Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

12

Размещено на http://www.allbest.ru//

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Конституция РФ коренным образом изменила политическую систему и политический режим в Российской Федерации в постсоветский период. В соответствии с Конституцией РФ система органов государственной власти в Российской Федерации строится согласно принципу разделения властей. Отдельные государственные функции призваны осуществлять органы местного самоуправления, которые наделяются соответствующими государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом согласно ст. 18 Конституции РФ смысл и содержание деятельности государственных органов, а также органов местного самоуправления определяют права и свободы человека и гражданина, которые признаются высшей ценностью российского государства, являются непосредственно действующими, но могут быть ограничены федеральным законом в соответствии со ст.ст. 55 и 56 Конституции РФ в целях обеспечения безопасности.

С позиции изложенного безопасность представляет собой важнейший элемент правовой системы Российской Федерации, а Конституция РФ служит исходной точкой процесса правового регулирования безопасности в Российской Федерации, который получил развитие в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, принятых по вопросам обеспечения различных видов безопасности. В указанных нормативных правовых актах в настоящее время закрепляется свыше 30 видов безопасности, но при этом используются неунифицированные понятия, которые не позволяют уяснить юридическую природу, структуру и содержание безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации, а круг факторов и условий, составляющих содержание угрозы безопасности, не имеет формально определенных границ. В результате анализа федеральных законов и иных нормативных правовых актов, принятых по вопросам обеспечения различных видов безопасности, можно констатировать отсутствие единого подхода к установлению взаимосвязи безопасности с механизмом российского государства, сочетаемое с широким разнообразием правовых методов и форм деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности.

Анализ научных точек зрения, сформировавшихся в юридической науке, позволяет сделать выводы об отсутствии до настоящего времени единого доктринального подхода к пониманию механизма правового регулирования безопасности в Российской Федерации, а также о неразработанности научно обоснованной концепции систематизации и унификации массива законов и подзаконных нормативных правовых актов, принятых в Российской Федерации по вопросам обеспечения различных видов безопасности.

При таком уровне развития юридической науки и состоянии действующего российского законодательства назрела необходимость: а) разработки концептуального подхода к пониманию безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации вообще и как категории административного права в частности; б) изучения особенностей юридического содержания взаимосвязи безопасности с механизмом российского государства в сфере административно-правового регулирования; в) выработки научно обоснованных рекомендаций по систематизации и унификации законов и иных нормативных правовых актов в области безопасности, направленных на формирование в Российской Федерации единой системы специализированных государственных органов и органов местного самоуправления, наделяемых полномочиями по обеспечению безопасности, связанными с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц, а также на достижение единообразия административно-правовых методов и административно-правовых форм по обеспечению безопасности, связанных с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

Цель исследования состоит в повышении уровня административно-публичного обеспечения безопасности на основе систематизации и унификации массива административного законодательства, регулирующего деятельность органов исполнительной власти и исполнительно-распоряди-

тельных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц по обеспечению безопасности, связанную с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

В соответствии с названной целью в работе решаются следующие задачи:

- разработка понятийно-категорийного аппарата, раскрывающего юридическую природу безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации;

- определение структуры безопасности в правовой системе Российской Федерации;

- установление соотношения безопасности с основными категориями правовой системы Российской Федерации;

- выявление особенностей структуры и содержания безопасности в сфере административно-правового регулирования;

- определение структуры массива законов и подзаконных нормативных правовых актов, составляющих административно-правовую основу безопасности в Российской Федерации;

- определение понятия и особенностей административно-правового режима безопасности;

- определение понятия, сущности и специфики содержания административно-публичного обеспечения безопасности;

- установление соотношения административно-публичного обеспечения безопасности с иными видами государственной деятельности, выделяемыми юридической наукой;

- определение понятия и особенностей системы административно- публичного обеспечения безопасности в Российской Федерации;

- установление места и роли субъектов системы административно- публичного обеспечения безопасности среди иных субъектов обеспечения безопасности; безопасность правовой административный государственный

- изучение административно-правовых методов деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по обеспечению безопасности, связанных с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц, выявление мер административно-публичного обеспечения безопасности, определяющих специфику содержания указанных методов;

- определение понятия, особенностей и унифицированных видов административно-санкционирующих, административно-юрисдикционных и административно-казуальных мер обеспечения безопасности;

- определение понятия формы административно-публичного обеспечения безопасности, изучение специфики ее содержания и выявление основных видов;

- определение понятия, особенностей и унифицированных видов административно-правовых актов по обеспечению безопасности, административно-правовых договоров по обеспечению безопасности и административно-правовых действий по обеспечению безопасности;

- выработка научных рекомендаций по систематизации и унификации административного законодательства в области безопасности.

