Теоретические и организационные основы административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ в Российской Федерации

В зависимости от стадий административно-правовые режимы оборота оружия можно классифицировать следующим образом: 1) режимы производства оружия; 2) режимы торговли оружием; 3) режимы продажи оружия; 4) режимы передачи оружия; 5) режимы приобретения оружия; 6) режимы коллекционирования, экспонирования оружия; 7) режимы учета оружия; 8) режимы хранения оружия; 9) режимы ношения оружия; 10) режимы перевозки оружия; 11) режимы транспортирования оружия; 12) режимы использования оружия; 13) режимы изъятия оружия; 14) режимы уничтожения оружия; 15) режимы ввоза оружия на территорию Российской Федерации и вывоза его из Российской Федерации.

Аналогичную классификацию административно-правовых режимов, в качестве оснований которой взяты стадии оборота, можно предложить и в отношении взрывчатых веществ. Классификация режимов по стадиям позволяет более четко уяснить правовую сущность этих режимов, их социальную направленность, определить те правовые средства, которые необходимы для устойчивого функционирования правоотношений в сфере оборота оружия, образовать режимные правила, формирующие модель поведения участников правоотношений, установить юридические, организационные, материально-технические гарантии функционирования административно-правовых режимов применительно к каждой стадии оборота оружия и взрывчатых веществ с учетом их особенностей.

В диссертации автор отстаивает позицию о том, что административно-правовые режимы оборота оружия и взрывчатых веществ представляют собой совокупность режимов, регулирующих различные стадии оборота оружия и взрывчатых веществ, а также различных видов режимов в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, регулирующих различные функции государственного управления, производственной деятельности, социальной жизни. Исходя из этого автор относит режимы оборота оружия и взрывчатых веществ к комплексным административно-правовым режимам.

Комплексные режимы формируются разными видами правовых средств. Их образование обусловлено сложностью и многогранностью предмета правового регулирования, большим числом факторов, влияющих на содержание взаимосвязанных правоотношений. Юридические конструкции, образованные комплексными режимами, направлены на урегулирование наиболее сложных стадий общественно важных отношений в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, в целях обеспечения безопасности и эффективного функционирования различных отраслей государственного управления.

На основании классификации административно-правовых режимов может выстраиваться режимная организация надзорной и контролирующей деятельности органов власти, их управленческая и внутриорганизационная работа, что позволяет эффективно формировать административно-правовые режимы организационной и правоохранительной деятельности государства.

Классификация административно-правовых режимов имеет важное научное и практическое значение, позволяет систематизировать знания в этой области, уяснить - какие структурные части правоотношений подлежат урегулированию, какие правовые средства для этого необходимо применять и в результате выстраивать необходимые юридические конструкции административно-правовых режимов для осуществления праворегулирующего воздействия на оборот оружия и взрывчатых веществ.

Глава вторая - «Правовые основы формирования административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ» - состоит из трех параграфов: «Понятие и виды нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовые режимы», «Нормативные правовые акты, регламентирующие административно-правовые режимы оборота оружия и взрывчатых веществ, их классификация», «Проблемы совершенствования нормативного обеспечения формирования административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ».

В первом параграфе даются понятие и виды нормативных правовых актов, составляющих административно-правовые режимы. Посредством издания таких актов осуществляется формирование структурных составляющих юридической конструкции административно-правового режима, которые выполняют различные функциональные задачи в системе режимного регулирования. Юридическую конструкцию административно-правового режима образуют режимные правила, а также юридические, организационные, материально-технические и информационные гарантии функционирования режима. Указанные компоненты административно-правового режима могут образовываться нормативными актами разных отраслей права. Особенно это относится к юридическим гарантиям, создаваемым, главным образом, нормами административного права, а также уголовного, гражданского, трудового права.

Основу административно-правового режима составляют режимные правила, формируемые нормативными актами, издаваемыми различными по уровню органами государственной власти. Режимные правила устанавливаются совокупностью норм, закрепленных в федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Ими утверждаются инструкции, правила, положения, нормативы, регулирующие поведение, деятельность физических, юридических, должностных лиц, контролирующих, надзорных органов, определяющие содержание управленческой деятельности государственных организаций.

Организационные гарантии в основном формируются административно-правовыми нормами. Они нацелены на: информационное обеспечение деятельности государственных органов, которое включает в себя порядок поступления, анализ информации, необходимой для планирования управленческой деятельности, прогнозирования социальных последствий в результате применения соответствующих административно-правовых режимов; на упорядочение состояния управляемой системы, организацию внутренней структуры объекта управления, обеспечение функционирования процесса управления, стадий управленческой деятельности; управление кадровыми ресурсами (в данном случае могут применяться акты трудового права).

Режимные правила вводятся административно-правовыми актами, чем им придается соответствующий правовой статус, необходимый для функционирования административно-правового режима, устанавливается порядок взаимодействия различных государственных органов для достижения целей режимного регулирования.

