Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации

Назначение административно-правовых режимов заключается в регулировании особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таковым следует относить: а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; в) детальная (своего рода -- операциональная) регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений; г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима; д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).

Во втором параграфе второй главы («Критерии определения и система лицензируемых видов деятельности. Режимы лицензирования») показано, что правовые основы лицензирования через общий и специальные лицензионные режимы установлены соответственно частью 1 и 2 статьи 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

К 1998 г. в России назрела острая потребность совершенствования правового регулирования лицензирования. Именно во второй половине 1990-х гг. в основном сложился правовой фундамент рыночных отношений в России. Логическим продолжением этого трудного и во многом противоречивого процесса стало принятие Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Главным достижением принятия данного закона стало установление в нем, при том впервые, критериев определения лицензируемых видов деятельности. Необходимость разграничения и параллельного функционирования двух режимов лицензирования объясняется сложностью некоторых институтов лицензирования, в рамках которых регулирование правовых отношений взаимодействующих субъектов требует наличия собственной -- обособленной -- системы законодательства.

Виды деятельности, перечисленные в ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», лицензируются на основе общего порядка, разработанного законом и уточненного положением о лицензировании конкретного вида деятельности. Все нормативные правовые акты о лицензировании этих видов деятельности, принятые до введения в действие нового Федерального закона, в соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» подлежат применению лишь в части, не противоречащей этому Закону, и должны быть приведены в соответствие с ним. В то же время каждый из видов деятельности, перечисленных в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», лицензируется в особом порядке, определенном группой нормативных правовых актов, посвященных тому или иному виду деятельности.

Поскольку в положениях Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», разграничивающих общий и специальный лицензионные режимы, четко не указывается, каким образом осуществляется законодательное регулирование последнего, следует изложить часть 2 статьи 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в следующей редакции: «Действие настоящего Федерального закона не распространяется на следующие виды деятельности, регулирование которых осуществляется специальным законодательством».

Согласно третьему параграфу второй главы («Лицензионный контроль: организационно-правовое регулирование в условиях административной реформы в России») указывается на то, что лицензионный контроль является одной из разновидностей управленческого контроля в сфере экономики и пронизывает всю лицензионную процедуру, проявляясь на всех ее стадиях в виде деятельности лицензирующих органов, направленной на выявление допускаемых лицензиатами отклонений от лицензионных требований и условий.

Главной причиной административной реформы, предопределяющей ее необходимость, стало несоответствие сложившейся системы государственного управления принципам правового демократического государства и требованиям рыночной экономики. Осуществлением лицензионного контроля в соответствии с действующим лицензионным законодательством занимаются лицензирующие органы в пределах их компетенции. При этом лицензирующие органы обладают следующими контрольными полномочиями:

проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;

запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и документы при проведении проверок;

составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;

выносить предупреждение лицензиату.

Лицензионный контроль представляет собой административно-правовую процедуру, направленную на предотвращение или выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к лицензиату. Таким образом, понятие лицензионного контроля характеризуется следующими существенными элементами:

деятельность лицензирующих органов, направленная на предотвращение или обнаружение возможных составов правонарушений посредством получения информации о действиях лицензиата;

правовая квалификация фактических действий лицензиата со стороны лицензирующего органа;

принятие решения о применении принудительных мер к нарушителю лицензионного законодательства.

В качестве правовых форм лицензионного контроля, осуществляемого лицензирующими органами выступают:

1. Истребование документов и осуществление их правовой экспертизы на стадии предварительного контроля при принятии решения о выдаче лицензии или отказе в такой выдаче. При этом в некоторых положениях о лицензировании отдельных видов деятельности содержатся нормы, предусматривающие возможность при осуществлении лицензирования проведение проверки соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям, а также запроса у соискателя лицензии сведений, подтверждающих возможность соблюдения таких требований и условий.

