Оперативно-розыскная деятельность в России: организация, методы, правовое регулирование (историко-юридическое исследование)

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации рассматривались на заседаниях кафедры Истории государства и права Уральской государственной юридической академии.

Материалы исследования апробированы в докладах и выступлениях на научных и научно-практических конференциях, в том числе международных: «Россия и Восток: проблемы взаимодействия» (г. Омск, 1997 г.); «Актуальные проблемы истории государства и права, политических и правовых учений» (г. Самара, 2001 г.); «Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ-2001» (г. Челябинск, 2001 г.); «Проблемы истории государственного управления: Государственный аппарат и реформы в России (к 200-летию министерской системы управления в России» (г. Санкт-Петербург, 2002 г.); «Правовая защита частных и публичных интересов» (г. Челябинск, 2005 г.); «История парламентаризма. К 100-летию Государственной Думы в России» (г. Самара, 2006 г.); «Право и политика: история и современность» (г. Омск, 2007 г.); «Проблемы регионального управления, экономики, права и инновационных процессов в образовании» (г. Таганрог, 2007 г.); «Актуальные проблемы права России и стран СНГ» (г. Челябинск, 2007 г.); «Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика» (г. Санкт-Петербург, 2007 г.); «Правовая защита частных и публичных интересов» (г. Челябинск, 2008 г.); «Проблемы кодификации законодательства России» (г. В. Уфалей Челябинской обл., 2008 г.); Седьмые осенние юридические чтения (г. Хмельницкий, Украина, 2008 г.); «Право и политика: история и современность» (г. Омск, 2009 г.); Восьмые осенние юридические чтения (г. Хмельницкий, Украина, 2009 г.).

Ряд положений и идей диссертационного исследования использованы в учебном процессе при разработке и внедрении рабочих и учебных программ и преподавании курсов «История отечественного государства и права» и «История политических и правовых учений» на факультете права и финансов Южно-Уральского государственного университета.

Результаты исследования также нашли отражение в опубликованных работах автора.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех разделов, шести глав, включающих 19 параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, его методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, обосновывается научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, отмечаются теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Раздел I «Теоретические основы историко-правового исследования оперативно-розыскной деятельности» составляет теоретическую базу исследования и состоит из двух глав.

Первая глава «Основные понятия и термины в их исторической ретроспективе» включает два параграфа, где рассматриваются основные термины, использованные в диссертационном сочинении, и обосновывается возможность этого использования.

В первом параграфе «Правопорядок и его охрана» показана невозможность получения достоверного научного знания о прошлом без опоры на современную теорию права. Рассматривается понятие «правопорядок», глубина его разработанности в теории государства и права. Проведен поиск определений правопорядка в истории правовой мысли с древнейших времен, способов его поддержания и охраны. Приведены мнения классиков политико-правовой мысли о преимуществе применения эффективных мер охраны правопорядка в сравнении с защитой прав и свобод граждан.

Включение этих положений в диссертацию вызвано необходимостью опровергнуть высказывания некоторых авторов, ставящих появление таких направлений деятельности государственного аппарата, как политический розыск (М. М. Кром) или внешняя разведка (С. А. Воронцов) в зависимость от уровня развития аппарата. При этом М. М. Кром отрицает политический розыск до рубежа XV-XVI веков как розыскной орган и как вид деятельности, а С. А. Воронцов пишет об отсутствии «специальных субъектов, реализующих правоохранительную функцию и функцию обеспечения безопасности государства».

Опираясь на понимание правопорядка как на состояние упорядоченности общественных отношений, образовавшееся в результате практической реализации правовых норм, автор, обращаясь к высказываниям классиков политико-правовой мысли и современных исследователей, видит в правопорядке не только условие, но цель и смысл существования государства как социального института. Охрана правопорядка - важнейшая цель деятельности государственного аппарата во все эпохи его существования.

Второй параграф «Оперативно-розыскная деятельность и осуществлявшие ее органы» содержит обоснование применения термина «оперативно-розыскная деятельность» к различным действиям государственных служащих, связанным со сбором информации о покушениях на правопорядок и государственную безопасность. Выявлены классифицирующие признаки, отделяющие оперативно-розыскную деятельность от других видов деятельности государства по охране правопорядка: осуществляется особо уполномоченными лицами и органами; осуществляется особыми, не применяемыми в других отраслях способами; результатом ее является информация о деяниях и лицах, представляющих опасность для данного общества или государства; получение информации осуществляется втайне и помимо желания ее обладателей.

Исходя из изложенного, автор полагает возможным в рамках историко-правового исследования называть современным термином «оперативно-розыскная деятельность» гласные и негласные мероприятия, осуществлявшиеся уполномоченными на то государственной властью лицами и органами при добывании и проверке (а в некоторых случаях и реализации) информации о противоправных и опасных для государства деяниях и лицах, совершавших эти деяния.

В диссертации рассматриваются направления охраны правопорядка, в которых применяется оперативно-розыскная деятельность: политический розыск, уголовный сыск, разведка и контрразведка. Даны определения этих направлений, принятые в соответствующих рассматриваемой эпохе нормативных актах.

Уголовный сыск понимался как «негласное расследование и производство дознаний в видах предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний обще-уголовного характера», для чего сыскные отделения «через своих чинов имеют систематический надзор за преступными и порочными элементами путем негласной агентуры и наружного наблюдения».

Задачей политического розыска была «борьба с революционным движением, охрана существующего государственного строя, разрушение злодейских замыслов и посягательств на Священную Особу ГОСУДАРЯ ИМПЕРАТОРА и лиц Императорской Фамилии, а также высших правительственных лиц».

«Военным шпионством (военной разведкой) является сбор всякого рода сведений о вооруженных силах (сухопутных и морских) и об укрепленных пунктах государства, а также имеющих военное значение географических, топографических и статистических данных о стране и путях сообщения, производимый с целью передачи их иностранной державе».