Для построения юридических конструкций административно-правовых режимов необходимо, чтобы базовый нормативно-правовой акт, регулирующий определенный вид общественных отношений и устанавливающий тот или иной режим, определял бы последовательность иерархического построения последующего нормативно-правового материала, детализирующего регулятивную функцию режима, органически связанного с базовым нормативно-правовым актом, а также призванного выполнить охранительную функцию по отношению к регулятивной части режима. Базовый нормативно-правовой акт, устанавливающий административно-правовой режим, должен образовывать структуру режима: режимные правила; правовые статусы субъектов и объектов правоотношений, регулируемых режимом; юридические, организационные, информационные, материально-технические гарантии функционирования режима. Очевидно, что базовым нормативно-правовым актом должен быть федеральный закон в том случае, когда административно-правовой режим призван обеспечить регулирование общественных отношений в сфере прав, обязанностей граждан, других конституционных установлений. В таком базовом нормативно-правовом акте нормы должны выстраивать систему дальнейшего правового регулирования посредством нормативных правовых актов, занимающих последующие иерархические ступени правовой системы.

Базовый нормативный правовой акт, образующий правовую основу административно-правового режима, выполняет, с одной стороны, регулятивную функцию, а с другой стороны должен создавать нормативно-правовую основу построения всей юридической конструкции режима. С учетом того, что один нормативно-правовой акт не в состоянии охватить весь спектр норм, которые входят в юридическую конструкцию режима, то построение режима должно осуществляться по разветвленной совокупности нормативно-правовых актов различных иерархических уровней. При этом могут образовываться новые, а также учитываться ранее изданные нормативно-правовые акты. В особенности это касается правовой регламентации ответственности за нарушение режимных правил. Как правило, в этом случае законотворческий орган опирается на уже принятые нормы, сформулированные в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе РФ.

Если базовым нормативным правовым актом является федеральный закон, то в нем помимо основных положений должны содержаться соответствующие поручения Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти, призванным обеспечить дальнейшее формирование и реализацию административно-правовых режимов, создание организационных, материально-технических, ресурсных и информационных гарантий функционирования режима, в том числе по формированию государственных контролирующих и надзорных органов, которые в пределах своей компетенции должны обеспечить функционирование административно-правового режима. Федеральными органами исполнительной власти могут быть образованы специальные службы для обеспечения контрольных, надзорных, лицензионных функций, определена их структура, численность, функции, порядок финансирования. Эти меры должны соответствовать задачам по обеспечению устойчивого функционирования административно-правового режима.

Основываясь на таком очевидном факте, что право является регулятором отношений в обществе и служит инструментом достижения поставленных социально значимых целей, можно полагать, что объектом нацеленности нормативно-правовых актов, формирующих административно-правовые режимы, являются конкретные действия физических, должностных, юридических лиц, направленные на достижение правовой цели, установленной законотворческим органом. При этом в каждом последующем по иерархичной ступени нормативно-правовом акте, формирующем административно-правовые режимы, должны конкретизироваться действия субъектов правового регулирования вплоть до абсолютной регламентации их деятельности в ведомственных локальных актах. В законодательных нормах, устанавливающих административно-правовые режимы, должен очерчиваться более общий круг общественных отношений, подлежащий правовому регулированию. Таким образом, выстраивается система нормативных актов, регулирующих административно-правовые режимы.

Автор делает вывод о том, что административно-правовые режимы должны формироваться комплексом нормативных правовых актов разных видов и разного уровня: федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и т.д. Многоуровневое построение правового материала (закон, подзаконные нормативно-правовые акты) обусловлено тем, что практически ни один вид нормативно-правового акта не в состоянии самостоятельно обеспечить правовую регламентацию общественных отношений, регулируемых административно-правовыми режимами. Законы регулируют отношения в наиболее важных сферах социальной жизни, нормативные правовые акты последующих иерархических ступеней конкретизируют положения законов, обеспечивают эффективность их применения.

Во втором параграфе исследуются нормативные правовые акты, регламентирующие исследуемые режимы. Административно-правовые режимы оборота оружия и взрывчатых веществ образуются, как правило, комплексом различного вида нормативных правовых актов, которые обеспечивают правовое регулирование в этой области общественных отношений. Нормативные правовые акты, формирующие режимы, образуют соответствующую юридическую конструкцию. При этом элементы, составляющие ее структуру, должны быть согласованы между собой по основным параметрам, их действие направлено на достижение единой правовой цели, установленной правотворческим органом. Построение юридических конструкций административно-правовых режимов должно осуществляться таким образом, чтобы они своим правовым регулированием оказывали действенное, неукоснительное влияние на поведение людей. Выбор правовых средств в построении юридической конструкции будет зависеть от сущности юридических фактов, охватываемых правовым регулированием административно-правового режима. Правовая наука и практика выработали достаточно хорошо отлаженные типовые схемы (системы) правового регулирования посредством установления правовой взаимозависимости между правами, обязанностями, ответственностью субъектов правоотношений, возникающими юридическими фактами, в результате которых в обществе устанавливаются правоотношения, необходимые для достижения установленной правовой цели.

