Право некоммерческих организаций в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование)

В основе второго критерия (отсутствие распределения полученной прибыли между участниками) лежит обособление друг от друга некоммерческой и предпринимательской деятельности, из которых вторая как раз и основана на присвоении полученной прибыли (в том числе путем ее распределения). Представляется, что второй критерий позволяет увидеть особое место некоммерческих организаций в совокупности негосударственных (немуниципальных) образований. Однако приходится констатировать, что в российском законодательстве о некоммерческих организациях четкая формализация названного критерия пока далека от завершения. Отсутствие закрытого перечня видов предпринимательской деятельности привело к тому, что статусом некоммерческих организаций стали наделяться объединения, которые по существу занимаются предпринимательством либо активно содействуют предпринимательству. Это, например, торгово-промышленные палаты, товарные и фондовые биржи, являющиеся неотъемлемыми элементами рыночной экономики.

Таким образом, два основных отличительных признака, указанные в российском законодательстве в качестве критериев обособления некоммерческих организаций от иных коллективных субъектов, требуют совершенствования. Необходимо уточнение границы между общественно полезной деятельностью негосударственного профиля и теми или иными вариантами государственной (муниципальной) активности, а также между деятельностью некоммерческой и деятельностью предпринимательской.

Во втором параграфе «Классификация некоммерческих организаций» подчеркивается, что раскрытие различных аспектов деятельности некоммерческих организаций наилучшим образом осуществляется посредством классификационного способа научного познания. Классификацию некоммерческих организаций проводят по различным основаниям. Безусловно, каждая классификация некоммерческих организаций обладает своей функциональной полезностью, но взятые в отдельности они не позволяют системно отразить и оценить уровень правового обеспечения реализации гражданами своих конституционных прав, в том числе и права на объединение путем создания различных видов некоммерческих организаций. Для комплексной классификации некоммерческих организаций необходимо соединить в единой классификационной схеме существенные признаки некоммерческих организаций. В целях реализации поставленной задачи в диссертации предложена комплексная классификация некоммерческих организаций по следующим критериям: источники закрепления правового положения некоммерческих организаций; особенности статуса участников; особенности учредительных документов; организационно-правовая форма, территория их деятельности, форма собственности, экономические предпосылки объединения, основной (преобладающий) вид и цель деятельности, источники финансирования, экономический характер деятельности; др.

В третьем параграфе «Некоммерческие организации как форма реализации конституционных прав и свобод индивидов» на основе анализа законодательства, конституционно-судебной практики, практики Европейского суда по правам человека раскрыта роль некоммерческих организаций как способа осуществления самых разных основных прав и свобод. Применительно к конституционному праву на объединение в работе обосновывается позиция, согласно которой данное право обладает свойством универсальности. Такая универсальность заключается в том, что указанное право выступает основой создания самых разных гражданских объединений, в том числе в известном смысле, - и коммерческих объединений. Так, например, А. Н. Кокотов ранее писал, опираясь на прежнюю российскую конституцию, что право на объединение, по сути, есть право на самостоятельный и свободный выбор гражданами любых форм негосударственной содеятельности. В связи с этим данное право, с его точки зрения, обладает качеством универсальности. Кокотов А. Н. О статусе общественных организаций // Правоведение. 1993. № 3. С. 20, 21. Следовательно, некоммерческие организации являются одной из форм реализации конституционного права на объединение. Но в настоящее время это все же главный организационный канал осуществления анализируемого конституционного права. Необходимо обратить внимание и на то, что некоммерческие организации пригодны для реализации не только права на объединение, но и иных конституционных прав и свобод индивидов, их объединений. В этой связи государство создает экономические, политические, правовые гарантии для конструктивной реализации гражданами, в том числе и через некоммерческие организации, своих конституционных и иных прав и свобод.

Гарантируя и признавая конституционные права, государство оставляет за собой право их ограничить федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данную позицию неоднократно подтверждал в своих решениях Конституционный Суд РФ (например, постановление от 18.02.2000 № 3-П). Такое понимание формы и оснований ограничения основных прав человека и гражданина вытекает и из требования о том, что ограничение свободы объединения допустимо лишь в том случае, если оно является необходимым в демократическом обществе. В соответствии со ст. 17 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ничто в Конвенции не может толковаться как означающее, что «какое-либо государство, какая-либо группа лиц или какое-либо лицо имеет право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, направленные на уничтожение любых прав и свобод, признанных в настоящей Конвенции».