«Контрразведка (борьба со шпионством) заключается в своевременном обнаружении лиц, занимающихся разведкой для иностранных государств, и в принятии вообще мер для воспрепятствования разведывательной работе этих государств в России».

Во второй главе «Проблема периодизации истории оперативно-розыскной деятельности», включающей два параграфа, показаны различные подходы к периодизации.

Первый параграф «Опыт периодизации полицейского права и его элементов» содержит примеры периодизации, созданные различными авторами со второй половины XIX столетия, при этом в зависимости от предмета исследования периодизируется полицейское право, полицейская функция и деятельность государства, розыск преступников, правовое регулирование оперативно розыскной деятельности.

Авторы периодизаций в их основу положили различные систематизирующие факторы, получив обоснованные результаты. В. Н. Лешков принял за основу осуществление полицейской функции, выделив периоды, когда она выполнялась народом, совместно с государством и вполне изымалась у народа, исполнялась полицейскими органами. Такой подход признан в отечественной историко-правовой науке основным и применяется большинством авторов. К примеру, Р. С. Мулукаев отделил этап существования органов, выполнявших полицейскую функцию наряду с другими административными и судебными функциями от этапа существования собственно полицейских органов.

А. Ю. Шумилов и А. В. Шахматов, периодизируя историю правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, приняли за основу наличие правовых норм, регулировавших розыск, и их упорядоченность. При этом Шумилов начал свою периодизацию с XVIII века, отметив, что отмечал, что история правовой регламентации сыскной работы на Руси начинается не с XVIII в., а ранее. Шахматов вполне справедливо связал становление розыска и его правового регулирования с ранним этапом становления государственности, т.е. с X века.

Во втором параграфе «Периодизация оперативно-розыскной деятельности в дореволюционной России» автор представляет собственный вариант научной периодизации оперативно-розыскной деятельности в пределах пространственных и хронологических рамок исследования, тщательно обосновывая выделение различных этапов:

1 этап - земский, включает периоды раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности (X-XIV вв.). Розыск по общеуголовным преступлениям урегулирован обычаем, закрепленным в писанных нормативно-правовых актах, осуществляется потерпевшими и общиной. Регистрация преступников - в общинной памяти. Прочие виды розыска в интересах государственной безопасности осуществляются по личному поручению правителей и регулируются устными повелениями, имеют характер разовых поручений.

2 этап - Московский, включает периоды Русского централизованного государства и сословно-представительной монархии (XV-XVII вв.). Розыск по общеуголовным преступлениям вменяется в обязанность общине под контролем государственных органов - приказов. Возникает институт сыщиков (обыщиков). Для регистрации опасных преступников наряду с общинной памятью применяется клеймение. Органы политического розыска, разведки и контрразведки (опричнина, Приказ тайных дел и пр.) не имеют преемственности, каждый монарх создает их заново. Население широко и гласно привлекается к сбору оперативной информации. Основной метод розыска - пытка.

3 этап - раннеабсолютистский, включает период становления и развития абсолютной монархии (XVIII в.). Создаются регулярные органы уголовного и политического розыска, функции разведки и контрразведки вменяются в обязанности статским и военным структурам. Появились единичные нормы, а затем разделы и целые правовые акты, регулировавшие тайный сыск и надзор. Кроме штатных тайных контролеров, рекомендуется привлекать агентуру из населения за плату. Основным средством тайного розыска является донос.

4 этап - позднеабсолютистский, включает период разложения крепостнического строя (первая половина XIX в.). Поиск наилучших схем розыскных органов. С созданием Министерства внутренних дел в его ведении сосредоточены все виды розыска, однако эта попытка неудачна.

В результате создается Министерство полиции. Политический розыск и контрразведка переходят в ведение III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, разведка и контрразведка в военное время осуществляются Высшей военной полицией. Законодательным путем оформляется лишь создание розыскных органов, а методы тайного розыска регулируются секретными ведомственными инструкциями и наставлениями. Первые попытки использования в розыске штатной внутренней агентуры. Основными методами получения розыскной информации являются донос и перлюстрация.

5 этап - пореформенный, включает период утверждения капитализма (вторая половина XIX в.). Создание оперативно-розыскных органов осуществляется уже не только законодательным, но и ведомственным, так называемым «инструкционным» порядком. Именно так были созданы столичные сыскные полиции, большинство охранных отделений. Сыскные отделения в некоторых городах вообще открывались по инициативе полицмейстеров сверх штата и без дополнительного финансирования. Основана постоянная штатная военно-разведывательная структура в виде военных агентов в крупных государствах Европы и военно-ученого комитета при ГШ. Политический розыск и контрразведка сосредоточены под руководством Департамента полиции МВД. Широко развиваются внутренняя агентура и перлюстрация, но основной метод ОРД - наружное наблюдение.

6 этап - предвоенный, включает период первой русской революции и до начала Первой мировой войны (с начала XX в. до 1913 г.) Создание широкой сети охранных, сыскных и контрразведывательных отделений, ведомственных нормативных актов, обобщивших накопленный опыт тайного розыска. На первое место при сохранении прежних методов выдвигается внутреннее наблюдение с помощью секретных сотрудников. Впервые появляются нормы об ответственности за отступления от предписанных методов сбора информации. На вооружение принимаются научные методы розыска.

7 этап - военный, включает период Первой мировой войны до Февральской буржуазно-демократической революции (1913-1917 гг.). Свертывание сети охранных отделений. Расширение контрразведывательных органов в военное время. Дополнение перлюстрации военной почтовой цензурой. Необходимость совершенствования нормативно-правовой базы оперативно-розыскной деятельности, созыв многочисленных совещаний и комиссий, выработка проектов нормативных актов.

