Правовое содействие развитию конкуренции на товарных рынках

Законом о защите конкуренции установлен порядок предоставления только отдельных видов государственной помощи (имущество, иные объекты гражданских прав, доступ к информации). Другие виды государственной помощи, к примеру, налоговые льготы, закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, предоставление субвенций и субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации остались за рамками регулирования названного Закона. Помимо этого, некоторые указанные в Законе цели, в которых представляется государственная помощь, не имеют никакого отношения к развитию конкуренции. Эти недостатки требуют устранения.

При рассмотрении вопроса о предоставлении государственной и муниципальной помощи подробно анализировался позитивный опыт регулирования данного направления в Европейском Союзе.

Параграф 2.5. «Стимулирование повышения качества продукции» содержит вывод, что контроль за качеством продукции можно рассматривать как специальную меру, применяемую в отдельных отраслях, однако в целом повышение качества товаров является одной из общих мер стимулирования конкурентных отношений. Контроль за качеством является важным методом государственного регулирования за рубежом. Он особенно широко применяется в тех сферах, где используется государственное регулирование цен. Связано это с тем, что регулирование цен может привести к определенным негативным последствиям без одновременного использования иных мер. К примеру, одной из реакций на регулирование цен может стать понижение качества услуг.

Одной из значимых проблем в регулировании качества товаров и соответственно - развитии конкуренции - остается отсутствие принятых на настоящий момент необходимых технических регламентов.

В работе рассматриваются возможности использования стандартов организаций и проведения добровольной сертификации для повышения конкурентоспособности продукции.

Параграф 2.6. «Развитие конкурентных отношений в монополизированных отраслях экономики путем принудительного разукрупнения хозяйствующих субъектов» содержит анализ существующих точек зрения относительно целесообразности применения данной меры. В работе рассматриваются наиболее яркие примеры использования данной меры для развития конкуренции за рубежом. Анализируются изменения в регулировании принудительного разукрупнения в процессе изменения российского конкурентного законодательства.

Делается вывод о том, что принудительное разукрупнение может применяться не просто как мера ответственности, но прежде всего, как способ влияния на компанию, которая монополизирует рынок в целях нормализации конкурентных отношений.

Глава 3. «Ограничительные меры законодательства о конкуренции и меры защиты конкуренции» состоит из четырех параграфов.

Параграф 3.1. «Правовой статус лиц, находящихся в отношениях экономической зависимости» посвящен рассмотрению одного из принципиальных вопросов применительно к ограничительным мерам. В силу того, то в настоящее время рынок не представляет собой структуру, где действуют независимые друг от друга организации, немаловажное значение имеет получение информации о том, кто и под влиянием кого находится на рынке, до какой степени сильно влияние одной организации над другой.

В российском законодательстве имеется три категории, которые используются для определения взаимосвязей отдельных юридических и (или) физических лиц, а именно группа лиц, аффилированные лица взаимозависимые лица. Правовой статус данных категорий проанализирован в работе.

Обосновывается ряд предложений об изменениях в регулировании группы лиц и аффилированных лиц, в частности, о возможности использования вместо двух понятий («группа лиц» и «аффилированные лица») одного единого понятия «группа лиц». Помимо этого ставится под сомнение правильность закрепления принципа взаимоаффилированности, так как многие аспекты регулирования деятельности лиц, оказывающих влияние, и лиц, на которые оказывается влияние, должны иметь принципиальные особенности.

В связи с тем, что крайне сложно перечислить в законе все возможные взаимосвязи, при которых речь идет о группе лиц (об аффилированных лицах), перечень условий, при наличии которых возникают данные отношения, предлагается оставить в законе открытым.

Параграф 3.2. «Основные «запреты» конкурентного законодательства» посвящен рассмотрению проблем, связанных с нарушениями правил конкуренции, а именно правонарушений, относящихся к монополистической деятельности, нарушений правил конкуренции со стороны органов власти и управления и недобросовестной конкуренции. Одним из наиболее важных выводов данного раздела работы является положение о том, что запрет на определенные действия как противоречащие правилам конкуренции должен налагаться исключительно в случаях, когда наносится вред конкуренции. В связи с этим в законодательстве в качестве основного признака монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции должен быть указан вред конкуренции.