Объектом исследования являются общественные отношения, составляющие сферу административно-правового регулирования безопасности, связанную с непосредственным вмешательством органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

Предмет исследования составляют теоретические положения административно-правового регулирования безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации, а также соответствующие им особенности урегулированной административно-правовыми нормами внешневластной деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц по обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности, связанной с непосредственным вмешательством указанных органов в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

Степень научной разработанности темы исследования. В результате анализа многочисленных научных работ, посвященных исследованию проблем правового регулирования безопасности, следует отметить, что проблемы административно-правового регулирования безопасности стали объектом системного научного исследования в советский период Российской Федерации с 40-х гг. XX в. в рамках таких категорий, как «общественный порядок», «общественная безопасность», «административная деятельность». В частности, в советский период были опубликованы монографические исследования таких ученых, как И.И. Веремеенко, И.И. Евтихиев, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, Л.Л. Попов, Ю.П. Соловей, А.П. Шергин и др., которые заложили фундаментальные научные положения административно-правового регулирования общественной безопасности и общественного порядка. С принятием Закона РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности», а затем Конституции РФ безопасность в правовой системе Российской Федерации приобрела чрезвычайно сложное и многогранное юридическое содержание. Как следствие, объектами системного исследования ученых-юристов в постсоветский период стали отдельные виды безопасности: общественная безопасность, личная безопасность, национальная безопасность, безопасность дорожного движения, пожарная безопасность, экологическая безопасность, экономическая безопасность, чрезвычайная безопасность и др. В частности, по проблемам административно-правового регулирования отдельных видов безопасности в постсоветский период опубликованы монографические исследования В.В. Гущина, П.В. Дихтиевского, Б.П. Кондрашова, Б.В. Россинского, В.Б. Рушайло, В.Г. Татаряна и некоторых других авторов. В этих работах раскрываются особенности механизма административно-правового регулирования соответствующих исследуемых видов безопасности.

Имеющиеся научные исследования проблем административно-правового регулирования безопасности являются весьма полезными и необходимыми, но представляются недостаточными в условиях действия ст.ст. 2, 18, 55 и 56 Конституции РФ, которые: а) обусловливают необходимость разработки концепции административно-правового регулирования безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации, составленной из ясных и точных понятий, соотносимых с основными категориями государствоведения и правоведения; б) предопределяют необходимость формирования в Российской Федерации единой системы специализированных государственных органов и органов местного самоуправления, наделяемых административными полномочиями по обеспечению различных видов безопасности, связанными с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц; в) обусловливают необходимость систематизации и унификации административно-правовых методов и административно-правовых форм деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению различных видов безопасности, связанных с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

Методологической основой исследования является системный подход к анализу проблем административно-правового регулирования внешневластной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению различных видов безопасности, связанной с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

При подготовке диссертации использовались такие методы научного познания, как формально-логический и формально-юридический, нормативно-правового моделирования, структурно-системного анализа и некоторые другие.

Теоретическую основу исследования составляют труды по теории государства и права, в том числе по теории правового регулирования безопасности, научные и учебные работы по проблемам административно-правового регулирования безопасности за период с конца 40-х гг. XX столетия до настоящего времени, а также отдельные работы по социологии и управлению. В частности, научный анализ проблем административно-правового регулирования безопасности основывается на трудах таких ученых, как Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, А.Л. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, А.В. Возженников, В.М. Горшенев, В.В. Гущин, А.С. Дугенец, И.И. Евтихиев, М.И. Еропкин, А.А. Кармолицкий, Б.П. Кондрашов, Ю.М. Козлов, В.Я. Кикоть, Ф.Е. Колонтаевский, П.И. Кононов, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.А. Прохожев, Б.В. Россинский, П.П. Сергун, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, С.В. Степашин, В.Г. Татарян, Ю.А. Тихомиров и др.