Раздел II «Правовое регулирование организации розыска преступников и тайных операций разведки» посвящен исследованию создания органов политического розыска, уголовного сыска, разведки и контрразведки и состоит из двух глав.

Третья глава «Формирование основных направлений розыска (X-XVIII вв.)» включает три параграфа, в которых рассматриваются вопросы создания и функционирования органов розыска от момента формирования государственности на Руси до становления абсолютной монархии.

В первом параграфе «У истоков отечественного сыска» на основе анализа летописных текстов исследуется становление политического розыска и разведки в княжение первых Рюриковичей, способы тайного добывания информации и ее реализации для достижения политических целей. Показано формирование разновидностей агентуры, розыскной терминологии. Правовая регламентация уголовного сыска силами общины в интересах поддержания стабильности общества дополнялась полицейскими мероприятиями центральной власти в периоды обострения криминогенной обстановки.

В разведывательной деятельности высокой эффективности позволяло достичь сочетание полевой и агентурной разведки. Правовое регулирование розыска и разведки осуществлялось с целью наделения властными полномочиями, устными повелениями, имело характер разовых поручений.

Второй параграф «Сыск в централизованном государстве» посвящен развитию розыскных органов в аппарате Русского централизованного государства и сословно-представительной монархии. Показана зависимость успеха розыска от участия в нем населения, меры, принимавшиеся правительством для стимулирования этого участия. Расширение полномочий центральной власти неизбежно влекло за собой сопротивление вельмож и, как следствие, расширение объекта наблюдения политического розыска. Органы политического розыска, разведки и контрразведки (опричники, Приказ тайных дел и пр.) не имели преемственности, каждый монарх создавал их практически заново, либо, как Челобитенная изба, изменяли свое назначение. Население участвовало в уголовном сыске, как правило, гласно и добровольно. Правительство стимулировало это участие различными способами, но также развивало профессиональный сыск, создав институт сыщиков. Правовое регулирование в ряде случаев имело письменную форму, сохраняя характер личного поручения.

В третьем параграфе «Созидание органов розыска абсолютной монархии» исследуются вопросы разделения оперативно-розыскной, предварительно-следственной и судебно-следственной деятельности в период становления и развития абсолютизма, создание особых государственных органов для осуществления этих видов деятельности. Изменение содержания власти повлекло за собой и изменение характера политической преступности: кроме покушений на власть или отдельные ее прерогативы, преступным стало осуждение или даже обсуждение деяний императора и его ближайшего окружения, что привело к дальнейшему отчуждению населения от участия в делах государства. Соответственно, целью политического розыска, кроме предотвращения покушений на власть, стало укрепление репрессивным путем ее авторитета. Дальнейшее совершенствование профессионализма в уголовном сыске привело к созданию ряда сыскных органов (фискалов и «майорских канцелярий», московского Сыскного приказа, Конторы розыскных дел, Особой экспедиции для розысков по делам воров и разбойников, Розыскной экспедиции), а впоследствии, после утверждения Екатериной II Устава о благочинии в 1782 г. функции уголовного сыска были переданы в полицейские подразделения - Палату уголовных дел и Управу благочиния по следственному отделению. В правовых актах появились единичные нормы, а затем разделы и целые правовые акты, регулировавшие тайный сыск и надзор. Кроме штатных тайных контролеров (фискалов), рекомендовалось привлекать платную агентуру из населения. Основным средством тайного сыска являлся донос.

Четвертая глава «Оперативно-розыскные органы Российской империи (XIX - начало XX в.)» состоит из четырех параграфов, в которых анализируются создание и правовое регулирование постоянных, специализированных, действовавших на профессиональной основе органов четырех основных направлений розыскной деятельности: политического розыска, уголовного сыска, разведки и контрразведки.

В первом параграфе «Органы политического розыска» рассматриваются проблемы поиска не только наилучших оперативно-розыскных методов, но и организационных форм, в которых эти методы наилучшим образом будут применяться. Различные розыскные органы, создаваемые министрами Александра I (Тайная полицейская экспедиция, подчиненная МВД, временный Комитет «всеобщего спокойствия и тишины» 1805 г., Комитет охранения общественной безопасности 1807 г., Особенная канцелярия Министерства полиции и пр.), достаточно эффективно работали по привычным схемам, но обеспечивали в первую очередь не столько государственную безопасность, сколько интриги их руководителей, и не смогли вовремя обнаружить заговор декабристов. Император Николай I, создал III Отделение и подчинил его себе, передав непосредственное руководство особо доверенным лицам и изменив характер его деятельности. Теперь, помимо розыска политических преступников, новое учреждение отслеживало общие настроения в обществе. Но и такая система недолго оставалась эффективной, не сумев предотвратить террористических покушений на императора. Поэтому в конце века правительство вынуждено было вернуться к опробованному еще Петром I принципу разделения оперативно-розыскных и следственных органов, создав охранные отделения и подчинив их единому центру - Департаменту полиции МВД. Следствие же по-прежнему оставалось в руках жандармских управлений. Окончательно система органов политического розыска сложилась в годы первой русской революции, с введением региональных органов - районных охранных отделений. Но разделение розыска и следствия обнажило существенные противоречия между осуществлявшими их органами: чины жандармских управлений, проводившие следствие, стремились добыть возможно большее количество доказательств для суда, в иных случаях не смущаясь раскрытием тайны розыска, в том числе привлечением филеров в качестве свидетелей и даже провалом секретных сотрудников. К тому же с 1913 г. политический розыск возглавил свитский генерал В. Ф. Джунковский, взявший курс на сокращение оперативно-розыскных органов и приведение розыска в соответствие с нормами нравственности. В результате к 1916 г. немногие уцелевшие охранные отделения были подчинены жандармским управлениям.

