Международно-правовые аспекты управления в сфере охраны окружающей среды

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 17 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, обозначены его цель, задачи, объект и предмет, охарактеризована степень научной разработанности темы, определены теоретическая и методологическая основы исследования, доказаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Теоретические основы международного управления в сфере охраны окружающей среды», включающей четыре параграфа («Понятие и функции международного управления в сфере охраны окружающей среды» (§ 1); «Международное управление в сфере охраны окружающей среды в условиях глобализации» (§ 2); «Международное управление в сфере охраны окружающей среды в целях достижения устойчивого развития» (§ 3); «Международное управление в сфере охраны окружающей среды в целях обеспечения экологической безопасности» (§ 4)), анализируется феномен управления в современной международно-правовой системе. Главным субъектом управления выступают государства, а объектом управления, для целей исследования, являются международные, прежде всего межгосударственные отношения в сфере охраны окружающей среды в условиях глобализации. Анализ двух важных концепций, определяющих подходы к международно-правовой охране окружающей среды, - устойчивого развития и экологической безопасности - стал необходимым элементом характеристики процесса международного управления.

Обязанность по управлению глобальным развитием рассматривается как одна из важных задач международного сообщества. Управление процессами глобализации, считает А.А. Моисеев, представляет собой «выстраивание системы правил и институтов международным сообществом и частными субъектами правовых отношений как на национальном, так и международном уровнях для обеспечения международного правопорядка и решения экономических, социальных и политических задач, а также защиты и уважения прав человека». Признаки и сущность международного управления предопределяются идеей сотрудничества государств и других, различных по природе, субъектов, чья экологическая взаимозависимость в условиях глобализации постоянно возрастает. Международное управление в сфере охраны окружающей среды предполагает интеграционный и межсекторный подход к международным экологическим проблемам, стратегическое планирование, оценку достигнутых результатов и принятие решений о внесении коррективов в процесс международно-правового регулирования экологических отношений.

К методологическим предпосылкам формирования понятия международного управления отношениями в сфере охраны окружающей среды относятся, во-первых, положения общей теории социального управления; во-вторых, особенности международно-правовой системы; в-третьих, постепенное смещение акцентов от непосредственного международно-правового регулирования отношений по охране окружающей среды к более сложной организации воздействия на такие отношения со стороны международного сообщества. Особый характер международного управления, объективные пределы его осуществления предопределяются кругом субъектов, действующих на международной арене, прежде всего субъектов международного права, наличием пространств и природных ресурсов, на которые не распространяется суверенитет государств, в целом - международными интересами по охране окружающей среды.

Эффективность международного управления в сфере охраны окружающей среды зависит от того, насколько государства как управляющая система охватили своим вниманием международные экологические отношения как посредством международно-правового регулирования, так и создания институциональных структур, через которые на них оказывается воздействие. Международное управление со стороны государств и других субъектов международного права в сфере охраны окружающей среды осуществляется путем реализации определенных функций этими субъектами. Наиболее сложным представляется соотношение понятия «международное управление» с понятиями «международно-правовое регулирование» и «координация». В работе доказывается, что международно-правовое регулирование является неотъемлемой частью процесса международного управления. Международное право выполняет по отношению к управлению двоякую функцию. Нормы международного права, с одной стороны, создают основу для организации международного управления, с другой - применяются в процессе его осуществления. Координация рассматривается как необходимая функция международного управления в сфере охраны окружающей среды, которая направлена на обеспечение содержательного согласования международных экологических договоров и организацию оптимального межгосударственного сотрудничества.

Проблема выживания человечества и сохранения природы - это комплексная, глобальная проблема, когда охрана окружающей среды является условием абсолютно необходимым. Формирование международно-правового режима охраны окружающей среды и осуществление процесса международного управления в настоящее время неизбежно испытывают влияние глобализации; происходит трансформация международных экологических отношений, которая характеризуется усиливающейся активностью различных субъектов международной системы. Поэтому международное сообщество должно понять, каким образом на межгосударственном уровне может осуществляться эффективное международное управление рисками глобализации в сфере охраны окружающей среды. В диссертации анализируются причины, объясняющие, почему глобализация усугубляет экологические проблемы.

Одним из важных аспектов договорного развития в условиях глобализации становится все более интенсивное решение экологических вопросов в рамках различных отраслей международного права. Поэтому увеличение числа универсальных договоров по глобальным проблемам, затрагивающим различные экологические аспекты, следует рассматривать как проявление процесса глобализации. В работе обосновывается, что в будущем возможно заключение договоров, регулирующих более сложные вопросы по управлению теми природными ресурсами, чей правовой режим использования в силу значения для глобальной окружающей среды способен стать предметом специальной международно-правовой регламентации (например, леса).

Межгосударственное управление требует универсализации международно-правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и, соответственно, согласования интересов разных государств. Однако управление должно осуществляться не только с учетом различий в интересах и возможностях развитых и развивающихся стран, но и с целью внести реальный вклад в разрешение данной проблемы. При этом ответственность за сохранение окружающей среды несут все государства, и процесс глобализации не может исключать ни такой ответственности по каким-либо причинам, ни участия в международном управлении, поскольку все государства являются управляющими субъектами.