Нормативной базой исследования являются Конституция РФ, акты Конституционного Суда РФ, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, принятые по вопросам обеспечения различных видов безопасности.

Эмпирическую базу исследования составляют собранные на различных этапах исследования с 1997 г. материалы деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов в Кировской и Нижегородской областях, Пермском крае, а также органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления муниципальных образований указанных субъектов Российской Федерации по обеспечению различных видов безопасности. В частности, это материалы лицензионно-разрешительной, регистрационной и удостоверительной деятельности, а также материалы деятельности по согласованию в различных областях безопасности: пожарной, промышленной, дорожного движения, экологической и др.; материалы 215 дел об административных правонарушениях, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением различных требований безопасности, в том числе строительных норм и правил, требований охраны труда, требований по обеспечению безопасности дорожного движения, требований пожарной безопасности, требований охраны атмосферного воздуха и др.; материалы по предупреждению, выявлению и нейтрализации общественно опасных ситуаций техногенного и природного характера, в том числе 57 заключений экспертиз по расследованию пожаров, промышленных аварий, дорожно-транспортных происшествий; результаты интервьюирования около 300 должностных лиц, наделяемых полномочиями административно-публичного обеспечения безопасности, в том числе сотрудников государственной противопожарной службы, государственной инспекции безопасности дорожного движения, государственной инспекции труда, органов государственного архитектурно-строительного надзора, органов охраны окружающей среды и природопользования и др. В ходе проведенного исследования было изучено свыше 50 постановлений федеральных арбитражных судов округов по административным делам, связанных с обеспечением различных видов безопасности. В работе использовались акты Совета безопасности Российской Федерации, принятые по вопросам обеспечения чрезвычайной безопасности.

Научная новизна исследования заключается в том, что работа является системным по характеру и концептуальным по содержанию исследованием проблем административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц по обеспечению различных видов безопасности, связанной с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц. Научная новизна диссертации определяется:

- разработкой понятийно-категорийного аппарата, необходимого для того, чтобы уяснить основные тенденции правового регулирования безопасности в Российской Федерации;

- разработкой понятийно-категорийного аппарата и классификаторов, раскрывающих природу, структуру и специфику содержания безопасности в сфере административно-правового регулирования;

- научным обоснованием понятия и структуры административного законодательства в области безопасности;

- разработкой системы понятий и специальных критериев, раскрывающих юридическое содержание взаимосвязи безопасности с механизмом российского государства;

- определением понятия, основных задач, законодательных принципов и функций административно-публичного обеспечения безопасности;

- научным обоснованием и выявлением особенностей системы административно-публичного обеспечения безопасности в Российской Федерации;

- разработкой системы мер административно-публичного обеспечения безопасности, применяемых в Российской Федерации;

- разработкой системы форм административно-публичного обеспечения безопасности;

- разработкой научно обоснованной концепции систематизации и унификации сформировавшегося в Российской Федерации массива административного законодательства в области безопасности.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Вывод о том, что безопасность как элемент правовой системы Российской Федерации представляет собой самостоятельную сферу правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации, которая обусловлена создающими высокую вероятность причинения вреда данным интересам формально определенными физическими, химическими и биологическими проявлениями и действиями природной среды и техногенной системы (вредоносными природными и техногенными факторами окружающей среды), связанными с правонарушениями и юридическими казусами, а также с подлежащими официальной оценке со стороны государства (санкционируемыми и контролируемыми государством) действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию на законных основаниях и по назначению предметов, явлений и процессов - материальных носителей указанных вредоносных проявлений и действий, или, иначе говоря, техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам.