Указание в Законе о защите конкуренции на такие признаки, как недопущение, ограничение, устранение конкуренции, ущемление интересов других лиц, убытки конкурентов, не отражает всех возможных аспектов нарушений правил конкуренции. Определение в законодательстве недобросовестной конкуренции как действий, которые причинили или могут причинить убытки исключительно конкурентам, может приводить к ситуации, когда законы о конкуренции будут защищать отдельных лиц, а не конкуренцию в целом. Показывается также, что если вред причиняется отдельным лицам, даже конкурентам, но он никак не связан с конкурентными отношениями, с вредом самой конкуренции, то данные конфликты не должны относиться к спорам, вытекающим из нарушений правил конкуренции.

В законодательстве определено понятие доминирующего положения, однако отсутствует определение монополии и монополизации рынка. Практика требует четкого определения последних. При ситуации монополизации всегда имеется субъект, который занимает доминирующе положение, однако наличие такого субъекта еще не свидетельствует о монополизации рынка. Под монополизацией рынка предлагается понимать в отличие от занятия доминирующего положения создание на рынке ситуации, близкой к монопольной. В законодательстве целесообразно определить также характеристики монополизации рынка. Регулирование доминирующего положения и монополизации рынка должно иметь соответствующие различия. Так, при монополизации рынка первоочередное внимание следует уделять мерам, стимулирующим конкуренцию, и специальным мерам. Именно при монополизации рынка возможно применение механизма принудительной реорганизации с целью развитие конкуренции в отрасли.

В работе анализируются проблемы злоупотребления доминирующим положением, правового регулирования ограничительных соглашений (согласованных действий), понятие и формы недобросовестной конкуренции. Делается вывод о целесообразности сближения в регулировании таких правонарушений, как монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция.

Что касается такого нового правового термина, как коллективное доминирование, то его появление никак не способствует поддержке конкуренции. Необходимо соответственно уточнить понятия «соглашения», «согласованные действия» и «вертикальные соглашения», а не вводить новые неясные правовое категории. Презумпция того, что само по себе наличие признаков коллективного доминирования уже есть доказательство наличия состава правонарушения, ошибочна. В противном случае, т. е. при необходимости доказывать злоупотребление доминирующим положением со стороны хозяйствующих субъектов при коллективном доминировании, данный вид нарушения будет пересекаться с такими нарушениями правил конкуренции, как ограничивающие конкуренцию соглашения (согласованные действия) или обычное злоупотребление хозяйствующим субъектом (группой лиц) доминирующим положением, требуя применение предусмотренных для этих нарушений мер воздействия.

В работе рассматриваются новеллы в регулировании нарушений правил конкуренции со стороны органов власти и управления. В числе других рассматривается проблема, касающаяся и нарушений органов власти, и злоупотребления доминирующим положением, и ограничительных соглашений (согласованных действий). Применительно ко всем названным нарушениям имеется общее указание на запрет ограничительной практики и помимо него выделяется отдельный перечень запрещенных действий. Однако в разных статьях используются различные приемы юридической техники (используются обороты «в том числе», «в частности» и др.), что приводит к двоякой трактовке действий, указанных в перечне. С одной стороны, действия, указанные в перечне, могут рассматриваться как безусловно ограничивающие конкуренцию и при их констатации нет необходимости доказывать еще и факт ограничения конкуренции. С другой стороны, действия, указанные в перечне, могут рассматриваться как запрещаемые лишь при условии доказанности ограничения конкуренции. Предлагается уточнить формулировки Закона с тем, чтобы исключить возможность двойственного толкования, а также ввести единообразие в регулировании однотипных вопросов.

Параграф 3.3. «Контроль за экономической концентрацией» посвящен выяснению того, всегда ли концентрация вредна для конкуренции. Приводятся различные точки зрения по данному вопросу, рассматривается опыт регулирования концентрации в зарубежных странах. Анализируется эффект синергии в конкурентных отношениях. Рассматриваются его проявления при наиболее крупных слияниях, которые происходили в последние годы в России.