Проблемы международно-правового регулирования и осуществления управления международными экологическими отношениями неизбежно находятся в контексте очень сложного отношения общества к природе. Потребность осознать важность и необходимость именно широкого понимания проблемы взаимодействия природы и общества обеспечило признание международным сообществом концепции устойчивого развития. Устойчивое развитие означает эффективное и благоприятное согласование в глобальном масштабе экономических, социальных приоритетов и интересов охраны окружающей среды. В последние годы роль международного права в нормативном оформлении концепции устойчивого развития постепенно усиливается. Принципы устойчивого развития, изначально содержащиеся в декларациях и иных документах, не обладающих юридической силой, постепенно обретают закрепление, прежде всего в договорах и соглашениях, не только непосредственно регулируя международные отношения, но и обеспечивая баланс права и политики при взаимодействии различных отраслей международного права. Несмотря на то, что проблема обеспечения устойчивого развития ставит сложные задачи перед каждым государством, одновременно с этим международно-правовые нормы исходят из единства данной проблемы для всех государств (принимая во внимание положение отдельных групп государств). При этом трудности, связанные с применением международно-правовых принципов устойчивого развития, не должны отрицать ценность принципов как таковых, поскольку они помогают определить обязательства государств и стимулировать их к поиску необходимых решений на практике.

Еще одна концепция, в рамках которой должен осуществляться процесс международного управления, - это концепция экологической безопасности, которая представляет собой относительно новый элемент всеобъемлющей международной безопасности. Международное управление в сфере охраны окружающей среды, направленное на обеспечение экологической безопасности, то есть защиту от угроз негативного воздействия природных факторов (спорадические угрозы) и неблагоприятного состояния окружающей среды (хронические угрозы), требует четкой стратегии правового и организационного международного сотрудничества. Особое значение для обеспечения международной экологической безопасности имеет управление в отношении экологических последствий военной деятельности, которая оказывает негативное воздействие на окружающую среду не только в период вооруженных конфликтов как международного, так и немеждународного характера, но и в мирное время. Международная экологическая безопасность должна носить всеобщий характер. Во-первых, экологическая безопасность должна быть обеспечена для международного сообщества в целом. Во-вторых, при осуществлении международного управления для обеспечения международной экологической безопасности должны учитываться другие элементы международной безопасности. В-третьих, собственная экологическая безопасность или экологическая безопасность отдельных групп государств не может быть достигнута за счет безопасности других.

Главным итогом первой главы стала разработка понятия «международное управление» применительно к определенной сфере международных отношений - отношений по охране окружающей среды.

Вторая глава - «Международно-правовые основы управления в сфере охраны окружающей среды», состоящая из шести параграфов, посвящена анализу прогрессивного развития международного права окружающей среды, на основе и через нормы которого государствами осуществляется глобальное и региональное управление, тенденциям его развития как общего характера, так и применительно к управлению отношениями в новых областях международного экологического сотрудничества. Механизмы международного управления в сфере охраны окружающей среды, создаваемые государствами, напрямую зависят от правого режима соответствующего пространства, который устанавливает пределы распространения и осуществления юрисдикции государств в отношении природных ресурсов и объектов.

В первом параграфе - «Принципы международного права окружающей среды» анализируются международно-правовые основы управления в сфере охраны окружающей среды, которые определяются общими принципами права, основными принципами международного права, касающимися, по замечанию К.А. Бекяшева, «наиболее важных, жизненных (можно сказать - судьбоносных) вопросов международной жизни», и специальными принципами МПОС.

Особое теоретическое и практическое значение основных принципов предопределяет актуальность исследования вопроса не столько о возможности возникновения, сколько о реальных тенденциях формирования новых основных принципов международного права. Развитие норм международного права, практика государств и международных организаций, научные исследования в этой области позволяют говорить о формировании принципа охраны окружающей среды в качестве основного принципа международного права. В первом параграфе дана подробная характеристика его нормативного содержания.

Естественно, что наибольшее внимание в работе уделяется специальным принципам МПОС. Исследование проводилось в направлении изучения и анализа следующих аспектов развития системы специальных принципов: специальные принципы как критерий отрасли МПОС и их место в системе международного права с учетом особого значения для его различных отраслей; установление юридического содержания принципов; проблемы применения принципов МПОС в свете действия признанных и формирования новых принципов.

Для осуществления эффективного управления международными отношениями в сфере охраны окружающей среды на основе специальных принципов МПОС необходимы унифицированное регулирование, что актуализирует обсуждение проблемы кодификации МПОС, и единообразная практика применения данных принципов. Это связано с тем, что применение специальных принципов МПОС, особенно новейших, создает определенные препятствия международным экономическим отношениям, что усложняет международное управление, требуя обеспечения эффективной пропорциональности.