2. Утверждение о том, что элементами структуры безопасности в правовой системе Российской Федерации являются: а) субъекты безопасности - личность, общество, государство и нация, как формально определенные субъекты - носители конституционных и иных законных интересов, охраняемых правом от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды; б) объекты безопасности - составляющие содержание конституционных и иных законных интересов формально определенные блага и ценности, на достижение которых направлены усилия субъектов безопасности и которым может быть причинен вред техногенными и природными факторами окружающей среды; в) вредоносные природные и техногенные факторы окружающей среды, или, иначе говоря, формально определенные физические, химические, биологические проявления и действия природной среды и техногенной системы, создающие опасность конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства и нации; г) формально определенные типизированные ситуации, связанные с возникновением и (или) развитием вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, т.е. подлежащие официальной оценке со стороны государства (санкционируемые и контролируемые государством) правомерные действия (деятельность) физических и юридических лиц по использованию техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам, а также правонарушения и юридические казусы, способствующие возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды. Перечисленные элементы позволяют выделить в содержании безопасности соответствующие им субъектные, предметные, функциональные и ситуационные сферы правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации, которые объективно отражают основные направления правового регулирования безопасности в Российской Федерации.

3. Положение о том, что безопасность в сфере административно-правового регулирования можно определить как систему урегулированных административным правом субъектных, предметных, функциональных и ситуационных сфер охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, причинно связанных с административно-санкционируемыми правомерными действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию под контролем государства предметов, явлений и процессов - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам, а также охраны и защиты конституционных и иных законных интересов от административных правонарушений и административно-правовых казусов, способствующих возникновению и (или) развитию данных факторов окружающей среды.

4. Вывод о том, что в настоящее время сформировался массив несистематизированных законов и подзаконных нормативных правовых актов, составляющий административно-правовую основу безопасности в Российской Федерации. Указанные законы и иные нормативные правовые акты содержат административно-правовые нормы безопасности, которые регулируют общественные отношения в сфере административно-правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от вредоносных факторов природной среды и техногенной системы. В зависимости от содержания охранительных функций, выполняемых административно-правовыми нормами безопасности, в структуре указанного массива законов и подзаконных нормативных правовых актов обоснованно выделить общее (исходное), субъектное, предметное, функциональное и ситуационное административное законодательство в области безопасности.

5. Утверждение о том, что средством достижения (установления и поддержания) безопасности в сфере административно-правового регулирования выступает административно-правовой режим безопасности, под которым следует понимать закрепленный в административно-правовых нормах законов и иных нормативных правовых актов комплекс общеобязательных условий и требований безопасности, адресованных физическим и юридическим лицам, а также целей, задач, функций, методов деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности, определяющий порядок предупреждения, выявления и нейтрализации вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с административно-санкционируемым использованием физическими и юридическими лицами под контролем государства, на законных основаниях и по назначению предметов, явлений и процессов - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам, а также порядок предупреждения, выявления и нейтрализации административных правонарушений и административно-правовых казусов, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды. Указанные элементы структуры безопасности в сфере административно-правового регулирования дают возможность выделить соответствующие им субъектные, предметные, функциональные и ситуационные административно-правовые режимы безопасности, раскрывающие специфику содержания безопасности.

6. Положение о том, что безопасность взаимосвязана с механизмом российского государства при помощи таких категорий, как «обеспечение безопасности» и «система обеспечения безопасности в Российской Федерации». Под обеспечением безопасности следует понимать комплексную деятельность российского государства по достижению урегулированного правом состояния защищенности конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации, которая охватывает такие направления государственного воздействия, как предупреждение, выявление и нейтрализация вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с санкционируемым и контролируемым государством правомерным использованием субъектами права предметов, явлений и процессов - природных и техногенных источников опасности конституционным и иным законным интересам, а также предупреждение, выявление и нейтрализация правонарушений и юридических казусов, способствующих возникновению и (или) развитию данных факторов. Обеспечение безопасности логично подразделить на общее и непосредственное в зависимости от характера вмешательства в административно-хозяйственную,

организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц. Система обеспечения безопасности в Российской Федерации может быть определена как совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных органов государственной власти и органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц, наделяемых государством полномочиями по установлению и (или) обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности. Данная система сформирована на основании норм законодательства в области безопасности в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с санкционируемым и контролируемым государством правомерным использованием физическими и юридическими лицами предметов, явлений и процессов - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам, а также в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов от правонарушений и юридических казусов, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды.

