В соотношении категорий «конституционализм» и «конституционный строй» первая выступает в качестве образца, парадигмы последовательной реализации принципов конституционного строя в государстве. Конституционализм -- это идея и определенный государственно-правовой режим, который достигается в результате конституционно-правовой регламентации общественных отношений. Категория «конституционализм» придает объемность, целостность диалектического восприятия конституционного строя страны в юридическом и фактическом смысле.

Категория «конституционный строй» более подвижна, динамична, учитывает особенности исторического, экономического, политического и социального развития государства, отражает основные закономерности развития нашего государства, его отдельных государственно-правовых институтов. Высокая степень обобщения данной категории, ее аксиологические функции позволяют выстраивать категории конституционного права в иерархический смысловой ряд.

Объективность данной категории придают выразившиеся в ней особенности конституционно-правовой регламентации экономических, политических, социальных и иных отношений, практика осуществления правовых предписаний. Категория «конституционный строй» относится к разряду общеобязательных государственных установлений. Ее абстрактный характер не препятствует ее проникновению во все важнейшие сферы жизнедеятельности общества и государства. Получившие закрепление в главе 1 Конституции РФ основы конституционного строя (конституционные ценности, принципы и институты) выступают в качестве эффективного средства регулирования общественных отношений. Конституционная юстиция обеспечивает охрану Конституции РФ, основ конституционного строя, способствует претворению всех конституционных предписаний в жизнь.

Конституционный строй является развивающейся категорией. Она связана с объективными потребностями общества и государства, способна отражать новые процессы государственно-правовой действительности.

Характеризуя конституционный строй как правовую категорию, необходимо отметить следующие ее черты: фундаментальность; абстрактность (предельность по уровню обобщения); аксиологический (ценностный) характер; отражение тенденций и закономерностей государственно-правового развития; выражение объективной сущности конституционно-правового регулирования; целевую ориентацию; качественную определенность (ее индикатором, в частности, может стать уровень реализации демократических установлений); системность; инструментальность (средство познания других конституционно-правовых понятий и категорий); многоуровневый характер реализации.

Современное понятие федерализма отражает объективные закономерности государственно-правового развития, его демократическую сущность, координационную природу и рассматривается многими учеными в широком смысле. Многообразие подходов в понимании категории федерализма обусловливает необходимость исследования ее основных теоретических составляющих: политико-правовой, государствообразующей (структурообразующей) и функциональной (интеграционной).

Федерализм -- всеобъемлющая конституционно-правовая категория, включающая в себя в организационно-правовом, идеологическом и иных аспектах все многообразие институтов и отношений в федеративном государстве, особенности внутрисистемных федеративных связей (Федерация -- субъект, Федерация -- субъекты, наконец, уровень и тип связей последних), процедур (образование новых субъектов Федерации) и конституционно-правовую модель разграничения компетенции между федеральным, региональным и местным уровнями власти в целях обеспечения целостности и государственно-правового единства Федерации, свободного развития личности, территориальных и национальных сообществ.

Обобщение и абстрагирование всего многообразия явлений, связанных с познанием конституционализма обусловливает развитие таких понятий, как «конституционный строй», «конституционный режим», «конституционность», «конституирование». Проанализированы содержание и функциональные особенности перечисленных конституционно-правовых понятий и категорий, исследованы проблемы их соотношения.

Понятийный ряд «федерация», «федерирование», «федеративное устройство», «федерализм», «государственное устройство» представлен по степени развертывания его содержания от наименьшего к большему.

Взаимное влияние федерализма и конституционного строя очевидно. Следует подчеркнуть, что это взаимодействие, а не одностороннее воздействие категорий и соответствующих им государственно-правовых явлений. Формализм демократических институтов, неэффективность государственной власти, коллизии между федеральным законодательством и законодательством субъектов способны оказать деструктивное влияние на функционирование внутригосударственных и межрегиональных отношений в стране. В то же время жесткая централизация отношений между Федерацией и субъектами, лишение права народов на самоопределение, суверенизация регионов и рост национального экстремизма способны привести к нарушению прав и свобод человека, к подрыву существования других принципов конституционного строя, к его фиктивности. Автор отмечает преимущественное (доминирующее) воздействие конституционного строя на теорию и практику федерализма. Конституционный строй России, все его базовые основы должны быть пронизаны принципом федерализма в полном объеме. В свою очередь, конституционный строй выступает гарантией реализации принципов федерализма, призван гарантировать стабильное общественно-политическое положение страны, соблюдение Конституции РФ и законов, последовательное разграничение предметов ведения и полномочий как по вертикали, так и по горизонтали.