В настоящее время единства в отношении того, какие принципы являются отраслевыми принципами МПОС, в науке нет. С одной стороны, система специальных принципов становится более устойчивой, поскольку сложившиеся принципы МПОС получают все более широкое признание, и в то же время система развивается посредством изменения сферы регулирования и содержания отраслевых принципов, а также возникновения новых принципов МПОС. С другой стороны, закрепление соответствующих норм в отдельных договорах не позволяет сделать однозначного вывода об их общепризнанности в качестве специальных принципов.

Специальные принципы, всегда соответствующие основным принципам, и в то же время в определенном смысле их развивающие, определяют направления развития МПОС, инициируют появление отраслевых институтов. Но если основные принципы традиционно рассматриваются в качестве норм jus cogens, то статус специальных (отраслевых) принципов не обозначен. Полагаем, что наиболее перспективной является идея, связанная с постепенным общим признанием таких принципов. Особое значение имеет установление иерархии в рамках самой системы специальных принципов МПОС, главенствующее положение среди которых на данном этапе должен занимать принцип охраны окружающей среды.

Несомненно, что идея обсуждения статуса специальных принципов является продуктивной, и принципы сами по себе имеют значительную ценность. Вместе с тем эти вопросы осложняются проблемами применения принципов (суверенитета над природными ресурсами и непричинения вреда за пределами национальной юрисдикции, устойчивого использования природных ресурсов, принятия мер предосторожности, общей, но дифференцированной ответственности и др.), которые возникают при разрешении конкретных практических вопросов.

Перспективы международного управления в сфере охраны окружающей среды зависят от тех направлений, по которым станет развиваться МПОС. Во втором параграфе выявлены и проанализированы следующие тенденции развития МПОС: расширение предмета правового регулирования МПОС за счет появления новых областей международного экологического сотрудничества; стремление к кодификации норм МПОС; продолжение формирования системы специальных принципов; принятие рамочных соглашений, устанавливающих основы действий субъектов международного права, которые конкретизируются в протоколах, посвященных отдельным вопросам; более последовательное решение вопросов ответственности по сохранению окружающей среды в широком смысле, включая ответственность по выполнению обязательств и ответственность за причинение ущерба окружающей среде в случае совершения международного правонарушения или в результате правомерной деятельности; активное развитие МПОС на региональном уровне (например, на европейском континенте).

Особое внимание в данной главе уделяется стремлению государств регулировать международные отношения в сфере охраны окружающей среды с целью создания благоприятных условий для жизни человека, которое, однако, не всегда происходит в контексте утверждения и обеспечения международных стандартов прав человека. Этим вопросам посвящен третий параграф - «Антропоцентрический подход в международном праве окружающей среды». Антропоцентрический подход, связанный с обеспечением благоприятных условий для жизни человека, находит признание в международном праве, что проявляется: во-первых, в установлении обязательств по осуществлению антропогенной деятельности таким образом, чтобы не нарушать экологическое равновесие; во-вторых, в обязательстве принимать меры на национальном уровне, чтобы способствовать унификации подходов к охране окружающей среды; в-третьих, в усилении роли гражданского общества в формировании международной стратегии по охране окружающей среды; в-четвертых, в развитии так называемых экологических прав, связанных с обеспечением возможности жить в благоприятной окружающей среде.

Развитие права на благоприятную окружающую среду в рамках международного права имеет определенные особенности. Во-первых, реализация данного права связана с защитой интересов не только нынешнего, но и будущих поколений; оно имеет не только индивидуальный, но и коллективный характер. Во-вторых, обеспечение охраны окружающей среды является составной частью устойчивого развития: защита окружающей среды в контексте устойчивого развития вносит вклад в создание достойных условий жизни и опосредованно - в создание гарантий соблюдения прав человека. В-третьих, обеспечение мер по охране окружающей среды должно происходить с учетом и особым вниманием к правам развивающихся государств (право на благоприятную окружающую среду связано с правом на развитие). В-четвертых, экологические интересы интегрированы во многие общепризнанные права и свободы человека. Принципиально важно, чтобы на универсальном уровне было закреплено право человека на здоровую и благоприятную окружающую среду.

Появление новых экологических проблем, дальнейшее развитие международного сотрудничества актуализируют вопросы осуществления со стороны государств международного управления в сфере охраны окружающей среды, основы которого определяются нормами международного права. Предметом исследования были выбраны те области сотрудничества, в которых процесс международного управления происходит наиболее активно: борьба с изменениями климата (параграф четвертый - «Международно-правовые основы управления в области борьбы с изменениями климата»), сохранение морского биоразнообразия (параграф пятый - «Международно-правовые основы управления в области охраны морского биоразнообразия») и обеспечение биобезопасности (параграф шестой - «Международно-правовые основы управления в области обеспечения биобезопасности»).