В заключение параграфа подчеркивается, что только комплексная правовая основа взаимосвязи некоммерческих организаций и основных прав и свобод личности, позволяет в полной мере оценить масштаб и значение некоммерческих организаций в построении институтов гражданского общества и государства, охарактеризовать проблемы правоприменительной практики в области реализации конституционных прав индивидов в РФ.

Глава 3 «Правовой статус некоммерческих организаций в Российской Федерации» состоит из пяти параграфов. В первом параграфе «Понятие правового и конституционно-правового статуса некоммерческих организаций» отмечается, что категория «правовой статус» довольно часто встречается в различных конституционно-правовых актах. Понятие «правовой статус» весьма предметно разбирается и в конституционно-правовой науке. В науке конституционного права содержание конституционно-правового статуса как физических, так и юридических лиц раскрывается неоднозначно. Одни ученые определяют содержание конституционно-правового статуса личности лишь через права и обязанности (Е. А. Лукашева), другие добавляют гарантии (Л. Д. Воеводин), законные интересы (Н. В. Витрук), юридическую ответственность (В. А. Кучинский), гражданство, правовые принципы (А. В. Малько).

Рассмотрение структуры правового статуса некоммерческих организаций предполагает выявление общих (родовых) признаков и черт (присущих элементам статуса различных субъектов), а также индивидуальных особенностей, свойственных структурным элементам статуса субъектов, осуществляющих деятельность публичного характера.

Обосновывая с этих позиций структуру и особенности конституционно-правового статуса некоммерческих организаций, прежде всего, нужно отметить роль и значение его правосубъектности. Конституционная (конституционно-правовая) правосубъектность некоммерческих организаций - это определенное юридическое свойство, свидетельствующее о наличии у данного субъекта способности быть участником конституционно-правовых отношений. Конституционная (конституционно-правовая) правосубъектность некоммерческой организации отражает такие его юридически значимые характеристики, как возможность обладания статусом юридического лица (частное начало) и одновременно олицетворение собой формы объединения граждан и организаций (публичное начало). Эта двойственная природа некоммерческой организации и обусловливает главную особенность ее правосубъектности, которая наиболее ярко проявляется через права, обязанности некоммерческой организации.

Набор внутренних элементов правового и конституционно-правового статуса некоммерческих организаций одинаков. Он включает в себя следующие элементы: принципы образования и деятельности некоммерческих организаций; права и законные интересы некоммерческих организаций и их учредителей, членов, участников; обязанности и ответственность некоммерческих организаций; гарантии соблюдения прав и свободной деятельности некоммерческой организации, в том числе и гарантии форм и методов взаимодействия государства и некоммерческих организаций. На основании выше изложенного, категорию «правовой статус некоммерческой организации» можно определить как систему принципов, прав, обязанностей, законных интересов, гарантий некоммерческой организации и ее членов (участников, учредителей), закрепленных правовыми нормами и гарантированных государством. Ядром правового статуса некоммерческих организаций является конституционно-правовой статус указанных организаций, поскольку, именно он является нормативной и теоретической основой для конструкции общего правового статуса.

Во втором параграфе «Принципы деятельности некоммерческих организаций» указывается на то, что системообразующими элементами деятельности некоммерческих организаций являются положенные в ее основу принципы. При этом в качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение некоммерческого сектора. Анализ законодательства о некоммерческих организациях показывает, что некоммерческие организации организуются и действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, равноправия участников некоммерческой организации и др.

Конституция РФ, отраслевое законодательства РФ выделяет ряд базовых принципов деятельности некоммерческих организаций. Принцип добровольности, основанный на ст. 30 Конституции РФ, предусматривающей, что каждый имеет право на объединение. Это означает, что объединяющиеся лица только добровольно выражая свою волю и желание, вступают в объединения либо воздерживаться от вступления в них. В части второй ст. 30 Конституции РФ устанавливается, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Всеобъемлющий характер слова «каждый» означает также, что свобода объединения должна распространяться на граждан других государств и лиц без гражданства. Ст. 16 Европейской конвенции о защите прав и свобод человека признает возможность введения некоторых ограничений на политическую деятельность неграждан, что распространяется и на свободу объединений (например, относительно политических партий). Однако можно признать приемлемыми только такие ограничения, которые соответствуют целям Конвенции: политической демократии, свободе и принципу верховенства права.

