Государственное Совещание постановило: Учредительное собрание должно возобновить свою деятельность не позднее 1-го января 1919 года, до этого дня Директория функционирует как коллегиальный орган, члены которого не несут перед кем-либо ответственности и не могут быть заменены.

Директория, обосновавшись в Омске, сформировала исполнительный орган - Совет Министров, составленный главным образом из членов Административного Совета Временного Сибирского правительства.

Одновременно Директория содействовала роспуску Сибирской областной Думы. Более того, ею, в нарушение "конституции", было принято решение об упразднении правительств Поволжья, Урала, Сибири, и, следовательно, представляемых ими областных государственных образований. Указанными мерами устранялись формальные препятствия для формирования на Востоке России унитарного государства и, как показали последовавшие вскоре события, установления единоличной диктатуры.

К середине ноября 1918 года, т.е. спустя почти два месяца после своего образования Временное Всероссийское правительство так и не стало политически легитимным. За указанный срок оно не решило ни одной из тех крупных проблем, которые стояли перед противобольшевистским движением (в диссертации дан их перечень). И правые, и левые готовились изменить существующий политический режим.

В главе второй "Верховный правитель России" раскрывается организация единоличной диктатуры, реализация А.В. Колчаком функций верховной власти.

В параграфе первом "Источник, природа и существо власти Верховного правителя России" анализируются происхождение и правовые основы единоличной диктатуры, ее социальная база.

Формально-юридически источником власти Верховного правителя являлся Совет Министров Временного Всероссийского правительства, сыгравший ключевую роль в государственном перевороте 18 ноября 1918 года. Он принял "конституцию" - "Положение о временном устройстве государственной власти в России", юридически оформившее переворот и закрепившее статус Верховного правителя России, его место в системе власти.

"Положение" было подготовлено на основе Свода Законов Российской Империи после получения формального согласия А.В. Колчака принять верховную власть. Разработчики "конституции" определенно рассчитывали ограничить диктатора рамками закона, намеревались придать его власти временный и подзаконный характер. Названным актом Совет Министров возложил на себя помимо правительственных функций, которые он уже осуществлял, ещё и функции парламента. По существу, Совет Министров стал обладать всей полнотой гражданской власти.

В частности, согласно статье 4 "Положения" ни один законопроект не мог иметь силу закона без одобрения Совета Министров. В таком одобрении нуждались и проекты указов Верховного правителя. Кроме того, все акты диктатора подлежали контрассигнации (министерской скрепе) председателя Совета Министров или главного начальника соответствующего ведомства.

Председатель Совета Министров П.В. Вологодский, исходя из буквального толкования "конституции", прямо указывал на ограниченный характер власти Верховного правителя: ни один приказ, ни одно распоряжение не проходят в жизнь, прежде чем не пройдут через Совет Министров.

Сам же Верховный правитель в обращениях к армии и населению, на встречах с редакторами газет, основываясь на расширительном толковании "Положения", сформулировал иное понимание существа власти, вверенной ему Советом Министров. А.В. Колчак считал, во-первых, что власть военная, которую он возглавляет как Верховный Главнокомандующий вооруженными силами России и на которую опирается прежде всего, имеет верховенство над гражданской; во-вторых, Совет Министров, осуществляя функции высшего законодательного учреждения, не ограничивает власть Верховного правителя.

В конечном счете, "Положение о временном устройстве государственной власти в России" в зависимости от приемов и способов, используемых для его уяснения и разъяснения, могло быть истолковано как в пользу Совета Министров, и, следовательно, закона, так и Верховного правителя, то есть дискреционной власти, усмотрения, неограниченной законом единоличной диктатуры.

Во втором параграфе "Реализация функций Верховного правителя России А.В. Колчаком" исследуются организационно-правовые формы осуществления диктатором возложенных на него властных полномочий.

В диссертации отмечается, что А.В. Колчак основное внимание уделял организации и снабжению армии, положению на фронте, внешней политике, объединению областных государственных образований.

Диссертант считает, что государственность "белой" России в широком смысле возникла во многом благодаря усилиям Верховного правителя, ставшего политическим центром противобольшевистского движения. Признание его власти Временным правительством Северной области и командующим Северо-Западной армией генералом Н.Н. Юденичем, а 30 мая 1919 года - Главнокомандующим вооруженными силами Юга России А.И. Деникиным явилось крупным успехом лично А.В. Колчака. Основой объединения областных государственных образований выступала идея единства русского народа, воссоздания Великой, Единой и Неделимой России, т.е. образование унитарного государства.