Международное управление в сфере охраны окружающей среды в связи с климатическими изменениями должно развиваться и осуществляться на основе действительно универсального участия государств в формировании и реализации мер по борьбе с изменениями климата, а также с учетом экономических и социальных факторов развития, изменения которых происходят параллельно с изменениями климата. Рамочный формат Конвенции об изменении климата 1992 г. позволяет позитивно оценить ее в плане дальнейших возможностей для обсуждения действий в области изменения климата, но одновременно констатировать, что этого явно недостаточно. В настоящее время необходима разработка нового международного договора по климату, обязательства по которому должны быть соотнесены с обязательствами по Рамочной конвенции 1992 г., потому что со временем могут быть выработаны и предприняты более конкретные меры по адаптации, рассмотрению споров, устойчивому использованию лесов и земель, применению экологически чистых технологий и мобилизации ресурсов для борьбы с изменениями климата. К числу содержательных аспектов глобального международного управления в указанной области относятся: более активное выполнение промышленно развитыми странами их лидирующей роли в деле сокращения выбросов; создание стимулов для развивающихся стран в целях принятия ими соответствующих мер, однако без ущерба для экономического роста или деятельности по сокращению масштабов нищеты и в полном соответствии с принципом общей, но дифференцированной ответственности; существенное расширение поддержки, оказываемой развивающимся странам, особенно наименее развитым и островным развивающимся государствам, в целях адаптации; более активное развитие и распространение технологий; применение новых подходов к вопросам финансирования, включая более эффективное использование рыночных подходов.

С принятием в 1992 году Конвенции о биологическом разнообразии стало возможным говорить о появлении стратегии международного сообщества по управлению биоразнообразием. В соответствии с международными договорами управление прежде всего связано с охраной и устойчивым использованием живых ресурсов, которые, наряду с генетическими ресурсами, относятся к биоресурсам. Несмотря на признание суверенных прав государств в отношении собственных биологических ресурсов, они должны сохранять и устойчиво использовать биоразнообразие в интересах нынешнего и будущих поколений. Ответственность за сохранение биоразнообразия под юрисдикцией государства должна сочетаться с ответственностью за сохранение биоразнообразия в целом. Эффективное управление биоразнообразием достигается путем сопоставимости между мерами эксплуатации и мерами охраны. Международно-правовая охрана представляет собой комплекс мер, установленных международным правом и основанных на экосистемном подходе и применении принципа предосторожности, которые направлены на сохранение и устойчивое использование биоразнообразия. Наибольшее развитие в современном международном праве получили нормы о сохранении морского биоразнообразия. Понятием морского биоразнообразия охватываются морские генетические ресурсы (далее МГР), которые привлекают все больше внимания в качестве самостоятельного объекта международной охраны и управления. В пятом параграфе исследованы: международно-правовая основа охраны и управления МГР, правовой статус и режим управления МГР, который обусловливается, в первую очередь местом их нахождения, рассматривается деятельность государств, связанная с МГР - научная и коммерческая, каждая из которых, когда речь идет о районах за пределами национальной юрисдикции, нуждается в международно-правовом регулировании.

При охране биоразнообразия в процессе международного управления применяются различные подходы, такие как: создание особо охраняемых районов, создание международного механизма управления, который предполагает активное использование региональных организаций; экосистемный подход; принятие мер предосторожности, которые должны использоваться максимально широко.

В современном мире международное сотрудничество в области фундаментальных наук развивается достаточно быстро, однако одновременно научные прикладные разработки становятся все более закрытыми, их результаты рассматриваются как национальное достояние, имеющее стратегическое значение для обеспечения безопасности государства или группы государств. Данная сторона проблемы предопределяет сложный характер международного управления со стороны государств для обеспечения доступа к технологиям и процессу распределения выгод в процессе создания системы и обеспечении биобезопасности.

В работе исследованы приоритетные вопросы, связанные с развитием биотехнологии, которые влияют на организационную структуру и процесс управления международными отношениями в области обеспечения биобезопасности. Так, проанализированы проблемы соотношения: биобезопасности и продовольственной безопасности в контексте установления стандартов безопасности продуктов питания, использования генетических ресурсов для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства; биобезопасности, военной и гуманитарной безопасности в контексте угрозы биотерроризма: способность получения и соответственно применения биологических агентов в качестве новейших видов биологического оружия ставит перед международным сообществом задачу определения необходимых мер по пресечению и недопущению использования достижений биологической науки во враждебных для людей целях посредством создания механизма эффективного международного контроля; биобезопасности и экологической безопасности в плане перемещения живых измененных организмов: вероятность того, что развитие биотехнологии может повлечь неблагоприятные последствия для здоровья человека и окружающей среды, актуализирует проблему обеспечения биобезопасности. Последнему вопросу было уделено наибольшее внимание на основе подробного анализа Конвенции о биологическом разнообразии и Протокола по биобезопасности, который предусматривает механизм реализации, направленный на эффективное обеспечение соблюдения его положений. В диссертации определены вопросы, которые требуют дальнейшего решения в процессе осуществления международного управления, такие как установление принципов сотрудничества между государствами разного уровня развития; внедрение адекватных процедур экологической экспертизы проектов, которые могут оказывать значительное воздействие на биологическое разнообразие в рамках более широкой оценки последствий программ по биоразнообразию; определение порядка передачи технологий, имея в виду, что они включают и биотехнологии, который должен быть согласован с установленными на международном уровне положениями по оценке и регулированию рисков; создание механизмов международного контроля; широкое распространение необходимой информации; целесообразное участие общественности, при котором ослабляется политический характер проблемы получения и использования живых измененных организмов.