7. Утверждение о том, что безопасность в сфере административно-правового регулирования неразрывно связана с такой категорией, как «административно-публичное обеспечение безопасности», под которой следует понимать урегулированную административно-правовыми нормами внешневластную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности, связанную с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц, организационно не подчиненных данным органам. Административно-публичное обеспечение безопасности является разновидностью государственной деятельности, которая обладает рядом отличительных признаков. Сущность и юридическое содержание административно-публичного обеспечения безопасности можно раскрыть, если в результате анализа законодательства в области безопасности определить присущие ей специфические цель, законодательные принципы и функции.

8. Вывод о том, что система административно-публичного обеспечения безопасности в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных органов исполнительной власти Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а также системных образований и должностных лиц данных органов, наделяемых полномочиями по обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности, которые связаны с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц. Выделяемая система является составной частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации. Она охватывает федеральную подсистему административно-публичного обеспечения безопасности, подсистемы административно-публичного обеспечения безопасности субъектов Российской Федерации, муниципальные подсистемы административно-публичного обеспечения безопасности и призвана решать ряд специальных государственных задач по охране и защите конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации.

9. Положение о том, что органы исполнительной власти Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также их системные образования и должностные лица, наделяемые полномочиями по обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности, которые связаны с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц, в обобщенном виде можно назвать органами административно-публичного обеспечения безопасности. Такие органы обладают характерными признаками, и их можно классифицировать на отдельные виды по ряду специальных критериев, предопределяющих особенности их структуры.

10. Утверждение о том, что органы административно-публичного обеспечения безопасности призваны оказывать специфическое административное воздействие на поведение физических и юридических лиц, организационно не подчиненных указанным органам, в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации. Специфику содержания указанного административного воздействия определяют административно-санкционирующие, административно-юрисдикционные и административно-казуальные меры обеспечения безопасности. Перечисленные административно-правовые меры имеют характерные признаки. В результате анализа законодательства в области безопасности их можно сгруппировать в зависимости от основания, целевой направленности, а также вызываемых административно-правовых последствий и классифицировать на отдельные унифицированные виды.

11. Положение о том, что под формой административно-публичного обеспечения безопасности следует понимать действия органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц по изданию административно-правовых актов и заключению административно-правовых договоров, а также совершение иных административно-правовых действий указанных органов (системных образований и должностных лиц), в которых находят внешнее выражение функции и методы административно-публичного обеспечения безопасности. Основными формами административно-публичного обеспечения безопасности следует признать: 1) принятие (издание) административно-правовых актов по обеспечению безопасности; 2) заключение административно-правовых договоров по обеспечению безопасности; 3) совершение иных административно-правовых действий по обеспечению безопасности. Каждая из названных форм имеет соответствующие характерные признаки. На основе анализа законодательства в области безопасности их можно классифицировать на отдельные унифицированные виды по ряду специальных критериев, раскрывающих специфику их охранительного содержания.

12. Предложения по систематизации и унификации административного законодательства в области безопасности при помощи кодифицированного нормативного правового акта, устанавливающего исходные начала административно-публичного обеспечения безопасности в Российской Федерации. В качестве такого нормативного правового акта можно предложить федеральный закон «Об основах административно-публичного обеспечения безопасности в Российской Федерации», в котором целесообразно решить следующие основные задачи: 1) создание единообразного понятийно-категорийного аппарата, предельно ясно и точно раскрывающего сущность, структуру и содержание безопасности в сфере административно-правового регулирования Российской Федерации соотносимо с выработанными юридической наукой категориями государствоведения и правоведения; 2) создание в Российской Федерации единой системы специализированных органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, наделяемых полномочиями по обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности, связанными с непосредственным вмешательством данных органов в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц; 3) систематизация и унификация административно-правовых методов деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, которые направлены на обеспечение исполнения общеобязательных условий и требований безопасности и связаны с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц обеспечения безопасности; 4) систематизация и унификация административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, которые направлены на обеспечение исполнения общеобязательных условий и требований безопасности и связаны с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

