По теме диссертационного исследования опубликовано более 60 научных работ общим объемом свыше 100 п.л., в том числе три монографии (две индивидуальные и одна коллективная) общим объемом 30 п.л., а также комментарии (в соавторстве) к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ и Федеральным законам:

- от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

- от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

На монографические работы имеются положительные рецензии в периодических печатных изданиях, в том числе в журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.

Кроме того, были проведены лекционные, семинарские и практические занятия:

- по курсам «Административное право», «Государственная и муниципальная служба», «Правовое обеспечение деятельности должностных лиц органов государственного контроля (надзора), «Административные процедуры государственного контроля (надзора)», «Антикоррупционная экспертиза»;

- на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (например, Ростехнадзор, Россельхознадзор, Роспотребнадзор) на базе Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, Саратовского государственного социально-экономического университета, Саратовской государственной академии права, которые проводились в Саратове, Саратовской области, Пензе, Ижевске, Тюмени, Сургуте, Казани, Ульяновске и т.д.

- в рамках образовательных проектов по программам повышения квалификации: «Образовательные услуги для представителей сферы малого и среднего бизнеса»; «Развитие малого предпринимательства в Саратовской области 2005-2007 годы»; «Развитие малого предпринимательства в Саратовской области 2007-2009 годы»; «Отраслевой менеджмент»; «Менеджмент в здравоохранении и медико-социальной сфере»; «Экономика и менеджмент в здравоохранении»; «Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»; «Информационные технологии в системе федерального казначейства»; «Антикоррупционные механизмы в деятельности органов власти в контексте реализации административных реформ» и др.

Особую роль в апробации результатов научного исследования сыграло:

- руководство Центром независимой правовой экспертизы, созданном на базе Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина и осуществляющим разработку и проведение независимой правовой экспертизы нормативно-правовых актов, в том числе административных регламентов (проведено более 60 экспертиз) и правоприменительной практики;

- проведение антикоррупционной экспертизы ряда проектов нормативных правовых актов в качестве независимого эксперта (распоряжение Министерства юстиции Российской Федерации № 2088-р от 6 июля 2009 г.; свидетельство № 177 от 7 июля 2009 г.);

- участие в комиссиях в качестве независимого эксперта: по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулирования конфликтов интересов; по аттестации и приему федеральных государственных гражданских служащих; в конкурсной комиссии федеральных государственных гражданских служащих.

Структура и объем работы позволяют рассмотреть теоретические и практические аспекты исследования, что обусловлено необходимостью всестороннего анализа избранной проблематики, и состоит из введения, четырех глав, состоящих из 15 параграфов, заключения, библиографии и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяются научная проблема, цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, показывается научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации.

Глава первая «Сущность и содержание государственного контроля (надзора)» посвящена осмыслению контрольно-надзорной деятельности в системе государственного контроля (надзора), как функции государства. В этой связи рассматриваются пределы осуществления функций государства и разрешение поставленных перед ним задач, где под функциями подразумеваются не только цели в данных масштабах, но и методы разрешения наиболее значимых проблем, стоящих перед обществом и государством.

В первом параграфе «Контроль и надзор в сфере реализации государственного управления» дается характеристика терминологическим различиям и особенностям правовой регламентации контроля и надзора.

Указывается, что из множества функций, осуществляемых государством, одной из важнейших является защита прав и свобод человека. Человек, его права и свободы, - декларировано в статье 2 Конституции Российской Федерации, - признание, соблюдение, а также защита прав и свобод человека и гражданина есть обязанность государства. И именно социально-экономические аспекты деятельности государства необходимо воспринимать через защиту прав и свобод человека и гражданина в различных сферах жизнедеятельности, а не сводить только к государственной поддержке социально уязвимых групп, так как речь идет о росте благосостояния и качества жизни в целом, с учетом повышения общественного благосостояния, улучшения качества и уровня жизни, рационального использования трудового потенциала и на этой основе роста эффективности функционирования экономики страны, путем формирования предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности осуществляемой на основе принципа презумпции добросовестности участников гражданского оборота

Кроме того, в качестве самостоятельного направления исследования проводится анализ функции государственного контроля (надзора) и претворения ее в жизнь через деятельность государственных органов, исходя из принципа разделения властей, с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В свою очередь, функция государственного управления рассматривается, как устойчивый, относительно самостоятельный, наиболее общий вид деятельности органов исполнительной власти, направленный на достижение целей государственного управления.