Международное право, регулируя отношения по обеспечению биобезопасности, призвано установить баланс между системой по защите человека и окружающей среды от неблагоприятных последствий применения живых измененных организмов и дальнейшим развитием биотехнологии. Тем самым, именно на международное право государства возлагают ответственность за принципиальное решение вопросов обеспечения безопасности в отсутствие полной научной определенности. Основой международного управления для обеспечения биобезопасности выступает принцип принятия мер предосторожности.

Укреплению и развитию международно-правовой базы осуществления управления отношениями в сфере охраны окружающей среды способствует разрешение международных споров, затрагивающих экологические интересы сторон.

В третьей главе «Практика международных судебных учреждений по укреплению правовых основ управления в сфере охраны окружающей среды» анализируются решения и консультативные заключения трех судебных органов, в деятельности которых экологическая проблематика, пусть и весьма осторожно, обретает реальные черты: Международный суд ООН, Международный трибунал по морскому праву (далее МТМП), Европейский суд по правам человека (далее ЕСПЧ). На основе обобщения международной судебной практики были сделаны определенные выводы применительно к деятельности каждого учреждения.

В первом параграфе, названном «Практика Международного суда ООН», рассматривается деятельность главного судебного органа ООН по разрешению споров, связанных с использованием природных ресурсов и защитой экологических интересов государств. Такие вопросы либо становятся предметом непосредственного рассмотрения (Венгрия против Словакии, Аргентина против Уругвая), либо затрагиваются в контексте защиты суверенитета государств (Конго против Уганды, законность применения или угрозы применения ядерного оружия). Важно, что Суд особо обращает внимание на сферу экологических интересов, на необходимость предупредительного подхода, который наиболее актуален в связи с тем, что, с одной стороны, причиняемый ущерб может оказаться для природной среды непоправимым, а с другой стороны, это связано с недостатками, присущими механизму возмещения экологического ущерба. Суд не рассматривает окружающую среду как некую абстракцию, а как среду обитания, которая определяет качество жизни и непосредственно влияет на здоровье людей, в том числе будущих поколений. Международный суд не просто признает появление новых норм в сфере охраны окружающей среды в 70-90-е годы XX столетия, но считает, что их действие в некотором смысле имеет обратную силу: эти нормы должны приниматься во внимание не только когда государства планируют осуществление деятельности, но также и тогда, когда продолжают деятельность, начатую ранее. Иными словами, Суд придерживается эволюционного подхода, в соответствии с которым новые проекты должны оцениваться в свете стандартов отношения к окружающей среде, действующих в данное время. Такой подход следует оценивать как справедливый, поскольку иное отношение будет замедлять прогресс в области охраны окружающей среды, стимулируя стремление завершить проект до формального принятия более строгих правовых норм, а также позволит ставшим опасными проектам продолжаться вопреки требованиям новых стандартов.

Хотя Суд признает ценность сохранения окружающей среды и поддержания ее соответствующего качества, тем не менее важность интересов в сфере охраны окружающей среды не абсолютизируется, ей не отдается явного предпочтения в ущерб другим интересам, прежде всего экономическим. Следовательно, потребности экономического развития должны согласовываться с интересами защиты окружающей среды. Государства обязаны обеспечивать, чтобы деятельность, осуществляемая в пределах их юрисдикции или под их контролем, не наносила ущерба окружающей среде других государств или районам за пределами национальной юрисдикции. Существование данной нормы в качестве обычая подтверждено Судом. Суд отстаивает позицию, согласно которой экологические договоры не могут лишать государства возможности осуществлять право на самооборону, однако «государства должны принимать во внимание экологические соображения при оценке того, что является необходимым и соразмерным в ходе достижения законных военных целей». Суд предельно конкретно высказывается в отношении исключительно договорного характера некоторых норм по защите окружающей среды, рассматривая их как значительный сдерживающий фактор для государств, подписавших соответствующие соглашения. Таким образом, деятельность Международного суда свидетельствует о том, что главный судебный орган ООН еще только формирует практику разрешения споров, касающихся нарушений международного права в сфере охраны окружающей среды и необходимости возмещения ущерба, рассматривая эти вопросы в контексте различных иных, прежде всего экономических, интересов государств и защиты суверенитета, а также соблюдения справедливости при оценке позиций сторон.

Споры, связанные с защитой окружающей среды, а именно с сохранением и защитой морской среды, могут быть предметом рассмотрения в МТМП, создание которого расценивается как новый этап в развитии международных судов и арбитражей. Предметом исследования во втором параграфе стала практика Международного трибунала по морскому праву. На примере анализа конкретных споров в нем рассмотрены следующие обязательства государств: обязательство сотрудничать в принятии мер по защите и сохранению морской среды; обязательство осуществлять предварительную оценку воздействия на окружающую среду, связанную с деятельностью, которая может иметь трансграничные последствия; обязательство защищать морскую среду, включая принятие всех необходимых мер по предупреждению, уменьшению и контролю загрязнения. До окончательного решения МТМП может настаивать на принятии временных мер. Однако одним из важных условий принятия такого рода мер является необходимость предупреждения серьезного вреда морской среде. Чтобы считаться серьезным, вред должен, по крайней мере, отвечать следующим признакам: быть значительным, продолжительным и вызывающим серьезные трудности в плане преодоления последствий.