Даже южнорусское казачество, на протяжении всего периода Гражданской войны сохранявшее приверженность федерализму, в большинстве своем не отвергало верховную власть А.В. Колчака. Несомненно, военные неудачи войск Верховного правителя России, последовавшие летом - осенью 1918 года, оказали негативное влияние на отношение к нему казачества, активизировали усилия последнего по созданию Южно-Русского Союза.

А.В. Колчак в качестве главы государства и Верховного Главнокомандующего активно участвовал в нормотворчестве, издавая указы и приказы. Однако законотворчество не привлекало его внимания, за исключением аграрного закона.

Верховный правитель определенно не понимал места и роли закона в возрождении России как правового, демократического государства. Он надеялся победить и искоренить большевизм только чрезвычайными мерами, насилием, вооруженной силой. Утверждая традиционный для России приоритет государства над обществом и личностью, Верховный правитель пытался обеспечить законность и правопорядок на контролируемой территории только усилением репрессии. При этом сам иногда грубейшим образом нарушал принцип законности.

Отсутствие у А.В. Колчака глубоких демократических убеждений, тем более программы демократического устройства России, юридического образования, его уверенность в том, что право в чрезвычайных условиях военного времени не способно действовать эффективно, тем более воспитывать, были главными причинами, в силу которых Верховный правитель не принимал активного участия в законотворческом процессе. А.В. Колчак ограничивался утверждением законопроектов, одобренных Советом Министров, редко пользовался правом вето, практически не участвовал в обсуждении и редактировании текстов законов.

Функции верховной законодательной власти фактически полностью осуществлялись Советом Министров. В результате законы носили характер ведомственного нормотворчества, выражали интересы ведомств или отдельных социальных групп и даже личностей, но не широких народных масс, как, например, было на Кубани.

В главе третьей "Центральные органы власти и управления Российского государства" исследуются организация и функционирование Российского правительства и возглавляемых им министерств.

В параграфе первом "Российское правительство: порядок формирования, структура, компетенция" анализируется становление высшего исполнительно-распорядительного органа общей компетенции "белой" России. В диссертации отмечается, что Верховный правитель и Совет Министров составляли единый орган - Российское правительство. Его главой официально считался Верховный правитель.

Компетенция правительства определялась задачами, стоявшими перед противобольшевистским движением, статусом Верховного правителя, "Положением о временном устройстве государственной власти в России".

А.В. Колчак в дискреционном порядке осуществлял функции главы правительства, опираясь на Совет Верховного правителя, который стал составным элементом механизма единоличной диктатуры. Формально он имел статус совещательного органа при диктаторе, в действительности же являлся органом общей компетенции и ядром Совета Министров как высшего законодательного учреждения. Опираясь на Совет Верховного правителя А.В. Колчак нейтрализовал попытки Совета Министров ограничить его власть как Верховного правителя России, при этом, однако, нередко вносил дезорганизацию в государственное управление.

В параграфе втором "Министерства автономной Сибири и Российского государства: формирование, структура, компетенция, осуществление функций" прослеживается организация и функционирование системы отраслевого управления суверенной Сибири и "белой" России.

В диссертации подчеркивается, что организация министерств стала важным и, по существу, завершающим этапом в процессе обретения Сибирью своей государственности. На основе министерств автономной Сибири Директория и Временное Сибирское правительство сформировали органы отраслевого управления, имевшие статус общероссийских.

В диссертации подробно рассматриваются структура и деятельность некоторых из них, в частности, Министерства внутренних дел и Министерства юстиции. Автор считает, что министерства и, прежде всего, МВД являлись составным и существенным структурным элементом единоличной диктатуры. Утвердившийся после 1918 года политический режим, отсутствие парламентского контроля способствовали тому, что потенциал министерской системы остался нереализованным.

В главе четвертой "Организация публичной власти на местах" исследуются формирование и деятельность органов местного управления и самоуправления.

В параграфе первом "Местное управление: формирование, компетенция, осуществление функций" исследуется становление органов местного управления, их персональный и партийный состав, особенности образования в отдельных районах Сибири. В диссертации особо выделяется тот факт, что в Сибири публичная власть на местах формировалась при активном участии социалистов, а в некоторых уездах, в частности, в Минусинском уезде Енисейской губернии, непосредственно населением. При создании губернской и уездной администрации в основу был положен принцип коллегиальности.

Указанные обстоятельства способствовали тому, что организации социалистических партий, крестьян и рабочих стремились контролировать местную власть, восполняя тем самым отсутствие парламентского контроля, и даже пытались диктовать ей свою волю.

Временное Сибирское правительство, отвергнув парламентаризм и принцип коллегиальности, в течение июля - августа 1918 года осуществило ряд мер по укреплению вертикали власти и обеспечению её независимости от населения. Реорганизация местного управления продолжалась на основе принципов государственной службы, действовавших в дореволюционной России: единоначалие; наличие делового опыта; подчинение по службе и соблюдение служебной (а не партийной) дисциплины; обладание реальной силой - принудительным аппаратом в лице полиции.

В результате реорганизации в местном управлении утвердилось единоначалие. Активно стала проводиться департизация органов местного управления. В их ведение перешла милиция, а сами они, так же как и в дореволюционной России, были подчинены МВД.

После 18 ноября 1918 года при назначении на должность предпочтение отдавалось наличию юридического образования и профессиональных навыков. Указанным требованиям соответствовали, прежде всего, бывшие чиновники.

Восстанавливалась также дореволюционная практика назначения военных руководителями местной администрации, в целом милитаризация государственного управления. Органы военного управления стали контролировать гражданскую администрацию, утвердив своё верховенство. Местное население и социалистические партии окончательно лишились возможности влиять на неё.

В диссертации анализируется деятельность глав администраций ряда уездов и губерний (Алтайской, Томской, Енисейской, Иркутской), их взаимоотношения с МВД и военными властями. По мнению автора, после 18 ноября 1918 года местная администрация окончательно стала составной частью военно-полицейского аппарата и вследствие этого не реализовала функции, свойственные органам местного управления.

В параграфе втором "Местное самоуправление: место в системе органов управления, состав, взаимоотношения с правительственной властью" исследуется роль земств и городских дум в становлении государственности на востоке России, их правовое положение в период единоличной диктатуры, борьба за демократию, законность и правопорядок.

В частности, отмечается, что органы местного самоуправления способствовали утверждению государственного суверенитета Сибири не политическими резолюциями, а практической работой, восстанавливая хозяйственную и культурную жизнь края, обеспечивая общественный порядок и безопасность.

В диссертации раскрывается разносторонняя деятельность органов местного самоуправления, в том числе и издательская, анализируются причины изъятия из их ведения милиции, отмечены имевшие место попытки городских дум и земств противодействовать авторитаризму.

В первые недели и даже месяцы существования единоличной диктатуры в МВД присутствовали два подхода к местному самоуправлению как к субъекту управления. Существо первого состояло в том, что думы и земства продолжали рассматриваться в качестве хотя и не полновластного, но тем не менее самостоятельного института местной власти.

Второй подход выражался в том, что городским и земским учреждениям отводилась роль вспомогательного аппарата местной власти, формируемого выборным путем, но действующего в строго определенных рамках и лишенного какой-либо автономии.

Второй подход стал основным, в диссертации приведены факты, раскрывающие его. Указанный подход и репрессивные меры против думцев и земцев обусловили переход органов местного самоуправления, находившихся под влиянием эсеров и меньшевиков, в оппозицию к правительственной власти, а затем и к борьбе с ней. Органы местного самоуправления приняли активное участие в свержении единоличной диктатуры и образовании Политического центра, возглавившего новый этап борьбы за демократию на Востоке России.

В главе пятой "Органы военного управления" рассматривается организация чрезвычайных органов управления, реализация функций государства по охране правопорядка вооруженными силами противобольшевистского движения.

В параграфе первом "Политико-психологические факторы и правовые основания участия армии в управлении внутренними делами автономной Сибири", отмечено, что вооруженная организация противобольшевистского движения стала участвовать в реализации функций государства, в частности, правоохранительной, уже в ходе ликвидации Советской власти. В эти же дни в действиях военных проявилась и противоположная тенденция - стремление ограничить права граждан, в первую очередь - свободу печати, собраний, демонстраций. Указанное стремление военные демонстрировали в первую очередь в отношении рабочих, пытавшихся восстановить свое положение активного субъекта политики. Настойчивость одной стороны - рабочих - стимулировала ужесточение и расширение мер и средств, применяемых другой - военными.

В диссертации подробно анализируется Закон от 15 июля 1918 года, регулировавший участие военных в охране государственного порядка, раскрываются действия воинских начальников по подавлению рабочих забастовок, исследуется уровень правосознания офицерского корпуса Сибирской армии.