Второй параграф «Соотношение контрольной и надзорной функций органов исполнительной власти», где применительно к регламентации административных процедур и основываясь на узкоспециализированном характере исполнительной деятельности соответствующих государственных органов исполнительной власти, аргументируется допустимость использования дефиниции «контрольно-надзорная деятельность», интегрирующей в себе как элементы контроля, так и элементы надзора, и выступает в качестве единой деятельности, в рамках которой контрольные и надзорные полномочия государственных органов дифференцируются в соответствии с теоретически выводами о сущности государственного контроля и надзора.

Государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти. Возлагая на эти органы контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать властно-обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, важнейшими из которых являются равенство и справедливость, требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования .

Исходя из сделанного автором анализа и с учетом избранного направления исследования, нормативно дефиниции «контроль» и «надзор» предлагается не различать, а рассматривать как взаимосвязанные понятия - «контроль (надзор)» - применительно к государственной функции и контрольно-надзорная деятельность - относительно функций органов исполнительной власти контрольного (надзорного) характера.

Третий параграф «Мероприятия по реализации контрольно-надзорной деятельности в области экономики» определяет мероприятия контрольно-надзорного характера в виде рассмотрения документов. обследования используемых при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, отбора образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, проведения их исследований, испытаний, а также проведения экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда. А также показаны виды и соотношение контрольно-надзорных мероприятий (наблюдение, ревизия, аудит, проверка и др.), требования предъявляемые к ним (согласование, уведомление, сроки и др.), и особенности их планирования с учетом действующего законодательства Российской Федерации. Обосновывается недопустимость чрезмерного участия органов прокуратуры при формировании ежегодных планов проведения проверочных мероприятий, так как основания внесения субъектов права в план проверочных мероприятий вариативен и допускает административное усмотрение. Особое внимание уделено проверкам (плановым, внеплановым, документарным и выездным), как базовому виду контрольно-надзорных мероприятий, с учетом анализа сложившейся правоприменительной практики. Обращается внимание на требования законодательства к основаниям проведения проверочных мероприятий, где выявляются значительные пробелы нормативно-правового регулирования, а как следствие отсутствие единой правоприменительной практики, различающейся как по административно-территориальному делению, та и по органам, осуществляющим контрольно-надзорную деятельность.

Кроме того, в данном параграфе проведен анализ процессуальных документов, которые составляются как в ходе (протокол), так и по результатам проверочных мероприятий (акт проверки) и делаются предложения по совершенствованию деятельности при их оформлении.

Во второй главе - «Процедуры, как форма реализации контрольно-надзорной деятельности» дается содержательная характеристика процедуры исполнения государственной функции контроля (надзора).

В первом параграфе «Административная процедура в системе правовой юридической процедуры» исследовались научной концепции ученых-юристов, относительно административной процедуры по следующим направлениям:

1. изучение общей теории права;

2. изучение в рамках различных отраслей права;

3. изучение административной процедуры в составе административного процесса, который может быть представлен в качестве урегулированной процессуальными нормами деятельности по разрешению органами государственного и местного самоуправления и их должностными лицами, а также другими компетентными органами индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления;

4. изучение данной тематики в связи с соблюдением, охраной, защитой и реализацией прав и свобод личности как объекта.

Установлено, что административная процедура является структурным элементом в системе правовой (юридической) процедуры, где под системой может рассматриваться любой объект действительности, но лишь в том случае, если он представляет собой относительно целостное множество элементов. К тому же эти сложные объекты должны характеризоваться не только множественностью, но и разнотипностью, разнокачественностью образующих их элементов и связей.