Практика рассмотрения споров в МТМП позволяет сделать следующие выводы: при рассмотрении споров, связанных с сохранением морской среды, деятельность МТМП сосредоточивается собственно на нарушениях норм международного права по защите морской среды и ответственности за такие нарушения, а не на общих принципах, рассмотрение которых в большей степени характерно для Международного суда ООН; приоритет интересов по охране окружающей среды пока не является определяющим при рассмотрении споров, связанных с защитой экономических интересов; принципиальное значение для Трибунала при принятии решения имеет научная ясность по поводу возможных последствий угрожаемой деятельности для морской среды. Полную научную ясность часто невозможно обеспечить, поэтому Суду необходимо внимательно относиться к тому, что научная неопределенность не должна служить оправданием неприменения мер по защите морской среды. В отличие от Международного суда ООН, Трибунал по морскому праву открыт при определенных условиях для субъектов, не только являющихся государствами-участниками Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., но и не являющихся ее участниками и не являющихся государствами (для международных организаций, юридических и физических лиц). Наконец, компетенция МТМП по защите морской среды не имеет исключительного характера, поскольку соответствующие государства могут обращаться за рассмотрением споров и в другие судебные органы - Международный суд ООН, Суд Европейский сообществ.

В практике ЕСПЧ, которая анализируется в третьем параграфе, появились дела, затрагивающие вопросы, связанные с влиянием состояния окружающей среды на здоровье человека и его частную жизнь. В указанных случаях Суд принимает решение о нарушении или не нарушении статьи 8 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека (1950). Это позволяет прийти к выводу, что нарушение качества окружающей среды (например, серьезное загрязнение) может оказывать воздействие на частную и семейную жизнь, препятствуя реализации данного права. Анализируя способность государства принять адекватные меры, Европейский суд предпочитает воздерживаться от специальной оценки национального природоохранного законодательства, однако признает, что во всех случаях, когда экологические проблемы затрагивали соблюдение конвенционных прав, эти нарушения были вызваны ненадлежащим исполнением норм национального права. Краеугольным камнем судебного разбирательства в том числе при возникновении вопросов, касающихся окружающей среды, становится анализ и поиск рационального соответствия между позитивной обязанностью государства принимать разумные и необходимые меры для обеспечения права заявителей в соответствии с п.1. статьи 8 и вмешательством публичной власти, оправданным в свете п.2 этой же статьи Европейской конвенции.

Как показывает практика, Cуд не придерживается специального подхода к защите именно экологических прав человека: ни статья 8, ни любая другая статья Европейской конвенции 1950 г. и протоколов к ней непосредственно не регулируют права человека, требуя обеспечить защиту собственно окружающей среды. Суд исходит из того, что более подходящими в этом смысле являются международные соглашения по охране окружающей среды, а также национальное законодательство, поскольку в число прав и свобод, гарантируемых Конвенцией 1950 г., не включено право на благоприятную окружающую среду. Следовательно, нарушение права на частную и семейную жизнь из-за ухудшения условий окружающей среды только косвенно подтверждает необходимость ее благоприятного состояния в контексте соблюдения прав человека. Учет данных интересов во многом достигается за счет того, что ЕСПЧ максимально широко толкует права человека, стремясь обеспечить их наиболее высокий международный стандарт. Поэтому обсуждение вопросов защиты окружающей среды в практике Европейского суда по правам человека приобретает устойчивый характер.

Хотя Суд не применяет особый подход к охране окружающей среды, который бы свидетельствовал о специальном признании определенного статуса экологических прав человека, тем не менее, это не исключает возможности в дальнейшем более определенного закрепления данных прав и развития механизмов их защиты. Ярким примером является Конвенция 1998 г., устаналивающая права на доступ к информации о состоянии окружающей среды, участие в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, и на доступ к правосудию.

В целом, международная практика указанных судебных учреждений способна стимулировать принятие аккуратных управленческих решений, к примеру, по проведению оценки воздействия на окружающую среду, предупреждения о возможных последствиях опасной деятельности, принятия мер предосторожности, а также помочь выявить пробелы и проблемы в процессе межгосударственного управления, особенно в плане реализации совместных проектов, способных оказывать серьезное негативное воздействие на окружающую среду. Наиболее сложными в международной судебной практике остаются вопросы, связанные с возмещением экологического ущерба, непосредственно возникающим при реализации проектов, сопутствующего ущерба окружающей среде при осуществлении опасной деятельности, а также проблемы использования природных ресурсов в связи с управлением территорией или оккупацией.

Несоответствие между глобальным характером экологических проблем и надлежащей институциональной структурой управления в сфере охраны окружающей среды - одна из главных причин кризисного состояния в сфере международных экологических отношений. Охрана окружающей среды в рамках процесса глобализации обусловливает необходимость в сильном многостороннем механизме управления.