13. Предложения по систематизации и унификации отдельных составных частей административного законодательства в области безопасности. В частности, предлагается: а) закрепить в нормах Закона РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности» систему унифицированных понятий, раскрывающих природу и содержание безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации; б) формально определить в нормах Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» функции административно-публичного обеспечения безопасности, передаваемые органам местного самоуправления федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в) дополнить концепциями и программами обеспечения личной, общественной и государственной безопасности субъектное законодательство в области безопасности; г) закрепить в нормах федеральных законов, составляющих предметное и функциональное законодательство в области безопасности, дифференцированные полномочия Президента РФ, Совета безопасности РФ, законодательных и судебных органов, а также органов прокуратуры по обеспечению соответствующих видов безопасности; д) закрепить дефиниции технико-правовой лицензии и технико-правового разрешения в Федеральном законе от 08.08.2001

№ 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», распространив действие указанного закона на все виды безопасности; е) определить в нормах КоАП РФ основания и порядок применения контрольно-надзорных и восстановительных мер обеспечения безопасности во взаимосвязи с аксессорными, компенсационными и превентивными мерами обеспечения безопасности.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем разработаны: концептуальный подход к пониманию административно-правового регулирования безопасности как элемента правовой системы Российского государства; понятийно-категорийный аппарат, устанавливающий взаимосвязь безопасности с механизмом государства в сфере административно-правового регулирования; концепция систематизации и унификации административно-правовых методов и форм обеспечения безопасности. Полученные результаты исследования развивают в строгом соответствии со ст.ст. 2 18, 55 и 56 Конституции РФ ряд основных устоявшихся категорий государствоведения и правоведения, а также положений административно-правовой науки в сфере охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации, служат универсальным инструментом дальнейшего системного исследования проблем административно-правового регулирования отдельных видов безопасности.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что его результаты, сделанные выводы и высказанные рекомендации могут быть использованы в работе по систематизации и унификации массива российского законодательства в области безопасности, в частности для подготовки проекта федерального закона «Об основах административно-публичного обеспечения безопасности в Российской Федерации», разработки концепций и программ обеспечения личной, общественной и государственной безопасности, внесения изменений в Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности», КоАП РФ, федеральные законы от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ряд законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды безопасности. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут найти применение в учебном процессе по специальности «Юриспруденция».

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы в монографии и научных статьях, а также в учебнике, учебно-методическом пособии и учебных пособиях по административному праву.

Основные идеи диссертации апробированы: а) в выступлениях на международных, всероссийских, региональных научных и научно-практических конференциях, а также «круглых столах», проведенных Институтом государства и права Российской академии наук, Российской правовой академией Министерства юстиции Российской Федерации, Всероссийским научно-исследовательским институтом Министерства внутренних дел Российской Федерации, Московской государственной юридической академией, Московским университетом Министерства внутренних дел Российской Федерации, Уральской государственной юридической академией, Нижегородским государственным университетом, Вятским государственным гуманитарным университетом, другими высшими учебными заведениями; б) при участии в работе семинара Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Научные основы национальной безопасности Российской Федерации»; в) при проведении занятий на курсах повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих; г) при чтении лекций и проведении семинарских занятий на юридических факультетах высших учебных заведений.

В порядке апробации результатов проведенного диссертационного исследования автором был подготовлен и внесен на рассмотрение в Комитет по обороне и безопасности Совета Федерации Федерального Собрания РФ проект федерального закона «Об основах административно-публичного обеспечения безопасности в Российской Федерации», который используется Комитетом в законотворческой деятельности, а также подготовлены и внедрены в учебный процесс Вятского государственного гуманитарного университета специальные курсы государственно-правовой специализации «Право безопасности» и «Теория административно-правового регулирования».

Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 18 параграфов, заключения и библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы и определяются цель и задачи исследования, его объект и предмет, показывается степень научной разработанности темы, характеризуются методологическая, теоретическая основы исследования, нормативная и эмпирическая базы исследования, определяются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов диссертационного исследования.

Первая глава «Безопасность в правовой системе Российской Федерации» состоит из трех параграфов и посвящена определению юридического содержания, места и роли безопасности в правовой системе Российской Федерации.