Показывается необходимость определения процедуры и процесса одно через другое, ибо лингвистически они обозначают одно и то же - форму и ход осуществления юридически значимой деятельности, а следовательно соотношение данных категорий допустимо обосновывать в виде формы и содержания.

Во втором параграфе «Административная процедура как вид правовой (юридической) процедуры» анализируются различные позиции, которые были дополнены автором и составлены собственные условные классификации, сформированные по различным основаниям: социальной направленности, субъекту права, характеру правового регулирования, юридической силе, масштабу действия и т.д.

Делается обоснованный вывод о том, что претендовать на наличие собственных процедур может лишь отрасль права или правовой институт обладающие спецификой, не позволяющей опосредовать регулируемые отношения при помощи процедур других отраслей права. Ярким примером такой отрасли является административное право, реализующее свой метод регулирования, в том числе через специальный вид процедур - административно-правовые, а в отношении института - государственный контроль (надзор), и следовательно административные процедуры контрольно-надзорной деятельности.

Административная процедура, рассматриваемая в третьем параграфе «Административная процедура: понятие, виды», как часть правового механизма юридической регламентации и отмечается актуальность повышения эффективности административных процедур при функционировании органов исполнительной власти, ибо они представляют собой важную гарантию, необходимое условие практического действия права, успешного осуществления правового регулирования.

Констатируется недопустимость отождествления административной процедуры с управленческой процедурой, так как последняя может носить не только правовой характер, но и выступать в виде организационной, технической, информационной, социальной и других видов неправовых процедур.

В авторской концепции обосновывается выделение такого самостоятельного вида административной процедуры, как административные процедуры контрольно-надзорной деятельности, в частности по:

- проведению проверок по вопросам, отнесенным к компетенции;

- принятию по результатам проведенной проверки мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Административная процедура есть нормативно-правовая последовательность осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти, а также других уполномоченных органов при исполнении государственной функции внешнеправового характера, в частности государственного контроля (надзора), которая не является составляющей формирующейся отрасли административного процесса, а представляет собой правовое образование (институт, подотрасль) общего административного права, объединяющее специфические по своему характеру нормы и обладающее известной самостоятельностью в сфере реализации компетенции уполномоченного органа или должностного лица. На современном этапе возникла реальная необходимость формирования подотрасли административной (правовой) процедуры в качестве составной части отрасли административного права, и института административной процедуры контрольно-надзорной деятельности.

Административные процедуры - это самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются и каков способ их закрепления, кроме того, они охватывают все многообразие административной деятельности органов публичного управления. Обращая внимание, прежде всего на позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления, считаем необходимым определить место контрольно-надзорной деятельности в составе административной процедуры.

Третья глава «Правовое регулирование создания и исполнения регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности» посвящена изучению правового статуса регламентов и процедур государственной функции контроля (надзора).

В первом ее параграфе «Регламенты, как формы реализации контрольно-надзорной деятельности» рассматриваются базисные основы регламентации, как совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществе. К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т.е. свод государственных законов, подзаконных актов (приказов, распоряжений и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкции, положения, оргструктуры, регламенты предприятий и организаций, промышленные стандарты (ГОСТы, СНиПы) и т.д., при этом административный регламент обобщенно рассматривается, как акт, с помощью которого осуществляется нормативная регламентация административных процедур.

Под административным регламентом государственной функции предлагается понимать нормативный акт, регулирующий исполнение органами исполнительной власти в пределах их компетенции, отдельной государственной функции либо группы сходных по содержанию государственных функций. Несмотря на то, что высказываются разноплановые позиции, в том числе и о недопустимости считать административные регламенты нормативными правовыми актами, так как далеко не все из них по своему предмету отвечают требованиям, предъявляемым к данному виду нормативных документов, применительно к административным регламентам исполнения функции государственного контроля (надзора) статус нормативного правового акта не вызывает, а как следствие необходимо более конкретно закрепить его правовой статус.