Четвертая глава «Институциональные основы международного управления в сфере охраны окружающей среды» посвящена исследованию деятельности государств по созданию глобального механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды, проблемам его функционирования и перспективам развития. В работе подчеркивается, что в целом для международного управления в сфере охраны окружающей среды характерно многообразие организационных форм. При этом эффективность управления во многом связана с предоставлением государствами международным организациям более широких возможностей для принятия юридически обязательных решений.

Центральную роль в системе международного управления в сфере охраны окружающей среды играет ООН, которая обладает особыми полномочиями. В условиях глобализации роль ООН кардинально возрастает, именно «как основной организации, регулирующей международные отношения и обладающей уникальной легитимностью». Универсальный характер ООН гарантирует осуществление сотрудничества в сфере охраны окружающей среды с учетом интересов подавляющего большинства государств. Деятельность органов и учреждений ООН позволяет одновременно рассматривать различные аспекты охраны окружающей среды. Взаимодействие с неправительственными организациями и иными акторами делает обсуждение проблем в сфере охраны окружающей среды более содержательным и влияет на формирование глобальной международной политики в сфере охраны окружающей среды. Реформирование ООН, направленное на повышение ее эффективности, при достижении данной цели неизбежно положительно повлияет на обсуждение и решение международных экологических проблем. Именно этим вопросам посвящен первый параграф - «Стратегическая роль ООН в процессе международного управления в сфере охраны окружающей среды».

Основная управленческая функция ООН в сфере охраны окружающей среды, которой государства ее наделили, - функция координации. Координация осуществляется по различным направлениям. Первое направление - осуществление организационного взаимодействия среди органов и организаций системы ООН, которые тем или иным образом, прямо или косвенно, связаны с экологическими проблемами. Второе направление - разработка комплексных программ по охране окружающей среды, участие в реализации которых принимают различные органы и организации системы ООН. Третье направление - оценка состояния, мониторинг, контроль и согласование выполнения обязательств по конвенциям, касающимся природоохранного сотрудничества. На современном этапе развития международных отношений функция координации требует достаточно мощного организационного механизма, способного обеспечить условия и инфраструктуру для реализации всех трех направлений.

Механизм международного управления в сфере охраны окружающей среды образуют органы и учреждения ООН, имеющие различный статус. Важнейшими принципами международного управления в рамках ООН являются принципы справедливости, подотчетности, транспарентности и ответственности органов и организаций системы ООН.

Главные органы ООН скорее определяют общую стратегию международного управления. Непосредственно же управление осуществляется со стороны уполномоченных органов, специализированных учреждений и международных организаций системы ООН. Их деятельность подробно рассматривается во втором параграфе - «Роль главных и вспомогательных органов ООН в процессе международного управления в сфере охраны окружающей среды» и в третьем параграфе - «Деятельность специализированных учреждений ООН по управлению в сфере охраны окружающей среды». Роль основного органа ООН в сфере охраны окружающей среды изначально признавалась за Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и в принципе никогда не подвергалась сомнению. Проблемы, скорее, стали возникать в плане эффективности ее деятельности, влияние на которую оказывают как внешние, так и внутренние факторы. Поэтому представляется, что любое развитие событий в отношении изменений механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды будет осуществляться вокруг ЮНЕП, ключевым элементом мандата которой остается мониторинг и содействие развитию МПОС как основы осуществления международного управления в сфере охраны окружающей среды.

Целый ряд органов, непосредственно занимающихся вопросами охраны окружающей среды, находится в подчинении Экономического и Социального совета ООН. Особое место среди них занимает функциональная комиссия - Комиссия по устойчивому развитию. Одна из основных проблем в деятельности Комиссии заключается в том, что возможность обсуждения многих тем (проведение мониторинга прогресса в области осуществления документов Конференции по окружающей среде и развитию, а также обеспечение политического руководства по осуществлению действий по реализации Йоханнесбургского плана) затрудняет способность доводить их до логического завершения, а именно - подготовки или изменений международных договоров.

В целом, проанализировав организационные особенности, мандат и направления деятельности ЮНЕП и Комиссии по устойчивому развитию, трудно сделать вывод о том, что эти органы способны осуществлять эффективное управление в сфере охраны окружающей среды.

Общий обзор деятельности специализированных учреждений ООН позволил прийти к заключению, что вопросы охраны окружающей среды интегрируются в программы развития практически всех таких учреждений. Для обеспечения возможно лучшей координации по осуществляемой ими управленческой деятельности в работе предложена классификация специализированных учреждений применительно к осуществлению ими управленческих функций в отношении природных ресурсов и защиты природной среды.

На основе проведенного исследования можно определенно сделать вывод о том, что многие специализированные учреждения ООН осуществляют управление в той экологической области, которая наиболее тесно связана с основными целями их деятельности, и практически для всех специализированных учреждений такое управление является достаточно новой сферой деятельности. В перспективе экологические аспекты деятельности специализированных учреждений и иных организаций системы ООН (к примеру, МАГАТЭ) будут укрепляться, но в то же время оставить установление стандартов охраны окружающей среды, согласование и определение их соотношения с другими вопросами исключительно на усмотрение каждого специализированного учреждения вряд ли целесообразно.

