека в качестве первоочередной и основополагающей.

Концептуально программа строилась на принципах, признанных международным сообществом и зафиксированных в Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека и в Пактах ООН о гражданских, политических, экономических, социальных и культурных правах.

Помимо Республиканской комиссии по правам человека, координирующую и организующую функции в подготовке всей программы должны были осуществлять Комитет по конституционному законодательству и правам человека Верховного Совета РК и Конституционный Суд РК. В деятельность по подготовке программы активно вовлекались негосударственные правозащитные организации и частные лица, проявившие заинтересованность.

Комитет по конституционному законодательству и правам человека Верховного Совета РК, а также Министерство юстиции должны были обеспечить профессиональную разработку и координацию усилий других ведомств по подготовке мероприятий в сфере законодательного обеспечения прав и свобод человека, совершенствование законотворческой деятельности в целях обеспечения приоритетности прав человека, которые на практике зачастую уступали узковедомственным интересам.

Основными разработчиками раздела государственной программы, направленного на совершенствование судебной защиты, должны были стать Верховный Суд, Конституционный Суд и Министерство юстиции. В этой части государственная программа должна была способствовать преодолению отчуждения населения от системы правосудия.

Программа ставила вопросы повышения качества отправления правосудия, четкого разграничения функций суда и органов уголовного преследования, расширения сферы судебного контроля за предварительным следствием, создания суда присяжных, укрепления статуса и повышения значимости Конституционного Суда, создания административной юстиции, призванной разрешать споры граждан с должностными лицами и органами государства.

В ходе разработки программы Комиссия впервые поднимает вопрос о создании специализированного органа несудебной защиты прав человека -- института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, поощрении других дополнительных институтов и механизмов.

Институт Уполномоченного по правам человека в РК был учрежден в сентябре 2002 г. во многом благодаря усилиям Комиссии по правам человека и поддержке со стороны Программы Развития ООН в РК. Сама идея создания этого нового для нашей правозащитной системы института впервые была поднята в 1995 г. на семинаре в Женеве, в котором принимали участие представители Администрации Президента РК, Комиссии по правам человека и Программы Развития ООН в Казахстане. Подробная история создания института Уполномоченного по правам человека в РК размещена на сайте казахстанского Омбудсмена [8].

В размещенной на сайте истории становления отмечается длительность и сложность процесса формирования в отечественной политико-правовой среде понимания необходимости и важности создания данного института для воздействия на ситуацию с правами человека. Комиссия по правам человека координировала всю работу в рамках созданной распоряжением руководителя Администрации Президента РК рабочей группы по подготовке проекта Закона РК «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан (Омбудсмене)».

К сожалению, данный законопроект, разработанный в полном соответствии с Парижскими принципами функционирования национальных учреждений по правам человека, в процессе обсуждения в различных инстанциях встретил определенное противодействие по ряду ключевых моментов, связанных с законодательным статусом и полномочиями Омбудсмена, порядком организации работы и финансирования и т.п. Несмотря на справедливую критику статуса действующего института Уполномоченного по правам человека в РК со стороны неправительственных правозащитных организаций, все же стоит признать сам факт появления этого института важной вехой в истории развития правозащитной системы.

В какой-то мере отход от международных стандартов при учреждении института Уполномоченного по правам человека в РК не позволил национальному Омбудсмену сосредоточиться на своей основной функции -- контроль за деятельностью органов государственного управления и защита граждан от административного произвола, реализуемой посредством рассмотрения и разрешения обращений по поводу восстановления нарушенных прав. Данное обстоятельство также в определенной степени не позволило на практике более четко разграничить функции Омбудсмена и Комиссии, действующих на правозащитном поле страны.

Вместе с тем неизбежность такой практики была подмечена в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина от 28 февраля 2006 г., когда «в условиях посттоталитарного государства национальный правозащитный институт вынужден зачастую брать на себя более широкие функции, потребность в которых обусловлена неразвитостью независимой судебной системы, доминированием исполнительной власти в ущерб законодательной и судебной, избыточным государственным контролем над средствами массовой информации, непрозрачностью и высокой коррумпированностью государственного аппарата» [9].

Результатом реализации мероприятий проекта разрабатываемой Государственной программы должна была стать единая система правозащитных учреждений, исключающая дублирование в работе и, вместе с тем, охватывающая весь многообразный спектр проблем в области прав человека.

Разработчиками ставилась задача более точного определения статуса, полномочий, принципов взаимодействия, сферы и специфики деятельности таких органов, как Комитет по конституционному законодательству и правам человека Верховного Совета, Республиканская комиссия по правам человека и ее аппарат при Президенте РК, структурные подразделения Министерства иностранных дел, Министерства юстиции, занимающиеся проблемами прав человека, специализированные комиссии, комитеты, агентства по отдельным проблемам в области прав человека при Президенте или при Кабинете министров страны.

Республиканская комиссия должна была выступить координатором раздела программы по созданию несудебных механизмов защиты прав человека.