В механизме правового регулирования правовые акты выполняют различную роль. Нормативные акты создают общеобязательную основу и обобщенно воздействуют на большой круг субъектов и ситуаций. Правоприменительные акты выступают в качестве «решающих» юридических фактов и индивидуально организуют социальные связи. Интерпретационные акты разъясняют содержание юридических предписаний и ориентируют практику на определенный вектор правового развития. Договорные акты позволяют субъектам осуществлять обособленные согласованные волеизъявления, приходить к взаимовыгодным совместным решениям См.: Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. - Саратов, 2003. С. 281. .

Регулятивные возможности юридических конструкций режимов оборота оружия и взрывчатых веществ позволяют обусловливать свое образование как практическими потребностями в правовом регулировании определенных отношений, так и возможностями аналитической юриспруденции, сущность которой заключается в проектировании моделей правомерного поведения субъектов правоотношений посредством логического построения соответствующего правового материала. Такой подход в формировании юридических конструкций административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ позволяет обеспечить их регулятивные возможности, выстраивать их в зависимости от юридической цели, образовывать схемы применения соответствующих правовых средств, с высокой степенью точности образовывать, учитывать и реализовывать правовые статусы субъектов правоотношений.

Целенаправленно выстраивая комплекс правоотношений, используя возможность их аналитического построения как инструмент влияния на систему прав, обязанностей, ответственности, гарантий, учитывая всевозможные образующиеся юридические факты, юридические конструкции административно-правовых режимов наиболее эффективным образом позволяют спрогнозировать и добиться социально значимого результата.

Особенностью административно-правовых режимов является наличие в их юридической конструкции не только норм административного права, но и норм других отраслей права. Один и тот же комплекс юридических норм может быть различной составляющей частью юридической конструкции административно-правового режима оборота оружия и взрывчатых веществ. Так, уголовно-правовые нормы, направленные на защиту общества от противоправного использования оружия, в уголовном праве являются вполне самостоятельными нормами. Вместе с тем в юридической конструкции режима оборота оружия те же самые нормы являются его составной частью и в совокупности с другими нормами, в том числе с административно-правовыми, выполняют праворегулирующую функцию в качестве института ответственности за невыполнение режимных правил и являются, наряду с нормами других отраслей права, юридическими гарантиями устойчивого функционирования режима.

Основу юридической конструкции административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ составляют, прежде всего, базовые федеральные законы, которые устанавливают социальную направленность правового воздействия режимов, определяют круг правоотношений, которые должны быть урегулированы другими нормативно-правовыми актами, в том числе иных отраслей права. Широта спектра нормативно-правовых актов, формирующих юридические конструкции административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, обусловлена, прежде всего, как самой природой такой формы правового регулирования, так и предметом правового регулирования - оборот оружия и взрывчатых веществ. Особенность административно-правовых режимов как жесткого праворегулятора является определяющим фактором в выборе этой формы нормативно-правового регулирования оборота оружия и взрывчатых веществ. Этот выбор обусловлен необходимостью неотвратимой по исполнению регламентации должного поведения субъектов правоотношений в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, а также необходимостью детализации нормативно-закрепленных правил поведения физических и юридических лиц, участвующих в этих правоотношениях.

Базовыми нормативными правовыми актами, устанавливающими разные административно-правовые режимы оборота оружия и взрывчатых веществ, являются федеральные законы «Об оружии», «О лицензировании отдельных видов деятельности», которые формируют правовые статусы субъектов правоотношений, устанавливают основы режимных правил, юридических, организационных, материально-технических, информационных гарантий функционирования режимов. Однако федеральные законы самостоятельно, без участия в правовом регулировании подзаконных нормативно-правовых актов, не в состоянии обеспечить установление правоотношений, необходимых для поддержания устойчивого правопорядка. Причина этого заключается в многообразии социальных явлений, связанных с оборотом оружия и взрывчатых веществ, которые подлежат правовому регулированию, что порождает необходимость в издании различных подзаконных нормативных правовых актов, которые в отличие от федеральных законов могут приниматься оперативнее и повышать эффективность самих законов. Подзаконные нормативные акты имеют важное значение в праворегуляционном процессе, требуют тщательной проработки в ходе формирования юридических конструкций административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ.