2. Ведение реестров лицензий. В соответствии со ст. 14 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующие органы ведут реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют. Информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой для ознакомления с ней физических и юридических лиц. Такая информация, содержащаяся в реестре лицензий, в виде выписок о конкретных лицензиатах предоставляется физическим и юридическим лицам за плату. правовой административный лицензирование

3. Проверка представленной информации о показателях деятельности лицензиата. Это правовая форма проверки достоверности, полноты, объективности представленной информации и соответствия ее требованиям законодательства. Здесь следует выделять документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные, плановые, внеплановые, камеральные и выездные проверки. Данная форма контроля нашла себе очень широкое применение и может использоваться как при текущем, так и при последующем контроле.

Внеплановая проверка, как правило, проводится в случае обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушение их прав и законных интересов в результате действий (бездействия) лицензиата, а также невыполнения лицензиатом лицензионных требований и условий, либо в случае получения лицензирующим органом от органов государственной власти информации о нарушении лицензиатом лицензионных требований и условий.

В случае выявления при проведении проверки нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий лицензирующий орган направляет лицензиату предупреждение с указанием выявленных нарушений и срока их устранения. Лицензиат уведомляет лицензирующий орган об устранении нарушений лицензионных требований и условий в установленный лицензирующим органом срок.

4. Проверка исполнения вынесенных уполномоченным государственным органом решений. Такая правовая форма контроля, применяется в качестве обеспечительной меры (например, при контроле за выполнением требований лицензирующего органа об устранении нарушений лицензионных требований и условий). Эта форма контроля широко используется при осуществлении последующего лицензионного контроля.

5. Своеобразной формой лицензионного контроля является проводимое лицензирующими органами обязательное переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии. Статья 11 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает, что в случае преобразования юридического лица, изменения его наименования или места его нахождения, либо изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя, либо утраты документа, подтверждающего наличие лицензии, а также в иных предусмотренных федеральными законами случаях, лицензиат -- юридическое лицо (его правопреемник) или индивидуальный предприниматель -- обязан не позднее чем через пятнадцать дней подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии.

В четвертом параграфе второй главы («Лицензионное производство как вид административного производства в структуре административного процесса») делается вывод о том, что лицензионное производство (процесс получения лицензии на осуществление определенного вида деятельности) условно следует делить на несколько обязательных и факультативных стадий, к каковым относятся следующие:

первая (обязательная) стадия -- подача необходимых документов в лицензирующий орган;

вторая (обязательная) стадия -- проверка и рассмотрение представленных документов;

третья (факультативная) стадия -- назначение и проведение предлицензионной экспертизы;

четвертая (обязательная) стадия -- принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче;

пятая (факультативная) стадия -- обжалование отказа в выдаче лицензии;

шестая (обязательная) стадия -- оформление лицензии и ее выдача заявителю.

К перечисленным можно добавить еще одну седьмую (факультативную) стадию -- проведение независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии, а последняя (обязательная) стадия должна быть сформулирована как «оформление и выдача документа, подтверждающего наличие лицензии».

С лицензионным производством непосредственно связан вопрос о его субъектах, а если точнее, то вопрос об участниках лицензионных отношений в широком смысле. Он представляется весьма важным. Анализ законодательства позволяет говорить, что в круг таких субъектов входят: 1. лицензирующие органы; 2. соискатель лицензии; 3. лицензиат; 4. иные субъекты лицензионных отношений. Думается, круг участников лицензионных отношений, безусловно, оказывается шире, чем круг участников собственно лицензионного производства.

Среди участников лицензионных отношений особое положение занимают лицензирующие органы. Таковыми согласно ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" могут быть только федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ. Закон исключил из их числа, к примеру, органы местного самоуправления, сузив, таким образом, круг лицензирующих органов. Только названные выше органы осуществляют лицензирование в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Перспективной задачей совершенствования правового регулирования лицензирования, которое позволит создать дополнительные условия для развития предпринимательства в РФ, видится упорядочение деятельности лицензирующих органов. Требуется дальнейшая оптимизация их количества при одновременном сохранении доступности их для хозяйствующих субъектов.