В первом параграфе «Понятие безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации» в результате анализа литературы, посвященной исследованию социально-правовой природы безопасности, автор приходит к выводу об отсутствии единообразия среди доктринальных понятий безопасности и отмечает, что они в большей степени раскрывают социальную, чем юридическую природу безопасности. Тщательное изучение действующего российского законодательства приводит к выводу о том, что безопасность взаимосвязана с такими категориями государствоведения и правоведения, как «личность», «общество», «государство», «нация», но при этом законодатель использует такие малоизученные теорией права и государства термины, как «жизненно важные интересы», «национальные интересы», «угроза безопасности». Нормативные дефиниции интересов личности, общества, государства и нации, связанных с безопасностью, лишь отчасти раскрывают их юридическое содержание и до настоящего времени не систематизированы. Угроза безопасности в нормах законодательства отождествляется с негативными условиями и факторами, которые создают всякую опасность интересам личности, общества, государства и нации. В целях выработки единообразного доктринального и законодательного подхода к пониманию юридической природы безопасности автор обобщает понятия «жизненно важные интересы личности, общества и государства» и «национальные интересы» в такую комплексную категорию, как «конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации», под которой понимает блага и ценности личности, общества, государства и нации, предусмотренные в нормах Конституции РФ и текущего законодательства. На основе анализа ст.ст. 2, 18, 55 и 56 Конституции РФ диссертант предлагает рассматривать угрозу безопасности в узком смысле как специальную юридическую категорию, отождествляя ее с совокупностью формально определенных факторов и условий (ситуаций) окружающей среды, которые не в полной мере подвержены воздействию права и, следовательно, создают высокую вероятность причинения вреда конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства и нации. С этой точки зрения автор определяет угрозу безопасности как совокупность формально определенных вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с подлежащими официальной оценке со стороны государства правомерными действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию предметов, процессов и явлений - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства и нации, а также правонарушений и юридических казусов, способствующих возникновению и (или) развитию данных факторов. Суммируя собственные подходы к пониманию угрозы безопасности, а также интересов личности, общества, государства и нации, связанных с безопасностью, диссертант формулирует комплексное определение безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации, соотносимое с этимологическим пониманием данной категории. Под безопасностью им понимается урегулированное правом состояние защищенности конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации, при котором отсутствуют вредоносные природные и техногенные факторы окружающей среды, связанные с санкционируемыми и контролируемыми государством правомерными действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию предметов, явлений и процессов - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам, а также исключены правонарушения и юридические казусы, способствующие возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды.

Во втором параграфе «Структура безопасности в правовой системе Российской Федерации» в результате анализа существующих законодательных приемов и научных подходов к классификации безопасности на отдельные виды диссертант приходит к выводу о том, что элементами структуры безопасности в правовой системе Российской Федерации являются: 1) субъекты безопасности; 2) объекты безопасности; 3) вредоносные факторы природного и техногенного характера; 4) формально определенные типизированные социальные ситуации, связанные с возникновением и (или) развитием вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды. Автор раскрывает содержание перечисленных элементов и выделяет в содержании безопасности соотносимые с ними: 1) субъектные сферы правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов (личная безопасность, государственная безопасность, общественная безопасность, национальная безопасность); 2) предметные сферы правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов (экологическая безопасность, безопасность труда и др.); 3) функциональные сферы правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов (безопасность дорожного движения, безопасность лекарственных средств, пожарная безопасность и др.); 4) ситуационные сферы правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов в сфере безопасности (санкционированная безопасность, юрисдикционная безопасность, казуальная безопасность). Поводя итог изложенному пониманию структуры безопасности, диссертант отмечает, что выделяемые сферы правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации объективно отражают основные направления правового регулирования безопасности.