Во втором параграфе рассматриваются абстрактно-логические приемы научного познания в контексте исследования закономерностей развития российского федерализма.

Одной из задач методологии является упорядочение, систематизация научного знания с целью совершенствования основных конституционно-правовых понятий и категорий, разработка новых методов познания государственно-правовой действительности. Исследование российского федерализма, по мнению автора, должно осуществляться на основе всеобщей (философской) и специально-научной методологии. Использование последней позволяет комплексно рассмотреть внутреннее состояние системы федеративных отношений, выявить их специфику, закономерности и тенденции развития.

Среди общенаучных методов в исследовании федерализма особая роль принадлежит диалектическому материализму, который исходит из характеристики федерализма как политико-правового явления, конституционного института государства и способа территориальной организации власти в конкретных исторических условиях, во взаимосвязи с существующим государственным режимом, уровнем экономического развития регионов, институтами местного самоуправления и гражданского общества.

Получению знаний о предмете способствуют также частнонаучные методы. Среди конкретных методов познания федерализма как государственно-правовой действительности (исторический, структурно-функциональный и системный, сравнения, формально-юридический и моделирования), по нашему мнению, ведущая роль принадлежит структурно-функциональному, системному и формально-юридическому методам.

Методологический анализ федерализма с точки зрения структурно-функционального и системного методов позволяет сделать вывод о том, что структура федеративного государства является неотъемлемым свойством федеративной системы и представляет собой определенный тип связей между ее элементами (субъектами Федерации). Структура федеративного государства может обладать различной степенью устойчивости. Российский федерализм, по мнению автора, обладает устойчивой структурой. Российское государство состоит из структур по меньшей мере двух уровней -- горизонтальной и вертикальной. Вместе с тем процессы «укрупнения» субъектов Федерации придают федеративным отношениям динамичный характер. В процессе развития федеративная система способна изменить свою структуру и составные элементы.

Поскольку система (Федерация) представляет собой конкретное объединение элементов (субъектов Федерации), для нее характерен определенный тип функционирования и развития. В качестве внешних системообразующих факторов российского федерализма выступают закрепленные Конституцией РФ 1993 г. принципы конституционного строя: приоритет прав и свобод личности, народовластие, государственный суверенитет Российской Федерации, демократический, правовой характер Российского государства и т.д. По мнению автора, федерализм, будучи подсистемным образованием в системе конституционного строя России, сам выступает в качестве системы по отношению к составляющим его институтам федерализма. Российская Федерация сегодня обладает свойствами асимметрии, преемственности государственного развития, централизации.

Формально-юридический подход, дополняя методологию исследования федеративных отношений, посредством теоретического анализа обеспечивает выяснение содержания нормативно-правовых актов их регламентирующих, способствует систематизации знаний и отражению результатов исследования в юридических понятиях и категориях, обеспечивает вскрытие недостатков, несовершенств конституционно-правовой регламентации федеративных отношений.

В третьем параграфе, посвященном роли принципов российского федерализма в становлении и развитии демократического, правового государства, определяется нормативное содержание принципов Российского государства.

Раскрывая содержание принципов российского федерализма, автор выделяет такие их черты, как аксиологический (ценностный) характер, целевая ориентация, системность, многоуровневый характер реализации, концентрированность, внутренняя иерархичность, конституционная гарантированность.

Ценность принципов российского федерализма выражается в их значении для личности, общества и государства. Положения ст. 5 Конституции РФ определяют основу функционирования федеративного государственного механизма, являются средством саморегуляции и саморазвития федеративных отношений. Российской Конституцией в качестве базовых ценностей федеративного устройства утверждается государственная целостность и децентрализация, равноправие народов и субъектов Федерации.

Целевая ориентация. Принципы федерализма выполняют функцию правовых ориентиров поведения всех субъектов конституционного права в сфере федеративных отношений. Цели их реализации совпадают с магистральными целями политико-правового воздействия на общественные отношения -- упорядочение последних, построение демократического, правового государства, обеспечение верховенства Конституции прав и свобод человека.

Системность. Принципы федерализма утверждают конституционный порядок в сфере федеративных отношений, устанавливают исходные начала политико-правовых коммуникаций Федерации и субъектов РФ. Они представляют собой не случайный набор юридических регуляторов. Принципы федерализма действуют в конкретной исторической обстановке, в границах, очерченных Конституцией, установленных сфер правового регулирования общественных отношений. Они внутренне интегрированы, локально взаимосвязаны и взаимообусловлены. Принципы играют конструктивную, стабилизирующую роль в развитии федеративных отношений.