Третья глава работы называется «Административно-правовой механизм лицензирования в системе государственного управления в Российской Федерации». В ней исследуется правовая природа лицензирования как административно-правовая форма деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, а также особенности механизма лицензирования в экономической, социальной и административно-политической сфере.

Первый параграф третьей главы называется «Лицензирование как административно-правовая форма деятельности органов исполнительной власти России». Законодательство в сфере лицензирования представляет собой несистематизированную совокупность нормативных правовых актов, как непосредственно направленных на установление лицензионной процедуры, так и косвенно упоминающих о ней, применительно к особенностям соответствующей области правового регулирования. Постоянное усложнение отношений в сфере лицензирования требует скорейшей систематизации и унификации всего лицензионного законодательства, проведения его кодификации и разработки Лицензионного кодекса РФ.

Лицензирование является одним из наиболее распространенных способов обеспечения общегосударственных интересов в частноправовой деятельности, находящейся в значительной степени в сфере регулирования гражданского права. В результате анализа норм общей и особенной частей лицензионного права в его структуре можно выделить несколько крупных общих институтов. Прежде всего, это ключевой институт лицензионного процесса, объединяющий нормы общей, особенной и специальной частей лицензионного права, регулирующих различные процедуры, существующие при осуществлении лицензионной деятельности. Это и процедура выдачи лицензии, включающая анализ представленных документов, проверку соответствия соискателя лицензионным требованиям и условиям, принятие решения о выдаче лицензии, выдачу документа, удостоверяющего наличие лицензии, внесение сведений в реестр лицензий и т.д., и процедура текущего контроля (выездные и документальные проверки, оформление актов проверок, ознакомление лицензиата с результатами проверки, принятие решения по итогам проверки и т.д.), и процедура применения мер ответственности за нарушение лицензионных требований и условий (принятие решения о приостановлении действия лицензии, о подаче иска об аннулировании лицензии либо аннулирование лицензии, процедура обжалования такого решения и т.д.).

Другой значительный институт в рамках лицензионного права -- это институт лицензионного контроля за действиями лицензиатов и соискателей лицензий. Данный институт объединяет нормы подотрасли по признаку реализации контрольных полномочий лицензирующих органов в сфере лицензирования. К данному институту относятся все нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе осуществления предварительного, текущего и последующего контроля за соблюдением лицензионных требований и условий.

Еще один институт лицензионного права -- институт лицензионной ответственности. В рамках данного института объединены нормы о собственно лицензионной ответственности (например, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии, ограничение действия лицензии), а также нормы о мерах материальной, административной и уголовной ответственности, применяемых за нарушение требований лицензионного законодательства. В структуру института лицензионной ответственности включены нормы, закрепленные в источниках самых разных отраслей российского права: гражданского, предпринимательского, административного, уголовного.

Во втором параграфе третьей главы («Особенности механизма лицензирования в сфере экономических отношений») доказывается, что особенности лицензирования в экономической сфере являются индикатором типа экономики государства, уровня ее развития, отражают более или менее стабильное протекание экономических процессов, во многом определяют вид политического и социального устройства общества, уровень развития его культуры и науки, в целом цивилизационный уровень того или иного народа или их совокупности, объединенной единым государственным механизмом.

Государство в свете современных теорий применительно к экономической сфере должно выполнять несколько функций, среди которых: обеспечение нормативно-правовой базы, способствующей беспрепятственному функционированию рыночного механизма, защита конкуренции, которая является основой рыночной экономики, перераспределение дохода в социальных целях, корректировка использования ресурсов, стабилизация экономики (осуществление контроля с уровнем занятости, за инфляцией), стимулирование экономического роста. Среди административно-правовых режимов в сфере предпринимательства можно выделить стимулирующие (как, например, режим поддержки малого предпринимательства или режим инвестиций, антимонопольный режим), ограничительные или корректирующие (например, режим защиты прав потребителей, режим бухгалтерского учета и отчетности), а также охранительные режимы (например, защиты прав предпринимателей в ходе контрольных процедур, режим патентования и защиты авторских и смежных прав и т.д.).