В третьем параграфе «Соотношение безопасности с основными категориями правовой системы Российской Федерации» устанавливается взаимосвязь безопасности с такими категориями, как «право», «правопорядок» и «общественный порядок», разработанными юридической наукой для характеристики состояний общественной жизни, подверженных воздействию права. С позиции инструментального подхода, известного в юридической науке, диссертант делает вывод о том, что право по отношению к безопасности следует считать средством (инструментом) достижения безопасности. Безопасность, в свою очередь, представляет собой результат воздействия права на типизированные социальные условия (ситуации), связанные с возникновением и (или) развитием природных и техногенных факторов окружающей среды, создающих высокую вероятность причинения вреда конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства и нации. Существующие подходы к пониманию правопорядка позволяют автору рассматривать безопасность в правовой системе Российской Федерации в качестве составной части правопорядка, обусловленной такими формально определенными факторами природной среды и техногенной системы и такими формально определенными типизированными ситуациями, связанными с возникновением и (или) развитием данных факторов, которые создают высокую вероятность причинения вреда конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства и нации. В результате анализа сложившихся подходов к пониманию общественного порядка автор приходит к выводу, что безопасность и общественный порядок являются диалектически связанными, но не идентичными категориями.

Вторая глава «Безопасность как административно-правовая категория» состоит из трех параграфов и посвящена исследованию особенностей структуры и содержания безопасности в сфере административно-правового регулирования.

В первом параграфе «административно-правовая природа безопасности» диссертант обосновывает понятие безопасности в сфере административно-правового регулирования, определяет специфику ее структуры и содержания. В качестве элементов структуры безопасности в сфере административно-правового регулирования диссертантом рассматриваются: 1) личность, общество, государство и нация как формально определенные носители конституционных и иных законных интересов, охраняемых административно-правовыми средствами; 2) охраняемые административно-правовыми средствами формально определенные блага и ценности, которые составляют конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства, нации и которым может быть причинен вред природными и техногенными факторами окружающей среды; 3) формально определенные природные и техногенные факторы окружающей среды, а также их материальные носители, создающие опасность охраняемым административно-правовыми средствами конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства и нации; 4) формально определенные типизированные социальные условия (ситуации), складывающиеся в сфере административно-правового регулирования и связанные с возникновением и (или) развитием вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, к которым следует отнести: а) административно-санкционируемые действия (деятельность) физических и юридических лиц по использованию под контролем государства, на законных основаниях и по назначению предметов, явлений и процессов - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам; б) административные правонарушения, способствующие возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды; в) административно-правовые казусы, способствующие возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды. Перечисленные элементы позволяют выделить в содержании безопасности соответствующие им субъектные, предметные, функциональные, ситуационные сферы административно-правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации.

Во втором параграфе «Административно-правовая основа безопасности» обосновываются понятия «административно-правовая норма безопасности» и «административное законодательство в области безопасности». В зависимости от содержания охранительных функций, выполняемых административно-правовыми нормами безопасности отдельных законов и иных нормативных правовых актов, составляющих указанное законодательство, диссертантом выделяются: 1) общее (исходное) административное законодательство в области безопасности, действие которого распространяется на все без исключения сферы административно-правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды; 2) субъектное административное законодательство в области безопасности, призванное охранять конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации, независимо от содержания данных интересов, а также характера и юридического содержания угрозы безопасности в сфере административно-правового регулирования; 3) предметное административное законодательство в области безопасности, призванное охранять отдельные формально определенные блага и ценности, которые составляют административно охраняемые конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации, независимо от факторов и условий, составляющих угрозу безопасности в сфере административно-правового регулирования; 4) функциональное административное законодательство в области безопасности, охранительное воздействие которого обусловлено характером угрозы безопасности в сфере административно-правового регулирования, определяемым вредоносными факторами (проявлениями и действиями) природной среды и техногенной системы, а также их материальными носителями (источниками); 5) ситуационное административное законодательство в области безопасности, охранительное воздействие которого обусловлено юридическим содержанием угрозы безопасности в сфере административно-правового регулирования. Подводя итог изложенному, диссертант делает вывод о том, что сформировавшееся российское законодательство в области безопасности необходимо систематизировать при помощи специального кодифицированного нормативного правового акта, в котором целесообразно определить структуру административного законодательства в области безопасности и закрепить унифицированные понятия, раскрывающие административно-правовую природу и содержание безопасности.