Источники права социального обеспечения России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

ИСТОЧНИКИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РОССИИ

Кобзева Светлана Ивановна

12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения

Москва - 2009

Диссертация выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии

Научный консультант: Заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук, профессор,

Тучкова Эльвира Галимовна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Иванкина Татьяна Васильевна

доктор юридических наук, профессор Мачульская Елена Евгеньевна

доктор юридических наук

Миронова Тамара Карловна

Ведущая организация: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

Защита состоится 26 марта 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Московской государственной юридической академии по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, дом 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан _______________2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридический наук, профессор И.В. Ершова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Источники права - одна из важнейших ключевых правовых категорий в юридической науке, которая была и остается предметом самого пристального внимания ученых, как в общей теории права, так и в отраслевых научных дисциплинах. Курс лекций по любой отрасли права, как правило, начинается с рассмотрения предмета, метода правового регулирования и источников права данной отрасли. В то же время, специальная монографическая литература по вопросам, касающимся источников права, не очень обширна, хотя многое в теории источников права уже решено раз и навсегда и представляет собой аксиому юриспруденции, однако многое требует еще разработки с новых позиций, модификации, пересмотра. Научных исследований, специально посвященных источникам права социального обеспечения, которые отражали бы современное состояние данной отрасли, вообще не проводилось.

С началом социальных реформ в России и формированием концепции современного права в юридической науке заметно возрос интерес к общим проблемам, связанным с источниками права, но особенно обострилась потребность в детальном, глубоком их изучении в праве социального обеспечения, поскольку до настоящего времени отсутствует теоретически обоснованное концептуальное понятие источников данной отрасли; не решены важные в научном и практическом плане проблемы соотношения таких правовых категорий, как «система отрасли», «система законодательства», «система источников отрасли».

Актуальность данного диссертационного исследования во многом предопределена и особой социальной значимостью правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере социального обеспечения, которое является одной из важнейших гарантий основного права человека - права на жизнь. Нормы права воспринимаются в обществе и соблюдаются людьми не как некая абстракция, изначальная запрограммированность человеческого бытия и не в виде набора духовных ценностей, системы обычаев и традиций, а посредством соответствующим образом оформленных источников права. За источниками права стоит государство, обеспечивающее их реализацию своими возможностями и в первую очередь своей принудительной силой. «Можно по разному понимать и трактовать право, придерживаться узконормативного или более широкого подхода к праву, включая в его определение в качестве исходных начал идеи свободы, справедливости, гуманизма, но «на выходе» всегда человек соприкасается с тем или иным источником права» Топорнин Б.Н. Система источников права: тенденции развития. Судебная практика как источник права. Сборник / колл. авт. М.: Юристъ, 2000, с. 15..

Необходимость исследования источников права социального обеспечения объективно обусловлена также утверждением принципов правового, социального государства, обеспечением прав и свобод человека и гражданина, что на практике часто весьма проблематично. Для того, чтобы сделать источники права совершенными и эффективными, необходимо добиться серьезных позитивных сдвигов как в правотворчестве, так и в правоприменении. В первую очередь речь идет о проблемах целостности и единства правового пространства России, правильного понимания соотношения источников права федерального уровня и субъектов Российской Федерации, системности развития источников права, их кодификации, применения объективных критериев дифференциации в правовом регулировании материальных отношений. В праве социального обеспечения прослеживается тенденция увеличения количества, многообразия источников, появления новых видов: таких как общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, модельные законы, соглашения СНГ, нормативные правовые акты субъектов РФ, местного самоуправления, социально-партнерские соглашения, локальные акты. Ведется дискуссия о признании судебного прецедента источником права. Кроме того, происходит изменение предмета права социального обеспечения за счет расширения регулируемых им общественных отношений в связи с модификацией самих видов социального обеспечения (пенсий, пособий, компенсаций, социальных услуг); усложняется само регулирование социально-обеспечительных отношений, которые приобретают новые свойства и признаки, развиваются во все более изменяющихся взаимосвязях с другими пограничными отношениями.

Ошибки в законодательстве, неверно прогнозируемые или вообще не просчитанные социальные последствия применения тех или иных законов (о монетизации льгот, лекарственном обеспечении, пенсионной реформе), оторванность от реальной социально-экономической ситуации в обществе, игнорирование законодателем общественных ожиданий, традиций - все это создает негативный эффект для отдельного человека, общества в целом, государства, перспектив их развития, гармоничного сосуществования, противоречит закрепленной в Конституции страны и неоднократно продекларированной в программных выступлениях Президента РФ идеологии признания высшей ценностью человека, его жизни, прав, социальной защищенности.

Опыт правотворчества последних лет в сфере социального обеспечения показывает, что спонтанные, кулуарные, не прошедшие научной независимой экспертизы, не имеющие экономического обоснования источники права вызывают протест, правовой нигилизм, снижают эффективность правового регулирования, нарушают социальные права граждан.

Динамичность развития права социального обеспечения приводит, с одной стороны, к беспрецедентной «декодификации» законодательства, то есть резкому увеличению количества законодательных и иных нормативных правовых актов, а с другой - к длительному отсутствию таких жизненно важных законов, как о профессиональных пенсиях, медицинском обслуживании и др. Четко обозначившаяся на современном этапе тенденция игнорирования законодателем рекомендаций Конституционного Суда РФ, признающего отдельные нормы противоречащими Конституции РФ, приведение их в соответствие с Конституцией страны, по существу девальвирует полностью идею правового государства.

Сложность, запутанность юридического текста источников права социального обеспечения, использование в нем математических формул, большого количества отсылочных норм, отсутствие единства терминологии не дают возможности человеку узнать, осмыслить, правильно понять содержание своих прав и обязанностей, реализовать их своевременно и в полном объеме. В итого все это сказывается на его социальном статусе, материальном положении, поскольку в большинстве случаев выплаты по системе социального обеспечения для большинства являются единственным источником средств существования в затруднительной жизненной ситуации.

Следует отметить и влияние на содержание источников права таких процессов, как интернационализация, унификация, гармонизация права. Указанные выше проблемы и многие другие требуют научного осмысления, теоретического и практического анализа, выработки конкретных предложений по совершенствованию правового механизма, что делает избранную тему диссертационного исследования весьма актуальной.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является комплексный анализ такой юридической категории как источники права социального обеспечения, выявление и решение на научном уровне существующих в данной сфере теоретических и практических проблем.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

? теоретическая разработка понятия и выявление особенностей источников права социального обеспечения, определение их места в общей системе источников права;

? анализ доктринальных источников права;

? рассмотрение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ в системе источников права социального обеспечения;

? исследование права человека на социальное обеспечение в международных источниках;

? изучение видов и системы источников права социального обеспечения;

? анализ содержания основных источников права социального обеспечения и обоснование предложений, направленных на гармонизацию и совершенствование действующего законодательства;

? выявление принципов кодификации источников права в сфере социального обеспечения;

? обоснование системы источников права социального обеспечения;

? подготовка предложений по проекту Основ законодательства о социальном обеспечении РФ.

Объект исследования - круг общественных отношений, носящих многоаспектный, комплексный характер, возникающих в процессе нормотворчества в области социального обеспечения в связи с предоставлением пенсий, дополнительного материального обеспечения, пособий, возмещением ущерба в порядке обязательного социального страхования, компенсационных выплат, государственной социальной помощи, субсидий, медицинской помощи и лечения, социального обслуживания.

Предмет исследования составляют международные источники, Конституция РФ, нормативные правовые акты права социального обеспечения, судебные решения, практика реализации законов, подзаконных актов, научные работы, доктрины ученых правоведов различных отраслей права, экономистов, философов, социологов.

Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные и частно-научные методы познания: диалектический, исторический, логический, сравнительно-правовой, системный, социологический и др.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых - юристов, внесших существенный вклад в правовую науку в области общей теории государства и права, конституционного, международного, гражданского, трудового и других отраслей права, относящиеся к теме диссертации. Среди них работы: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, М.В. Баглая, М.И. Байтина, К.Н. Гусова, С.Л. Зивса, В.А. Иваненко, В.С. Иваненко, И.К. Дмитриевой, О.Е. Кутафина, Р.З. Лившица, Е.А. Лукашевой, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, Т.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, В.И. Миронова, В.С. Нерсесянца, А.Ф. Нуртдиновой, С.В. Полениной, Г.А. Рогалевой, Ю.А. Тихомирова, В.И. Смолярчука, И.О. Снигиревой, О.С. Хохряковой, С.Ю. Чуча, Г.Ф. Шершеневича, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича и др.

Значительную роль в подготовке диссертационной работы сыграли исследования ученых в области права социального обеспечения Е.Г. Азаровой, В.С. Андреева, Е.И. Астрахана, В.А. Ачаркана, К.С. Батыгина, А.Л. Благодир, М.О. Буяновой, З.Д. Виноградовой, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, М.И. Кучмы, Е.Е. Мачульской, М.И. Полупанова, В.А. Тарасовой, Т.К. Мироновой, Д.И. Рогачева, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, М.В. Филипповой, В.Ш. Шайхатдинова и др.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой первое комплексное научное исследование теории и практики источников права социального обеспечения в России на современном этапе. Наиболее существенные аспекты, отражающие научную новизну работы, заключаются в следующих положениях, выносимых на защиту:

? Источники права социального обеспечения являются визитной карточкой отрасли, в них закладываются все достоинства и недостатки социально-обеспечительных отношений. Качество нормативных правовых актов затрагивает интересы всего населения (пенсионные законы, о монетизации льгот, социальном обслуживании, медицинской помощи), поэтому должна быть установлена персонифицированная ответственность за разработку, принятие, применение законов.

? В настоящее время 70 процентов принимаемых законов - это внесение изменений в ранее принятые законы, что свидетельствует о низком уровне правотворческой деятельности, нарушении принципов сохранения стабильности правового пространства, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

? Системообразующие источники права социального обеспечения должны содержать цели и задачи вводимого правового регулирования, раскрытие основополагающих понятий, обеспечение равенства социальных прав для всех, гарантированности определенного социального стандарта, предоставление субъектам правоотношений возможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям.

? Расширение предмета права социального обеспечения, появление новых видов социальных выплат, услуг увеличивает количество источников права, что обуславливает необходимость их системности, соподчиненности, непротиворечивости, скоординированности, разработки единой, научно-обоснованной социальной концепции, отвечающей международным стандартам, направленной на решение ключевых проблем в праве социального обеспечения и, прежде всего, на гарантии реализации права человека на жизнь, на достойный ее уровень.

? Право социального обеспечения, несмотря на огромный массив нормативных правовых актов в сфере социальной защиты человека, не должно раствориться, преобразоваться, трансформироваться в социальное право с безграничным, не определенным собственным предметом и методом правового регулирования. Размывание этой самостоятельной, общепризнанной отрасли приведет к снижению эффективности правового регулирования, хаосу и в конечном итоге к тому, что социальная система станет неуправляемой.

? На современном этапе назрела крайняя необходимость, и появились предпосылки проведения кодификации в законодательстве о социальном обеспечении. Окончательное решение данной проблемы в ближайшее время затруднено в силу ее сложности, бесконечных непродуманных, спонтанных, экспериментальных реформ, индифферентности законодательных органов, в связи с чем целесообразна поэтапная систематизация источников по отдельным видам социального обеспечения, примеры чему уже имеются (законы о детских пособиях, об охране здоровья, социальном обслуживании), обсуждение проекта Пенсионного кодекса РФ.

? В условиях, когда социальная защищенность человека зависит от места его жительства, степени социально-экономического развития региона проживания, возможности бюджета и усиливающейся тенденции передачи на уровень субъектов РФ все большего числа социальных выплат и услуг, представляется чрезвычайно важным принятие в первую очередь кодифицированного системообразующего акта на уровне федерации в виде Основ законодательства о социальном обеспечении, закрепляющих единый социальный стандарт по уровню, видам, условиям обеспечения, который не может быть понижен в субъектах РФ ни при каких обстоятельствах, и разграничивающих компетенцию в сфере правового регулирования социального обеспечения. Это позволит снизить существующее научно необоснованное расслоение в социальном обеспечении, избавиться от усмотренческого подхода, и тем самым снять социальную напряженность в обществе.

? Реалии сегодняшнего дня таковы, что процесс защиты человека в трудных жизненных ситуациях является многоуровневым, что находит непосредственное отражение в источниках права. Это уровень федерации, региона, муниципалитета, социально-партнерских соглашений, коллективного договора, индивидуального трудового договора. Сочетание государственного регулирования с договорным будет возрастать, при этом не должно быть подмены одного источника другим, все, что ниже федерального стандарта, может рассматриваться лишь в качестве дополнительного обеспечения, направленного на повышение качества жизни, но не вместо этого стандарта.

? Эффективная система защиты прав человека на различных уровнях предполагает внимание законодателя к закреплению финансовых обязательств по реализации передаваемых Российской Федерацией полномочий в сфере социального обеспечения. С целью сохранения гарантированного социального стандарта, принципа равноправия граждан, проживающих в разных регионах, субъекты социально-обеспечительных отношений должны располагать достаточными финансовыми средствами.

? В целях повышения уровня гарантий социальных прав человека, создания равных возможностей в получении государственной помощи и поддержки, первичные нормы по основным видам социального обеспечения должны содержаться, прежде всего, в законах. Иные нормативные правовые акты должны закреплять лишь правовой механизм их реализации.

? Разработка источников права социального обеспечения, отвечающих критериям социального государства, общепризнанным принципам и нормам международного права, в качестве основной цели предполагает не борьбу с бедностью, а предупреждение обнищания, создание условий жизни, достойной человека как личности, а не на уровне прожиточного минимума (физиологических потребностей).

? Исследование содержания источников права социального обеспечения позволило сделать вывод об отсутствии системности, эволюционности, скоординированности решения проблем в данной сфере. Так, вновь принятые законы, с одной стороны, направлены на повышение социальной защищенности семей с детьми, предусматривают расширение круга лиц, видов пособий, повышение их размеров, а с другой - существенно ограничивают сроки ухода за больным ребенком с выплатой пособия по временной нетрудоспособности по сравнению с ранее действовавшими; противоречат Трудовому кодексу РФ (ст. 256). Об этом свидетельствуют и решения, связанные с изменением размера страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, введение единого социального налога и др. Представляется крайне важным проведение правовой, научной экспертизы проектов источников права на соответствие их общим принципам, целям, идеологии, концепции поставленной задачи, что позволит законодателю избежать взаимоисключающих положений и обеспечить бесконфликтное правовое регулирование отношений.

? Требуется более углубленное, взаимопроникающее, заинтересованное сотрудничество правотворческих органов с наукой, обладающей комплексным, системным подходом к изучению не только российского, но и международного, зарубежного законодательства, имеющей теоретические и практические наработки по важнейшим вопросам социального обеспечения, по разработке проектов законов, по перспективам развития отрасли. Законы должны быть наукоемкими.

? Утрачивается традиция приведения в соответствие с вновь принятыми источниками права ранее действовавшего законодательства и своевременной публикации перечня утративших силу нормативных правовых актов, что вызывает большие сложности в правоприменении. Полагаем, что неукоснительное соблюдение соответствующих требований в процессе подготовки проектов нормативных актов крайне необходимо. При этом до вступления закона в силу должен быть принят весь пакет соответствующих подзаконных нормативных актов.

? Практика применения законодательства показывает большие трудности, а в некоторых случаях и недоступность бесплатного получения различных видов социального обеспечения (жизненно необходимых лекарственных средств, медицинской помощи, санаторно-курортного лечения, технических средств реабилитации и др.), гарантированных государством. Представляется, что в законе следует предусмотреть возможность приобретения в исключительных случаях социальных услуг за собственные средства с последующей обязательной, своевременной компенсацией по упрощенной процедуре. Данная норма позволит реально гарантировать соответствующее право.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии. Основные ее положения и выводы изложены в опубликованных автором монографии, учебниках, учебных пособиях, научных статьях по праву социального обеспечения; докладывались на научно-практических конференциях, совещаниях, семинарах, в том числе международных: Всероссийская научно-практическая конференция: «Тридцать лет КЗоТ РФ и проблемы совершенствования законодательства о труде и социальном обеспечении на современном этапе» (Москва, 2001 г.); Всероссийская научно-практическая конференция: «Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения» (Москва, 2004 г.); Международная научно-практическая конференция: «Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения» (Москва, 2007 г.).

Апробация результатов исследования осуществлялась путем соответствующих научных докладов на международных конференциях, в процессе участия в законопроектной, экспертной работе; при написании учебников; при оказании практической помощи физическим и юридическим лицам при рассмотрении споров в судах, проведении курсов повышения квалификации руководителей, специалистов организаций.

Научные результаты исследования вносят определенный вклад в дальнейшее развитие науки права социального обеспечения, могут быть использованы в учебном процессе, в учебно-методической литературе, в совершенствовании законодательства, правоприменительной практики.

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии.

Основное содержание диссертации

право социальный обеспечение россия

Во введении обосновываются актуальность темы, степень ее научной новизны, определены цель и задачи исследования, раскрыты теоретические, методологические, информационные основы работы, отмечена научная новизна и сформулированы положения, выносимые на защиту; определено научное и практическое значение диссертационного исследования, приводятся сведения об апробации полученных результатов.

Первая глава «Общетеоретические положения о праве и его источниках», состоящая из двух параграфов, посвящена исследованию дискуссионных и теоретических проблем, имеющих базовое значение для последующего раскрытия темы. Юридическая наука требует четкого понятийного аппарата, строгой определенности применяемых юридических дефиниций, и при анализе такой категории как источники права социального обеспечения основополагающее значение приобретает определение места этой категории в механизме правового регулирования, в связи с чем первая глава имеет важное методологическое значение в общей структуре работы, поскольку в ней анализируются наиболее значимые концепции, теории и взгляды ученых относительно источников права.

В первом параграфе «Понятие права и его источников» подвергнуты детальному анализу общетеоретические концепции понятия права, поскольку понимание правовой природы источников вообще и источников права социального обеспечения в частности, их особенностей во многом обусловлено закономерностями и тенденциями его развития.

Понятие «источники права», как и понятие права, связано с множественностью и разноречивостью точек зрения ученых, анализ которых широко представлен в комплексных исследованиях специалистов различных отраслей права.

В советской правовой литературе велась дискуссия о правильности терминов, обозначающих такие понятия как «источник права» или «форма права». Одни ученые признавали более правильным употребление термина «форма права» (Г.Ф. Шершеневич, А.Ф. Шебанов), другие - склонялись к термину «источник права» (С.А. Голунский, С.Ф. Кечекьян, М.С. Строгович,
С.Л. Зивс).

По мнению автора, в современной российской правовой науке можно считать эти споры преодоленными, поскольку термины «источники права» и «форма права» употребляются в одном и том же значении - внешней формы объективизации, выражении права или нормативной государственной воли. При этом отмечается, что термин «источник права», несмотря на его условность, является удобным в употреблении и традиционным для мировой юриспруденции. Термин «форма права» менее удачен для выражения рассматриваемого явления или свойства права, поскольку он более многозначен.

С учетом проведенного исследования можно сделать вывод, что противостояния между понятиями «источник права» и «форма права» нет, поскольку оба понятия относятся к одному и тому же явлению и наиболее логичным и целесообразным является их использование как синонимов, как идентичных терминов и понятий. Источник права - это и есть форма, внешнее выражение права. Нормы права воспринимаются в обществе и соблюдаются посредством соответствующим образом оформленных источников права.

Если в общей теории права, других отраслях проблема источников права достаточно исследована как в прошлом так и в настоящем, то в такой молодой отрасли права, как право социального обеспечения, она не получила еще комплексного освещения.

Ранее, до выделения права социального обеспечения в самостоятельную отрасль, источники, нормы которых регулировали социально-обеспечительные отношения, являлись составной частью источников трудового, колхозного, административного права. Сейчас, когда самостоятельность данной отрасли никто сомнению не подвергает, в научных исследованиях затрагиваются лишь отдельные аспекты данной проблемы.

Исследование понятия «источники права социального обеспечения» показало, что в данной правовой категории в полной мере находят проявления концепции, научные представления, дискуссии, характерные как для общей теории права, так и трудового права.

Разногласия по терминологии, когда социально-обеспечительные нормы включались в источники трудового права, не касались существа вопроса, поскольку понятие источника трудового права связывалось с нормотворческой деятельностью государства, а источник права отождествлялся с нормативным правовым актом. Это в полной мере соответствовало правовой доктрине тех лет. Несомненно, материнская отрасль «Трудовое право» наложила свой отпечаток на понятие источников права социального обеспечения, данную созвучность можно проследить на тех примере определений, которые даны в специальной литературе по праву социального обеспечения.

Анализируя понятие источников права социального обеспечения без дискуссии по отдельным нюансам, общепринятым можно считать тот факт, что во всех определениях речь идет исключительно о позитивном праве, источниками признаются нормативные правовые акты компетентных органов, содержащие нормы права социального обеспечения и являющиеся внешней формой выражения воли государства в процессе правотворческой деятельности.

Поскольку понятие источников права социального обеспечения это научная дефиниция, которая охватывает общие признаки, характерные для данного явления, а не частности, то возможно следующее определение. Источники права социального обеспечения - это внешняя форма правотворческой деятельности государства в сфере регулирования социально-обеспечительных отношений, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения. Результатом правотворческой деятельности государства являются нормативные правовые акты, содержащие нормы права социального обеспечения. Такие нормы, объективированные только в определенной форме, становятся общеобязательными, правовыми, реализация которых обеспечивается средствами государственного воздействия.

Таким образом, источники права социального обеспечения воплощают в себе решения правотворческих органов о создании, изменении, отмене норм права социального обеспечения. Создание источника права социального - неотъемлемая часть правотворчества, без которой нормы права социального обеспечения не могут возникнуть, а решение компетентного органа не может получить значение государственной воли, нормы права социального обеспечения.

Источники права социального обеспечения являются той формой, в которой нормы права выступают в реальной жизни, из которой черпаются знания о действующем праве и к которой обращаются при решении конкретных правовых ситуаций. Основными признаками источника права являются: нормативный характер предписаний; обязательность для исполнения; сила государственного принуждения.

Нормативный правовой акт как источник права социального обеспечения характеризуется следующими основными чертами: он издается в пределах компетенции соответствующего государственного органа; должен соответствовать актам вышестоящих органов; приобретает обязательную силу после его обнародования или иного предусмотренного нормами права доведения до сведения исполнителей.

Наряду с общими признаками, источники права социального обеспечения обладают особенностями, которые обусловлены предметом и методом отрасли права социального обеспечения. Носящая в своей основе объективный характер, отрасль права во многом определяет систему законодательства, служит для законодателя ориентиром в его правотворческой деятельности.

В праве социального обеспечения присутствует сочетание нескольких уровней правового регулирования, а именно, централизованного с региональным, муниципальным и локальным, что является одной из основных черт метода права социального обеспечения.

Распределительный характер отношений по социальному обеспечению, как главная черта этой отрасли, обусловливает целесообразность для государства одновременного сочетания различных уровней правового регулирования. Для федерального законодателя очевидно, что расходы по социальному обеспечению непосильны только для федеральной собственности, поэтому обеспечение социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, финансируется совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов.

Государство предоставило возможность (право) каждому собственнику средств (региону, муниципалитету, работодателю и т.д.) распорядиться частью своей собственности на социальное обеспечение населения, а в некоторых случаях обязало собственника к такому распределению.

В одних случаях нормы права социального обеспечения разрешают субъектам соответствующего уровня правового регулирования установить за свой счет предоставление какого-либо блага по социальному обеспечению (принять нормативный правовой акт об увеличении пенсии, пособия, компенсации на данной территории, в данной организации и т.д.), а в других случаях обязывают их самостоятельно создать правовую норму, как правило, конкретизирующую норму вышестоящего акта (например, в сфере социального обслуживания, медицинской помощи гражданам, социальной защиты ветеранов и т.д.). Это обязывание, «перекладывание» бремени нормотворчества выгодно государству, т.к. чем ниже уровень правового регулирования, тем ближе правотворец к получателям благ по социальному обеспечению, тем эффективнее он регулирует некоторые общественные отношения, тем лучше он учтет уровневые особенности причин нуждаемости и иные факторы, тем в конечном итоге действенней будут использованы (может быть даже сэкономлены) средства, направляемые на эти цели. Множественность уровней правового регулирования объясняется и тем, что в праве социального обеспечения возможна и необходима дифференциация условий и норм социального обеспечения, в том числе и в связи с особенностями конкретной территории, отрасли экономики, организации. Эти особенности могут быть климатическими, экологическими и т.д. Адекватное и полное отражение этих особенностей в праве социального обеспечения невозможно на каком-либо одном уровне власти, в связи с чем необходимо участие в их разрешении и иных социально-ответственных перед обществом субъектов.

Следующая особенность источников права социального обеспечения вытекает из статьи 39 Конституции РФ, предусматривающей, что «государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законами». Анализируя правотворческую деятельность компетентных органов можно сделать вывод, что формирование Российской системы социального обеспечения в первую очередь связано с принятием нормативных правовых актов в виде законов по пенсионному обеспечению, по обеспечению пособиями, социальному обслуживанию (законодательство советского периода в данной сфере ограничивалось, как правило, уровнем подзаконных нормативных актов). При этом необходимо подчеркнуть, что в Федеральных законах закрепляется минимальный социальный стандарт по социальному обеспечению, который не может быть понижен ни при каких обстоятельствах другими субъектами, поскольку гарантируется финансовыми источниками на уровне федерации.

Говоря об особенностях содержания источников права социального обеспечения, следует отметить, что почти все они носят правоустановительный характер. Граждане наделяются определенными правами на получение тех или иных видов социального обеспечения.

В отличие от большинства отраслей российского права в праве социального обеспечения отраслевой кодификации законодательства не проведено, хотя предпосылки для этого уже созрели - в стране действует ряд кодифицированных нормативных актов по отдельным видам социального обеспечения, интенсивно развивается текущее законодательство, имеется огромный массив противоречивых, несовершенных нормативных правовых актов, требующих систематизации и обновления, действуют акты еще советского периода, акты, принятые общественными организациями. Сегодня, как никогда, возникла настоятельная потребность в принятии кодифицированного нормативного правового акта, что явилось бы важным этапом создания единой, целостной системы источников права социального обеспечения. В юридической литературе данная позиция поддерживается многими учеными.

Второй параграф «Развитие доктринальных источников права социального обеспечения» посвящен целостной характеристике доктринальных источников права социального обеспечения.

Развитие правовой мысли России последних лет характеризуется поисками новых форм выражения права. Ученые стали проявлять все большую терпимость к идее расширения видов источников права за счет нетрадиционных форм, активно идет процесс анализа развития современного права, его освобождения от груза идеологических догм и предрассудков, обогащения на базе изучения мирового опыта, приведения в соответствие с новыми общественными условиями и потребностями. Многое в теории источников права требует разработки с новых позиций, модификации, пересмотра. Растет количество достаточно аргументированных работ по данной проблеме.

Появление новых источников не означает девальвации прежних, многие из них получили возможность полной реализации в новых условиях. Так, среди источников права социального обеспечения советского периода, несмотря на признание закона главенствующим источником права, основные виды социального обеспечения регулировались, как правило, подзаконными нормативными актами и только начиная с 90-х годов прошлого века проявилась тенденция формирования Российской системы социального обеспечения на базе законов.

Диссертант полагает, что в условиях необходимости расширения сферы социальной защиты человека при капитализме, появления новых видов страховых рисков, углубления контактов с другими странами, все труднее становится обходиться прежним классическим набором источников права.

Современная юриспруденция расширяет перечень источников права за счет новых форм, имеющих как своих сторонников, так и противников. Не претендуя на исчерпывающее описание всех нетрадиционных форм права, в работе дан анализ некоторых из них, которые наиболее ярко проявляют себя в отечественном праве.

Анализ доктринальных, нетрадиционных форм права в отечественной правовой истории позволяет выявить их некоторые общие признаки, отмеченные в юридической литературе.

Во-первых, они напрямую не связаны с творчеством органов государственной власти. Во-вторых, их письменное изложение может не отвечать требованиям законодательной техники. В-третьих, они могут не быть структурированы вообще или их строение сильно отличается от структуры нормативного правового акта. В-четвертых, они могут не иметь письменной оболочки, так как для них это обстоятельство не имеет значения. В-пятых, их объединяет судьба непризнанных форм права. В-шестых, пользователи данных форм находятся в чрезвычайно сложном положении, ибо должны сами обнаружить это ускользающее право, формализовать его для своих целей и затем сделать соответствующие выводы и оценки поведения субъектов. И еще важно: эти формы создаются при отсутствии прописанных правотворческих процедур. Нередко их возникновение, становление и совершенствование происходит в течение очень длительного периода времени и вне определенных стадий (процедур).

Представляется, что любая формальная система заранее установленных масштабов поведения обладает специфической недостаточностью. Заранее втиснуть все многообразие социальной жизни, ее индивидуальные стороны в типовые рамки трудно, а если учесть, что социальные процессы динамичны, то и невозможно. Какие-то стороны и черты социально значимого поведения людей, общественных потребностей и интересов всегда останутся вне общенормативного правового регулирования. Однако сама жизнь и сущность права корректирует этот недочет системы общих норм, создает канал обратной связи норм права с общественными отношениями, вызывает к жизни «встречный» правообразующий и постоянно действующий процесс, одним из проявлений которого является восполнение пробелов в действующих правовых системах. Практическое восполнение пробелов в праве так или иначе связывается с развитием доктринальных форм права.

Верховенство, особая роль нормативных правовых актов в системе источников права не должно являться основанием для вытеснения других форм. Нестабильность правопорядка, отсутствие полноценного режима законности, ослабление действенности формально-признанных форм права приводит к активизации других регуляторов. Эта закономерность в современных условиях получает новые доказательства.

Во многих доктринальных источниках права заложен существенный положительный потенциал. Если источники исследовать в двух аспектах: а) то, что питает право; б) как форму выражения права - то доктринальные положения можно рассматривать как источники «питания» права в целях их более яркого, многогранного выражения. Представляется, что механизм правового регулирования социально-обеспечительных отношений должен функционировать в гармоничной, развивающейся системе источников права, как традиционных, так и зарождающихся. Главное, чтобы такие категории как естественное право, принципы, правосознание, правовые позиции способствовали более эффективному решению стоящих перед правом социального обеспечения задач по повышению социальной защищенности человека, его права на достойную жизнь.

Глава вторая «Роль и значение международных источников в сфере социального обеспечения» посвящена анализу теоретических и практических проблем, связанных с международными источниками в сфере социального обеспечения.

В первом параграфе «Общепризнанные принципы и нормы международного права Российской Федерации в системе источников права социального обеспечения» отмечается, что одной из характерных черт современного развития российского права считается возрастающая роль и влияние международного права на внутригосударственное право, правовую систему страны. Это явление имеет характер встречных процессов, в результате которых происходит взаимообогащение, взаимопроникновение и определенная трансформация международного и национального права.

Диссертант полагает, что международные правовые нормы выполняют роль ориентира (стандарта) для национального права по соблюдению прав человека законодательными и правоприменительными органами, реализуемые через национальное законодательство, они призваны способствовать усилению гарантий социальной защищенности всех категорий населения.

Ученые различных отраслей права уделяют пристальное внимание исследованию вопроса о роли и месте общепризнанных принципов, норм международного права, международных договоров РФ в правовой системе России.

Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права. Кроме того, в ряде статей Конституции РФ указывается на необходимость руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права (ст. 17, ч. 1 ст. 55 и др.). Но в Конституции РФ не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права, не уточняется их место в правовой системе, что порождает определенные трудности в разрешении возникающих проблем, включая сферу социально-обеспечительных отношений.

Диссертант исследует международные источники права, доктринальные положения по заявленной теме и приходит к выводу, что законодательство России часто использует словосочетание «общепризнанные принципы и нормы международного права». Однако, несмотря на частое употребление данного термина, ни один международный акт, ни один внутригосударственный источник права его не раскрывает. Доктрина международного права также не дает однозначного ответа, что включает в себя данное понятие.

Разделяя данный вывод, диссертант считает, что необходимо отметить необоснованное разнообразие используемых правовой наукой терминов для обозначения однородного правового явления, а именно: «принципы международного права», «общие принципы международного права», «отраслевые принципы международного права», «общепризнанные принципы международного права», «основные принципы международного права», «общепризнанные нормы», «императивные нормы», «универсальные нормы», «общие нормы» и др. Кроме того, большинство авторов раскрывает понятие «общепризнанных принципов» через категорию «общепризнанных норм». В работе отмечается, что между общепризнанными принципами и нормами не должно быть противопоставления, поскольку у них единое предназначение - это закрепление общечеловеческих ценностей, защита прав и свобод.

В работе делается вывод, что в связи с отсутствием свода документов, который бы содержал все общепризнанные нормы международного права, следует поддержать идею, высказанную в юридической науке, о необходимости издания сборника актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы. Это долгая и кропотливая работа, которую целесообразно проделать как в науке, так и в международной практике государств.

Крайне важным, по мнению диссертанта, является вопрос, какие принципы в социальном обеспечении следует считать общепризнанными. Представляется, что ответ следует искать, прежде всего, в тех международных источниках, которые закрепляют основные права человека в сфере социального обеспечения, поскольку именно в них наиболее полно принципы получают свое выражение и развитие, раскрывают содержание. Было бы бессмысленно анализировать общепризнанные принципы и нормы международного права, если бы они не затрагивали суть социального обеспечения, не находили преломления в национальном законодательстве, не представляли концентрацию позитивного опыта многих государств в защите социальных прав, не отражали общечеловеческие ценности, не определяли идеалы, перспективы существовании человека и государства, мира, согласия, безопасности, ответственности.

Общепризнанные принципы международного права - это сложное комплексное правовое явление, которое можно исследовать с разных позиций. Представляется, что система общепризнанных принципов международного права может быть выстроена по разным критериям, например, по сфере действия (универсальные, межотраслевые, отраслевые), сущностной направленности (государства, права человека) и др. При этом какая бы ни была сгруппированность общепризнанных принципов, они трансформируются от общего к частному, взаимодополняя и обогащая друг друга, образуют комплексное, единое, системное правовое явление, направленное на совершенствование права, мира, человека. Анализ международных актов позволяет применительно к праву социального обеспечения, наряду с универсальными принципами (социально-экономические права человека принадлежат ему от рождения и являются неотчуждаемыми, высшим правом человека является право на жизнь, высшей ценностью цивилизованного общества являются права человека, права должны быть гарантированы, закреплены законом) выделить такие общепризнанные принципы-нормы, как признание и гарантированность права на социальное обеспечение; закрепление для каждого члена общества равной возможности получения определенных видов социального обеспечения; право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий питание, одежду, жилище, медицинский уход, социальное обслуживание, охрану здоровья; предоставление социального обеспечения в случаях, когда человек теряет источник средств к существованию по независящим от него причинам (старость, утрата трудоспособности (временная или постоянная), вдовство, безработица, материнство, отцовство, детство, бедность и др.); дифференциация условий и норм обеспечения в зависимости от объективных и субъективных социально значимых обстоятельств; дальнейшее развитие системы социального обеспечения; сохранение ранее приобретенных прав.

Второй параграф «Международные источники о праве человека на социальное обеспечение» посвящен целостной характеристике международных источников, содержащих нормы социального обеспечения и их влиянию на законотворческую деятельность в России.