Анализируется возможность, регламентации исполнения государственных функций, и особенно контроля (надзора), путем применения электронной формы и делается вывод об отсутствии таковой, с возможными исключениями по внедрению электронного административного регламента, например при проведении документарной проверки, в соответствии со статьей 11 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 26 апреля 2010 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Отмечается, что независимо от вида и особенностей существующих административных процедур, специфика административных регламентов согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 (ред. от 2 октября 2009 г.) «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», состоит в закреплении единого стандарта их реализации. Соответственно, административная реформа должна рассматриваться в сочетании с реформой технического регулирования, так как при этом «повышается эффективность регулирующего воздействия государства на экономику и минимизируются административные барьеры на пути развития российского бизнеса, включая неэффективные и затратные формы подтверждения соответствия» , что принципиально именно для осуществления контрольно-надзорной деятельности органами исполнительной власти.

Второй параграф «Порядок разработки и утверждения регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности» содержит анализ сложной природы административного регламента, с четом требовании предъявляемых к порядку их разработки и утверждения.

Необходимо разработать новую редакцию Общероссийского классификатора управленческой документации ОК 011-93, утвержденного Постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. № 299, действующего в редакции от 08 июня 2009 г., так как административный регламент до настоящего времени не имеет стандарта правовой формы, то есть акты-регламенты отсутствуют в юриспруденции, и для этой формы нет стандарта обязательных реквизитов, что должно быть устранено.

Делается вывод о недопустимости отдавать «на откуп» самим органам исполнительной власти регламентацию столь важных вопросов, как правила принятия административно-правовых актов, правила совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий. Целесообразно принять типовые правовые акты управления, соответствующие действующим нормам права, урегулированным на законодательном уровне, с учетом закрепления гарантий прав участия любых заинтересованных лиц в разработке административных регламентов.

Обязательным элементом регламентации административных процедур должны выступать подготовка методических материалов для разработки и внедрения административных регламентов, разработка пилотных проектов, создание условий для проведения экспертиз (общественной, независимой, антикоррупционной), консультационная и образовательная поддержка разработки и внедрения административных регламентов, с учетом создания объективной практики их применения.

В третьем параграфе «Внедрение и исполнение федеральными органами исполнительной власти регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности» рассматриваются вопросы поддержки внедрения административных регламентов по следующим направлениям: организационная поддержка внедрения; адаптационная поддержка внедрения; правовая поддержка внедрения; технологическая поддержка внедрения; мониторинг внедрения и законность действующих регламентов. Однако, большинство административных регламентов исполнения государственной функции контроля (надзора) были разработаны и приняты без учета положений ФЗ № 294-ФЗ, действующего с 1 мая 2009 года, следовательно, законность административных регламентов введенных в действие до 1 мая 2009 года объективно вызывает сомнения, с учетом того, что относительно административных регламентов исполнения функций государственного контроля (надзора) протесты прокуратуры на территории России не приносились и представления об устранении нарушений действующего законодательства не выдавались, несмотря на то, что надзор за законностью прокуратура должна осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях, согласно Приказу Генпрокуратуры РФ от 07 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Делается вывод об обязательности требования к формированию единой функциональной модели последовательного внедрения административных регламентов и административных процедур исполнения государственных функций.

Особое внимание обращается на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку персонала органов государственного контроля (надзора), сотрудники которых более чем в 90% не имеют юридического образования, а их каждодневная деятельность связана с проведением проверочных мероприятий, составлением процессуальных документов, участием в производстве по делам об административных правонарушениях. Аргументируется необходимость специального юридического обучения должностных лиц органов государственного контроля (надзора), и формирования соответствующих обучающих программ с учетом освещения правовых аспектов и правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности. Особенно следует обратить внимание на отсутствие специализированных учебных заведений высшего профессионального образования соответствующего профиля (институтов, факультетов) для органов осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, за исключением уже существующих (Академии МВД, Таможенная академия и др.).