Механизм, а также особенности лицензирования в экономической сфере изучаются на примере лицензирования деятельности товарных бирж; кредитных организаций; деятельности инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, а также деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами и деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов.

В третьем параграфе третьей главы («Особенности механизма лицензирования в сфере социальных отношений») указывается на то, что российская система социального обеспечения включает в себя в качестве элементов несколько административно-правовых режимов, в том числе: режим пенсионного обеспечения, режим социального страхования, режим медицинского страхования, режим социального обслуживания, режим минимальной заработной платы и минимального прожиточного уровня, режим социальной защиты инвалидов и других социально незащищенных категорий граждан, режим возмещения вреда, причиненного в результате природных и техногенных катаклизмов и многие другие.

В целях создания благоприятных условий для развития национальных культур Российской Федерации органы государственной власти и управления могут вводить квоты и таможенные тарифы на импорт культурных ценностей зарубежного производства, лицензирование и дифференцированные ставки налогообложения при их распространении. Государственное управление в социальной сфере осуществляется разветвленной системой федеральных и региональных органов исполнительной власти. Механизм, а также особенности лицензирования в социальной сфере изучаются на примере лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской; деятельности по разведению племенных животных, по производству и использованию племенной продукции (материала).

В четвертом параграфе третьей главы («Особенности механизма лицензирования в административно-политической сфере») указывается на то, что механизм и особенности лицензирования в административно-политической сфере являются индикатором типа политического режима в государстве отражают более или менее стабильное протекание политических процессов, во многом определяют вид политического и социального устройства общества.

Механизм, а также особенности лицензирования в административно-политической сфере изучаются на примере лицензирования деятельности по производству, хранению, применению и распространению взрывчатых материалов промышленного назначения; деятельности по производству, торговле, экспонированию и коллекционированию оружия и основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию и составных частей патронов, по выполнению работ и оказанию услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия; в области вооружения и военной техники.

В частности, особенности лицензирования деятельности, связанной с эксплуатацией взрывоопасных, химически опасных производственных объектов, магистрального трубопроводного транспорта, эксплуатацией нефтегазодобывающих производств, газовых сетей. Положения о лицензирования деятельности по эксплуатации взрывоопасных и химически опасных объектов, магистрального трубопроводного транспорта, нефтегазодобывающих производств и газовых сетей, а также деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности утверждены постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. № 18 «О лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов» (в ред. постановления Правительства РФ от 2 октября 2007 г. № 631). Положение определяет порядок лицензирования эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Лицензирование эксплуатации взрывоопасных производственных объектов осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В четвертой главе работы («Перспективы совершенствования лицензионного законодательства Российской Федерации») анализируется современная государственная политика систематизации и модификации лицензионного законодательства, исследуются перспективы, выявляются проблемы совершенствования лицензионного законодательства и предлагаются пути их решения.

Первый параграф четвертой главы называется «Государственная политика систематизации и модификации лицензионного законодательства». За четырнадцать лет, прошедших с момента законодательного возрождения в России института лицензирования За «точку отсчета» принят 1994 г. -- дата принятия Правительством Российской Федерации постановления «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. -- 1995. -- № 1. -- Ст. 69., оно стало действенным административно-правовым средством упорядочения деятельности хозяйствующих субъектов и обеспечения единого экономического пространства на территории России. Вместе с тем нельзя не видеть, что лицензионные отношения в РФ складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта лицензирования отдельных видов деятельности, слабо подкрепленного соответствующими исследованиями отечественных ученых. В результате на сегодняшний день до сих пор не создан единый подход к пониманию правовой сущности, целей и задач лицензирования, противоречива и не полностью соответствует современным реалиям законодательная база реализации лицензионных отношений, в том числе регламентирующая процедуры лицензионного производства.