Во втором параграфе «Сыскная полиция» прослеживается та же тенденция создания оперативно-розыскных органов в системе общей полиции, подчиненных полицмейстерам и чинам прокурорского надзора. Но, в отличие от органов политического розыска, сыскная полиция осталась децентрализованной, а созданное в Департаменте полиции 8-е делопроизводство выполняло не руководящие, а координационные функции. Совершенно не был решен ряд вопросов, в том числе и проблема сыска в уездных городах и сельской местности. Местные власти, земские учреждения предпринимали определенные меры к созданию уголовно-сыскных органов по собственной инициативе и на свои средства. Правительство, не препятствуя местным властям в совершенствовании охраны правопорядка, само не предпринимало никаких мер для этого.

В третьем параграфе «Органы внешней и армейской разведки» анализируются усилия руководителей армии и правительства по созданию постоянных и эффективных разведывательных органов, применявших оперативно-розыскные методы. Нормативные акты, урегулировавшие создание таких органов и методы их деятельности, утверждались на высочайшем уровне, что свидетельствовало о понимании монархами важности этих учреждений. Однако в мирное время, особенно со сменой руководства, деятельность их ослабевала, либо они даже упразднялись. Отсутствие специальной подготовки офицеров-разведчиков, преступно низкое финансирование, недостаточное правовое регулирование их деятельности явилось одной из причин усиленного влияния в этой отрасли субъективного фактора, что в свою очередь, несмотря на великолепные достижения отдельных разведчиков, приводило к недостаточному количеству и невысокому качеству доставляемой разведывательными органами информации.

Четвертый параграф «Контрразведывательные отделения» посвящен многочисленным попыткам создания постоянно действующих контрразведывательных органов на протяжении рассматриваемого периода и особенностям их правового регулирования - от индивидуальных инструкций до вполне подробных наставлений, единых для всей страны. Но запаздывание, как с созданием органов контрразведки, так и с их нормативной базой повлекло за собой серьезные упущения в организации борьбы со шпионажем, которая не стала достаточно эффективной. Кроме того, до начала XX столетия в России органы военной контрразведки создавались только в военное время, а по окончании боевых действий упразднялись. Тем самым предавался забвению накопленный опыт борьбы со шпионами и диверсантами противника, а немногочисленные профессиональные контрразведчики оставались не востребованы правительством и вынуждены были искать службы в иных государственных органах. Борьба с иностранным военным шпионажем осложнялась и отсутствием соответствующей правовой основы: до 1912 г. в Российской империи шпионаж в мирное время не образовывал состава преступления. Рассмотренный здесь же зарубежный и отечественный опыт создания уголовно-правовой базы борьбы с военным шпионажем доказывает, что правительство не осознавало всей глубины наносимого шпионами вреда, и лишь инициатива снизу позволила привести правовые нормы, карающие за шпионаж, в соответствие с международным уровнем развития этого института.

Раздел III «Нормативно-правовое регулирование основных методов оперативно розыскной деятельности» состоит из двух глав и посвящен анализу правового регулирования всех применявшихся в Российской империи оперативно-розыскных методов, обучения и воспитания штатных и секретных сотрудников розыска, использования в розыске получаемой информации.

Пятая глава «Агентурная работа» включает пять параграфов и содержит анализ основных негласных методов оперативно-розыскной деятельности, связанных с применением внутренней и наружной агентуры.

В первом параграфе «Внутреннее (агентурное) наблюдение в политическом розыске» рассматривается правовое регулирование всех аспектов главного и наиболее эффективного метода политического розыска - внутреннего наблюдения с помощью секретных сотрудников. Если в XIX веке приобретение и использование внутренней агентуры зависело от инициативы начальников розыскных органов, то в XX веке, и особенно с началом первой русской революции, это вменяется им в обязанность. Рассматривается полицейская классификация внутренних агентов на секретных сотрудников и вспомогательных агентов, а по их использованию - на постоянно действующих и «штучников», и отмечается нежелательность использования последних.

Нормативные акты охранки регламентировали процесс подбора кандидатов для агентуры, рекомендуя обращать внимание на моральную неустойчивость и пороки революционеров, попавших в поле зрения охранки, как на обстоятельства, способствовавшие успеху вербовки. Инструкции обобщили опыт лучших жандармских офицеров, подробно описав этапы совращения арестованных людей и стимулы, с помощью которых они вынуждались к сотрудничеству с охранкой.

Среди российских подданных находились люди, добровольно ставшие секретными сотрудниками. Убежденных сторонников режима, желавших посвятить себя борьбе с революцией, среди них были единицы. В основном на сотрудничество с охранкой шли либо авантюристы, искавшие острых ощущений и мечтавшие возвыситься над толпой, либо морально деградировавшие люди, рассматривавшие агентурную работу как способ получения легкого заработка.

Руководство политическим розыском, в том числе внутренней агентурой, требовало высокой квалификации розыскных офицеров. Нормативные акты требовали постоянной подготовки офицеров, которая осуществлялась в три этапа: при переводе в Отдельный корпус жандармов на курсах при штабе корпуса, самообразованием во время службы и изданием в Департаменте полиции обзорных исследований по истории революционного движения. Подготовка внутренней агентуры сводилась к тщательному и поэтапному обучению конспирации и выработке направлений розыска. При этом конспиративные приемы были едины и регламентировались нормативными актами, а способы руководства сотрудниками разрабатывались каждым офицером и составляли его личную тайну.