Принцип равноправия означает равенство в правах и обязанностях независимо от того, является ли лицо руководителем или рядовым членом (участником) этого объединения. Данный принцип базируется на ст. 19 Конституции РФ, которая закрепляет равенство прав и свобод людей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Конституция РФ запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Принцип самоуправления можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, он предполагает, что некоммерческие объединения осуществляют свою деятельность в рамках своей компетенции и действующего законодательства без вмешательства органов государственной власти. Во-вторых, он означает право членов и участников объединения на участие в делах объединения, что выражается в праве избирать и быть избранным в различные органы управления, обсуждать и участвовать в принятии решений, направленных на реализацию целей и задач объединения.

В соответствии с принципом законности объединение должно действовать в рамках имеющегося законодательства. Это означает, что объединения обязаны обеспечивать исполнение указанных нормативных актов как при осуществлении своей деятельности, так и при разработке внутренних актов. Квалифицируя те или иные цели как противоречащие закону, необходимо отметить, что при их оценке на предмет законности, не следует слишком широко трактовать смысл допускаемых международно-правовыми нормами. Как неоднократно подчеркивал Европейский суд по правам человека, государства не пользуются полной свободой объявлять незаконным то, что им приходится не по вкусу. Даже если определенные виды деятельности считаются в стране незаконными, это еще не значит, что данная деятельность не может в той или иной степени отражаться в провозглашенных целях предполагаемого объединения.

Принцип гласности в объединениях предполагает информационную открытость, что дает возможность лицам, изъявившим желание вступить в члены или принять участие в том или ином объединении, познакомиться с его целями и задачами, правами и обязанностями членов и участников. Этот принцип основан на п. 4 ст. 29 Конституции РФ, предусматривающей право каждого «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом».

Перечень названных принципов не является исчерпывающим. В диссертации помимо вышеуказанных принципов выделены и обоснованны иные принципы: следование некоммерческих организаций, их внутренних субъектов общественным интересам; солидарность; профессионализм; демократия управления; недопущение конфликта интересов; самоконтроль; ответственная деятельность; общественный контроль за деятельностью некоммерческих организаций.

В третьем параграфе «Права и обязанности некоммерческих организаций» отмечается, что правовое положение некоммерческих организаций находится в прямой зависимости от объема прав и обязанностей, представленных данным объединениям в российском законодательстве. В работе также отмечается, что федеральный закон «О некоммерческих организациях» не содержит главы общего характера о правах и обязанностях некоммерческих организаций. Некоторые конкретные права и обязанности называются при регулировании правового положения различных видов некоммерческих организаций. В частности, глава о правах и обязанностях, нормы которой относятся ко всем общественным объединениям, содержится в федеральном законе «Об общественных объединениях».

Исходя из целей и задач диссертационного исследования, автором ограничено рассмотрение прав и обязанностей некоммерческих организаций лишь основными, значимыми их правами и обязанностями в сфере политической деятельности и публичного управления. В числе таких прав рассмотрены следующие основные права: 1) на свободное распространение информации о своей деятельности; 2) на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования; 3) на учреждение средств массовой информации и осуществление издательской деятельности; 4) на представление и защиту своих прав, законных интересов своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; 5) на выступление с инициативами по различным вопросам общественной жизни, внесение предложений в органы государственной власти и др. Данные права, как и иные права некоммерческих организаций, согласуются между собой, с правами иных субъектов путем их оснащения соответствующими обязанностями некоммерческих организаций, их внутренних субъектов, иных субъектов, взаимодействующих с некоммерческими организациями.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не содержит конкретной статьи, определяющей обязанности некоммерческих организаций. Лишь в целях усиления государственного контроля за деятельностью некоммерческих организаций, недопущения осуществления ими внеуставной деятельности, легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма, экстремистской деятельности в его ст. 32 предусмотрены обязанности, относящиеся ко всем некоммерческим организациям, структурным подразделениям иностранных некоммерческих неправительственных организаций. В частности, уполномоченный государственный орган может запретить направление денежных средств и иного имущества определенным получателям. Такое решение может быть принято в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, что соответствует положениям Конституции РФ об основаниях ограничения субъективных прав.