Многоуровневый характер реализации. Принципы федерализма универсальны, осуществляются как на общенациональном уровне, так и на уровне субъектов, местного самоуправления. Механизм реализации каждого принципа имеет особенности в зависимости от того, кто выступает в роли субъекта. Указанные принципы предполагают вертикальный и горизонтальный уровни реализации, ставят перед собой цели решения общих (в рамках Российской Федерации) и локальных задач (в рамках компетенции субъекта). Уровень реализации принципов федерализма обусловлен характером и особенностями их юридической природы, механизма осуществления.

Концентрированность. Несмотря на то, что принципы федерализма изложены в Конституции в самом общем виде, они выполняют особую роль в правовом регулировании федеративных отношений. Принципы интегрируют отправные начала развития федерации, определяют юридические рамки федеративных отношений. Для их конституционного воплощения характерна высокая степень обобщения, четкость, лаконичность выражения.

Предельно обобщенный, концентрированный характер принципов призван обеспечить их стабильность. Принципы не могут непосредственно регулировать динамичные общественные отношения в сфере федеративного устройства, так как это со временем неизбежно приведет к коллизиям конституционных предписаний и жизненных реалий. Принципы отражают устойчивые закономерности и тенденции развития федерализма в России.

Внутренняя иерархия. В иерархии конституционных норм принципы российского федерализма занимают особое место, поскольку ст. 5 Конституции включена в главу I «Основы конституционного строя» и согласно ч. 2 ст. 76 Конституции никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Вместе с тем, по мнению автора, справедливо говорить о внутренней иерархии указанных принципов. Эта иерархия объективно предопределена законодателем, расположившим принципы федерализма в определенной последовательности. В качестве доминирующих принципов выступают государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Перечисленные принципы обеспечивают существование государства как геополитической реальности, решают вопрос соотношения централизации и децентрализации в его построении и функционировании. Несмотря на внутреннюю иерархию, все принципы гарантируются Конституцией и законами, обязательны для исполнения.

Конституционная гарантированность. Принципы федерализма тесным образом связаны с государством и Конституцией РФ, поскольку их установление и реализация невозможны вне государства и в противоречии с Основным Законом. Конституционный уровень гарантирования является самым высоким в системе действующего российского законодательства. Принципы российского федерализма обеспечиваются целым комплексом экономических, политических, организационных и иных гарантий высшей юридической силы. Важная роль в механизме юридического гарантирования реализации предписаний Конституции принадлежит Президенту РФ, Федеральному Собранию, Правительству и Конституционному Суду России.

2. Конституционно-правовые основы организации государственной власти и механизма управления в федеративном государстве

Исследуются федеративные начала государственно-правовой системы, проблемы правовой легитимации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, роль федеральных округов в повышении эффективности государственного управления.

В рамках первого параграфа «Федеративные начала организации государственной власти в Российской Федерации» выявляются структурные и функциональные связи, особенности внутрифедеративных взаимодействий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в условиях проводимых реформ.

Автор предлагает различать институциональный и функциональный компоненты федеративной организации государственной власти в Российской Федерации.

Институциональный компонент федеративной организации государственной власти проявляется в деятельности Президента РФ, его полномочных представителей в федеральных округах, Государственной Думы, особом порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (по два представителя от субъекта РФ), Совета законодателей Совета Федерации (в него входят председатели законодательных органов власти субъектов РФ), Государственного Совета (состоит из высших должностных лиц субъектов РФ), Министерства регионального развития РФ, в самостоятельном установлении субъектами Федерации собственной системы органов государственной власти, в возможности создания представительств субъектов Федерации, территориальных органов федеральных органов государственной власти.

Функциональный компонент федеративной организации государственной власти в Федерации представлен институтом (в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ) делегирования полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов и, наоборот, возможностью законодательного закрепления передачи осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ, взаимодействием Федерации и субъектов (в том числе в законодательном процессе), процедурами формирования некоторых внутрипарламентских органов палат Федерального Собрания РФ (учитываются интересы различных политических партий и субъектов Федерации), договорным характером регулирования отношений между Российской Федерацией и субъектами, инициированием субъектами Федерации процесса укрупнения Федерации с обязательным участием в нем федеральных органов государственной власти, возможностью использования Президентом РФ согласительных процедур (ст. 85 Конституции РФ), государственным контролем в сфере федеративных отношений (Конституционный Суд РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах), особенностями функционирования институтов прямой демократии.