Совершенствованию правового регулирования лицензионной деятельности способствовало бы и принятие специального Лицензионного кодекса РФ, примерная структура которого предложена в диссертации. Особое место в этом Кодексе должны занять следующие нормы:

-- основные понятия и принципы осуществления лицензирования;

-- полномочия Российской Федерации и ее субъектов при предоставлении, приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензий;

-- закрытый перечень видов деятельности, для осуществления которых необходима лицензия (по отраслям государственного управления);

-- регламентирующие правовые и организационные процедуры лицензионного производства, формы и методы обеспечения законности в сфере лицензирования и др.

Отмечая необходимость отхода от существующей на практике фискальной цели лицензирования, предлагается ограничить предельные размеры лицензионных сборов реальными затратами лицензирующих органов на осуществление лицензирования и последующего контроля за соблюдением правил лицензирования, распространив данное ограничение на все лицензируемые виды деятельности. Предлагается предусмотреть в проекте Лицензионного кодекса Российской Федерации деление процесса выдачи лицензии на следующие обязательные и факультативные стадии:

первая (обязательная) стадия -- подача необходимых документов в лицензирующий орган;

вторая (обязательная) стадия -- проверка и рассмотрение представленных документов;

третья (факультативная) стадия -- назначение и проведение предлицензионной экспертизы;

четвертая (обязательная) стадия -- принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче;

пятая (факультативная) стадия -- обжалование отказа в выдаче лицензии;

шестая (факультативная) стадия -- проведение независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии;

седьмая (обязательная) стадия -- оформление и выдача документа, подтверждающего наличие лицензии.

Вопросы проведения экспертизы при лицензировании предпринимательской деятельности урегулированы в действующем законодательстве крайне слабо. Вместе с тем, соблюдение прав предпринимателей предполагает подробное урегулирование вопроса доведения как предлицензионной экспертизы, так и экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии. С этой целью предлагается в рамках Лицензионного кодекса РФ разработать специальную главу, посвященную вопросам проведения экспертизы.

Согласно второму параграфу четвертой главы («Порядок и особенности сокращения видов лицензируемой деятельности») уменьшение числа лицензируемых видов деятельности следует связывать с появлением понимания ограничительной роли лицензионной системы и выявлением в ходе правоприменительной деятельности отсутствия необходимости применять столь жесткий регулятивный механизм в отношении большинства видов деятельности.

Современный этап развития лицензирования характеризуется сокращением числа лицензируемых видов деятельности. Это связано, прежде всего, с тем, что большое количество лицензируемых видов деятельности порождает «административные барьеры», избыток которых мешает развитию государства с рыночной экономикой. И в этом плане Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» стал не только новым этапом развития лицензионного права в нашей стране, но и правовой основой для сокращения форм лицензируемой деятельности (ст. 18 «Переходные положения»).

В соответствии с ч. 5.1 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 1 июля 2006 г. было прекращено лицензирование еще двух видов деятельности: оценочной и аудиторской. Однако на этом законодатель не остановился, дополнив нормы статьи 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» частью шестой, согласно которой с 1 января 2007 г. было прекращено лицензирование еще пяти видов деятельности: туроператорская и турагентская деятельность; проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.

Таким образом, только за год (с 1 января 2006 г. до 1 января 2007 г.) законодатель перманентно отменил процедуру лицензирования сразу четырнадцати видов деятельности, впрочем, на этом не останавливаясь. Со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, прекращается лицензирование еще 15 видов деятельности. Технические регламенты устанавливают минимальные требования безопасности к определенным действиям в рамках отдельной сферы (отрасли) общественных отношений. При формировании перечня видов деятельности, подлежащих отмене, законодателем учитывалось, что лицензирование как наиболее жесткая форма государственного регулирования, ограничивающая вход предпринимателей на рынок, должна применяться в исключительных случаях, когда при осуществлении деятельности по объективным причинам невозможно предотвратить нанесение ущерба иными методами регулирования предпринимательской деятельности.