Подробно анализируется наиболее действенный метод работы секретных сотрудников - политическая провокация. Приведено теоретическое обоснование и первое применение метода его создателем И. П. Липранди. Уточняется историческое и терминологическое содержание понятия провокации и провокаторства, применение его обеими сторонами. Анализ этого содержания, представленного разными авторами, в том числе выдающимися российскими юристами, позволил выявить подмену понятия: активный способ выявления политических преступлений подменялся провокаторством, недопустимым и с точки зрения руководства Департамента полиции. Нормативные акты и другие документы охранки категорически запрещают провокаторство под страхом привлечения к предусмотренной законом ответственности. Политическая провокация, применявшаяся в рамках, установленных правовыми нормами, оказалась наиболее эффективным способом получения надежных доказательств преступной деятельности революционеров для судебного преследования и применения к ним возможно более строгих санкций. Кроме того, применение провокации позволяло не только сохранить секретных сотрудников от провала, но и повысить их статус (и соответственно ценность добываемой ими информации) путем продвижения в партийной иерархии.

Защищаясь от обвинений в применении провокации, руководители политического розыска выдвинули в свое оправдание мотив крайней необходимости. Революционеры в политической борьбе провокацию практически не использовали, достигая тех же целей убийством своих противников. Именно поэтому, апеллируя к общественной нравственности, они стремились опорочить этот действенный метод политического розыска.

Здесь же анализируются нормы, регламентировавшие конспиративность агентурной деятельности, которые отчетливо подразделялись на общие требования к обеспечению секретности и конкретные, созданные предшествующим опытом мероприятия по предотвращению провалов агентуры. Нормы имели ярко выраженную направленность: одни регламентировали действия агентов, другие - руководителей розыска.

Главным в конспирации было обеспечение тайны самого факта сотрудничества, который скрывался не только от посторонних, но и от других сотрудников охранки. Наиболее подробно регламентировались безопасные способы контактов между сотрудниками и розыскными офицерами. Анализ материалов, отложившихся в жандармских архивах, показал, что эти требования неоднократно нарушались, следствием чего были многочисленные провалы. Причинами нарушений, кроме низкого профессионализма, являлись высокомерное и презрительное отношение некоторых офицеров к агентам, опасение покушений. Агенты, в свою очередь, пренебрегали конспиративными приемами из-за жадности и тщеславия.

Следовало оберегать агентов и от опознания их другими сотрудниками. Опасаясь разоблачения, секретные сотрудники стремились возлагать вину за провалы в своих организациях на других лиц, в том числе и на таких же агентов, часто с ведома руководителей розыска. Значительную роль в разоблачении многих секретных сотрудников охранки сыграла настойчивая контрагентурная работа революционных партий и деятельность «Шерлока Холмса русской революции» В. Л. Бурцева.

Основными причинами прекращения деятельности внутренней агентуры были: провал агента, то есть выявление революционной организацией сотрудничества одного из ее членов с охранкой; утрата доверия к сотруднику вследствие некачественной информации или неверного его поведения; изменения в руководстве охранки и, соответственно, стратегии политического розыска. В любом случае, расставаясь с агентом, охранка стремилась поставить его в такие условия, чтобы он не мог предъявлять какие-либо требования руководству розыскного органа.

Во втором параграфе «Наружное (филерское) наблюдение» дается характеристика второй по значению форме политического розыска и ее правовому регулированию. Рассматривается создание системы наружного наблюдения. Анализ нормативных актов показывает, что этот способ розыска в XIX и начале XX века рассматривался как главный и лишь с началом первой русской революции уступил первенство внутреннему наблюдению. Далеко не все руководители охранки верно оценивали значение филерского наблюдения в розыске, в связи с чем метод, а с ним и сама система, переживали периоды расцвета и пренебрежения. Тем не менее к 1907 г. в охранке утвердилось мнение о второстепенности, но необходимости и важности наружного наблюдения, что отразилось и в нормативных актах.

Рассматривается развитие нормативного регулирования процесса приема на службу и обучения наблюдательных агентов. Попытка перейти от местной самодеятельности к централизованному разрешению этого вопроса в 1902 г. не увенчалась успехом, и акты 1907 г. формально закрепили обязанности подбора и подготовки филеров за начальниками розыскных учреждений. Инструкции, созданные под руководством директора Департамента полиции М. И. Трусевича, подробно регламентировали все этапы обучения филеров их сложным обязанностям. С началом первой русской революции кадровая проблема обострилась, и Департамент полиции решил ее за счет кадровых жандармских унтер-офицеров и повышения статуса штатских филеров, о чем свидетельствует ряд циркуляров.

Подробная до мелочей регламентация действий филеров при выполнении ими обязанностей по наблюдению являлась мощным средством распространения передового опыта ведения слежки, но в то же время сковывала их инициативу. Кажущаяся диспозитивность норм в реальности оказывалась императивом. Попытки руководителей розыска при таком жестком регулировании практически каждого шага филера получить умелых и инициативных, «умеющих найтись во всякой обстановке» агентов были обречены на провал. Циркуляр товарища министра внутренних дел В. Ф. Джунковского, запретивший знакомить филеров с ходом розыска, окончательно закрепил их в положении простых исполнителей.

Третий параграф «Особенности агентурной работы в прочих розыскных органах» посвящен применению и правовому регулированию внутренней агентуры и наружного наблюдения в уголовном сыске и военной контрразведке. Обучение и воспитание руководителей сыскных подразделений, рядовых работников сыска осуществлялось как с помощью самообразования, так и централизованно, на организованных при Департаменте полиции курсах. Тем не менее, значительных успехов в сыске добивались немногие энтузиасты этой деятельности, умело применявшие известные и активно разрабатывавшие новые методы сыска, поощряемые к тому весьма общим правовым регулированием, признававшим результативность сыска главным мерилом его законности. Правовое регулирование агентурной работы в уголовном сыске касалось главным образом учета и соблюдения секретности ее результатов, методы руководства агентурой по сравнению с политическим розыском урегулированы весьма слабо. Гораздо подробнее осуществлено регулирование агентурного наблюдения в военной контрразведке. Здесь особенностью было привлечение к руководству контрразведывательными отделениями офицеров Отдельного корпуса жандармов, имевших опыт работы с агентурой, поэтому нормы правовых актов регулируют лишь особенности применения ее в контрразведке, прямо рекомендуя руководствоваться документами политического розыска. Весьма высока в этой отрасли роль наблюдательных агентов. Их инициатива и находчивость, предписанные инструкциями, позволяли применять не только тайную слежку, но и входить в контакт с наблюдаемыми.