В процессе разработки Государственной программы были выработаны основные принципы взаимодействия с негосударственными правозащитными организациями.

Исходя из сложившейся практики деятельности правозащитных НПО предполагалось принять меры, направленные на методологическую переориентацию их деятельности от жесткой конфронтации с государственными структурами к позиции бескомпромиссных, но лояльных наблюдателей, регулярно и ответственно информирующих общество о положении в сфере прав человека, а также помогающих отдельным лицам и социальным группам реализовать свои права и свободы.

Республиканская комиссия придерживалась позиции невмешательства в деятельность НПО, осуществляемую в соответствии с республиканским законодательством и международными правозащитными стандартами, но в то же время содействовать процессу становления и развития массовых, обладающих реальным весом и авторитетом общественных организаций и движений.

Правозащитный потенциал НПО должен был использоваться государственными органами, в том числе посредством создания из НПО специальных контактных групп, экспертных и консультативных советов. Республиканская комиссия должна была стать основным координатором в вопросе вовлечения НПО в разработку государственной программы.

Важным разделом государственной программы в области прав человека стала сфера образования и просвещения. Необходимость образования, просвещения и распространения информации в области прав человека для создания надежного фундамента правового государства и гражданского общества не вызывала сомнений.

К 1994 г. в Казахстане не имелось ни опыта в обучении правам человека, ни научно-методических школ, ни апробированных и устоявшихся программ, не было отработано содержание курса «Права человека», его методическое обеспечение, практически отсутствовали учебные пособия по этой тематике.

Не случайно в деятельности Республиканской комиссии вопросам правового образования и просвещения стало уделяться особое внимание. Государственная программа в области прав человека должна была предусмотреть меры, обеспечивающие информированность населения о конституционных правах и свободах личности, о юридических способах ее защиты; максимальную открытость информации и ее свободное распространение.

В решении этих задач должны были принять непосредственное участие Национальная академия наук, Министерство образования. Министерство печати и информации, Национальное телерадиоагентство «Казахстан» при координирующей роли Кабинета министров РК.

В это же время Республиканская комиссия определилась с позицией по отношению к международным правозащитным механизмам. Казахстан, являясь государством-участником основополагающих международных правозащитных документов, должен поощрять и защищать права человека, и это должно стать приоритетным направлением его внешней и внутренней политики.

При этом Комиссия осознает, что выполнение некоторых международных стандартов будет сопрягаться с трудностями, вытекающими из объективно существующих исторических, национальных, культурных, географических и экономических особенностей и условий нашей страны и обусловленными ее нынешним переходным состоянием. Комиссия будет содействовать активизации интеграционных процессов, имплементации признанных международных норм в области прав человека в национальное законодательство и правоприменительную практику.

Отдельные разделы Государственной программы предусматривали комплекс мер по защите прав социально уязвимых групп населения (детей-сирот, инвалидов, престарелых и др.), лиц, лишенных свободы, военнослужащих срочной службы.

Комиссия активно работала над Государственной консолидированной программой в области прав человека в течение 1994-1996 гг., но она так и не была принята в силу различных причин. Лишь спустя 15 лет, в мае 2009 г., Комиссией по правам человека презентуется Национальный план действий в области прав человека -- программный документ, направленный на содействие формированию в обществе высокой культуры прав человека, отработке эффективных способов взаимодействия государственных органов, НПО и других субъектов в процессе реализации утвержденных рекомендаций.

Национальный план действий в области прав человека, признавая достигнутые Республикой Казахстан успехи, тем не менее вновь констатирует, что «права человека пока еще не стали абсолютным приоритетом в государственной политике и деятельности государственных органов», ситуацию усложняет отсутствие «необходимого уровня понимания и координации действий всех ветвей власти в обеспечении и защите прав и свобод человека», имеются «серьезные пробелы в законодательной базе и правоприменительной практике» [10].

Анализ Национального плана и перспектив его реализации является задачей другого исследования.

Список литературы

1.Варданян Д.С. Российская правозащитная система и личность: вопросы law.edu.ru/book/book.asp?bookID= 1269600

2.Карташкин В.А., Копылов А.Т. Работа Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека с 2002 по 2008 год //www.sovetpamfilova.ru/sovet/analitic/672

3.Малиновский В.А. Президент Республики Казахстан: инструменты власти и обеспечения деятельности. -- АЮ-ВШП«?ділет», 2003. -- 402 с. Алматы:

4.Архив Президента Республики Казахстан (АП РК) -- Ф. 5-Н. -- Оп. 1. -- Д. 6786.

5.АП РК. -- Ф. 5-Н. -- Оп. 1. -- Д. 6784.

6.АП РК. -- Ф. 5-Н. -- Оп. 1. -- Д. 3443.

7.АП РК. -- Ф. 5-Н. -- Оп. 1. -- Д. 3443.

8.ombudsman.kz/about/history.php

9.ombudsman.gov.ru/doc/ezdoc/05.shtml

10.kazembassy.lt

Размещено на Allbest.ru