Третий параграф четвертой главы называется «Проблемы совершенствования лицензионной деятельности и пути их решения». Анализ современного лицензионного законодательства и практики его применения в России позволяет говорить о том, что факт получения предпринимателем лицензии не может служить гарантией того, что и впредь предприниматель будет добросовестно относиться к своим обязанностям. В связи с этим законодателю необходимо при разработке лицензионных требований и условий учитывать требования, которые снижают степень риска причинения какого-либо вреда (например, периодическая отчетность и аудит), и требования, которые создают финансовые гарантии возмещения причиненного вреда.

Поскольку в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» не решена проблема соразмерности действий лицензионных органов тем нарушениям, которые были совершены лицензиатом, необходимо разработать и внедрить в практику лицензирования механизм страхования лицензиатом своей ответственности за возможный вред, при котором предприниматель чувствовал бы свою ответственность за оказываемые им услуги, а потребитель имел гарантированную законом возможность получить компенсацию за причиненный ему вред.

Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующие органы должны формировать открытые и общедоступные государственные информационные ресурсы, содержащие сведения из реестров лицензий, положения о лицензировании конкретных видов деятельности, а также технические регламенты и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные требования к лицензируемым видам деятельности. В связи с чем параллельно с разработкой государственной автоматизированной системы «Контроль» (ГАС «Контроль»), необходимо разработать государственную автоматизированную систему «Информатор» (ГАС «Информатор»), предназначенную для информирования как самих лицензиатов, так и всех третьих лиц о наличии или отсутствии, приостановлении или аннулировании лицензии у того или иного лицензиата.

Четвертый параграф четвертой главы называется «Государственная концепция лицензирования в условиях административной реформы в России». За полгода до принятия Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» количество лицензируемых федеральными органами видов деятельности в России составляло около 500, еще на 600 видов деятельности необходимо было испрашивать разрешение у местных властей -- итого 1100. Правительство РФ признала тот факт, что в большинстве своем воздвигнутые барьеры не обеспечивают реализации поставленных задач, была сделана кардинальная ошибка в определении приоритетов дальнейшей политики. Вместо замены барьеров на экономические механизмы регулирования на рынке был взят курс на их умножение, укрепление, усиление и дублирование. Сокращение форм лицензируемой деятельности -- это важный шаг по дебюрократизации экономики.

Сейчас получается следующая ситуация: фактически контролируется не сама деятельность и ее результаты, а наличие правильно оформленных документов на нее (лицензии). Иными словами, осуществляется контроль при входе на рынок (что еще больше бюрократизирует лицензионную систему), а не текущий контроль на самом рынке. В современную российскую практику необходимо внедрять принцип «свободного входа и полной ответственности за недобросовестное поведение на рынке».