Проанализирована роль Государственного Совета РФ в системе органов государственной власти Российской Федерации и внесены предложения, направленные на совершенствование его статуса.

В реализации государственной политики в сфере федеративных и национальных отношений развитию местного самоуправления особая роль принадлежит Правительству РФ. В целях обеспечения формирования правовых и организационных основ федеративных и национальных отношений, а также разработки механизмов реализации государственной политики в соответствующих сферах федеративных и национальных отношений, по мнению автора, следует вернуться к практике существования Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям -- федерального органа исполнительной власти, специализирующегося на соответствующих проблемах. Действующее сегодня Министерство регионального развития РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию не только в сфере федеративных отношений и национальной политики, но и в области осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства. Из 17 его департаментов только 7 непосредственно занимаются проблемами территориального, национального, федеративного развития, остальные -- вопросами градостроительной политики, жилищно-коммунального хозяйства, строительства олимпийских объектов и т.д. Учитывая нестабильность ситуации на Северном Кавказе (Дагестан, Ингушетия, Чеченская Республика), необходимо сконцентрировать внимание федерального органа исполнительной власти на проблемах федерализма и национальных отношений.

В целях усиления федеративных начал организации государственной власти автор предлагает ряд мер по совершенствованию конституционно-правового статуса Совета Федерации, повышению эффективности его деятельности, в частности, дополнить ст. 7 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» частью 3 «Формы деятельности членов Совета Федерации», предусматривающей участие членов Совета Федерации в заседаниях Совета законодателей.

Государственный контроль в сфере федеративных отношений в широком смысле осуществляют Президент РФ, полномочные представители Президента в федеральных округах, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, конституционные (уставные) суды российских субъектов. Каждый из перечисленных органов выполняет контрольные функции в пределах собственных полномочий. Особая роль в обеспечении единого правового пространства, соответствия правовых систем субъектов Федерации общефедеральной правовой системе, разрешении споров о компетенции между Федерацией и субъектами РФ принадлежит Конституционному Суду.

Второй параграф главы посвящен анализу нормативно-правового содержания конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проблемам законодательного и договорного регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами.

Под предметами ведения автор предлагает понимать закрепленные в Конституции РФ наиболее значимые государственно-правовые объекты комплексного характера, объединенные по содержательным признакам, в рамках которых Федерацией и ее субъектами посредством управомоченных государственных органов федерального и регионального уровней обеспечивается перспективное и локальное правовое регулирование. Понятия «предметы ведения» и «полномочия» соотносятся как форма и содержание, поскольку предметы могут находиться в ведении Федерации, субъектов РФ, совместном ведении, а полномочия включают в себя круг прав и обязанностей соответствующих органов государственной власти, которыми они наделяются для реализации задач и функций в рамках определенного предмета ведения.

Конституционно-правовая конструкция, определяющая источники разграничения полномочий в государстве, нуждается в изменении. По нашему мнению, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ должна быть сформулирована следующим образом: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

В работе выявляется содержание конституционно-правовых принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и вносится предложение об их закреплении в отдельной статье главы IV.1. «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Поскольку Федерация представляет собой сложную динамическую целостность, уровень устойчивости которой определяется многими факторами, то законодательная форма обеспечивает единство правового регулирования, условия формирования единого правового пространства, а договорная -- позволяет учитывать все многообразие внутрифедеративных связей. Но соотношение указанных форм не может быть паритетным. Действующий Основной Закон РФ и правовая система обусловливают приоритетность Конституции и федеральных законов в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Необходима доработка существующей процедуры заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (и соответственно совершенствование Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения могут быть выражены в трех формах: 1) «закрепленные полномочия» субъекта в сфере совместного ведения -- это полномочия органов государственной власти субъекта по предметам совместного ведения, установленные Конституцией РФ, и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. (в ред. 17 декабря 2009 г.), которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета), 2) «переданные полномочия» в сфере совместного ведения -- это полномочия Российского государства по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, не предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые могут передаваться для осуществления региональными органам государственной власти федеральными законами. Их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. 3) «полномочия по участию» субъекта в сфере совместного ведения. Кроме собственных полномочий в сфере совместного ведения РФ и субъектов, органы государственной власти региона вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Третий параграф посвящен роли федеральных округов в повышении эффективности государственного управления. В условиях проводимых реформ институт полномочных представителей Президента РФ призван обеспечить незыблемость основ конституционного строя, реализацию конституционных принципов верховенства права, разделения властей, единства системы исполнительной власти и федерализма. Конституционный строй как целостная система государственно-правовых отношений и институтов, с одной стороны, отражает закономерности их развития, с другой -- создает условия их функционирования. Институт полномочных представителей Президента РФ придает упорядоченность, конструктивность, целостность, устойчивость информационную и политико-правовую насыщенность конституционным началам организации государственной власти в Российской Федерации.