Государство, не закрепляя развернутым образом права, обязанности некоммерческих организаций в базовом законе «О некоммерческих организациях», решает эту задачу в специальных законах, регулирующих деятельность отдельных видов некоммерческих организаций. При этом зачастую в одних актах используются юридические категории, содержание которых раскрыто в других актах. В условиях невысокой правовой грамотности многих участников и руководителей некоммерческих организаций, контролирующих органов, это приводит к искаженному обеспечению конституционных прав людей и их объединений, реализуемых именно с помощью норм отраслевого законодательства.

В четвертом параграфе «Конституционно-правовые гарантии деятельности некоммерческих организаций» констатируется, что конституционализм предполагает не только провозглашение необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина, но и нормативное закрепление их гарантий. Е. А. Лукашева утверждает, что юридические гарантии личных прав и свобод могут существовать только в рамках определенных правил.

В работе раскрываются ряд групп средств защиты некоммерческих организаций. Во-первых, это учредительные гарантии, связанные с государственной регистрацией анализируемых организаций и их включением в государственный реестр юридических лиц. Во-вторых, это экономические гарантии, заключающиеся в обеспечении органами публичной власти благоприятных финансовых, имущественных, иных условий для деятельности этих организаций. В-третьих, это задание органами публичной власти благоприятного политического, морального климата деятельности некоммерческих организаций. При этом политическая поддержка выражается в опоре органов публичной власти на некоммерческие организации, в частности, в стимулировании общественно-полезной деятельности некоммерческих организаций, в повышении их роли в общественно-политической жизни общества. В-четвертых, это стимулирование взаимного сотрудничества некоммерческого сектора и государства, конструктивной критики в этих отношениях. В-пятых, это обеспечение самостоятельности некоммерческих организаций. Органы публичной власти не вправе указывать некоммерческим организациям, какими методами и в каких формах те должны осуществлять свою деятельность, не вправе вмешиваться в их внутренние дела. Несмотря на то, что некоммерческие организации более свободны в критике действий органов и учреждений публичной власти, они также не вправе вмешиваться в компетенцию органов публичной власти, подменять их. В-шестых, это контроль со стороны органов публичной власти за соблюдением законов и за соответствием деятельности той или иной некоммерческой организации целям, предусмотренным ее учредительными документами. Указанный контроль имеет своей главной целью обеспечение конституционной законности в деятельности некоммерческих организаций. В-седьмых, это гарантии юридической (судебной и внесудебной) защиты некоммерческих организаций.

В пятом параграфе «Юридическая ответственность некоммерческих организаций» отмечается, что наличие самостоятельного института юридической ответственности в структуре права некоммерческих организаций относится к одному из дополнительных признаков, подчеркивающих самостоятельность данного комплексного института.

В диссертации рассматривается ряд санкций, применяемых к некоммерческим организациям. Это вынесение письменных предупреждений уполномоченными органами при нарушении некоммерческими организациями российского законодательства, совершения ими действий, противоречащих целям, предусмотренным их учредительными документами. Это привлечение виновных лиц некоммерческих организаций к ответственности в порядке, установленном, например, КоАП РФ. При этом автором отмечается, что в ходе осуществление вышеуказанной функции должностными лицами органа, уполномоченный в сфере регистрации некоммерческих организаций, вполне могут быть выявлены нарушения, за которые КоАП РФ предусматривает административную ответственность. Однако, ни ст. 28.3 КоАП РФ, ни приказ Минюста РФ от 16.03.2005 г. № 22 не содержат перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях при принятии решения о государственной регистрации некоммерческих организаций и осуществлении контроля за их деятельностью. В связи с этим, автором представляется важным внести изменения в административное законодательство в части расширения перечня субъектов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и привести функциональные обязанности Минюста РФ в соответствие с его правами по привлечению виновных должностных лиц некоммерческих организаций к административной ответственности. Это приостановление деятельности некоммерческих организаций. В работе делается вывод о том, что, несмотря на различные мнения на природу данной меры (одни полагают, что это санкция за совершенное правонарушение, другие видят в ней меру предупреждения и пресечения), она обладает признаками меры конституционной ответственности. В диссертации поддерживается позиция А. А Кондрашева о сомнительности с точки зрения конституционного права возможности органов прокуратуры и органа, уполномоченного в сфере регистрации некоммерческих организаций самостоятельно (без участия суда) решать вопрос о приостановлении деятельности общественных объединений. Это противоречит принципу равного отношения к субъектам права при использовании мер ответственности, когда указанный порядок не распространяется на политические партии. Подобные исключения девальвируют содержание демократических принципов в угоду политической или иной конъюнктуре. Необходимо унифицировать правовое регулирование процедуры приостановления деятельности в отношении всех видов некоммерческих организаций, не делая особых исключений в пользу отдельного вида общественного объединения - политической партии. Еще одна применяемая к некоммерческим организациям санкция - ликвидация некоммерческой организации по суду. Обращает на себя внимание абстрактность, несогласованность некоторых формулировок федерального закона «О политических партиях», регламентирующих вопросы ликвидации политических партий (например, п. 3 ст. 41). В работе обосновывается вывод о том, что ликвидация политической партии возможна по решению районного суда согласно п. 2 ст. 25 федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и ст. 23, 24, 25, 26 и 27 ГПК РФ. В пользу возможности данной процедуры ликвидации политической партии говорит формулировка ч. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ: «Юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции РФ, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных ГК РФ.