Безусловно, нельзя отменять систему лицензирования тех видов деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России. Однако, на взгляд диссертанта, фраза «нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан» имеет слишком всеобъемлющий, а потому -- расплывчатый характер. Логично предположить, что любое нарушение прав и свобод человека, повлекшее за собой причинение последнему определенного ущерба, потенциально (согласно смыслу ст. 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности») может стать лицензируемым видом деятельности. Таким образом, законодатель, постепенно сокращая конкретные виды лицензируемой деятельности, все же оставил для себя возможность, руководствуясь ст. 4 этого Закона («Критерии определения лицензируемых видов деятельности»), в любой момент включить в Закон новые виды деятельности. В связи с этим представляется необходимым учесть опыт Белоруссии В Белоруссии вступил в силу 14 июля 2003 г. Декрет № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которому специальные разрешения (лицензии) необходимы для осуществления только 49 видов деятельности (и 487 подвидов), которые могут причинить вред жизни и здоровью граждан, обороноспособности и безопасности государства, его экономическим интересам и окружающей среде. Число государственных органов и организаций, уполномоченных выдавать лицензии, было сокращено в два раза. и развитых зарубежных стран и внести в норму статьи 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» следующее изменение: фразу «может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан» заменить на «может причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб…», изложив статью 4 в следующей редакции: «К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может причинить вред жизни и здоровью граждан (выделено мной. -- А.Б.), нанести ущерб обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Такое законодательное сужение понятия «прав и законных интересов» граждан до самого ценного -- их «жизни и здоровья» способно существенно сузить круг лицензируемых видов деятельности, а значит -- коррумпированность чиновников и взяткоемкость в данной сфере. Следовательно, возможно сделать следующие выводы: контроль при входе на рынок должен переместиться на текущий контроль на рынке; необходимость наличия и правильности оформления документов, необходимых для ведения той или иной деятельности, должна быть заменена на контроль самой деятельности, реального качества товаров и реального поведения предпринимателей на рынке.

Параллельно с сокращением перечня лицензированных видов деятельности необходимо использовать другие (не менее эффективные) формы контроля, такие как стандартизация, аккредитация и сертификация. Кроме обязательных государственных стандартов будут введены стандарты отраслей и предприятий, обязательное исполнение которых будет определяться внутри юридического лица. С сокращением количества лицензируемых видов деятельности, требования к содержанию той или иной деятельности, к ее безопасности, возрастут.

В заключении содержатся основные положения и выводы проведенного исследования.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Багандов А.Б. Лицензирование как административно-правовой режим // «Черные дыры» в российском законодательстве. -- 2005. -- № 1. -- 3 п.л.

2. Багандов А.Б. Лицензирование как правовая и государственно-управленческая категория // Законодательство и экономика. -- 2005. -- № 10. -- 1,3 п.л.

3. Багандов А.Б. Лицензионное право как подотрасль административного права Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. -- 2005. -- № 2. -- 3 п.л.

4. Багандов А.Б. Особенности осуществления лицензирующими органами правореализующей деятельности и лицензионный контроль // Законодательство и экономика. -- 2006. -- № 1. -- 1,2 п.л.

5. Багандов А.Б. Общий порядок получения лицензий // Современное право. -- 2006. -- № 4. -- 1,2 п.л.

6. Багандов А.Б. Лицензионное производство как вид административного производства в структуре административного процесса // Современное право. -- 2008. -- № 10(1). -- 1,0 п.л.

7. Багандов А.Б. Лицензирование как административно-правовая форма деятельности органов исполнительной власти России // Современное право. -- 2008. -- № 11(1). -- 0,5 п.л.

Монографии:

8. Багандов А.Б. Лицензирование юридических лиц: Монография. -- М., 2000. -- 8 п.л.

9. Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензируемых отношений в России: теоретико-правовые основы, современное состояние и перспективы: Монография. -- Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2006. -- 18,6 п.л.

Учебники и учебно-методические пособия:

10. Багандов А.Б. Лицензионное право Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. -- М.: Эксмо, 2004. -- 40 п.л.

11. Багандов А.Б. Лицензионное право России: теория, законодательство, практика: Учебное пособие. -- М., 2005. -- 16 п.л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

12. Багандов А.Б. Лицензирование в России // Сборник трудов аспирантов и соискателей. -- 2001. -- Вып. 3. -- 0,5 п.л.

13. Багандов А.Б. Лицензионное право как институт административного права: Материалы конференции // Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной практики на современном этапе. -- Калининград, 2004. -- 1,2 п.л.

14. Багандов А.Б. Новый закон о лицензировании // Право и жизнь. -- 2001. -- № 43. -- 0,6 п.л.