Внедряемые и находящиеся в стадии исполнения регламенты, закрепляющие процедуры контрольно-надзорной деятельности разнообразны, в связи с чем, различается и сложившаяся практика их правоприменения, однако, единообразное ее формирование есть базовая цель проводимых в Российской Федерации преобразований.

В четвертом параграфе «Межведомственное взаимодействие при исполнении административных процедур контрольно-надзорной деятельности» проводится анализ таких дефиниций как «координация» и «взаимодействие». При этом делается вывод о том, что координация в отличие от взаимодействия реализуется в рамках вертикального соподчинения и при осуществлении внутриорганизационной деятельности. В отношении взаимодействия акцентируется внимание на: повышении эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышении прозрачности деятельности органов исполнительной власти; организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; межведомственного информационного взаимодействия органов исполнительной власти. Например, обеспечение оперативного межведомственного информационного взаимодействия органов государственной власти, осуществляется в целях повышения качества и эффективности государственного управления в рамках возложенных на них функций, в частности при реализации административных процедур контрольно-надзорной деятельности. Переход на регламентацию взаимодействия путем формирования соответствующих административных регламентов объективен и находит все большее применение во всех органах исполнительной власти согласно действующему законодательству, в том числе Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где предполагается принятие административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора).

Однако, ни правовая наука, ни юридическая практика не выработала единых критериев к определению требований относительно положений административных регламентов взаимодействия. Решение возникающих проблемных вопросов при анализе содержания административных регламентов взаимодействия и практики их применения носит бессистемный характер и протекает вне единой методологии, кроме того полномочия сторон при взаимодействии характеризуются не равноправием сторон, механизмы обобщены, конкретные административные процедуры не описаны, порядок документооборота проигнорирован.

Исходя из межотраслевого (межведомственного) взаимодействия при исполнении функции государственного контроля (надзора) предсталяется необходимым форсировать работу над административными регламентами взаимодействия, с учетом следующей структуры:

1. Общие положения, включая правила организации взаимодействия органов по всем административным процедурам контрольно-надзорной деятельности;

2. Принципы взаимодействия, исходя из их последовательности от общеправовых к специально-правовым, относительно осуществления административных процедур контрольно-надзорной деятельности;

3. Направления взаимодействия, которые должны формулироваться четко, без пробелов и коллизий, охватывая все существующие и возможные формы при исполнении функции государственного контроля (надзора);

4. Основные задачи взаимодействия, с учетом компетенции участвующих во взаимодействии органов государственного контроля (надзора) и недопущении преобладания интересов какого-либо органа;

5. Формирование планов, критериев и показателей взаимодействия органов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, в рамках их методологического обеспечения;

6. Порядок взаимодействия органов государственного контроля (надзора), определенный последовательно, со ссылкой на требования предъявляемые к оформлению необходимых документов, срокам, ответственности и др.;

7. Полномочия органов государственного контроля (надзора) участвующих во взаимодействии, с определение и разграничением реализуемых ими административных процедур;

8. Порядок исполнения органами государственного контроля (надзора) поручений, содержащихся в постановлениях и распоряжениях Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства;

9. Образование и организация деятельности межведомственных совещательных органов при реализации административных процедур контрольно-надзорной деятельности;

10. Порядок обеспечения доступа к информации о взаимодействии органов государственного контроля (надзора), при формировании процедур предоставления и получения информации;

11. Основные правила организации документооборота в органах осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.

В четвертой главе «Экспертно-аналитическая деятельность при создании и исполнении регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности» находит отражение анализ института экспертизы, который значительно расширяет возможности участия граждан и общественности при подготовке, принятии и реализации нормативных правовых актов, оценке принятых решений и осуществляемых действий органами государственной власти и их должностными лицами.