В четвертом параграфе «Комплексные оперативно-розыскные и охранные мероприятия» приведен анализ основных правовых актов, регулировавших организацию охраны высочайших особ и высокопоставленных чиновников империи от террористических покушений. Если в дореформенный период эти функции с успехом выполняла открытая охрана - Конвой Его Императорского Величества, - то с появлением терроризма как метода революционной борьбы потребовались иные формы охраны, с помощью как наружной, так и внутренней агентуры. Разработанная система охраны позволила полностью исключить контакты охраняемых особ с нежелательными лицами и даже возможность приближения на дальность броска бомбы или прицельного выстрела из револьвера, абсолютно не учитывая возможности применения длинноствольного оружия. При этом наблюдательные агенты не ограничивались слежкой, а внедрялись в среду присутствовавших при проездах людей и тайными методами обнаруживали подозрительных лиц, не выявляя своей принадлежности к охране. Особенностью правового регулирования агентурной работы было не только разрешение, но и прямое требование обязательного проявления инициативы для пресечения покушений.

В пятом параграфе «Режим секретности» анализируется история правового регулирования способов сохранения государственной и военной тайны от разглашения. Необходимость поддержания секретности постоянно вступала в противоречие с желанием офицеров и чиновников иметь доступ к секретной информации и демонстрировать осведомленность перед окружающими, повышая таким образом свой статус, и даже самые строгие меры, предпринимаемые правительством, далеко не всегда оказывались действенными перед этим желанием. Деятельность отечественных периодических изданий по разглашению военных тайн тем более требовала ограничения. Введенные перед Первой мировой войной правовые нормы позволили значительно улучшить сохранность секретов, но окончательно проблема так и не была решена. Более того, многие политические, государственные и военные деятели России противодействовали поддержанию режима секретности на должном уровне и лично неоднократно нарушали его нормы, не без оснований надеясь остаться без наказания.

Шестая глава «Правовое регулирование безагентурных и вспомогательных средств розыска» состоит из трех параграфов и посвящена анализу оперативно-розыскных мероприятий, не связанных с привлечением секретных сотрудников, а также системам учета, анализа, хранения и использования в интересах розыска добываемой информации.

В первом параграфе «Перлюстрация» содержится анализ правовой базы одного из основных источников секретных сведений, получаемых путем ознакомления с дипломатической почтой и частной корреспонденцией в системе политического розыска и внешней разведки. Высокая точность получаемых сведений была причиной бурного развития сети перлюстрационных пунктов. Проверялась вся переписка лиц, обративших на себя внимание правоохранительных органов, и производилась выборочная проверка писем в соответствии с интуицией чиновников, осуществлявших ее. Особенностью применения перлюстрации в уголовном сыске была эпизодичность, отсутствие системы и специальных учреждений. В исследовательской и популярной литературе доминирует мнение о беззаконности перлюстрации. Изучение и сравнение законодательных актов Российской империи дает возможность критики этого мнения. В исследовании доказывается, что перлюстрация была юридически урегулирована. Секретность этого метода розыска вызывалась противоречием его общественной морали и международным нормам, при этом забота власти о конспиративности перлюстрации не шла ни в какое сравнение с конспиративностью других оперативно-розыскных методов. Охранка не останавливалась даже перед уничтожением перлюстрационных пунктов, если существовал риск огласки их работы. Органы политического розыска и военной контрразведки, пользуясь результатами работы перлюстрационных пунктов, в военное время активно применяли для получения сведений и открытую форму ознакомления с частной перепиской - военную цензуру.

Во втором параграфе «Регистрация преступников и оперативные учеты» анализируются способы учета преступников с древнейших времен. Доказывается первичность общинной памяти в качестве наиболее раннего метода регистрации. Введение клеймения связывается с ростом политического отчуждения и отсутствием взаимного доверия между властью и населением. Автор обоснованно отвергает отнесение клеймения к членовредительным наказаниям. Описан переход от внешних к научным методам регистрации: фотографии, антропометрии и дактилоскопии, анализируются нормы правовых актов, регулировавших применение этих методов. Изучены пути внедрения и особенности оперативных и криминалистических учетов в политическом розыске, уголовном сыске и военной контрразведке, их общие черты и особенности. Регистрация в некоторых случаях применялась и как самостоятельный розыскной метод, позволяя выделить среди общей массы населения подозрительных лиц. Отмечена роль паспортной системы в охране правопорядка как особой системы регистрации населения.

Материал третьего параграфа «Секретные библиотеки и прочие средства изучения противника», как правило, относят к криминалистической тактике. Здесь же исследуется процесс создания и развития «заповедных фондов» как вспомогательных средств для розыска, позволяющих изучить противников власти, широкое распространение секретных библиотек революционных изданий как пособий для повышения профессионального уровня жандармских офицеров, руководивших политическим розыском. Военно-историческая библиотека Генерального штаба, напротив, была наряду с Военно-ученым архивом, хранилищем добытых военными агентами и разведчиками изданий и документов об иностранных государствах и их армиях, а также отечественных изданий с использованием разведывательной информации. Эти издания широко использовались для подготовки армейских офицеров.