Глава 4 «Конституционно-правовая модель взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Правовые основы взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций» отмечается, что исходная модель взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций заложена в Конституции РФ. Она конкретизируется и раскрывается в ряде федеральных законов, законов субъектов РФ, подзаконных актах разного уровня. Таким образом, названная конституционно-правовая модель наполняется отраслевым, межотраслевым содержанием, формируя межотраслевой нормативный комплекс, посвященный взаимодействию власти и некоммерческих организаций. В Конституции РФ закреплены фундаментальные основы законодательного обеспечения прав некоммерческих организаций на участие в решении государством проблем, связанных с целями деятельности некоммерческих организаций. Согласно Конституции РФ Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. При этом каждый имеет право на объединение, граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, т.д. В диссертации констатируется тот факт, что в правовом обеспечении взаимодействия власти и некоммерческих организаций участвуют все три традиционных уровня публичной власти: федеральный, региональный и местный. Такое активное правовое регулирование взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций позволяет оживить те конституционные предписания, которые гарантируют основные права граждан, осуществляемые посредством объединения граждан в некоммерческие организации, а также конституционные права самих некоммерческих организаций; создать необходимую организационную среду взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления с некоммерческими организациями.

Проведенный в работе анализ правового обеспечения взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций позволил выявить некоторые недостатки указанных основ. Среди них особо следует отметить следующие: отсутствие на федеральном уровне специального акта, посвященного вопросам взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций; отсутствие стройной системы форм, принципов, механизмов взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций, а также прав и обязанностей обеих сторон в данной сфере жизни; отсутствие комплексного обеспечения взаимодействия государственного и некоммерческого сектора, когда такое взаимодействие сводится зачастую к государственной поддержке некоммерческих организаций. Поддержка государства, конечно же, нужна некоммерческим организациям, но взаимодействие не может сводиться только к ней. В чем-то, наоборот, некоммерческие организации могут поддерживать государственные органы и учреждения.

Второй параграф «Экономические формы взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций» посвящен правовой природе одной из форм взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций. Диссертантом рассматриваются такие формы государственной поддержки некоммерческих организаций, как предоставление им грантов, субсидий, в том числе в рамках проводимых презентаций проектов некоммерческих организаций; размещение социальных заказов; предоставление им налоговых и иных льгот; предоставление им иных льгот, в т.ч. полное или частичное освобождение их от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Автором произведен детальный анализ распоряжения Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.)», в котором определены мероприятия по развитию организаций гражданского общества (некоммерческих организаций). Анализ показал, что многие положения указанного акта не реализованы до настоящего времени и носят декларативный характер.

Развитие некоммерческих организаций как институтов гражданского общества побуждает государство к поиску эффективного правового механизма взаимодействия с указанными организациями не только в сфере экономики, но и в иных сферах с целью достижения общественных благ и в конечном итоге - улучшения качества жизни своих граждан. Данной проблематике посвящен третий параграф «Внеэкономические формы взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций».

Важно отметить, что для некоторых форм внеэкономического взаимодействия власти и некоммерческих организаций каких либо специальных нормативно-правовых актов не требуется. Так, для проведения ярмарок некоммерческих организаций и социальных проектов вполне хватает современного регулирования деятельности некоммерческих организаций, государственных и муниципальных органов. Для создания и функционирования общественных советов тоже нет необходимости в принятии новых законов. Но в то же время деятельность общественного совета должна быть строго регламентирована положением, которое утверждает уполномоченный на то орган. Это положение должно содержать нормы об обязанности органов власти, при которых создан совет, рассматривать предложения, вносимые по решению общественного совета. Иначе деятельность совета может оказаться абсолютно неэффективной, и таких примеров очень много.