Ряд положений Закона о защите конкуренции, регулирующих вопросы экономической концентрации, требует совершенствования. Это касается, в первую очередь, уточнения условий, при которых концентрация считается допустимой, даже если она приводит к снижению конкуренции.

Спорной представляется новелла Закона о защите конкуренции, согласно которой антимонопольный орган не осуществляет контроль за приобретениями небольших пакетов акций, если к моменту таких приобретений хозяйствующий субъект уже обладает значительным пакетом акций. В ряде случаев приобретение субъектом дополнительно небольшого пакета акций способно оказать серьезное влияние на конкурентную ситуацию на рынке.

При осуществлении контроля за концентрацией выдаваемые предписания должны иметь своей целью развитие конкуренции, что зачастую не обеспечивается на практике. В одних случаях выдаваемые требования позволяют предотвратить негативные последствия для рынка. В других - выдаваемые требования служат прикрытием разрешения сделок, которые вредны для конкуренции и не имеют реального обоснования их совершения за исключением желания увеличить долю на рынке и поглотить конкурента.

В работе анализируются вертикальные, горизонтальные и конгломеративные слияние, а также дружеские и враждебные поглощения и предлагаются меры по предупреждению их негативного влияния на развитие конкуренции.

Параграф 3.4. «Меры защиты конкуренции» посвящен обоснованию вывода о том, что защитные меры имеют вторичное значение по отношению к мерам, стимулирующим конкуренцию. С принятием поправок к Кодексу об административных правонарушениях у антимонопольного органа увеличились возможности для применения защитных мер к нарушителям правил конкуренции. Увеличены размеры санкций, появилась возможность за наиболее серьезные нарушения правил конкуренции налагать штрафы без предварительной выдачи предписаний, важной новеллой является возможность наложения такой серьезной меры ответственности, как штраф от выручки. Однако применение жестких санкций не способно само по себе улучшить конкурентную ситуацию на рынке, структуру рынка. С учетом этого предлагается применять защитные меры как дополнительные по отношению к мерам, симулирующим развитие конкуренции.

В работе анализируются различные точки зрения на правовую природу предписания. Предписание должно рассматриваться как средство государственного принуждения. Если согласиться с позицией, что материально-правовые способы защиты прав делятся на пресекательные, восстановительные и штрафные, то предписание следует рассматривать как пресекательную и как восстановительную меру, так как помимо предписаний, направленных на прекращение нарушений, выдаются и предписания, направленные на «восстановление положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства» и «об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства».

В целях совершенствования зашиты конкуренции предлагается обеспечить взаимодействие антимонопольных органов при выполнении их функций с отраслевыми регулирующими структурами.

Глава 4. «Специальные меры обеспечения конкуренции» состоит из трех параграфов.

Параграф 4.1. «Государственное регулирование цен» раскрывает влияние на конкуренцию таких механизмов, как сферы применения регулирования цен, методы тарифообразования, виды применяемых тарифов, осуществление дискриминации при регулировании цен, порядок установления тарифов.

В России широко применяется затратный метод определения цены, основным отрицательным моментом которого является отсутствие стимула к сокращению издержек. Между тем сокращение издержек является одним из основных методов конкурентной борьбы. Поэтому для решения задачи внедрения конкуренции на товарных рынках принципиальным является отказ от «затратного метода». Дефекты перекрестного субсидирования и иные недостатки, связанные с предоставлением льгот отдельным потребителям, также являются серьезным тормозом на пути становления конкурентных отношений.

Анализ хозяйственной практики показывает, что использование одноставочных, многоставочных, зонных, блочных и других тарифов способно оказать влияние на ситуацию на рынке и дать преимущества одним хозяйствующим субъектам в ущерб другим. Поэтому переход от одного вида тарифа к другому должен основываться на учете широкого круга вопросов, касающихся конкуренции.

При осуществлении перехода от регулируемых цен к свободным в качестве переходного этапа в отдельных отраслях экономики имеет место сосуществование свободных и регулируемых цен. Такое сосуществование может принимать различные формы. Рассматривается порядок учета таких особенностей ценообразования при регулировании конкурентных отношений.