В первом параграфе «Экспертная деятельность в Российской Федерации: понятие, виды, особенности» исследуются различные авторские позиции относительно правового статуса экспертизы и экспертной деятельности в юридической науке, которая может осуществляться в виде государственной и негосударственной, судебной и несудебной экспертизы, и охватывает при этом различные сферы жизнедеятельности, в том числе правовую, экономическую, социальную и др.

Особое внимание обращается на негосударственную экспертную деятельность, с учетом формирования базовых классификаций по тем или иным основаниям и анализа проведения ее негосударственными экспертными учреждениями (подразделениями) и лицами, не являющимися государственными экспертами, но обладающими базовой квалификацией, опытом работы в данной сфере и высоким профессиональным уровнем.

Проводится исследование правовых основ таких видов независимой правовой экспертизы, как общественная и независимая, относительно нормативных правовых актов, их проектов и правоприменительной практики, в рамках которых терминологический диссонанс относительно видового деления негосударственной экспертной деятельности, который в научной сфере достиг критической отметки, требующей скорейшего разрешения по существу на законодательном уровне.

Второй параграф «Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функции» Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов распространяется на принимаемые уполномоченными государственными органами акты, содержащие правовые нормы, то есть нормативные предписания, рассчитанные на неограниченный круг субъектов и многократное или постоянное применение и призвана способствовать:

а) обеспечению высокого качества, обоснованности, законности нормативных правовых актов;

б) выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого акта;

в) созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.

С учетом того, что административный регламент, как отмечалось, выступает в качестве нормативного правового акта, особое внимание обращается на методики по разработке административных регламентов исполнения государственных функций, при проведении анализа замечаний и предложений заинтересованных организаций в сроки, установленные в порядке проведения независимой экспертизы, и подготовки справки об учете замечаний заинтересованных организаций. Указанные методические рекомендации относительно независимой экспертизы административных регламентов исполнения государственных функций сами имеют целый ряд недостатков, связанных с отсутствием четких критериев и многих необходимых требований к регламентам в виде системы обязательных требований, содержательные погрешности, а также полное игнорирование специфики регламентируемых правоотношений, например, контрольно-надзорного характера. Для устранения, которых следует в кратчайшие сроки: сформировать единые методические рекомендации не только для федеральных органов исполнительной власти, субъектов федерации, но и для органов местного самоуправления; закрепить обязательность положений экспертного заключения для всего круга заинтересованных лиц; установить санкции при невыполнении требований по принятию к доработке, анализу замечаний и предложений содержащихся в экспертном заключении; повысить правовой статус такого официального документа, как справка об учете замечаний заинтересованных организаций, для выполнения требований по учету содержащихся в нем замечаний и рекомендаций.

В третьем параграфе «Антикоррупционная экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функции» показаны проблемы формирования и совершенствования целостной системы антикоррупционного законодательства, которая носит комплексный характер и напрямую связана с проблемами компетенции и взаимодействия органов, осуществляющих властные полномочия в сфере противодействия коррупции. Обосновывается вывод о том, что антикоррупционная экспертиза является самостоятельным и наиболее актуальным видом экспертной деятельности, которая за счет предметной специфики может выступать и как государственная экспертиза, и как общественная, независимая или научная. В отдельных случаях выводы антикоррупционной экспертизы могут быть аналогичны выводам других видов экспертиз, что не влияет негативно на практическое значение полученных результатов.

Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлению Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») сформулированы базовые требования, предъявляемые к порядку проведения данного вида экспертизы. Однако, правоприменение формируется при определенной вариативности, например, не принимается во внимание то обстоятельство, что антикоррупционная экспертиза и экспертиза на коррупциогенность - это соотносимые, но не совпадающие дефиниции, так как экспертиза на коррупциогенность может входить в состав антикоррупционной экспертизы при ее поэтапной реализации для достижения эффективного результата.