Анализируя процесс развития института полномочных представителей Президента РФ в период с 1993 по 2000 г., автор приходит к выводу, что происходило постепенное укрепление правового статуса соответствующих должностных лиц, обусловленное необходимостью усиления координации деятельности органов исполнительной власти, повышения их профессионализма, обеспечения единого правого и экономического пространства, структурной и функциональной целостности Российского государства.

Статус действующих полномочных представителей Президента России в федеральных округах существенно модернизирован, повышено его государственно-правовое значение. Совершенствование правового регулирования статуса полпредов происходит за счет расширения сфер деятельности этого института (взаимодействие не только с органами государственной власти федерального, регионального и местного уровней, но и с институтами гражданского общества, гражданами), усиления функций координации и согласования, наряду с функциями представительства и контроля.

Динамика преобразовательных процессов, внедрение современных методик и технологий управления способствует превращению органов государственной власти в более сложные системы, для обеспечения управляемости которыми необходимы новые структуры, формы и методы деятельности. Институт полномочных представителей Президента является составной частью нового конституционного механизма принятия, реализации и контроля за исполнением решений верховной федеральной власти.

Конституционная модель федерализма в период с 1993 по 2000 г. представляла собой компромиссный конституционно-договорной вариант, который характеризовался противоречивостью и нестабильностью, поэтому создание федеральных округов способствовало формированию новой модели федеративных отношений, базирующихся на более легитимной основе и направленной на укрепление российской государственности, территориальное приближение федеральной власти к субъектам Федерации. Учреждение института полномочных представителей Президента РФ следует расценивать как один из административных способов упрочения федерального присутствия в регионах, модернизации управления в Российском государстве.

В сфере федеративных отношений полномочные представители Президента РФ выполняют двоякую роль: с одной стороны, на них возлагается обязанность по отстаиванию интересов Федерации в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов, с другой -- они должны обеспечить учет интересов субъектов при подготовке федеральных нормативных правовых актов.

Институт полномочных представителей Президента является частью механизма согласованного и эффективного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти. Полномочия полпредов по согласованию проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа, предполагают регулярное обсуждение региональных проблем в целях совместного поиска их решений, позволяют объединить управленческие, экономические и иные ресурсы государства, служат укреплению федерализма, государственной целостности, построению постоянно диалога федерального Центра и регионов.

В условиях глобального финансово-экономического кризиса особое значение приобретает своевременная реализация на местах антикризисных мероприятий, инициируемых преимущественно федеральной государственной властью. Координации деятельности всех органов государственной власти и местного самоуправления по решению социально-экономических задач в регионах возложена на полномочных представителей Президента в федеральных округах. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе, в частности, должен способствовать созданию условий для инновационного развития отраслей экономики и социальной сферы и формированию центров опережающего экономического роста с учетом конкурентных преимуществ каждого региона, обеспечивать скоординированность принятия соответствующих решений на федеральном, региональном и местном уровнях.

Представители Президента РФ призваны сыграть особую роль в обеспечении национальной безопасности страны, в борьбе с экстремизмом и терроризмом. Сохранение стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка и завершение процесса становления демократического общества возможны только в условиях межнационального мира и согласия, обеспечения обороны и безопасности страны, нейтрализации политического и религиозного экстремизма и терроризма.

Учитывая опыт существования института специальных Представителей Президента, необходимо внести изменения в Указ Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и закрепить указанный институт.

3. Этнические факторы российского федерализма

Рассматриваются конституционно-правовые основы государственной национальной политики Российской Федерации, проблемы правовой формализации, основные направления их совершенствования, нормативное содержание конституционного статуса коренных малочисленных народов.

Первый параграф посвящен исследованию проблем правовой регламентации государственной национальной политики Российской Федерации.

Конституционные основы современной государственной национальной политики Российского государства образуют положения Преамбулы, ст. 1, 2, 3, ч. 3 ст. 5, 9, 26, ч. 3 ст. 68, ст. 69, п. «в» ст. 71, п. «б», «м» ст. 72 Конституции РФ.

Государственная национальная политика определяется автором как целенаправленная, научно обоснованная, легитимная, долгосрочная, институциализированная в правовых формах деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, направленная на реализацию положений Конституции РФ, Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, федеральных законов, законов российских субъектов, обеспечение государственной целостности, равноправия, самоопределения народов, их национальное и культурное развитие.