Особенность объектов уголовного сыска повлекла за собой и особенные средства его изучения: сравнительно небольшие библиотечки общепринятых и местных словарей воровского жаргона и криминалистические музеи с коллекциями воровского снаряжения и инструментов. Получаемые с их помощью знания были бесценны для обучения чинов сыскной полиции, особенно при подготовке к оперативному внедрению в преступную среду.

В заключении подведены итоги и обобщены результаты исследования, сформулированы выводы по собранным и изученным историко-юридическим материалам, а также определены перспективы дальнейшей работы над темой.

ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ АВТОРОМ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:

Монографии, учебные пособия:

1. Жаров, С. Н. Последняя попытка реформы политического розыска в Российской империи : Монография. Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2007. (12,5 п. л.).

2. Жаров, С. Н. История правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в России (XI - начало XX вв.). Документы и материалы: Учебное пособие / С. Н. Жаров. Челябинск : Изд-во ЮУрГУ, 2007. (14,2 п л.).

3. Жаров, С. Н. История оперативно-розыскной деятельности и ее правового регулирования в России (XI - начало XX вв.) : Монография / С.Н. Жаров. Челябинск : Изд-во Т. Лурье, 2008. (23,5 п. л.)

Публикации в ведущих рецензируемых научных изданиях и журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ:

4. Жаров, С. Н. Обеспечение законности оперативно-розыскных мероприятий в Российской империи // Правоведение. 2001. № 5. (0,5 п. л.)

5. Жаров, С. Н. Политические и правовые взгляды Ксенофонта // Вестник ЮУрГУ, серия «Право». 2001. № 8(08). (0,5 п. л.).

6. Жаров, С. Н. О некоторых методах историко-правового исследования // Вестник ЮУрГУ, серия «Социально-гуманитарные науки». 2002. №1 (10). (0,3 п. л.)

7. Жаров, С. Н. Секретные библиотеки на службе политического сыска Российской империи // Юристъ-Правоведъ. 2006. № 4. (0,5 п. л.).

8. Жаров, С. Н. Социальная опора правительства России перед февральской революцией глазами жандармов // Вестник ЮУрГУ, серия «Право». 2006. Вып. 6. Т. 2. (0,3 п. л.).

9. Жаров, С. Н. Оперативно-розыскная деятельность уголовного сыска Российской империи // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 4. (0,6 п. л.).

10. Жаров, С. Н. Становление режима секретности в Российском государстве // Правоведение. 2007. № 5. (1 п. л.).

11. Жаров, С. Н. Институт сыщиков в России // Право и политика. 2008. № 3. С. 698-703. (0,5 п. л.).

12. Жаров, С. Н. О некоторых теоретических основах историко-правового исследования политического розыска в России // Правоведение. 2008. № 4.

13. С. 245-247 (0,2 п. л.).

14. Жаров, С. Н. По следам политического розыска в Киевской Руси // Правоведение. 2009. № 2. С. 208-215 (0,7 п. л.).

Иные публикации:

15. Жаров, С. Н. Интеллигенция и жандармы: взаимные отношения (по материалам Челябинского уезда) // Тезисы к науч.-практ. конф. «Интеллигент в провинции». Екатеринбург, 1997. (0,2 п. л.).

16. Жаров, С. Н. Жандармы и национальное татаро-башкирское движение // Тезисы к междунар. конф. «Россия и Восток: проблемы взаимодействия». Омск, 1997. (0,2 п. л.).

17. Жаров, С. Н. Национальная политика Российской империи и политическая полиция в начале XX века // Тезисы к Всеросс. науч. конф. «Россия в истории мировых цивилизаций». Челябинск, 1997. (0,2 п. л.).

18. Жаров, С. Н. Интеллект на государственной службе: проблемы начала и конца XX века // Вузовская наука в условиях реформирования российского образования. Кострома, 1998. (0,2 п. л.).

19. Жаров, С. Н. Секретные сотрудники охранки // Межвуз. сб. науч. трудов. Серия: Гуманитарные и социальные науки. Вып. 1. Магнитогорск : МГТУ, 1998. (0,2 п. л.).

20. Жаров, С. Н. Методы прикрытия внутренней агентуры корпуса жандармов Российской империи // Проблемы человека в историческом процессе. Ученые записки. Челябинск : Изд-во ЮУрГУ, 1999. (0,2 п. л.).

21. Жаров, С. Н. Политический сыск и политический контроль в правовом государстве // Гуманитарные проблемы Российского общества. Тезисы докл. Всеросс. науч.-практ. конф. Челябинск : Изд-во ЮУрГУ, 1999. (0,2 п. л).

22. Жаров, С. Н. О побудительных мотивах действий интеллигента (В.Ф. Джунковский) // Интеллигенция России в XX веке и проблема выбора. Екатеринбург, 1999. (0,2 п. л).

23. Жаров, С. Н. Мифы о перлюстрации в царской охранке // Актуальные проблемы теории и практики юридического образования на пороге XX сто-летия : сб. мат-лов межрегион. науч.-практ. конф., посвящ. 60-летию юридического факультета ХГАЭП. Хабаровск, 1999 (0,2 п.л).

24. Жаров, С. Н. Гражданское общество и политический контроль // Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России: Тезисы докл. Всеросс. конф. 14-15 апреля 2000 г. Екатеринбург, 2000. (0,2 п.л).

25. Жаров, С. Н. Интеллигенция и жандармы: полемика вокруг политической провокации в начале XX века // Тезисы докл. Всеросс. науч. конф. «Российская интеллигенция: критика исторического опыта»,

26. 1-2 июня 2001 г. Екатеринбург, 2001. (0,2 п. л).

27. Жаров, С. Н. О юридической сущности самодержавия // Актуальные проблемы истории государства и права, политических и правовых учений. Мат-лы междунар. конф. Самара : Кредо, 2001. (0,2 п. л).