Кроме учета прямого влияния ценообразования на развитие конкуренции сама эффективность регулирования тарифов во многом зависит от того, насколько правильно определено соотношение полномочий между органами, ответственными за регулирование тарифов, насколько четко определена процедура пересмотр тарифов (прежде всего сроки принятия решений и перечень документов, которые может требовать регулятор).

Параграф 4.2. «Решение проблемы недискриминационного доступа» раскрывает меры, которые должны применяться, чтобы, являясь монополистом на рыке определенных услуг, монополист был ограничен в возможности предоставления данных услуг одним лицам на условиях более благоприятных, чем другим.

Проблема недискриминационного доступа может решаться в законодательстве по трем направлениям:

создание «независимого» субъекта, предоставляющего услуги;

установление специального порядка предоставления услуг, оказываемых монополистами, обеспечивающего недискриминационность;

применение мер антимонопольного законодательства.

В работе рассматриваются различные варианты обеспечения независимости организаций, оказывающих услуги монопольного характера. Анализируются действующие в различных отраслях порядки предоставления услуг, оказываемых монополистами (на железнодорожном транспорте, в газовой отрасли, на рынке электроэнергии) и даются предложения по их совершенствованию. В частности, предлагаются рыночные механизмы распределения пропускной способности сети, определяется перечень вопросов, которые должны быть урегулированы в актах, предусматривающих порядок обеспечения недискриминационного доступа к услугам монополистов.

Параграф 4.3. «Лицензирование и иные специальные меры, оказывающие влияние на количество хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке» посвящен анализу мер, которые фактически ограничивают количество субъектов, работающих на том или ином товарном рынке. В юридической литературе предлагается много подходов к такому механизму государственного регулирования, как лицензирование. Фактически с помощью лицензирования государство оказывает влияние как на количество субъектов на рынке, так и на качество предоставляемых ими услуг, что в конечном счете оказывает серьезное влияние на конкурентные отношения. В работе анализируются изменения в законодательном регулировании тех аспектов лицензирования, которые непосредственно влияют на конкурентные отношения, и высказываются соответствующие предложения.

Помимо лицензирования рассматриваются иные меры, которые приводят к ограничению количества субъектов на рынке, в том числе введение государственной монополии в определенной сфере деятельности, введения специальных критериев для субъектов, которые могут осуществлять определенный вид деятельности.

Глава 5. «Реформирование отрасли как способ внедрения конкурентных отношений (на примере электроэнергетики)» демонстрирует на примере отдельно взятой отрасли, как можно с помощью законодательных мер, а также правовых средств, применяемых хозяйствующими субъектами, обеспечить внедрение конкурентных отношений в полностью монополизированную до начала преобразований отрасль. На примере электроэнергетики прослеживаются факторы, влияющие на конкурентные отношения в соответствующих областях бизнеса, и проблемы, которые должны решаться в естественно монопольных сферах.

Помимо положительных моментов указываются те недостатки законодательного регулирования, которые привели к новым затруднениям на пути свободной конкуренции на отдельных сегментах рынка электроэнергии. Глава состоит их трех параграфов.

Параграф 5.1. «Причины и основные направление реформирования электроэнергетики» содержит подробный анализ договорных и корпоративных отношений в отрасли до начала преобразований и вывод о том, что к моменту начала преобразований отрасль была полностью монополизирована как в естественно монопольных сферах деятельности, так и в конкурентных областях. Независимые от РАО «ЕЭС России» производители электроэнергии были практически лишены возможности оказывать сколько-нибудь серьезное влияние на ситуацию на рынке. Сосредоточение конкурентных и монопольных видов деятельности в руках одного субъекта давало ему возможность полностью контролировать ситуацию на рынке. Сложившаяся ситуация со всей остротой требовала осуществления мер по демонополизации и становлению конкурентных отношений, что пока не достигнуто в необходимой степени.