Реформационные процессы внутри Федерации, меняющаяся геополитическая ситуация, предпринимаемые государством меры по совершенствованию государственного управления обусловливают необходимость изменения действующей Концепции государственной национальной политики Российской Федерации в части, касающейся законодательных основ ее регламентации, вопросов координации национальной и социально-экономической, миграционной политики Российского государства, мониторинга состояния межнациональных отношений, выработки механизмов раннего предупреждения межнациональных конфликтов, а также юридических процедур на федеральном, региональном и местном уровнях, направленных на их разрешение. Кроме того, необходимо разработать и утвердить План мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу.

Несмотря на обострившиеся финансово-экономические проблемы, по мнению автора, необходимо вернуться к практике оказания государственной поддержки национального развития отдельным этносам как на федеральном, так и на региональном уровнях. Комплексные программы социально-экономического развития и национально-культурного возрождения будут способствовать сохранению российских народов, гармонизации межнациональных отношений в целом.

В целях реализации принципов равноправия и самоопределения народов автор поддерживает предложение об учреждении института Уполномоченного по правам народов Российской Федерации и принятие соответствующего федерального закона. Создание подобного специализированного института будет способствовать защите и восстановлению прав народов в сфере их национально-культурного развития и межнациональных отношений, разрешению «конфликта интересов» государства, бизнеса и этносов, правовому просвещению и повышению уровня правовой культуры граждан и должностных лиц.

Если определение основных принципов национальной политики страны составляет прерогативу государственных органов, то ее реализация -- сфера действия гражданского общества, потенциал которого необходимо активнее использовать. Только совместные усилия государства и общества в этом направлении обеспечат положительный результат.

Во втором параграфе исследуются особенности правовой регламентации национальной политики в конституциях (уставах), законах субъектов Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации в части, касающейся регламентации принципов государственной национальной политики соответствуют положениям Конституции РФ 1993 г. и Концепции государственной национальной политики. Вместе с тем объем правовой регламентации принципов национальной политики в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов Федерации не одинаков -- последние уделяют этому вопросу значительно больше внимания. Правовая регламентация национальных отношений в субъектах идет по пути конкретизации и развития предписаний Конституции РФ, установления дополнительных гарантий их реализации.

Анализ содержания конституций, уставов субъектов Федерации свидетельствует о разнообразии подходов правового регулирования в исследуемой сфере отношений. Подобная дифференциация обусловлена различными причинами. В национально-государственных и национально-территориальных образованиях, в отличие от уставов территориальных образований, проблемы правовой регламентации этнических общностей в конституциях занимают одно из центральных мест. Как правило, это связано либо с поддержкой титульных этносов, давших название этим субъектам, либо с исторически сложившимся проживанием коренных малочисленных народов, которым федеральная Конституция гарантирует права и свободы в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Интересы титульных этносов оказали большое влияние на выбор методов правового регулирования в конституциях республик, входящих в Приволжский, Северо-Кавказский, Южный федеральные округа, что свидетельствует о важности учета национального фактора в различных сферах управления.

К сожалению, повышенное внимание республиканских органов власти к созданию условий сохранения и развития национального самосознания, национальной идентичности осуществляется зачастую в ущерб принципам государственной национальной политики Российской Федерации, идеям общегосударственного единства, укрепления духовной общности россиян. Подобное смещение акцентов снижает эффективность государственной национальной политики России, приводит к формированию этнократической политики в регионах.

Многие политические, экономические и социальные институты не могут существовать без правовой институционализации. Поскольку право является выразителем существующих в обществе ценностей, мерой свободы и ответственности, то национальные проблемы, «вытесненные» из правового поля, способны породить конфликты и противоречия. Реальность демократии во многом определяется способностью государства учитывать права религиозных, национальных, языковых меньшинств. В федеративном государстве межнациональное и межкультурное взаимодействие находит свое специфическое проявление в жизни населения не только национальных республик, но и других регионов.

В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации отсутствуют положения о такой форме национально-культурного самоопределения, как национально-культурная автономия, не достаточно подробно регламентированы конституционные механизмы разрешения споров и конфликтов межнационального характера, отсутствуют гарантии реализации экономических интересов народов в соответствии с государственной региональной политикой на основе учета традиционных форм хозяйствования.