В научной литературе, международных источниках не дается общепризнанного, исчерпывающего перечня социальных прав. В подавляющем большинстве работ по общей теории права, конституционному, международному, трудовому праву, в которых в той или иной форме рассматриваются социальные права человека, они выступают в едином комплексе «социально-экономических прав» либо «экономических, социальных и культурных прав», что, естественно, затрудняет точное уяснение понятия и содержания самих социальных прав.

Полагаем, что данная ситуация связана с тем, что некоторые права человека многоплановы, охватывают множество сфер жизни, являясь одновременно и гражданско-политическими, и социально-экономическими, и культурными. Так, право на образование, относимое преимущественно к культурным правам, на самом деле является одновременно и социальным, и экономическим, и политическим, и культурным, а соответственно, и гражданским правом.

К какой группе прав относится право на жизнь? Это важнейшее право, без обеспечения которого становится бессмысленной постановка вопроса о соблюдении остальных прав. Соблюдение одного лишь права на жизнь недостаточно для полноценного существования и развития личности. Для этого требуется уважение и соблюдение других прав. Представляется, что право на жизнь входит неотъемлемой составляющей в другие основные права человека, пронизывает их, способствует наиболее полному раскрытию и выступает естественным гарантом их реализации. Например, право на социальное обеспечение мертво, если оно не гарантирует достойную жизнь человека.

В системе основных прав человека, право на социальное обеспечение занимает особое место. Защита человека от необеспеченности существования формировалась на протяжении столетий. На этапе своего зарождения эта система базировалась лишь на первичных формах взаимопомощи в обществе. Их отличительные особенности - фрагментарность, бессистемность, стихийность проявления. Прошла не одна эпоха в истории цивилизации, прежде чем человечество осознало, что притязания каждого на обеспеченное существование должно быть адресовано обществу и государству в силу естественного права человека. Защита человека от необеспеченности является необходимым условием поступательного социально-экономического развития любого общества и государства.

По мнению диссертанта, данная проблема крайне актуальна в условиях рыночной экономики, так как сама экономическая деятельность в этих условиях является, во-первых, первопричиной возникновения многих новых или обострения уже имеющихся социальных проблем, а, во-вторых, в результате этой деятельности происходит резкое расслоение населения в зависимости от доходов.

Всесторонняя система действующих международных норм в сфере социальной защиты человека обязывает государства содействовать всеобщему уважению и соблюдению прав человека, бороться с нищетой, проводить эффективную социальную политику.

В работе детально исследованы международные источники, содержащие нормы социального обеспечения, на уровне актов: ООН, МОТ, Совета Европы.

Проведенный анализ международных источников позволяет диссертанту сделать следующие выводы: 1) человек рассматривается прежде всего как личность, обладающая неотъемлемым правом на достойную жизнь при любых обстоятельствах: болезнь, старость, инвалидность, безработица, потеря кормильца, материнство, детство и др. Право на социальное обеспечение - это уверенность человека, что он не будет изгоем общества, когда по независящим от него причинам утратит источник средств существования и государство предпримет все усилия по его защите; 2) право на социальное обеспечение признается естественным, неотчуждаемым правом человека и государство не должно произвольно устанавливать его ограничения, данное право относится к числу субъективных прав человека и подлежит судебной защите; 3) в международных актах закреплен широкий перечень оснований для оказания помощи человеку, если он находится в затруднительной жизненной ситуации, т.е. практически все те риски, которые могут сопровождать человека в течение всей жизни; 4) уровень социального обеспечения должен быть таким, чтобы у индивида была возможность удовлетворять свои физиологические, социальные, духовные потребности в объеме, необходимом для достойной жизни как его самого, так и членов его семьи, и ссылки на невозможность предоставления данных гарантий в настоящее время для России недопустимы, поскольку она провозгласила себя правовым, социальным государством; 5) международные акты создавались не для подмены национальных систем защиты прав человека, а с целью предоставления международных гарантий в дополнение к тому, что существует в конкретном государстве, исключения произвола в социальной сфере, соблюдения международных обязательств, уважения прав человека; 6) право на социальное обеспечение не является предметом исключительно внутренней компетенции России, поскольку оно урегулировано и защищено международными источниками; 7) российскому законодателю следует исходить из необходимости ратифицировать максимально возможное число международных актов. Такой подход позволит установить четкие ориентиры дальнейшего проведения реформ в социальной сфере в соответствии с общепризнанными международными принципами и нормами, использовать обобщенный опыт развитых государств в этой сфере, а также закрепить на законодательном уровне идеи социальной справедливости, солидарности, ответственности, как основы общественной стабильности и успешного развития государства; 8) если говорить о видах социального обеспечения, то российское законодательство соответствует международным требованиям и продолжает расширять перечень оснований оказания помощи нуждающимся (социальные пенсии, «материнский капитал», единовременные пособия при передаче ребенка на воспитание в семью и др.). При принятии международных обязательств у России возникнут трудности в обеспечении достойного уровня пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат и услуг. Однако это не освобождает государство от ответственности гарантировать обеспечение основополагающего, фундаментального права человека на достойную жизнь, социальное обеспечение.