Среди всех форм внеэкономического взаимодействия особое место, с учетом характера настоящей диссертации, занимает взаимодействие некоммерческих организаций и уполномоченных органов в сфере государственной регистрации.

Государственная власть, создавая условия для реализации конституционных прав граждан, в том числе и их объединений, вправе рассчитывать на то, что субъекты будут осуществлять их в рамках, очерченных законом, добросовестно исполнять обязанности, предусмотренные действующим законодательством РФ. Взывая к «добросовестности», государство в то же время использует свой публичный статус, осуществляя как нормативное правовое регулирование, так и выполняя контрольные функции по контролю за соблюдением некоммерческими организациями законодательства РФ в ходе своей деятельности.

Анализ норм Конституции РФ, решений Конституционного Суда РФ, федерального законодательства, выражающие начала государственного контроля в Российской Федерации, позволили автору выделить и наполнить содержанием конституционные принципы осуществления органами власти своих контрольных полномочий, в том числе и в отношении некоммерческих организаций. Все эти принципы разделены на две группы. Первая включает универсальные принципы (законность, соразмерность), являющиеся общими для всех видов государственного контроля, включая контроль за деятельностью некоммерческих организаций. Вторая включает специальные принципы (единство контрольной функции, полнота и распределение контрольных полномочий по горизонтали и вертикали сообразно конституционным началам организации публичной власти, сбалансированное обеспечение основных и компетенционных прав; системность, недопустимость вмешательства контролирующего органа в оперативную деятельность проверяемого; презумпция добросовестности контролируемых субъектов, рациональность, транспарентность), проявляющие себя в рамках конкретного органа государственной власти и конкретного вида контрольных мероприятий.

В работе отмечается, что не все из указанных нами принципов нашли свое отражение в законодательстве о некоммерческих организациях. Так, в порядке проведения проверок соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами (уставным целям), утвержденном приказом Минюста РФ от 22.06.2006 № 222 и в Административном регламенте исполнения федеральной регистрационной службой государственных функций по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством РФ, утвержденном Приказом Минюста РФ от 25.12.2006 № 380 указаны лишь принцип законности, невмешательства в деятельность некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений, презумпции их добросовестности. Между тем, важнейшим средством обеспечения эффективности и законности взаимодействия органов государственной власти и некоммерческих организаций является правовое наполнение этих отношений. Недостаточная нормативно-правовая обеспеченность осуществления государством контроля за некоммерческими организациями приводит зачастую к прямо противоположному результату, в связи с чем дискуссии относительно объема государственного регулирования деятельности некоммерческих организаций не прекращаются.

Другой формой взаимодействия между органами власти и некоммерческими организациями, до настоящего времени вызывающей широкую дискуссию является государственная регистрация (легализация) некоммерческих организаций. В диссертации проведено исследование разных моделей государственной регистрации (разрешительная, уведомительная, распорядительная, др.), используемых (использовавшихся) в России и за рубежом; детально проанализированы действующие в настоящее время в стране правовые акты по вопросам государственной регистрации некоммерческих организаций и отказа в такой регистрации.

Автором отмечено, что правовая природа взаимоотношений уполномоченных органов власти и некоммерческих организаций при государственной регистрации, как один из элементов комплексного института - права некоммерческих организаций, также представляет собой комплексный правовой институт, содержащий в себе нормы конституционного, гражданского, административного и других отраслей российского права. При этом в процессуальном аспекте, порядок взаимодействия уполномоченного государственного органа в сфере государственной регистрации и некоммерческих организаций представляет собой совокупность следующих друг за другом законодательно определенных стадий, т. е. законодательно определенных процессуальных действий и процессуальных отношений, объединенных единой задачей, устанавливающих порядок движения дела. При этом стадии могут быть как обязательными, так и факультативными, зависящими от наличия или отсутствия конкретных обстоятельств (юридических фактов). Анализ федеральных законов «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и «О некоммерческих организациях» позволил выделить три режима взаимодействия уполномоченных государственных органов и некоммерческих организаций при государственной регистрации.

1. Общий режим. Документы, необходимые для регистрации, предоставляются непосредственно в регистрирующие органы, то есть Федеральную налоговую службу РФ или территориальное управление, которые в течение пяти рабочих дней регистрируют организацию и вносят сведения в Единый государственный реестр юридических лиц. Из некоммерческих организаций по такому пути регистрируются те, на деятельность которых не распространяется действие Федерального закона «О некоммерческих организациях». В эту группу входят все потребительские кооперативы, государственные и муниципальные учреждения.

2. Специальный режим. Документы представляются уполномоченному органу в сфере государственной регистрации или его территориальным органам, и данные субъекты в течение 14 рабочих дней принимают решение о регистрации, о чем делают заявление налоговым органам, а те, в свою очередь, по общим правилам вносят сведения в Реестр.

3. Исключительный режим. В соответствии с п. 6 ст. 13.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» в отношении структурного подразделения - отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации, решение принимается только уполномоченным органом, На региональном уровне регистрация отделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций недопустима.

В результате автором обосновывается вывод о том, что на современном этапе законодательство, регламентирующее вопросы взаимодействия уполномоченных органов публичной власти и некоммерческих организаций, состоит из большого количества актов, находящихся между собой в формальной связи. Между тем правовая основа института взаимодействия государства и некоммерческих организаций должна быть направлена, прежде всего, на обеспечение сбалансированности интересов личности и общества в условиях сильного, стабильного государства, способного обеспечить правопорядок и создать подлинные гарантии реализации прав и свобод человека.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, излагаются основные выводы, имеющие теоретическое и практическое значение, а также предложения по совершенствованию и дальнейшему развитию права некоммерческих организаций в Российской Федерации.

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих публикациях автора

Монографии, учебники и учебные пособия:

1. Кожевников О. А. Право некоммерческих организаций и его реализация в Российской Федерации. Монография. Екатеринбург, 2007. 206 с. (13 п.л). ISBN 978-5-89516-183-7.

2. Кожевников О. А. (в соавт. И.В. Захаров, А.Т. Карасев, А.Н. Кокотов, А.Н. Романов, В.И. Русинов, В.Ю. Русинова, В.Ш. Шайхатдинов). Муниципальное право России. Рекомендован учебно-методическим советом по юридическому образованию в качестве учебного пособия для студентов юридических специальностей. М., Высшая школа, 2008. 504 с. (26,46 п.л. /1,4 п.л.) ISBN 978-5-9692-0248-1.

3. Кожевников О. А. Право некоммерческих организаций (конституционно-правовое исследование). Монография. Екатеринбург., 2008. 224 с. (12,75 п.л.) ISBN 978-5-89516-204-0.

4. Кожевников О. А. Право некоммерческих организаций. Учебное пособие. Екатеринбург, 2008., 96 с. (5.58 п.л.) ISBN 978-5-7845-0229-2

Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованные ВАК РФ для опубликования научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук:

5. Кожевников О.А. Некоторые особенности правового регулирования процедуры создания и государственной регистрации некоммерческих организаций // Российская юстиция. 2006. № 9 (0,3. п.л.).

6. Кожевников О.А. Некоторые аспекты правового регулирования деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации. // Право и образование. 2006. № 7. (0,6 п.л.).

7. Кожевников О.А. Некоторые проблемы правового регулирования деятельности некоммерческих организаций нормативно-правовыми актами субъектов РФ и пути их преодоления // Право и политика. 2007. № 4 (0,5 п.л.).

8. Кожевников О.А. Конституционное право на объединение нуждается в многосмысловом законодательном закреплении // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3 (0,5 п.л.).

9. Кожевников О.А. Некоторые нормы Федерального закона «Об автономных учреждениях» как пример дефектного законотворчества // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 4.(0,4 п.л.).

10. Кожевников О.А. Проблемные вопросы законодательства о некоммерческих организациях (на примере Федерального закона «Об автономных учреждениях») // Право и образование. 2007. № 4. (0,4 п.л.).

11. Кожевников О.А. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» // Российский юридический журнал. 2007. № 2. (0,4 п.л.).

12. Кожевников О.А. Проблемы несовершенства правового регулирования контроля и надзора в сфере образования // Право и образование. 2007. № 10. (0,6 п.л.).