В таком сложном, многогранном, динамичном явлении, как социальная жизнь общества, на регулирование которой направлен весь массив правовых норм, в том числе образующих административно-правовые режимы, существует множество аспектов, подлежащих юридической регламентации. Среди них можно выделить наиболее важные социальные процессы, которые формируют в своей совокупности основу социальной жизни общества, являются фундаментальными для него. К ним можно отнести, прежде всего, социальные ценности, правовое положение которых закреплено в Конституции Российской Федерации: права, свободы, обязанности, ответственность, правовой статус граждан; безопасность общества, государства и ряд других. В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время «происходит резкое повышение роли закона в регулировании статуса граждан, их прав, обязанностей и ответственности. Именно закон служит главным «гарантом нормоустановления» в данной сфере, отводя подзаконному правотворчеству скорее правоприменительный и обеспечивающий смысл» Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 294.. Совокупность правовых норм, направленных на регулирование фундаментальных правоотношений посредством образования соответствующих юридических конструкций административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, условно по указанным признакам можно отнести к фундаментальным режимам. С другой стороны, огромный массив правовых норм, направленных на регулирование и формирование правоотношений, связанных с защитой основных социальных ценностей, невозможно реализовать без образования правовых норм, обеспечивающих этот сложный процесс. Это связано с тем, что провозглашенные нормы, защищающие основные социальные ценности, могут быть реализованы только конкретными действиями субъектов правоотношений. Причем эти действия должны быть детализированы и нормативно закреплены. Иными словами, они (действия) подлежат организующему воздействию норм права, направленному на обеспечение функционирования фундаментальных норм. Правовые нормы, воздействие которых направлено на организацию деятельности людей по воплощению в жизнь фундаментальных административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, в совокупности могут образовывать юридические конструкции режимов, которые по указанному признаку условно можно отнести к обеспечивающим административно-правовым режимам.

Характеризующим признаком нормативных правовых актов является также наличие юридической цели, ради достижения которой они издаются. Юридическая цель устанавливается правотворческим органом, который в нормативном правовом акте устанавливает государственную волю, направленную на защиту общественных и государственных интересов. Также характеризующим признаком нормативных правовых актов является их конкретная адресная направленность различным субъектам правоотношений.

Исходя из указанных основных характеризующих признаков нормативных правовых актов, устанавливающих административно-правовые режимы оборота оружия и взрывчатых веществ, автор предлагает их классификацию:

по критерию формирования нормативными правовыми актами структурных составляющих юридической конструкции административно-правовых режимов (режимных правил, режимных гарантий, правовых статусов субъектов режимных правоотношений);

по критерию субъектов правоотношений, поведение которых регулируется нормативными правовыми актами, формирующими административно-правовые режимы (физические лица, юридические лица, органы исполнительной власти, контролирующие, лицензирующие органы);

по критерию объектов правоотношений, регулируемых нормативно-правовыми актами, формирующими административно-правовые режимы;

по критерию правового статуса органов, принимающих нормативные акты, формирующие режимы (федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти);

по критерию режимной, функциональной направленности нормативных правовых актов, формирующих административно-правовые режимы деятельности объектов разрешительной системы (порядок функционирования, предоставления информации, ресурсного, кадрового обеспечения);

по критерию режимной, функциональной направленности нормативных актов, формирующих административно-правовые режимы деятельности органов исполнительной власти (организация деятельности, контроль, лицензирование, координация, взаимодействие, информационное обеспечение и т.п.);

по критерию сферы правового воздействия нормативных актов, формирующих правовые режимы стадий оборота оружия, взрывчатых веществ (приобретение, хранение, использование, передача, торговля и т.п.);

по критерию правовых средств, применяемых в нормативных правовых актах, формирующих административно-правовые режимы (запреты, дозволения, позитивное обязывание, стимулы и т.п.);

по видам правоотношений, регулируемых нормативными актами, формирующими административно-правовые режимы (по целевому назначению: охранительные, запретительные; по характеру воздействия: внутренние, внешние);

по кругу правоотношений, устанавливаемых нормативными правовыми актами, формирующими режимные правила (субъективные права, юридические обязанности, полномочия, ограничения и т.д.);

по видам правовых норм, образуемых нормативными актами, формирующими режимы (учредительные, охранительные, обеспечительные, регулятивные, управомочивающие, обязывающие, запрещающие);

Таким образом, автор делает вывод о том, что посредством регулятивного воздействия нормативных правовых актов должны осуществляться функции государства по обеспечению безопасного оборота оружия и взрывчатых веществ, формироваться административно-правовые режимы деятельности субъектов правоотношений. Административно-правовые режимы в сфере оборота оружия могут быть установлены только комплексом нормативных правовых актов различного иерархического уровня: федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, актами федеральных органов исполнительной власти. Основу административно-правовых режимов должны составлять базовые нормативные акты, которые в совокупности с иными нормативными правовыми актами формируют фундаментальные административно-правовые режимы оборота оружия и взрывчатых веществ, реализующиеся посредством функционирования обеспечивающих режимов. Такая система построения нормативных актов, образующих юридические конструкции режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, позволяет обеспечить потребность общества в безопасном обороте указанных предметов и веществ. Системное построение правового материала юридических конструкций режимов в процессе правового регулирования оборота оружия и взрывчатых веществ позволяет образовать единое правовое пространство в этой сфере социальной деятельности, обеспечить его эффективность, сбалансировать нормативные акты всех уровней, создать правовую основу для издания иных правовых (правоприменительных, индивидуальных) актов. В этой связи актуальной является необходимость разработки и принятия нормативного правового акта, регламентирующего порядок подготовки системы согласованных между собой нормативных актов, формирующих административно-правовые режимы, в том числе в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ.