Координация между специализированными учреждениями должна осуществляться с учетом, во-первых, самостоятельного характера деятельности специализированных учреждений и не может обеспечиваться в ущерб принятию решений по конкретным вопросам; во-вторых, необходимости обеспечения взаимодополняемости их деятельности по вопросам охраны окружающей среды для реализации международной экологической политики ООН; в-третьих, необходимости предупреждения возможного перекрытия и дублирования функций. Таким образом, неизбежно появление содержательных и организационных связей как между самими специализированными учреждениями при решении конкретных вопросов в сфере охраны окружающей среды в процессе осуществления управления, так и во взаимодействии с органами более общей компетенции, а также организациями вне системы ООН. Такое взаимодействие касается не прямого подчинения, а возможной совместной деятельности в тех или иных формах.

В целом, интерес и реальные шаги специализированных учреждений по осуществлению международного управления в сфере охраны окружающей среды, следует оценивать позитивно, однако хорошо представляя те трудности, которые вызывают необходимость дальнейшего обсуждения организационных проблем международного управления.

Тенденция, проявляющаяся в увеличении числа специализированных учреждений, занимающихся международным управлением в сфере охраны окружающей среды, свидетельствует о том, что природоохранные интересы находят место в системе ценностей международного сообщества. Одновременно такая пролиферация, связанная с отсутствием формального взаимодействия и адекватной координации, приводит к пересечению компетенций, частичному дублированию функций, в определенной степени снижает эффект воздействия международно-правовых норм и, в конечном итоге, затрудняет решение международных проблем в сфере охраны окружающей среды. В результате отсутствия общей комплексной стратегии международного управления в сфере охраны окружающей среды может осуществляться ненужная деятельность и/или могут утверждаться конфликтующие между собой мандаты, что в свою очередь не позволит оптимально использовать имеющиеся ресурсы. И как бы продуктивно специализированные учреждения ООН не занимались управлением в отдельных экологических областях, это всегда будут лишь отдельные области. У специализированных учреждений, даже при весьма эффективном взаимодействии, никогда не будет достаточных возможностей в такой степени сфокусироваться на экологических проблемах, чтобы осуществлять эффективное международное управление в сфере охраны окружающей среды в целом.

Продолжающееся ухудшение и разрушение глобальной окружающей среды вызывает все более осознанную потребность в повышении эффективности международного управления. Эта проблема стала предметом исследования в четвертом параграфе - «Совершенствование механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды (перспективы создания Всемирной организации по окружающей среде)». Необходимость рационализации процесса международного управления в сфере охраны окружающей среды предполагает проведение реформ, направленных на преобразование международных экологических отношений, в том числе посредством принципиального изменения существующего механизма международного управления. Каким образом должен совершенствоваться этот механизм: путем усиления и обновления, а также расширения мандата уже существующих институтов или путем создания дополнительных структур? Каждая из множества международных организаций вырабатывает свои подходы к решению проблем охраны окружающей среды, устанавливая автономные режимы управления при отсутствии должной координации. Если внимательно изучить деятельность существующих международных организаций и других структур, то получается, что ни одну из них нельзя настолько усилить, чтобы, изменив ее компетенцию, финансирование, порядок принятия решений, координации и имплементации действующих международных соглашений по охране окружающей среде, урегулирования разногласий, при этом кардинально не изменить ее мандат и международно-правовой статус.

В настоящее время в науке международного права и на практике активно обсуждается идея создания Всемирной организации по окружающей среде (далее ВООС). В диссертации исследованы различные аспекты, связанные с перспективой ее создания. Первый - признание необходимости изменения и усиления институциональной архитектуры управления в сфере охраны окружающей среды. Второй - поиск причин отсутствия более мощной структуры в сфере охраны окружающей среды до настоящего времени, хотя по такому пути развивалось управление другими областями международного сотрудничества. Третий - анализ позиций сторонников и противников идеи создания ВООС. Четвертый - согласование содержательного и организационного формата ВООС. Пятый - место Всемирной организации по окружающей среде относительно системы ООН.

К принципиальным вопросам создания ВООС, независимо от той или другой концепции, относятся следующие: какими функциями она будет наделена; будет ли она действовать в качестве головной организации для различных многосторонних природоохранных соглашений; какие ей будут предоставлены финансовые ресурсы и юридические полномочия. Обеспеченность полномочий ВООС зависит, главным образом, от трех обстоятельств: достаточные средства, механизм реализации решений (в широком смысле, т.е. касающийся и преодоления разногласий), эффективное соотношение и разграничение функций с другими международными организациями и соглашениями. В диссертации рассматривается не только практически весь спектр предложений относительно создания ВООС, но и обосновываются выводы диссертанта о возможной структуре и компетенции такой организации. Важный итог состоит в том, что при обсуждении перспектив совершенствования механизма международного управления главным должен быть не поиск компромиссов в рамках политики по охране окружающей среды, а обеспечение реальной защиты экологических интересов.