13. Кожевников О.А. Правовые основы участия некоммерческих организаций в деятельности пенитенциарных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний РФ (на примере Свердловской области) // Человек: преступление и наказание. 2007. № 2. (0,6 п.л.).

14. Кожевников О.А. Конституционное право на объединение нуждается в расширении и законодательном закреплении в соответствии с правовыми позициями Конституционного суда // Право и образование. 2007. № 7. (0,5 п.л.).

15. Кожевников О.А. Право некоммерческих организаций как развивающийся комплексный институт российского права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 7 (0,6 п.л.).

16. Кожевников О.А. Экономическая поддержка органами государственной власти и местного самоуправления некоммерческих организаций // Российская юстиция, 2007. № 7. (0,5 п.л.).

17. Кожевников О.А. Дефектное» правотворчество государственных органов - первый шаг к нарушению конституционных прав граждан // Право и политика. 2007. № 12. (0,6 п.л.).

18. Кожевников О.А. Дефектное правотворчество // Российский юридический журнал. 2008. № 1 (0, 6. п.л).

19. Кожевников О.А. Некоторые вопросы правового регулирования юридических лиц публичного права (на примере муниципальной избирательной комиссии Екатеринбурга) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 1 (0,4 п.л.).

20. Кожевников О.А. Право на объединение с позиции Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Право и политика. 2008. № 1 (0,5 п.л.).

21. Кожевников О.А. Анализ законодательного закрепления прав и обязанностей общественных объединений в Российской Федерации // Право и образование. 2008. № 1 (0,5 п.л.).

Иные научные публикации по теме:

22. Кожевников О.А. Деятельность общественных объединений в Свердловской области / Правовой Екатеринбург. 2000. (0,3 п.л.).

23. Кожевников О.А. Роль юстиции в становлении правового государства // Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции РФ. 2001. (0,2 п.л.).

24. Кожевников О.А. О порядке создания и деятельности общественных объединений и религиозных организаций // Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. (0,5 п.л.).

25. Кожевников О.А. Федеральный закон «О политических партиях» - правовая основа для развития в России полноценной партийной системы // Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. (0,5 п.л.).

26. Кожевников О.А. Порядок приостановления и ликвидации общественных объединений по Федеральному закону «Об общественных объединениях». Материалы семинара территориальных органов Министерства юстиции РФ Уральского федерального округа // Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. (0,5 п.л.).

27. Кожевников О.А. Конституционно-правовые аспекты деятельности благотворительных общественных объединений в РФ // Благотворительность и милосердие в российской провинции. Вып. 2. 2002. (0,5 п.л.).

28. Кожевников О.А. Право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве // Проблемы права. 2004. № 3. (0,3 п.л.).

29. Кожевников О.А. Некоторые международно-правовые и конституционно-правовые аспекты обеспечения прав граждан на судебную защиту // Мир юстиции. 2004. № 7 (0,3 п.л.).

30. Кожевников О.А. Некоторые проблемы правового регулирования деятельности политических партий в РФ // Российский юридический журнал. 2005. № 1. (0, 4 п.л.).

31. Кожевников О.А. Проблемы законодательного регулирования организационных форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5. (0.7 п.л.).

32. Кожевников О.А. Конституционное право граждан на объединение и его реализация в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов // Политика и общество. 2005. № 5. (0,8 п.л.).

33. Кожевников О.А. Судебная защита права граждан на объединение как показатель уровня развития гражданского общества в РФ // Юрист 2006. № 5. (0,5 п.л.).

34. Кожевников О.А. Законодательное регулирование межмуниципального сотрудничества // Модернизация социально-экономического развития муниципальных образований: коллективная монография / Под ред. академика РАН А.И. Татаркина. М. ЗАО «Издательство «Экономика», 2006. (0,6 п.л.).

35. Кожевников О.А. Конституционное право граждан на объединение в конституциях стран СНГ: (сравнительно-правовой анализ) // Политика и общество. 2007. № 5. (0,5 п.л.).

36. Кожевников О.А. Правовая регламентация форм юридической защиты конституционных прав граждан как важная форма взаимодействия государства и личности // Сбор. ст. / Сост. И. Д. Тургель. Екатеринбург УрАГС, 2007. (0.4 п.л.).

37. Кожевников О.А. Ликвидация некоммерческих организаций в РФ: проблемы правового регулирования // Цивилист. 2008. № 1. (0,5 п.л.).

Размещено на Allbest.ru