В третьем параграфе рассматриваются проблемы совершенствования нормативного обеспечения формирования административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ. Установленный порядок лицензирования деятельности в области взрывчатых веществ промышленного назначения по своей правовой природе относится к административно-техническому регулированию, поскольку правовые нормы, регулирующие эту деятельность, как правило, являются технологическими, производственными, устанавливающими различного рода нормативы, требования к квалификации персонала, соблюдению мер безопасного ведения работ и тому подобное. Базовым законом в области технического регулирования является Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140..

Однако в такой важной сфере деятельности, как обеспечение сохранности взрывчатых веществ в процессе их оборота, полагаться только на эффективность правового регулирования посредством технических норм государство не может. Поэтому для обеспечения безопасного оборота взрывчатых веществ оно должно выработать дополнительную форму контроля по предотвращению использования взрывчатых материалов в криминальных целях, обеспечению их сохранности. Для реализации этой цели органом, осуществляющим лицензирование деятельности по обеспечению сохранности взрывчатых материалов и веществ промышленного назначения (при производстве, хранении, распространении, применении, перевозке) в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», может стать Министерство внутренних дел Российской Федерации. Базовым законом при этом должен стать федеральный закон «Об обороте взрывчатых материалов и веществ промышленного назначения», актуальность принятия которого очевидна.

Регулирование правоотношений, возникающих в сфере оборота взрывчатых веществ, посредством административно-правовых режимов, оказывающих ограничительное воздействие на субъективные права, может осуществляться только на основе соответствующего федерального закона. Как уже отмечалось, это положение основано на статье 5 Конституции РФ, устанавливающей, что права человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Необходимость образования административно-правовых режимов оборота взрывчатых веществ, которые ограничивают права граждан в свободном доступе к ним, не вызывает сомнения. Проблема заключается в том, что правовые нормы, устанавливающие ограничения на права субъектов правоотношений в сфере оборота взрывчатых веществ, в настоящее время не основаны на федеральном законе ввиду отсутствия такового. Это положение, на наш взгляд, противоречит Конституции Российской Федерации.

Автор отмечает, что наиболее актуальным в настоящее время является отсутствие достаточно четких и урегулированных на законодательном уровне требований по допуску персонала юридических лиц к осуществлению работ с взрывчатыми веществами промышленного назначения. Мероприятия по обеспечению режима допуска персонала к работам с взрывчатыми веществами должны стать эффективным правовым барьером для несанкционированного или криминального использования взрывчатых веществ и являться неотъемлемой частью административно-правового режима их сохранности. Режимными требованиями по допуску к работам с взрывчатыми веществами должны стать: возрастной ценз; квалификационные требования, устанавливаемые Правительством РФ; соответствие состояния здоровья кандидата на работу требованиям, устанавливаемым Правительством РФ; отсутствие судимости за совершение умышленного преступления либо сведений о возбужденном уголовном деле в отношении кандидата на работу; несовершение претендентом административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, общественную безопасность; несовершение правонарушений в сфере оборота взрывчатых материалов, оружия, боеприпасов; отсутствие в органах МВД России, ФСБ России материалов, свидетельствующих о противоправной деятельности кандидата на работу, направленной на подготовку и совершение террористических актов, иных тяжких преступлений. Порядок оформления персоналу юридического лица допуска к обороту взрывчатых веществ должен устанавливаться соответствующими нормативными правовыми актами МВД России и ФСБ России.

Автор приходит к выводу о том, что в целях неотвратимого обеспечения безопасного оборота взрывчатых веществ, деятельность по обеспечению сохранности взрывчатых веществ промышленного назначения при их производстве, хранении, распространении, применении, перевозке должна подлежать лицензированию. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим лицензирование в указанной области деятельности, должно стать Министерство внутренних дел России. В федеральном законе «Об обороте взрывчатых материалов и веществ промышленного назначения» должны быть определены субъекты правоотношений в области оборота взрывчатых материалов и веществ, их права, обязанности, а также даны правовые понятия приобретения, производства, распространения, хранения, учета, вывоза, ввоза, уничтожения, утилизации, перевозки, изъятия взрывчатых материалов и веществ, а также допуска к работам, связанным с их оборотом. Кроме того, должны быть установлены порядок, форма и методы контроля и надзора за соблюдением лицензионных требований и условий оборота взрывчатых материалов и веществ.

Для образования правовых режимов деятельности по обеспечению сохранности взрывчатых материалов и веществ промышленного назначения при их обороте, федеральным законом, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами МВД России, других федеральных органов исполнительной власти должны быть сформированы соответствующие режимные правила, а также юридические, организационные, информационные, материально-технические гарантии функционирования указанных режимов.

Глава третья - «Субъекты, обеспечивающие реализацию административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ» - состоит из трех параграфов: «Правовой статус субъектов, обеспечивающих реализацию административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ»; «Место и роль органов исполнительной власти в системе обеспечения реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ»; «Функции органов внутренних дел в обеспечении реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ».

В первом параграфе исследуется правовой статус субъектов, обеспечивающих реализацию административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ. В процессе образования юридических конструкций указанных режимов, безусловно, необходимо определять цель их правового воздействия, тот социальный результат, который необходимо достигнуть посредством нормативных актов, формирующих административно-правовые режимы. В этой правовой цепи - изданная нормотворческим органом правовая норма, планируемый к достижению посредством правовой нормы социальный результат - недостает еще одного звена - правореализации. Без этого звена наличие даже хорошо подготовленного нормативного акта будет недостаточным, поскольку без правореализационного процесса не представляется возможным добиться соответствующего социального результата. В самой юридической конструкции режима должны быть заложены правовые нормы, позволяющие обеспечить полный цикл правового воздействия на общественные отношения: правовая норма, изданная соответствующим нормотворческим органом; правореализация, обеспечивающаяся соответствующим субъектом правоотношений; достижение социального результата. В процессе реализации правовых режимов решается две основные задачи: правовое воздействие на социальные отношения и организация деятельности субъектов административно-правовых отношений. В сфере административно-правовых отношений основным правореализующим субъектом являются органы исполнительной власти, деятельности которых присущи все формы правореализации. Для гарантированного претворения в жизнь правовой цели, для достижения которой формируются административно-правовые режимы, они должны быть согласованы по основным своим параметрам с режимами, регулирующими деятельность правореализующих органов, в том числе органов исполнительной власти. Правотворческий орган, издавая нормы, направленные на совершенствование общественных отношений, одновременно должен изучать вопрос о наличии правореализующего механизма, способного изданные правовые нормы претворить в жизнь, а при отсутствии такого механизма - издавать соответствующие нормативные акты, посредством которых можно обеспечить весь правореализационный процесс. Правореализационный процесс - это реализация нормативных актов в форме исполнения, применения, использования, соблюдения. Для обеспечения такого процесса должны быть установлены правовые статусы субъектов правоотношений, режимные правила, созданы юридические, организационные, материально-технические, информационные гарантии, обеспечены надзор, контроль за осуществлением процесса реализации нормативных актов государственными органами, должностными, юридическими и физическими лицами.

Одним из факторов, обеспечивающих эффективность контрольных функций органов исполнительной власти в процессе реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, является информационное обеспечение субъекта контроля о состоянии функционирования подконтрольного объекта, о наличии определенных юридических фактов, позволяющих применять соответствующие процедуры режимного контроля. Информация должна содержать необходимые, достаточные, объективные и достоверные сведения об исполнении подконтрольным объектом режимных правил. Объем и форма предоставления информации, необходимые для осуществления процедур режимного контроля, должны быть установлены законодательно. Правовой статус органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию административно-правовых режимов, должен содержать также и информационные статутные полномочия. Правовое регулирование процессов создания, использования информации о состоянии функционирования административно-правовых режимов должно осуществляться также подзаконными нормативными актами, устанавливающими организацию деятельности как субъектов, так и объектов контроля. За несвоевременность либо недостоверность информации, предоставляемой субъекту контроля в отношении объекта контроля, должна быть предусмотрена соответствующая ответственность. Важное значение для обеспечения эффективного режимного контроля имеет наличие системы отработки информации о состоянии функционирования подконтрольного объекта. Поступающая информация должна содержать сведения о тех критериях, которые позволяют судить о соблюдении или несоблюдении режимных правил, в удобных для восприятия и оценки информации формах.

В целях урегулирования информационных отношений должна быть обеспечена законодательная регламентация информационного статуса всех субъектов правоотношений. В статутных нормативных актах должны быть установлены полномочия субъектов запрашивать, получать, хранить информацию об исполнении подконтрольным объектом режимных правил, использовать для этого информационные технологии, а также обязанность подконтрольных объектов представлять информацию о соблюдении режимных правил.

Автор делает вывод о том, что правовой статус субъектов, обеспечивающих реализацию административно-правовых режимов, представляет собой закрепленную в административно-правовых нормах их компетенцию, полномочия, функции, необходимые для достижения установленной управленческой, организационно-правовой цели, во имя которой соответствующими нормативными актами сформированы сами режимы. Правовой статус субъектов, обеспечивающих реализацию режимов, является одним из основных компонентов в структуре юридической конструкции административно-правового режима, формируется комплексом нормативных актов с учетом правового положения всех участников правоотношений, включает в себя комплекс статутных полномочий, необходимых для реализации административно-правовых режимов. Правовой статус субъектов правоотношений, реализующих режимы оборота оружия и взрывчатых веществ, по своим основным параметрам должен быть согласован с другими составляющими частями юридической конструкции административно-правового режима: режимными правилами, а также юридическими, организационными, материально-техническими, информационными гарантиями устойчивого функционирования правового режима. Правовой статус субъектов правоотношений, реализующих режимы оборота оружия и взрывчатых веществ, должен соответствовать юридическим свойствам объектов правоотношений, по отношению к которым у субъектов правоотношений должны быть установлены соответствующие права и обязанности.

Во втором параграфе рассматривается место и роль органов исполнительной власти в системе обеспечения реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ. В реализации указанных режимов принимает участие значительное количество органов исполнительной власти, выполняющих различные задачи, функции, зависящие от той роли, которая им отведена нормативными актами, образующими правовые режимы. Орган исполнительной власти является главной фигурой в режимных правоотношениях, тем субъектом, который приводит в действие механизм режимного регулирования, использует весь комплекс режимных средств воздействия на общественные отношения. Реализацию режимов могут осуществлять как отдельные органы исполнительной власти, так и их группы.

Правовую основу деятельности органов исполнительной власти в области реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ составляет комплекс нормативных актов, формирующих внутриорганизационные режимы деятельности органов исполнительной власти, а также режимы, регулирующие их правореализационную деятельность.

Достижение правовой цели, установленной правотворческим органом, есть сложный социально-правовой процесс, особенно если этой целью является устойчивое функционирование общественных отношений в заданных правовых параметрах. Такая цель может быть достигнута только правовым регулированием посредством применения комплексов административно-правовых режимов, способных осуществлять режимное воздействие на все стороны общественных отношений. Кроме того, в комплекс нормативных актов, осуществляющих регулирование режимных отношений, должны быть включены нормы, регулирующие деятельность объектов правоотношений.

От юридических свойств управляемых объектов во многом будут зависеть функции органов исполнительной власти, внутриорганизационная структура, характер и интенсивность информации, необходимой для реализации административно-правовых режимов, необходимый и достаточный набор юридических норм, которые может и должен применять орган исполнительной власти для обеспечения функционирования объекта управления в заданных нормотворческим органом параметрах. Для обеспечения жизнеспособности такой сложной правовой конструкции, которая бы с одной стороны обеспечила достижение правовой цели, а с другой - была бы проста и эффективна в реализации, необходимо дифференцировать административно-правовое режимное регулирование по следующим основным направлениям: внутриорганизационное регулирование органов исполнительной власти; регулирование взаимодействия органов исполнительной власти в организации правового воздействия на объект управления; регулирование воздействия органа исполнительной власти на объект управления; регулирование деятельности объекта управления.

Автор приходит к выводу о том, что правовая цель достигается образованием комплекса административно-правовых режимов, согласованных между собой по основным целям, предмету, способам, формам правового воздействия, регулирующим внутриорганизационную деятельность органов исполнительной власти, взаимодействие исполнительных органов, воздействия органов исполнительной власти на управляемый объект, деятельность управляемых объектов. Соответствующим образом должны выстраиваться правовой статус, компетенция, функции органов исполнительной власти, которые должны строго соответствовать правовым целям, заложенным в нормативных актах, формирующих административно-правовые режимы. В результате образуется система обеспечения реализации режимов оборота оружия и взрывчатых веществ органами исполнительной власти, формируется их компетенция в этой области.

В третьем параграфе рассматриваются функции органов внутренних дел в обеспечении реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ. В обеспечении эффективной реализации указанных режимов важное значение имеет образование организационной структуры органов внутренних дел. Структурные подразделения органов внутренних дел, на которые возложены задачи по реализации административно-правовых режимов в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, должны иметь построение, соответствующее их функциям. Иными словами, организационная структура должна соответствовать функциональной структуре. Структура органов внутренних дел и их организационно-штатное построение должны соответствовать тем задачам, которые на них возложены в реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ.

С целью повышения эффективности реализации режимов оборота оружия и взрывчатых веществ в деятельности органа внутренних дел должен быть организован соответствующий контроль. В процессе контроля решаются следующие задачи: устанавливается соответствие реального положения дел на подконтрольном объекте режимным правилам; определяются отклонения в функционировании социальных систем от параметров, установленных административно-правовыми режимами; принимаются меры реагирования на выявленные отклонения, а также меры по приведению деятельности социальной системы в соответствие с режимными правилами, меры к лицам, виновным в нарушении режимных правил. В процессе реализации контрольных функций орган внутренних дел должен осуществлять внутриведомственный контроль, выявляя недостатки в собственном функционировании. При этом должны применяться меры по устранению недостатков и причин, их повлекших.

Автор делает вывод о том, что деятельность органа внутренних дел по осуществлению контрольных функций в процессе реализации административно-правовых режимов подлежит организационному упорядочиванию посредством издания соответствующих нормативных актов, которые должны устанавливать систему контроля, определять предмет и объем контроля, объекты контроля, периодичность контроля, порядок использования автоматизированных систем управления при осуществлении контроля, распределять контрольные функции между должностными лицами, их права и обязанности.