28. Жаров, С.Н. Периодизация нормативного регулирования политического сыска в России // Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ - 2001. Мат-лы междунар. науч.-практ. конф. 12-13 апреля 2001 г. В 3 ч. Ч. III. Челябинск : Изд-во ЮУрГУ, 2001. (0,2 п. л).

29. Жаров, С. Н. Безагентурные методы политической борьбы в Российской империи начала XX века // Частное и публичное в праве : мат-лы Всеросс. межвуз. науч.-практ. конф. 29-30 марта 2002 г. Челябинск : Изд-во ЮУрГУ, 2002. (0,2 п. л.).

30. Жаров, С. Н. О некоторых причинах установления министерской системы управления в России // Проблемы истории государственного управления: Государственный аппарат и реформы в России (к 200-летию министерской системы управления в России. Мат-лы междунар. науч. конф. 24-25 октября 2002 г. Ч. I. СПб. : Изд-во «Нестор», 2004. (0,2 п. л.).

31. Жаров, С. Н. Отечественная историография российского политического сыска конца XIX - XX веков // Правовая защита частных и публичных интересов : мат-лы Общеросс. межвуз. науч.-практ. конф.

32. 22-23 января 2003 г. Челябинск : Изд-во «Фрегат», 2003. (0,4 п. л.).

33. Жаров, С.Н. Источники исследования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности уголовного сыска Российской империи // Правовая защита частных и публичных интересов : мат-лы междунар. межвуз. науч.-практ. конф. 20-21 января 2005 г. Сб. статей. В 2-х ч. Ч. 2. / отв. ред. Б. И. Ровный. Челябинск : Изд. «Фрегат», 2005. (0,3 п. л.).

34. Жаров, С. Н. Особенности правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в России // Право и политика: история и современность: тезисы докл. и сообщ. междунар. науч.-практ. конф. / отв. за вып. М. А. Бучакова. Омск : Омская акад. МВД России, 2007.

35. (0,2 п. л.).

36. Жаров, С. Н. Периодизация истории русской контрразведки (до 1917 г.) // Право как мера свободы и ответственности личности / под ред. д-ра юр. наук, проф. В. А. Лебедева, д-ра юр. наук., проф. Е. В. Кунц. В 2-х т. Т. 2. Ч. 2. Челябинск : ИД «АНВИК», 2006. (0,4 п. л.).

37. Жаров, С. Н. Правовая основа борьбы со шпионажем в конце XIX - начале XX веков // Проблемы регионального управления, экономики, права и инновационных процессов в образовании: V междунар. науч.-практ. конф. Т. 3: Юридическая наука и практика в современной России. Таганрог : Изд-во ТИУиЭ, 2007. (0,5 п. л.).

38. Институт сыщиков в уголовном сыске России // Состояние и перспективы развития юридической науки : мат-лы междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 75-летию Удм. гос. ун-та. 30-31 марта 2006 г. Ижевск : Детектив-информ, 2007. С. 206-210. (0,3 п.л.).

39. Жаров, С.Н. Закон о шпионстве, режим секретности и депутат Караулов // История парламентаризма. К 100-летию Государственной Думы в России : мат-лы II-й междунар. конф. Самара, 19-20 мая 2006 г. / под общ. ред. д-ра. юр. наук, проф. Т. Е. Новицкой. Самара : Самар. гуманит. акад., 2006. C. 295-297. (0,3 п. л.).

40. Жаров, С. Н. К вопросу о создании органов российской военной контрразведки // Актуальные проблемы права России и стран СНГ / Мат-лы IX междунар. науч.-практ. конф. 29-30 марта 2007 г. Ч. I. Челябинск : Изд-во «Цицеро», «Тираж-сервис», 2007. (0,4 п. л.).

41. Жаров, С. Н. Публичная правосубъектность лица как государственного органа в Киевской Руси // Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика : мат-лы VIII междунар. науч.-теоретич. конф. Санкт-Петербург, 14-15 декабря 2007 г. / под общ. ред. Р. А. Ромашова, Н. С. Нижник. В 2 ч. Ч. II. СПб. : Санкт-Петербургский ун-т МВД России, 2007. (0,2 п. л.).

42. Жаров, С. Н. История становления регистрации преступников в России // Оперативник (сыщик). 2007. № 4; 2008. № 1(0,5 п. л.).

43. Жаров, С. Н. Нормативное регулирование контрразведывательной операции в начале XIX века (малоизвестная страница жизни М. Л. Магницкого) // Южно-Уральский историко-правовой вестник. Вып. 2. Челябинск : Центр анализа и прогнозирования, 2007. (0,4 п. л.).

44. Жаров, С. Н. Финансирование оперативно-розыскной деятельности в Российской империи // Правовая защита частных и публичных интересов : мат-лы V междунар. межвуз. науч.-практ. интернет-конф. : Сб. статей / отв. ред. Б. И. Ровный. Челябинск : Изд-во «Полиграф-Мастер», 2008. (0,3 п. л.).

45. Жаров, С. Н. Разведки Руси и Византии: противостояние в IX-X веках // http://www.chekist.ru/article/2286 (2008. 30 июля) (0,3 п. л.).

46. Правовое регулирование розыска преступников в России в XVI - начале XVIII в. // Клио. СПб., 2008. № 2. С. 64-69. (0,9 п. л.).

47. Жаров, С. Н. Провокация в работе внутренней агентуры охранных отделений // http://www.chekist.ru/article/2371 (2008. 22 сентября) (0,9 п. л.).

48. Жаров, С. Н. Отечественная печать начала XX века о секретной агентуре розыскных органов Российской империи // Социум и власть. 2008. № 3. С. 91-95. (0,5 п. л.)

49. Жаров, С. Н. О содержании понятия «спецслужбы» в исторической ретроспективе // Актуальні проблеми юридичної науки: Збірник тез міжнародної наукової конференції «Сьомі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький,