Правовой порядок в сфере противодействия коррупции: теоретико-правовое исследование

В четвертом параграфе «Российское антикоррупционное законодательство: основные этапы развития» проанализирована эволюция российского антикоррупционного законодательства. Опираясь на определение антикоррупционного законодательства, выработанное в диссертации, автор формулирует ряд закономерностей его формирования, определяемых социокультурным и историко-правовым контекстами.

Под законодательством в сфере противодействия коррупции (антикоррупционное законодательство) в диссертации рассматривается совокупность законодательных и иных нормативно-правовых актов федерального, ведомственного и иных уровней регулирующих деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций, объединений и граждан, направленных на противодействие коррупции - на ее предупреждение, выявление, устранение причин, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, а также на минимизацию и ликвидацию их последствий.

Анализ историко-правовых и других источников приводит автора к выводу о существовании четырех основных периодов в развитии российского антикоррупционного законодательства.

Первый период связан с формированием негативного оценочного отношения к коррупционному поведению, установлением институциональной связи с функционированием государства и относится ко времени от формирования Киевской Руси до образования централизованного Московского государства. Он характеризуется симбиотическим подходом к регулированию коррупционных отношений, включающим морально-этическую и правовую регуляции, выраженные в синкретическом принятии решений по поводу коррупционного поведения, основанного на ценностях морали, традиции, обычая и некоторых других нормативных предписаниях, близких к правовым.

Второй период характеризуется становлением правовой основы антикоррупционной политики и относится ко времени образования централизованного Московского государства - вплоть до образования Российской Империи. Автор полагает, что окончанием этого этапа следует рассматривать нивелирование сословного принципа в антикоррупционном законодательстве, предпринятом во времена Петра I.

Третий период характеризуется формированием юридических механизмов противодействия и профилактики коррупции, правового определения субъектов и объектов коррупционных отношений, развитием терминологического аппарата и охватывает время, вплоть до 90-х годов прошлого века. В диссертации подчеркивается преемственность антикоррупционного законодательства Российской Империи и Советского Союза именно в аспекте юридико-технической части, играющей столь важную роль в его формировании. Поэтому, несмотря на идеологическую ангажированность советской антикоррупционной политики, не существует качественного ее отличия от политики Российской Империи.

Четвертый период, начавшийся в 90-х годах прошлого века, продолжается и сегодня. Его историческое своеобразие состоит не только в социально-политических трансформациях, произошедших в конце прошлого века в нашей стране, но и в том, что значительную роль в формировании правовой системы играет глобальный фактор в качестве мирового правового порядка. Рецептивный характер формирования российской правовой системы начала 90-х годов обусловлен тем, что Россия является субъектом глобальной политики. В отношении антикоррупционного законодательства это означает, что страна строит свой антикоррупционный правовой порядок как часть глобального, основываясь не только на внутренних потребностях правового регулирования, но и на значительной части Конвенций, к которым она присоединилась и которые, согласно Конституции РФ, являются частью ее правовой системы.

Во второй главе «Противодействие коррупции в глобальной, региональной и национальной правовых системах», состоящей из трех параграфов, предпринят анализ международного законодательства в сфере противодействия коррупции, компаративный анализ антикоррупционного законодательства США, Великобритании, стран СНГ, других государств и Российской Федерации.

Первый параграф «Противодействие коррупции в глобальной и региональной правовых системах» посвящен изучению основных принципов, терминологического аппарата и ценностно-нормативного, нормативно-правового поля международного законодательства в сфере противодействия коррупции.

В диссертации выделяются глобальный и региональный уровни формирования международного антикоррупционного законодательства. По мнению автора, говоря о глобальном уровне международного законодательства, следует выделить два документа, играющих важную роль в формировании антикоррупционного правового порядка современных государств: Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15.11.2000 и Конвенцию ООН против коррупции от 31.11.2003. Обращаясь к межрегиональному уровню, сыгравшему существенную роль в формировании концептуально-правовых подходов и современных механизмов борьбы с коррупцией, автор называет Межамериканское соглашение против коррупции, подписанное в Каракасе (Венесуэла) 29 марта 1996 года. На региональном уровне особую роль играют Конвенция Европейского Союза о борьбе против коррупции должностных лиц европейского сообщества от 26.05.1997, Конвенция организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 17.12.1997, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 04.11.1998, Конвенция о гражданской ответственности за коррупцию от 04.11.1999 г.

По мнению автора, существует три уровня его институционального влияния на национальные правовые системы государств-участников - доктринальный, концептуально-правовой, нормативно-правовой. Доктринальный уровень предлагает соответствующее понимание коррупции как общественного феномена, раскрывая его негативное влияние на различные сферы общественной жизни. Очевидно, что этот уровень унифицирует подходы к данному явлению в контексте разнообразия культур и исторического опыта государств.

На концептуально-правовом уровне происходит унификация антикоррупционной политики, выражающаяся в декларировании международно-правовыми документами ее целей и задач, терминологического аппарата. Затрагивая основы правовых систем национальных государств, данный уровень имеет опосредованное влияние на законодательство присоединившихся стран, определяемое как особенностями правовых систем, так и особенностями политики государств. Так, международное законодательство, выделяя признаки коррупции, формируя его понятие и совокупность терминов, отражающих формы коррупции, коррупционные отношения, субъекты коррупции, субъекты противодействия коррупции, как правило, оговаривает то обстоятельство, что они применяются в целях данного документа и не являются обязательными для имплементации правовыми системами присоединившихся государств.

Нормативно-правовой уровень формирует нормативно-правовое поле, в рамках которого государства-участники принимают необходимые законодательные меры по квалификации коррупционных деяний. Автор отмечает, что разными международными актами предписывается различная степень следования нормативным требованиям. Однако, так или иначе, государства, подписавшие соответствующие документы, вынуждены следовать общему нормативному контексту, заложенному в них.

Учитывая масштабы современной коррупции, глубину проникновения данного явления в различные сферы общественной жизни, степень ее общественной опасности, признавая международное значение борьбы с этим злом, в диссертации подчеркивается важность формирования эффективного международного правового порядка в данной сфере, интеграция в него правовых систем национальных государств.

Во втором параграфе «Противодействие коррупции в правовых системах ведущих иностранных государств» проведен анализ имплементации норм и институтов международного антикоррупционного законодательств национальными правовыми системами.

Обращаясь к анализу антикоррупционного законодательства зарубежных стран, автор акцентирует внимание на том, что Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию рассматривают вопросы, имеющие определяющее значение для формирования национальной антикоррупционной политики, в тесной связи с особенностями правовой системы страны. Согласно авторской концепции, в анализе противодействия коррупции в национальных правовых системах иностранных государств методологически важным представляется положение о том, что содержание, структура и формы антикоррупционного правового порядка есть ни что иное, как правовое выражение исторически складывающейся системы противодействия коррупции, обусловленной социальными особенностями этого явления в тот или иной период развития общества.

Исходя из выработанной методологии анализа зарубежного опыта разработки и проведения антикоррупционной правовой политики, автор утверждает, что наиболее интересным представляется опыт тех стран, аппарат государственных служащих которых по своим характеристикам близок нашей стране, а также опыт тех стран, которые близки России по своим управленческим традициям и культурным особенностям. К числу таких стран автор относит США, Великобританию, Германию, Францию, Китай, страны СНГ и некоторые другие государства. Анализ антикоррупционного законодательства этих стран приводит к выводу о том, что существуют три основные характеристики антикоррупционного порядка этих стран, очевидно, объясняемые особенностями правовой системы, историческими коллизиями ее формирования: слабо разработанные концептуально-правовые основы антикоррупционной политики; отсутствие специальных законодательных актов, предметом регулирования которых было бы противодействие коррупции; жесткость антикоррупционных мер, доминирование уголовно-правовых санкций за коррупционные преступления. Вместе с тем обращает на себя внимание и включение в антикоррупционный порядок профилактических мер, связанных либо с культивированием юридической оформленности административной этики, либо с разветвленной структурой субъектов антикоррупционной политики, доминированием административных санкций. В отличие же от указанных стран правовые основы антикоррупционного порядка стран СНГ формируются по пути специального законодательства, а при его разработке большую роль играет концептуально-правовой аспект.

По мнению автора, международное законодательство имеет разную степень влияния на формирование антикоррупционного законодательства разных групп стран. В меньшей степени оно оказывает влияние на страны со стабильной правовой системой, где уже сложились достаточно эффективные правовые механизмы борьбы с преступностью. Иная ситуация в странах транзитивного типа, где правовые системы находятся в состоянии модернизации, к которым следует отнести страны СНГ. Учитывая, что Россия относится именно к этой категории государств, а ее правовая система находится в состоянии модернизации, автор отмечает, что изучение опыта стран СНГ представляет наибольший интерес для нашей страны.

В третьем параграфе «Противодействие коррупции в правовой системе Российской Федерации» предпринят системный анализ российского антикоррупционного законодательства, особое внимание уделено оценке значения принятия Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Отмечая, что принятие Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» является некоторым итогом формирования антикоррупционного правового порядка постсоветской России, берущего начало в 90-е годы прошлого века, автор выделяет несколько нормативно-правовых актов, сыгравших существенную роль в формировании российского правового порядка в сфере противодействия коррупции: Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», подписанный в 1992 году, Федеральный закон от 31.07.1995 «Об основах государственной службы Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 15.05.1997 № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе», Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также принятие 1997 году Уголовного кодекса РФ.

В контексте анализа данных нормативно-правовых актов автор выделяет две группы проблем, на решение которых была направлена разработка закона о противодействии коррупции: устранение пробелов в правовом регулировании антикоррупционной деятельности, преодоление противоречий в правовом регулировании и унификация законодательства в данной сфере (прежде всего посредством разработки терминологического инструментария и внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты); приведение российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными правовыми стандартами. Давая положительную оценку закону о противодействии коррупции, отмечая его систематизирующую роль, значение в формировании институтов, препятствующих развитию данного явления, прежде всего посредством ужесточения требований к кандидатам на замещение ряда государственных должностей, к должностным и публичным лицам, автор показывает, что принятие такого всеобъемлющего систематизирующего нормативно-правового акта было несвоевременным, поскольку не отражало полноты концептуальной проработанности этой сферы, не соответствовало уровню развития законодательства, регулирующего антикоррупционную деятельность. В числе недостатков закона в диссертации названы правовые пробелы и некоторые противоречия, встречающиеся в акте, отсутствие концептуального определения коррупции. В контексте данной оценки автор обосновывает необходимость принятия целого пакета нормативно-правовых актов заполняющих правовые пробелы и создающих правовые механизмы антикоррупционной работы, намеченные в документе. В числе наиболее важных представляются следующие акты: постановление Правительства РФ об антикоррупционном органе, ФЗ о внесении изменений в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ФЗ о профилактике коррупции. Однако наибольшую важность представляет разработка и принятие ФЗ о доктрине антикоррупционной политики РФ в качестве системы официально принятых взглядов, формулирующей необходимый концептуальный ряд, цель и задачи по государственному регулированию антикоррупционной деятельности.

В третьей главе «Антикоррупционный правовой порядок: принципы, структура, закономерности функционирования», включающей четыре параграфа, исследуются закономерности формирования международного антикоррупционного правового порядка, вопросы правовой легитимации антикоррупционных отношений в системе обеспечения национальной безопасности, особое внимание уделяется проблеме юридической институционализации российского антикоррупционного правопорядка и формирования его правового механизма.

Первый параграф «Принципы международного правового порядка в сфере противодействия коррупции» посвящен исследованию основных механизмов международного порядка в сфере противодействия коррупции, их имплементации национальным законодательством.

Автор исходит из того, что национальная правовая система есть историческое явление, во многом определяемое социокультурными, социально-психологическими, геополитическими и другими особенностями жизнедеятельности народов. Это отражено в концептуализируемых государственной политикой национальных интересах, реализация и защита которых рассматривается в качестве основного императивного требования суверенитета личности, общества и государства, как правило, имеющего конституционное закрепление. Отсюда унификация национального законодательства в соответствие с требованиями международного правопорядка имеет свои пределы и ограничения в виде права самой нации на суверенитет. Международное законодательство признает это право, отдавая на откуп национальному законодательству значительный объем регулятивно-правового пространства, формулируя многие положения и нормы таким образом, чтобы национальный законодатель мог учесть специфику своего нормативно-правового поля при их имплементации.

В диссертации показано, что международное законотворчество в сфере противодействия коррупции подчинено своим закономерностям, имеет свою логику становления и развития. Так, международные конвенциальные нормативно-правовые документы нельзя рассматривать в качестве конгломерата одобренных международным сообществом принципов и норм антикоррупционной политики, рекомендуемых к имплементации национальными правовыми системами. За, казалось бы, стихийной формой принятия данных документов, кроется закономерный процесс эволюции международной антикоррупционной системы регулирования отношений в данной сфере, включающей как институциональные, так и неинституциональные нормативно-регулятивные компоненты. Закономерности данной эволюции определяются целым рядом факторов, играющих существенную роль в данном процессе. Очевидно, что к наиболее значимым их группам следует отнести: во-первых, противоречия между сложившейся международной оценкой общественной опасности коррупции и правовыми средствами противодействия этому явлению, когда они рассматриваются как малоэффективные, не соответствующие уровню общественной опасности коррупции; во-вторых, систему международно-правового обеспечения прав и свобод человека, требующую формирования правовых механизмов противодействия коррупции в целях последовательной и наиболее полной защиты и реализации прав и свобод на уровне национальных правовых систем; в-третьих, сложившуюся систему неинституциональной регуляции, культивирующую ценности и нормы антикоррупционного поведения.

В качестве существенного обстоятельства отмечается, что в условиях формирования правового поля, регулирующего антикоррупционные отношения, нормативно-правовой вектор которого определяется правовыми пробелами и противоречиями, этические доктрины выступают в качестве важнейшего источника данного права, а его правовая институционализация, порой, может рассматриваться как юридическая легитимация соответствующих должностных кодексов поведения.

В контексте анализа международного законодательства, в котором в настоящем параграфе играют значительную роль этические антикоррупционные кодексы, автор особое внимание обращает: во-первых, на отсутствие в неинституциональном регулятивном контексте российского антикоррупционного правопорядка подобного рода доктринальных источников; во-вторых, на отсутствие доктринальных оценок коррупции и коррупционного поведения в преамбулах нормативно-правовых актов; в-третьих, на слабую доктринальную разработанность антикоррупционной идеологии в Национальном плане противодействия коррупции (утвержден Указом Президента РФ от 31.07.2008 № 1568). Причем принимаемые в последнее время корпоративные кодексы поведения должностных лиц идут вслед за принимаемыми актами по вопросам противодействия коррупции и, соответственно, не оказывают доктринального влияния на формирование антикоррупционного законодательства.

Во втором параграфе «Правовая легитимация антикоррупционного правового порядка в системе обеспечения национальной безопасности» исследуется проблема корреляции российских национальных интересов и формирования правовых механизмов борьбы с коррупцией в контексте имплементации норм международного антикоррупционного законодательства.

Автор подчеркивает, что формирование правового порядка в сфере борьбы с коррупцией подчинено соответствующим закономерностям, определяющим его эволюцию и правовую институционализацию национальными правовыми системами. В числе факторов, обусловливающих международно-правовые тенденции в данной сфере, выделяется совокупность угроз, расцениваемых как существенные для стабильности общественной и политической жизни, устойчивости социально-экономического развития. В этом смысле эволюция антикоррупционного правового порядка обусловлена задачей обеспечения безопасности на глобальном, региональном и национальном уровнях.

Обращаясь к анализу Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, автор показывает, что она является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению безопасности. В качестве основной задачи в документе рассматривается формирование и поддержание силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических приоритетов. Борьба с коррупцией включена в систему приоритетов национальной безопасности и связана с защитой государственной и общественной безопасности (ст. 37-40), экономическим ростом (ст. 55), затрагивает проблему повышения качества жизни российских граждан. Стратегия, давая оценку коррупции, включает ее в совокупность угроз национальной безопасности (ст. 38), рассматривает борьбу с ней в качестве одного из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу (ст. 38), включая в систему главных стратегических рисков и угроз в экономической сфере (с. 55), а борьбу с ней оценивая как одно из условий повышения качества жизни. Поэтому институциональная взаимосвязь системы обеспечения национальной безопасности и противодействия коррупции должна осуществляться посредством построения антикоррупционного правового порядка, где правовые нормы и институты формируются в соответствии с обозначенными приоритетами - обеспечение общественной и государственной безопасности, экономический рост и повышение качества жизни. Таким образом, борьба с коррупцией рассматривается одним из приоритетов правового обеспечения национальной безопасности России, что обусловлено природой коррупции как социально-правового явления, сущностью обеспечения национальной безопасности как системы защиты личности, общества и государства от угроз, позволяющей обеспечить конституционные права, свободы, достойное качество и уровень жизни граждан.

Третий параграф «Формы юридической институционализации российского антикоррупционного правового порядка и его функционирование» посвящен анализу социальной и юридической природы, структуры и функций правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.

По мнению автора, антикоррупционный правовой порядок - вид специального правового порядка как совокупности урегулированных нормами антикоррупционного законодательства отношений в сфере борьбы и противодействия коррупции, есть правовая категория, отражающая определяемое совокупностью правовых идей и принципов государственной антикоррупционной политики, нормативными предписаниями состояние борьбы и противодействия коррупции.

Содержание антикоррупционного правового порядка включает исторически сложившуюся систему общественных отношений и условий жизнедеятельности личности, общества и государства, включающих противоречия, порождающие коррупцию, цели и ценности государственной антикоррупционной политики, правовые теории коррупции и антикоррупционные правовые доктрины, совокупность правоотношений, возникающих в процессе реализации и проведения государственной антикоррупционной политики.

Структура антикоррупционного правового порядка представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, функционирование которых направлено на реализацию цели и задач государственной антикоррупционной политики: государственная антикоррупционная идеология, правовые нормы и институты регулирующие борьбу и противодействие коррупции, объекты и субъекты антикоррупционной политики, формы и методы борьбы и противодействия коррупции, механизмы борьбы и противодействия коррупции.

К основным функциям антикоррупционного правового порядка относятся: регулятивная, онтологическая, кумулятивно-закрепительная, трансдинамическая, официально-формализующая, правоохранительная, организующе-мобилизующая и предметно-деятельная, мировоззренческая, воспитательная или социализаторская, а также нравственная и идеологическая функции.

Юридическая природа антикоррупционного правового порядка состоит в нормативно-правовой форме его функционирования, осуществляющей институциональную связь между гражданским обществом и государством посредством реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства в процессе защиты являющихся правовой формой выражения общественного блага прав и свобод человека и гражданина.

Учитывая то обстоятельство, что коррупция как социально-правовой феномен затрагивает сферу национальных интересов, автор отмечает, что юридическая легитимация российского антикоррупционного правового порядка соответствует тенденциям институционально-правового обеспечения системы национальной безопасности России, составляет необходимое условие защиты и реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства. Официально принятые концептуально-правовые принципы защиты национальных интересов являются необходимой составляющей формирования содержания антикоррупционного правового порядка, определяют институционально-правовой контекст государственной антикоррупционной идеологии, цель и задачи антикоррупционной политики, создавая необходимые условия формирования его структуры, реализации функций.

В четвертом параграфе «Формально-нормативная и деятельностная стороны антикоррупционного правового порядка» предпринят анализ функционирования правового порядка в сфере противодействия коррупции в системе правового механизма государства, дается оценка эффективности отдельных его структурных элементов.

В диссертации обосновывается положение о том, что определяющим элементом содержания правового порядка в сфере противодействия коррупции является правовое регулирование антикоррупционной деятельности, большую роль в котором играет административно-организационная деятельность правоохранительных органов. Место указанного элемента в системе антикоррупционного правопорядка обусловлено сущностью и социальной ролью права, правового регулирования в системе социального управления, а также деятельности субъектов противодействия коррупции. Так, правовое регулирование обеспечивает юридическую базу механизма противодействия коррупции, а деятельность правоохранительных органов составляет его внутренний источник и движущую силу. Поэтому правовое регулирование и деятельность правоохранительных органов может рассматриваться как относительно самостоятельные элементы в структуре антикоррупционного правопорядка, которые образуют его формально-нормативную и предметно-деятельностную стороны.

Единство этих элементов определяет целостность и системность антикоррупционного правопорядка, которые состоят в том, что они:

- являются сторонами единой системы - системы правого механизма борьбы с коррупцией;

- взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом, создавая необходимые правовые формы организации борьбы с преступностью и ее юридическую базу;

- обуславливают институциональную связь регулирования механизма борьбы с коррупцией, направления, формы, способов и средства деятельности по противодействию коррупции;

- придают правопорядку в данной сфере пространственно-временную стабильность, устойчивость, жизнеспособность и функциональную эффективность.

Анализ антикоррупционного законодательства приводит автора к выводу о том, что противоречие между формально-нормативной и деятельностной сторонами российского антикоррупционного правопорядка обусловлено тем, что: во-первых, они являются разными сторонами системы антикоррупционного правопорядка, имеют свою сущность; во-вторых, реализуют только присущие им социальные функции; в-третьих, их единство относительно, временно и неустойчиво; в-четвертых, взаимосвязь, взаимозависимость и взаимодействие между ними определяет сущность как всей системы антикоррупционного правопорядка, так и реализации его социальной роли; в-пятых, взаимосвязь и взаимодействие между ними неизбежно влечет изменение всей системы антикоррупционного правопорядка, его сущности и всех составляющих; в-шестых, конечным результатом их взаимодействия являются изменения объекта борьбы с коррупцией.

В четвертой главе «Субъекты противодействия коррупции в структуре антикоррупционного правового порядка», состоящей из трех параграфов, исследуется процесс формирования правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, основное внимание уделяется анализу субъектов антикоррупционной политики, правовых и организационных основ их деятельности, роли правоохранительных органов в структуре антикоррупционного порядка.

В первом параграфе «Субъекты противодействия коррупции и коррупционные отношения» предпринята классификация субъектов российской антикоррупционной политики, вскрыты проблемы правового обеспечения их деятельности.

По мнению автора, формирование антикоррупционного правового порядка связано с принятием целого комплекса законодательных мер и проведением организационных мероприятий, которые обеспечивают систематическую целенаправленную деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан по противодействию и профилактике коррупции. В соответствии с законодательством в диссертации к субъектам противодействия коррупции отнесены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации, физические лица в пределах их полномочий, которые являются непосредственными участниками анитикоррупционных отношений. Антикоррупционные правоотношения возникают в ходе реализации субъективного права человека и гражданина на признание, обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законности, публичности и открытости деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления, институциализированного законодательством Российской Федерации.

Согласно авторской концепции, поскольку антикоррупционные правоотношения являются основой формируемого антикоррупционного правопорядка, их субъекты выступают в качестве элементов его структуры, обеспечивая функционирование системы противодействия коррупции. По мнению автора, субъекты противодействия коррупции - это специализированные и неспециализированные, государственные и негосударственные органы и организации, осуществляющие в своей деятельности мероприятия, направленные на профилактику коррупции и борьбу с ее отдельными проявлениями. Закон о противодействии коррупции устанавливает правовой статус в данной сфере деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Генерального прокурора РФ, Счетной палаты РФ, которые являются субъектами государственной антикоррупционной политики.

Автор обосновывает положение, согласно которому субъекты антикоррупционной политики должны определяться по специфике деятельности и по публичному статусу. Так, согласно первому критерию в структуре российского антикоррупционного правопорядка действуют специализированные (Совет при Президенте РФ, Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания РФ по борьбе с коррупцией, прокуратура, органы федеральной службы безопасности и внутренних дел и др.) и неспециализированные субъекты (судебные органы, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство финансов РФ, Служба внешней разведки, Госкомимущества РФ, Департамент налоговой полиции, таможня и др.), а по публичному статусу государственные (Центральный банк РФ, средства массовой информации и др.) и негосударственные органы и организации (негосударственные научно-исследовательские центры, независимые экспертные советы и т.д.).

В диссертации обоснованно утверждается, что закон о противодействии коррупции никак не решает вопрос о специализированном антикоррупционном органе. Между тем ст. 36 Конвенции ООН против коррупции рекомендует каждому государству иметь соответствующий орган, осуществляющий антикоррупционную политику и координирующий деятельность в этой сфере. Так, Генеральная прокуратура не полномочна выполнять функции такого органа, поскольку может координировать лишь деятельность правоохранительных органов. Совет при Президенте по противодействию коррупции, являясь совещательным органом, также не может претендовать на эту роль. Автор обосновывает положение о том, что субъект противодействия коррупции, который мог бы рассматриваться в качестве такого органа должен отвечать за ее формирование и реализацию, обладать правом законодательной инициативы, быть ответственным за анализ законодательства на коррупциогенность. Он мог бы формироваться как федеральная служба и иметь вертикальную и горизонтальную структуру по аналогии, например, с Федеральной миграционной службой, входя в систему МВД России.

Во втором параграфе «Государственно-правовое регулирование деятельности субъектов противодействия коррупции в Российской Федерации: проблемы и противоречия» предпринят анализ правового статуса субъектов антикоррупционной политики, определены перспективы его дальнейшего развития в соответствии с принципами формирования российского антикоррупционного правопорядка.

В диссертации показано, что значение Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» заключается в установлении данным актом правовых и организационных основ противодействия коррупции на основе перечня приводимых в нем субъектов. Принятые в то же время федеральные законы № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятие Федерального закона “О противодействии коррупции”» и № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» вносят значительные изменения в действующее законодательство, также формируя правовые и организационное основы деятельности субъектов противодействия коррупции. Автор отмечает, что в истории формирования российского антикоррупционного порядка еще не было столь значительных законодательных трансформаций.

Согласно авторской концепции, правовые основы антикоррупционной деятельности представляют собой закрепленные в нормативных актах исходные положения, предусматривающие достаточный комплекс юридических средств и формальных механизмов их реализации, необходимых для эффективного противодействия коррупции. В качестве таковых в диссертации приводятся: во-первых, совершенствование законотворческого процесса; во-вторых, обновление и расширение правовой базы правоохранительной деятельности; в-третьих, устранение пробелов, коллизий и противоречий нормативно-правовых актов всех уровней и отраслей права; в-четвертых, ужесточение юридической ответственности участников коррупционных отношений и гарантии правовой защищенности лиц, способствующих их изобличению.

Анализ правовых и организационных основ российской антикоррупционной политики приводит автора к выводу о том, что существенным пробелом в системе правовых основ антикоррупционной деятельности является отсутствие закрепления федеральным законодательством принципов и норм, предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 № 278-ФЗ «О противодействии коррупции», антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов.

В пятой главе «Перспективы совершенствования антикоррупционного правового порядка Российской Федерации», состоящей из трех параграфов, формулируются проблемы правового регулирования противодействия коррупции в сфере реализации профилактической направленности антикоррупционной политики, формирования ее доктринальных принципов, определяются направления, формы и методы систематизации антикоррупционного законодательства.

В первом параграфе «Гуманизация противодействия коррупции в контексте правового порядка Российской Федерации» исследуется проблема правовой институционализации профилактической направленности российской антикоррупционной политики, разрабатываются предложения, направленные на повышение роли профилактических мероприятий в механизме противодействия коррупции.

По мнению автора, заложенные законом о противодействии коррупции установки государственной антикоррупционной политики, ориентируют на осуществление обществом и государством предупредительных мер, направленных как против причин возникновения и роста коррупции, так и против способствующих этому условий. В этом смысле закон имеет профилактическую направленность и ориентирован не только на искоренение следствий, но и причин коррупции. Такой профилактический подход к преступности всегда расценивался как стратегически более эффективный в борьбе с ней. При этом сам термин «профилактика» не является отказом от борьбы с коррупцией, но отражает более гибкие ее формы и методы.

В диссертации под профилактикой понимается совокупность мер упреждающего воздействия, цель которых заключается в недопущении появления новых форм коррупции, их количественного и качественного изменения. Важную роль играет и предупреждение формирования совокупности условий, способствующих развитию данного явления. В совокупности такие меры в организационно-правовом контексте могут быть охарактеризованы как противодействие коррупции. Они отличаются своими качественными характеристиками и во многом обусловлены структурой коррупции как социально-правового феномена, коренящегося в неправомерности поведения участников коррупционных отношений, потенциальной противоправности форм коррупции. Исходя из этого, в основу классификации профилактических мер можно положить принцип градации по уровню распространения коррупции в социальной среде.

Оценивая Закон о противодействии коррупции как документ, устанавливающий профилактическую доминанту в системе российского антикоррупционного правопорядка, автор подчеркивает, что он формирует новый подход государственной политики в данной сфере. Такая перспектива борьбы с коррупцией является более эффективной и проверенной международной практикой. Именно такой (профилактический) характер имеет правовой порядок, устанавливаемый Конвенцией ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999, ратифицированными Российской Федерацией, нормы которых имплементированы российским законодательством в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”».

В диссертации показано, что закон о профилактике коррупции имеет ряд издержек, снижающих его профилактическую направленность. В их числе неопределенность субъекта, координирующего противодействие коррупции как специализированного антикоррупционного органа, отсутствие механизма общественного контроля, играющего существенную роль в комплексе общесоциальных мер профилактики коррупции, предусмотренных законом, а также декларативность положения об экспертизе нормативно-правовых актов, не устанавливающего форм, методов и механизмов данных мероприятий.

Во втором параграфе «Формирование правовой доктрины российской антикоррупционной политики: проблемы и противоречия» предпринят анализ доктринальных источников российского антикоррупционного законодательства, исследован уровень их влияния на формирование российского антикоррупционного правового порядка, даны рекомендации по совершенствованию доктринальных основ антикоррупционной политики.

Автор исходит из того, что правовая доктрина представляет собой совокупность взглядов на цели, задачи, направления государственной политики регулирования той или иной сферы общественных отношений. Государственная доктрина, изложенная в официально принятом документе, является совокупностью официально принятых взглядов и определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в соответствующей области. Поскольку государственная доктрина представляет собой совокупность идеологических предписаний, как правило, она не может иметь институционально-правового значения в отношении формирующегося законодательства, но имеет рекомендательный характер. Так, соответствующие доктринальные документы утверждаются нормативно-правовыми актами уровня постановления Правительства РФ, указа Президента РФ, но никогда не имеют силу федерального закона.

Автор полагает, что на фоне множественных проблем правового регулирования противодействия коррупции в Российской Федерации, необходимости создания эффективных правовых механизмов, предотвращающих и минимизирующих данное явление, возникает необходимость осмысления доктринальных основ государственной антикоррупционной политики, обобщения концептуально-правовых взглядов на его социально-правовую природу, а также формулирования целей, задач и направлений в борьбе с этим злом, обеспечивающих единство данной политики.

Основываясь на анализе российского антикоррупционного законодательства, автор отмечает наличие в контексте российского политического процесса доктринальных основ, являющихся концептуально-правовой основой разработки и принятия (или непринятия) соответствующих антикоррупционных актов. Так, законодатель всегда руководствуется концептуальными установками, сопряженными с пониманием социально-правовой природы явления, целями и задачами регулирования данной сферы общественных отношений, интерпретацией национальных интересов. Тем не менее без официально принятого доктринального документа такие основы носят спорадический несистемный характер и затрудняют формирование эффективного антикоррупционного правового порядка, не создавая четких нормативно-правовых рамок нормотворчества.

В данном контексте в диссертации обосновывается необходимость разработки государственной антикоррупционной доктрины, эффективность которой зависит от статуса данного документа. В этом смысле принятие федерального закона о доктрине государственной антикоррупционной политики Российской Федерации является эффективным механизмом противодействия коррупции. Принятие такого закона, во-первых, придает доктрине юридический статус, во-вторых, означает ее обязательность для исполнительной власти, поднадзорность исполнения, в-третьих, предполагает прозрачность ее исполнения, возможность контроля различными ветвями власти, в-четвертых, создает устойчивость от воздействий политической конъюнктуры, системность и гибкость.

В третьем параграфе «Перспективы систематизации российского законодательства в сфере противодействия коррупции» исследуются формы и методы систематизации российского законодательства в сфере противодействия коррупции, вносятся предложения о принятии ряда систематизирующих нормативно-правовых актов.

Автор обосновывает положение о том, что современные тенденции формирования российского правового порядка в сфере противодействия коррупции связаны с систематизацией антикоррупционного законодательства. При этом автор подчеркивает, что эта тенденция не ограничивается процедурами инкорпорации или консолидации, которые имеют в основном формально-юридический характер, но связана с выработкой концептуально-правовых подходов, в основе которых лежат соответствующие ценности государственной политики, в первую очередь, означающие приоритет гуманистической интерпретации прав и свобод человека и гражданина. Речь, таким образом, идет о разработке комплексных нормативно-правовых актов в данной сфере, о чем свидетельствует принятие федерального закона о противодействии коррупции, который, как было выяснено выше, имеет систематизирующее значение.

По мнению автора, данная тенденция является проявлением общих закономерностей развития правовой системы России, которая сегодня находится на том уровне развития, когда неизбежно концептуально-правовое осмысление правовых начал государственного регулирования общественных отношений, сопряженного с качественной переработкой законодательства. В этом смысле систематизация антикоррупционного законодательства на современном этапе является необходимой стороной его развития. А принятие закона о противодействии коррупции есть начало достаточно трудоемкого процесса.

Основываясь на анализе российского антикоррупционного законодательства, проведенного в диссертации, автор полагает, что дальнейшая его систематизация связана с решением задач, которые объединяются в две группы: концептуализация законодательства и формирование правовых институтов противодействия коррупции.

В рамках решения первой задачи предлагается разработка системы понятий и терминов, более полно отражающих коррупцию как антиобщественное явление, определение цели и задач государственной антикоррупционной политики, принципов и правовых начал ее осуществления. В рамках решения второй задачи - принятие законодательных мер, упорядочивающих отношения в сфере противодействия коррупции в соответствие с данными концептуальными установками, а также разработка совокупности правовых норм, устраняющих вышеприведенные противоречия и неопределенность.

В соответствии с положениями, обоснованными в диссертации, автор считает, что решение данных задач, в первую очередь, связано с принятием федерального закона об антикоррупционной доктрине Российской Федерации. В данном акте, который направлен на законодательное закрепление концептуальных и правовых основ государственной политики в сфере противодействия коррупции, автор полагает необходимым: во-первых, сформулировать систему понятий, важнейшее институциональное значение среди которых имеют «антикоррупционная доктрина Российской Федерации», «цель государственной антикоррупционной политики», «коррупция», «коррупционер» и др.; во-вторых, закрепить нормативно-правовое значение субъектов антикоррупционной политики, государственного специализированного антикоррупционного органа.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, излагаются выводы, предложения и рекомендации, намечаются перспективы дальнейшего теоретико-правового исследования проблемы формирования правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии:

1. Шишкарёв С.Н. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией. Международный и российский опыт: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. 55 с. (2,3 п.л.).

2. Шишкарёв С.Н. Правовой порядок Российской Федерации и законодательное обеспечение борьбы с коррупцией: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. 77 с. (3,2 п.л.).

3. Шишкарёв С.Н. Правовые основы антикоррупционной политики России: история и современность: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. 63 с. (2,6 п.л.).

4. Шишкарёв С.Н. Правовой порядок Российской Федерации в сфере противодействия коррупции: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. 29 с. (9,8 п.л.).

5. Шишкарёв С.Н. Противодействие коррупции: теория и практика: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2009. 168 с. (1,2 п.л.).

6. Шишкарёв С.Н. Концептуальные и правовые основы российской антикоррупционной политики: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2010. 248 с. (14,4 п.л.).

7. Шишкарёв С.Н. Антикоррупционный правовой порядок: теоретико-правовой анализ: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2010. 304 с. (18,6 п.л.).

Тезисы докладов на международных конференциях:

8. Шишкарёв С.Н. Российский антикоррупционный правовой порядок: пути формирования и реализации // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией: Сборник материалов международной научно-практической конференции 19-20 июня 2008 г. Часть I. - Ростов-на-Дону: ФГОУ ВПО РЮИ МВД России. 2008. С. 34 - 38. (0,6 п.л.).

9. Шишкарёв С.Н. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» - новый этап формирования российской антикоррупционной политики // Российская антикоррупционная политика: Сборник докладов пленарного заседания международной научно-практической конференции 4 - 5 июня 2009 г. Ростов-на-Дону: ФГОУ ВПО РЮИ МВД России. 2009. С. 12 - 24. (0,5 п.л.).

10. Шишкарёв С.Н. К вопросу о цели российской антикоррупционной политики // Проблемы коррупции: пути междисциплинарного исследования: Материалы V Международной научной конференции «Россия - Восток» (г. Астрахань, 4 - 6 сентября 2009 г.) / Под ред. проф. П.Л. Карабущенко. Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2009. С. 132 - 137. (0,5 п.л.).

Статьи в журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК:

11. Шишкарёв С.Н. Формирование антикоррупционного правового порядка России // Юрист-Правовед. 2008. № 5 (30). С. 6 - 9. (0,5 п.л.).

12. Шишкарёв С.Н., Смахтин Е.В. О некоторых проблемах в ходе научных исследований коррупционной преступной деятельности // Труды Академии управления МВД России. 2009. № 2 (10). С. 57 - 62. (0,6 п.л.).