Несогласованность и несистематизированность законодательства субъектов в сфере правовой регламентации принципов национальной политики привели к тому, что ряд этих правовых актов, принятых до вступления в силу соответствующих федеральных законов, либо содержит дублирующие положения, либо не всегда своевременно приводится в соответствие с новыми редакциями федеральных нормативно-правовых актов. В перспективе, по мнению автора, необходима унификация конституционно-правовых начал национальной политики на региональном уровне, без которой невозможно построение симметричной федерации и обеспечение в полном объеме реализации многонациональным народом России государственного суверенитета.

В третьем параграфе рассматриваются вопросы конституционно-правового признания и закрепления статуса коренных малочисленных народов, его нормативного содержания, гарантий и перспектив развития.

Впервые Конституция РФ 1993 г. провозгласила и на конституционном уровне гарантировала коренным малочисленным народам права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Особенность конституционной регламентации статуса этнических общностей проявляется в том, что ст. 72 Конституции РФ выделяет как два самостоятельных направления государственной деятельности в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ защиту прав национальных меньшинств (п. «б») и защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м»).

Конституционно-правовой статус представителя коренных малочисленных народов ? это совокупность, закрепленных Конституцией РФ и законодательством прав, свобод и обязанностей, осуществляемых в индивидуальной и коллективной формах в целях обеспечения исторически сложившегося природопользования и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

В отличие от дореволюционного периода, когда законодательство предусматривало изъятия из норм уголовного процесса и специфику административного управления на территориях проживания малочисленных этносов, современное российским законодательство предоставляет коренным малочисленным народам права преимущественно социально-экономического характера. И это соответствует конституционным предписаниям о равенстве всех граждан Российской Федерации перед законом и судом, независимо от расовой, национальной принадлежности, языка, происхождения и других обстоятельств. Установление особенностей реализации политических прав коренных малочисленных народов носит ограниченный характер (специфика создания избирательных округов при проведении выборов), поскольку конституционный механизм волеобразования учитывает многонациональный характер носителя суверенитета и источника власти -- народа Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус представителя коренных малочисленных народов образуют нормы различных отраслей права, но преобладают нормы экологического и земельного права. Это обусловлено спецификой идентификации малочисленных этносов. Помимо национального самосознания, численного недоминирования, законодательно опосредованным признаком коренных малочисленных народов является факт их проживания на территориях традиционного расселения своих предков и сохранение традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов. Последнее возможно лишь в условиях особого правового режима природопользования и землепользования.

Конституционно-правовой статус коренных малочисленных народов обладает большим объемом по сравнению с аналогичным статусом других граждан России, поскольку предусматривает дополнительные права и свободы, гарантированные российским законодательством и права, закрепленные нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в соответствии со ст. 69 Конституции РФ. Права и свободы национальных меньшинств закреплены, в частности, Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г., Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Декларацией о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г., Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и другими актами.

Права коренных малочисленных народов не являются «безусловно этническими правами», так как в большинстве случаев законодатель говорит о приоритетном, а не исключительном использовании тех или иных благ. Иногда первоочередное право (например, на пользование животным миром) предоставляется не только коренным малочисленным народам, но и другим этническим общностям, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира. В случае ограничения прав и свобод малочисленных этносов, политика государства носит компенсационный характер. Незаконно ущемленные права и свободы подлежат восстановлению.

Правовая регламентация статуса коренных малочисленных народов нуждается в совершенствовании, в части, касающейся обеспечения занятости и реализации трудовых прав. В Законе РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 в ред. от 3 июня 2009 г. № 106-ФЗ необходимо предусмотреть гарантии обеспечение занятости в местах проживания коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств Российской Федерации с учетом их национальных и культурных традиций, а также исторически сложившихся видов занятости. Кроме того, в Трудовом кодексе РФ от 2001 г. № 197-ФЗ в ред. Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 167-ФЗ в Раздел ХII «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» следовало включить главу, учитывающую особенности регулирования труда коренных малочисленных народов, занятых традиционными промыслами.

4. Российский федерализм: конституционная парадигма и тенденции развития

Посвящена проблемам совершенствования российского федерализма в условиях модернизации.

В рамках первого параграфа подчеркивается значение правовых позиций Конституционного Суда РФ в формировании концептуальных установок деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления сфере федеративных отношений в выявлении внутренней иерархии принципов федерализма и соотношении указанных принципов с основами конституционного строя.

Решения Конституционного Суда РФ свидетельствуют о признании ценности таких принципов федерализма, как государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, самостоятельность, равноправие субъектов Федерации, самоопределение народов, защита прав национальных меньшинств.