Контроль за оборотом оружия, взрывчатых веществ должен быть направлен на реализацию системы обеспечивающих мероприятий применительно к каждому административно-правовому режиму, с учетом специфических особенностей охраняемой сферы общественных отношений. Нормативные акты, определяющие контрольные функции органов внутренних дел по обеспечению реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, должны быть согласованы с нормативными актами, устанавливающими регламентацию порядка деятельности подконтрольных субъектов и объектов в режимных областях путем установления правил поведения и производства работ, которые в своей совокупности образуют определенные параметры этой деятельности, препятствующие совершению действий в ущерб государственной и общественной безопасности.

Для обеспечения эффективности реализации органами внутренних дел административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ должна быть сформирована функциональная структура органов внутренних дел, которая представляет собой совокупность функций, возложенных на орган внутренних дел, взаимоувязанных с оргштатным расписанием. Функциональная структура органа внутренних дел в сфере реализации режимов оборота оружия и взрывчатых веществ должна быть построена исходя из конкретных задач, возложенных на орган внутренних дел по реализации административно-правовых режимов таким образом, чтобы его контролирующей деятельностью охватывались все основные параметры режимных правил оборота оружия и взрывчатых веществ, и могли быть приняты меры по прекращению функционирования подконтрольных субъектов правоотношений в случае грубого нарушения ими административно-правового режима оборота оружия и взрывчатых веществ. При этом функциональная структура органа внутренних дел не должна выходить за пределы, установленные нормативными актами, регулирующими как функционирование режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, так и деятельность органа внутренних дел. В формировании функциональной структуры органа внутренних дел, обеспечивающего реализацию административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, должны учитываться помимо основных, также управленческие, ресурсные функции. Основные функции органа внутренних дел должны включать в себя непосредственную деятельность по реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ. Управленческие функции должны быть направлены на планирование деятельности органа внутренних дел, его информационное обеспечение о состоянии дел по исполнению подконтрольными объектами режимных правил, организацию деятельности органа внутренних дел по обеспечению контроля и прогнозирования, кадровое, материально-хозяйственное, финансовое обеспечение. Функциональная структура органа внутренних дел в сфере реализации режимов оборота оружия и взрывчатых веществ должна строиться на основе нормативных актов, регулирующих деятельность органа внутренних дел в этой области, должна быть основой для разработки положений об органе внутренних дел его подразделений, должностных инструкций, формирования организационных структур органа внутренних дел.

Глава четвертая - «Организационные основы реализации административно-правовых режимов в обеспечении контроля за оборотом оружия и взрывчатыми веществами» - состоит из трех параграфов: «Особенности внутриорганизационных управленческих отношений в органах внутренних дел по реализации административно-правовых режимов в обеспечении контроля за оборотом оружия и взрывчатых веществ»; «Основы организации взаимодействия органов внутренних дел с иными субъектами органов исполнительной власти по реализации административно-правовых режимов в обеспечении контроля за оборотом оружия и взрывчатых веществ»; «Применение автоматизированных информационных технологий в обеспечении контроля за оборотом оружия».

В первом параграфе анализируются особенности внутриорганизационных управленческих отношений в органе внутренних дел по реализации исследуемых режимов. Комплексный подход в формировании и организации реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ позволяет выработать концепцию, которая заключается в том, что для того, чтобы могли быть реализованы режимы в обеспечении контроля за оборотом оружия и взрывчатых веществ, одновременно должны быть образованы согласованные по основным параметрам режимы, регулирующие деятельность органов внутренних дел в этой сфере и, соответственно, деятельность лицензионно-разрешительных подразделений. Функционирование лицензионно-разрешительных подразделений должно быть регламентировано административно-правовыми режимами и до такой степени детализировано, в какой необходимо обеспечить неотвратимое достижение цели, установленной правотворческим органом.

В составе лицензионно-разрешительных подразделений органов внутренних дел должны быть образованы структуры по выдаче лицензий и разрешений, входящих в компетенцию соответствующего органа внутренних дел, подразделения по контролю за оборотом оружия, подразделения по контролю за оборотом взрывчатых веществ, подразделения по контролю за частной детективной и охранной деятельностью, подразделения по контрольно-методическому обеспечению деятельности подчиненных органов внутренних дел (для лицензионно-разрешительных подразделений МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации), информационно-аналитические подразделения. Такое организационное построение лицензионно-разрешительных подразделений органов внутренних дел обеспечит выполнение функций по реализации административно-правовых режимов в обеспечении контроля за оборотом оружия и взрывчатых веществ.

Административно-правовой статус подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел должен соответствовать тем видам режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, которые им предписано реализовывать. Во взаимосвязи с административно-правовым статусом лицензионно-разрешительных подразделений органов внутренних дел должны быть разработаны их функции, структура, выстраиваться внутриорганизационная деятельность, организовываться контроль за предметами и объектами разрешительной системы. Основные права, обязанности, которые определяют административно-правовой статус лицензионно-разрешительных подразделений органов внутренних дел в сфере реализации режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, должны быть закреплены законодательно.