15. Багандов А.Б. К вопросу о понятии лицензирования // Право и жизнь. -- 2002. -- № 46 (3). -- 0,6 п.л.

16. Багандов А.Б. Лицензионные правоотношения: структура, особенности, признаки, виды // Право и жизнь. -- 2003. -- № 64 (12). -- 0,9 п.л.

17. Багандов А.Б. О правовой природе лицензирования // Право и жизнь. -- 2003. -- № 59 (7). -- 0,5 п.л.

18. Багандов А.Б. Лицензирование деятельности, работ и услуг в области использования атомной энергии // Право и жизнь. -- 2003. -- № 63 (11). -- 0,8 п.л.

19. Багандов А.Б. Принципы лицензионного права // Право и жизнь. -- 2004. -- № 65 (1). -- 0,9 п.л.

20. Багандов А.Б. Система источников лицензионного права Российской Федерации // Право и жизнь. -- 2004. -- № 77 (13). -- 0,8 п.л.

21. Багандов А.Б. Субъекты и объекты лицензионных правоотношений // Право и жизнь. -- 2008. -- № 125 (8). -- 0,5 п.л.

22. Багандов А.Б. Правовая природа лицензирования и его место в административном праве России // Право и жизнь. -- 2008. -- № 126 (9). -- 0,6 п.л.

23. Багандов А.Б. Правореализующая деятельность лицензирующих органов и лицензионный контроль в современной России: Материалы Всероссийской межвузовской конференции // Права человека: вопросы истории и теории. -- СПб., 2004. -- 1,2 п.л.

24. Багандов А.Б. Система лицензирования в механизме воздействия на поведение субъектов правовых отношений: Материалы Всероссийской научной конференции // Стабилизация общественных отношений в Российской Федерации: правовые аспекты. -- М., 2004. -- 0,8 п.л.

25. Багандов А.Б. Лицензионный режим и права человека в России: Материалы международной научно-практической конференции // Обеспечение прав и свобод человека и гражданина. -- Тюмень, 2005. -- 0,3 п.л.

26. Багандов А.Б. Лицензионное производство как вид административного производства: Материалы международной научно-практической конференции // Проблемы теории и практики защиты прав человека в условиях формирования гражданского общества. -- Одесса, 2005. -- 0,7 п.л.

27. Багандов А.Б. Особенности лицензирования деятельности по производству элитных семян (семян элиты) // Право и жизнь. -- 2005. -- № 79 (2). -- 0,8 п.л.

28. Багандов А.Б. Особенности лицензирования космической деятельности, а также деятельности по разработке, производству, ремонту и использованию авиационной технике, в том числе авиационной технике двойного назначения // Право и жизнь. -- 2005. -- № 78 (1). -- 1 п.л.

29. Багандов А.Б. Влияние государственной политики на механизм лицензирования: Материалы круглого стола // Проблемы эффективности законодательства в современных условиях. -- М., 2005. -- 1,2 п.л.

30. Багандов А.Б. К вопросу о систематизации и кодификации лицензионного законодательства России: Материалы научно-практической конференции студентов, аспирантов, соискателей и молодых ученых-юристов // Российское право в период социальных реформ. -- Казань, 2006. --0,4 п.л.

31. Багандов А. Развитие лицензионного законодательства на федеральном и региональном уровнях // Право и жизнь. -- 2006. -- № 93 (3). -- 0,6 п.л.

32. Багандов А. Система лицензирования в механизме воздействия на поведение субъектов правовых отношений // Право и жизнь. -- 2006. -- № 94 (4). -- 0,5 п.л.

33. Багандов А. Перспективы систематизации и кодификации лицензионного законодательства // Право и жизнь. -- 2006. -- № 95 (5). -- 0,7 п.л.

34. Багандов А. Пути сокращения форм лицензируемой деятельности // Право и жизнь. -- 2006. -- № 96 (6). -- 0,5 п.л.

Размещено на Allbest.ru