По мнению автора, активное вмешательство армии в действия гражданских властей вызывалось, прежде всего, тем, что военные, учтя горький опыт августа 1917 года и последующего времени, считали, что вооруженные силы не должны быть, как прежде, инструментом в руках политиков, стремились не допустить новой "керенщины", двоевластия, новой Октябрьской революции.

В параграфе втором "Особые военные начальники: место в системе власти, реализация полномочий в области внутренних дел в период единоличной диктатуры" раскрываются правовые основы организации и функционирования института уполномоченных по охране государственного порядка и общественного спокойствия, начальников военных районов, военных комендантов.

В диссертации приведены конкретные факты, свидетельствующие о том, что армейское командование и назначенные им особые военные начальники понимали необходимость формирования правоохранительных органов, борьбы с преступностью.

Летом 1918 года в Сибири военные участвовали в организации местной милиции, контролировали её деятельность, инициировали борьбу со спекуляцией. Однако главной задачей особых военных начальников являлась не противодействие уголовной преступности, а обеспечение государственной безопасности.

В диссертации раскрываются правовые и организационные формы реализации особыми военными начальниками своих полномочий, их взаимоотношения с гражданскими властями, причины неэффективности действий военных, несмотря на строгость и даже жестокость принимаемых ими мер. Главной причиной являлась система власти, режим единоличной диктатуры, неверие А.В. Колчака в институты демократии, его убеждённость в том, что во время Гражданской войны верховная власть может опереться только на армию и чрезвычайные меры.

В главе шестой "Единоличная диктатура и права человека" исследуется положение с правами человека в "белой" России.

В параграфе первом "Отношение правительственной власти к правам человека" отмечается, что сравнительно быстрая и в отдельных местностях бескровная ликвидация Советской власти на большей части территории страны стала возможной, прежде всего, потому, что противобольшевистское движение выступило под демократическими лозунгами.

Демократическая перспектива не была отвергнута и после 18 ноября 1918 года, то есть с возникновением государственности "белой" России в широком смысле. Более того, Верховный правитель в ответе союзным державам на их ноту от 26 мая 1919 года подчеркнул: Россия в настоящее время является и впоследствии может быть только государством демократическим.

Однако данное утверждение соответствовало действительности лишь отчасти. Государственность "белой" России, за исключением казачьих республик, не отвечала демократическим стандартам. И хотя ни А.В. Колчак, ни А.И. Деникин не заявляли о намерении реставрировать старый строй, тем не менее, представляемая ими система власти, политический режим тяготели к нему больше, чем к демократии. Убедительным подтверждением являлось отношение правительственной власти к правам человека и гражданина.

В диссертации приведены нормативно-правовые акты и конкретные факты, свидетельствующие о том, что А.В. Колчак и выстроенная им вертикаль власти так же, как и до 1917 года исходили в первую очередь из интересов государства, стремились утвердить законность и правопорядок прежде всего для того, чтобы обеспечить безопасность государства, а не права и свободы человека и гражданина. Однако обеспечить безопасность государства, не обеспечив права и свободы граждан, было невозможно.

В параграфе втором "Состояние преступности в "белой" России" анализируются причины роста криминальных деяний, особенно спекуляции и коррупции, на территории, контролировавшейся противниками Советской власти. Важное место среди них занимали департизация государственного аппарата, его бесконтрольность, низкое денежное содержание служащих, включая сотрудников правоохранительных органов.

По мнению автора, экономическая политика Российского правительства, проводившаяся в интересах буржуазии, способствовала ухудшению материального положения не только служащих, но и всего населения.

Только на Кубани, где проводилась социально ориентированная политика, даже в условиях Гражданской войны удавалось избежать значительного ухудшения материального положения населения, в определенной мере нейтрализовать процессы, усиливавшие рост преступности.

В параграфе третьем "Организация и правовые формы борьбы с государственными и общеуголовными преступлениями" исследуются правовые основы и практика борьбы с преступностью в "белой" России. В диссертации дан анализ некоторых статей уголовного законодательства "белой" России.

Верховный правитель России А.В. Колчак и в еще большей степени Главнокомандующий вооруженными силами Юга России инициировали принятие самых жестких мер против преступников, особенно из числа военных и сотрудников правоохранительных органов. Однако только на Кубани, благодаря парламентскому контролю за основными государственными структурами, привлечению всего общества к борьбе с преступностью последняя не стала одной из главных причин поражения противобольшевистского движения и краха созданной им государственности.

Заключение