Достижение баланса интересов Федерации и ее субъектов возможно только путем взаимодействия и координации деятельности участников публично-правовой деятельности. Правовые позиции Конституционного Суда обеспечивают сочетание норм, закрепляющих конституционно-правовой статус Российской Федерации как суверенного государства, и норм, связанных с юридическим статусом субъектов в целях построения государства, основанного на принципах демократии, верховенства права, федерализма.

Одним из важнейших принципов российского федерализма является принцип равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Реализация этого принципа, а также начал единства государственной власти в Российском государстве способна обеспечить равный правовой статус граждан на всей российской территории. В условиях существования многосоставных и разнообразных по своему социально-экономическому потенциалу субъектов, на фоне продолжающегося процесса их укрупнения, особого внимания заслуживает правовая позиция Конституционного Суда, согласно которой, вхождение автономного округа в край (область) обязывает оба субъекта Федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции РФ и не противоречащих ей государственно-правовых реалий.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ в сфере национальной политики государства оказывают непосредственное влияние на процесс реализации прав национальных меньшинств, поддержания межнационального мира и согласия. Своими решениями федеральный орган конституционного контроля обеспечил защиту прав коренных малочисленных народов в процессе политического волеобразования, а также прав национально-культурных автономий как формы самоорганизации этнических общностей.

Правовые позиции федерального органа конституционного контроля призваны стать ориентиром для органов государственной власти России и ее субъектов, органов местного самоуправления в ходе решения задач национального развития и обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, достижение таких фундаментальных целей, провозглашенных многонациональным народом Российской Федерации при принятии Конституции РФ, как утверждение прав и свобод человека, незыблемость демократической основы России, возрождение ее суверенной государственности и сохранение исторически сложившегося государственного единства.

Во втором параграфе рассматриваются понятие, особенности правой регламентации и основные направления развития института федеративной ответственности.

Федеративная ответственность -- один из новых, динамичных институтов российского федерализма, который призван укрепить конституционную ответственность и дисциплину разноуровневых субъектов федеративных отношений, стабилизировать характер внутрифедеративных взаимодействий.

По мнению автора, понятия «федеративная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации» не тождественны. Первое по своему содержанию шире второго, поскольку федеративная ответственность допускает ситуацию ответственности Федерации в лице ее государственных органов и должностных лиц. Федеративную ответственность можно рассматривать как наступление неблагоприятных последствий публично-правового характера для Федерации и ее субъектов за нарушение конституционных принципов российского федерализма и иных конституционно-правовых норм, регламентирующих взаимоотношения Федерации и субъектов Федерации, обеспечиваемую возможностью применения мер федерального воздействия.

В работе подчеркивается двусторонний, взаимный характер федеративной ответственности. Государство (Федерация) выступает как правоприменитель, так и субъект федеративной ответственности. К принципам федеративной ответственности относятся принципы: верховенства Конституции РФ и федерального законодательства; государственной целостности, территориального единства Федерации; субсидиарности; гласности в обосновании законности и реализации мер федеративной ответственности; равноправия субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; разделения властей в обосновании законности и реализации мер федеративной ответственности; коллегиальности в принятии решения о применении мер федеративного воздействия; информационного обеспечения процесса реализации федеративной ответственности.

Федеративная ответственность обладает позитивной и ретроспективной формой осуществления. Ее характеризуют не только формальная определенность, общеобязательность, обеспеченность государственным принуждением, соответствующая процессуальная форма, применение к правонарушителю мер федерального воздействия, но и осознанная участниками необходимость соблюдения законности и дисциплины в федеративных отношениях.

Основанием федеративной ответственности является внутрифедеративный деликт. Объекты внутрифедеративного деликта: конституционные принципы российского федерализма; принципы организации и деятельности органов государственной власти субъекта Федерации; полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления; основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти и органов исполнительной власти субъекта; формы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов; общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта. Объективная сторона федеративной ответственности выражается в виде противоправного деяния (действия или бездействия) субъекта федеративной ответственности. К субъектам внутрифедеративных деликтов относятся не только Федерация, субъекты Федерации как коллективные публично-правовые образования, но и законодательные, исполнительные, контрольные и иные федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица всех уровней власти, участвующие в реализации конституционные принципов российского федерализма. Субъективная сторона федеративной ответственности, как и конституционно-правовой ответственности, имеет специфичную форму выражения, поэтому коллегиальный характер принятия решений в сфере федеративных отношений не исключает возможность наступления санкций ответственности для государственных органов и должностных лиц. При этом дается краткая характеристика санкций федеративной ответственности.