Параграф 5.2. «Изменение состава основных участников рынка электроэнергии в процессе реформирования» содержит выводы о тех корпоративных изменениях, которые осуществлены в процессе реформирования. Наиболее важное значение для становления конкуренции имеет тот факт, что монопольные виды деятельности переданы отдельным хозяйствующим субъектам (ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС», НП «АТС»). Помимо этого, в конкурентных сферах деятельности вместо прежних монополистов образовались новые хозяйствующие субъекты (ОГК и ТГК), которые должны конкурировать друг с другом, а также с иные генерирующими компаниями. Серьезные корпоративные изменения коснулись и розничных рынков, на которых произошло реформирование АО-энерго, ранее являвшихся монополистами в сферах продажи и передачи электроэнергии.

Однако ряд пробелов в законодательстве о реформировании электроэнергии привел к новым проблемам как в сфере передачи (распределения) электроэнергии, так и к сфере генерации. Данные недочеты дают возможность новым субъектам рынка электроэнергии выстраивать свою конкурентную стратегию таким образом, чтобы получать конкурентные преимущества не за счет эффективной работы, а за счет приемов вертикальной и горизонтальной интеграции.

Кроме того, ряд вопросов, принципиально важных для становления конкурентной среды, был изначально решен неверно. Так, при определении конфигурации генерирующих компаний было решено рассчитывать рыночную долю компаний применительно к двум ценовым зонам, тогда как в соответствии с правилами оптового рынка равновесная цена электроэнергии формируется применительно к узлам расчетной модели энергосистемы. Это может привести к возможности осуществлять манипуляцию ценами на оптовом рынке. Федеральным законом от 4 ноября 2007 г. №250-ФЗ внесены серьезные изменения в ФЗ «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ с целью решить данные проблемы. С этой целью введено понятие «зоны свободного перетока электрической энергии (мощности)», а также определено понятие «доминирующего» и «исключительного» положения хозяйствующего субъекта на рынке электроэнергии.

До настоящего времени не на всем рынке произошло отделение монопольных и конкурентных видов бизнеса, что дает возможность ряду хозяйствующих субъектов выстраивать свою конкурентную стратегию с использованием недозволенных методов. В целом причины большинства проблем, которые возникают на рынке электроэнергии в процессе реформирования, связаны с отсутствием в законодательстве о реформировании отрасли должного учета вопросов, влияющих на конкуренцию.

Параграф 5.3. «Влияние договорных отношений на конкуренцию» содержит некоторые выводы о роли договорных отношений в развитии конкуренции на оптовом и розничных рынках. Что касается оптового рынка, то появление новых сегментов рынка, на которых цены формируются с помощью рыночных механизмов, а также определение временных границ перехода к продаже всего объема электроэнергии по свободным ценам можно рассматриваться в качестве движения к конкуренции. Однако реальный биржевой механизм на оптовом рынке по-прежнему не работает. Имеются значительные проблемы в договорных отношениях в секторе свободной торговли. Что касается продажи мощности, то, с одной стороны, конкуренция на рынке электроэнергии возможна при наличии значительного резерва мощности, поддержание которого связано с затратами. С другой стороны, торговля мощностью может привести к защите нерентабельных станций и необоснованным преимуществам для отдельных станций, что противоречит требованиям конкуренции.

Правила розничного рынка Утв. постановлением Правительства РФ от 31 августа 2006 г. №530 «Об утверждении Правил функционирования розничных рынков электрической энергии на переходный период функционирования электроэнергетики» // СЗ РФ. 11.09.2006. №37. Ст. 3876. дают некоторые возможности для внедрения конкуренции на розничных рынках. Принципиально важным для регулирования розничных рынков и оптового рынка является внесение необходимых изменений в ГК РФ, касающихся реализации электроэнергии. Предложения о соответствующих дополнениях и изменениях закона обосновываются в диссертации.

Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в следующих работах

1. Конкурентное право России. М., Зерцало-М, 2008 г. (30 п.л.)

2. Правовое регулирование конкуренции в России. М.: «ЮрИнфоР», 2000 (10 п.л.)

3. Участие государства в коммерческой деятельности (глава «Естественные монополии в России»). М.: Юристъ, 2001 (2 п.л.)

4. Коммерческое право: Практикум (в соавторстве). М.: Зерцало-М, 2006 (1п.л.)

5. Коммерческое право. Учебные программы общих и специальных курсов (в соавторстве) М.: Статут, 2007г. (0,2 п.л.)