В четвертом параграфе «Методология антикоррупционной экспертизы регламентов и процедур исполнения государственных функций» дается описание существующих методик проведения экспертизы на коррупционность положений нормативных правовых актов (на федеральном и региональном уровнях), являющихся первичными, повторными, предметными, комплексными и т.д., а также юридических средств, которые, по мнению Ю. А. Тихомирова, создают условия и допускают коррупционные действия, а их закрепление и наличие в законах означает своего рода “первичную презумпцию” возможных действий - внешне легальных, а по сути - нелегальных.

Особое внимание уделено Положению об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, утвержденному Приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность», и закрепляющему требования для аккредитации в качестве независимых экспертов, как физических лиц, так и юридических.

Рассматривается «Совершенствование качественных показателей экспертно-аналитической деятельности при создании и исполнении регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности» в пятом параграфе настоящего исследования, при определении направлений развития методов и инструментариев экспертно-аналитической деятельности, и проецирования их на экспертизу регламентов и процедур исполнения государственных функций контрольно-надзорного характера. Экспертиза административных регламентов закрепляющих последовательность осуществления контрольно-надзорных действий должна быть сосредоточена на существенных отличиях от описания последовательности действий государственной функции по другим направлениям, в связи с чем, делается вывод, о том, что административный регламент, закрепляющий процедуры контрольно-надзорной деятельности, есть статичная характеристика определенного вида деятельности, выраженная в четко описанных и последовательно сменяющих друг друга состояниях, оформленных в специального вида документе, который должен применяться к данному виду правоотношений.

В заключении систематизированы наиболее значимые выводы и предложения проведенного диссертационного исследования, всю совокупность которых можно рассматривать, как авторскую концепцию исследуемой проблемы.



ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ ИЗДАНИЯХ

Монографии

1. Филатова А. В. Правовая природа административных регламентов; Экспертиза нормативно-правовых актов (в соавт. Даурова Т. Г.) // Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / под ред. О.И. Цыбулевской: монография. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2009. - 272с. (16,5/2 п.л.)

2. Филатова А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н. М. Конина: монография. - Саратов: Научная книга, 2009. - 280 с. (18 п.л.) (рец. Алиева Т. Т. Рецензия на монографию: Филатовой А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора). Саратов, 2009 // Современное право. -2010. - № 2. - С. 163-165).

3. Филатова А. В. Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России. / под ред. Н. М. Конина: монография. - М.: ДМК-пресс, 2009. - 120 с. (10 п.л.)

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ

4. Филатова А. В. Вопросы реализации процедур государственного контроля, надзора за соблюдением трудового законодательства // Трудовое право. - 2007. - № 9. - С. 3-10. (0,6 п.л.)

5. Филатова А. В. Нормативно-правовые основы административных процедур: состояние и перспективы развития // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 1. - С. 474-476. (0,4 п.л.)

6. Филатова А. В. (в соавт. Алиев Т. Т.) Новое в нормативно-правовом регулировании малого и среднего бизнеса // Современное право. - 2008. - № 7. - С. 10-13. (0,6/0,5 п.л.)

7. Филатова А. В. Разграничение предметов ведения в сфере развития малого и среднего бизнеса // Предпринимательское право. - 2008. - № 3. - С. 33-37. (0,6 п.л.)

8. Филатова А. В. Административные регламенты исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по контролю, надзору // Трудовое право. - 2008. - № 7. - С. 19-26. (0,5 п.л.)

9. Филатова А.В. (в соавт. Милушева Т. В.) Концепция ответственности публичной власти в России // Современное право. - 2008. - № 11. - С. 44-48. (0,6/0,3 п.л.)

10. Филатова А.В. Этапы формирования института саморегулирования в Российской Федерации // Современное право. - 2008. - № 12. - С. 103-109. (0,6 п.л.)

11. Филатова А. В. Аутсорсинг административно-управленческих процессов // Предпринимательское право. - 2009. - № 1. - С. 14-17. (0,5 п.л.)

12. Филатова А. В. Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства: совершенствование нормативно-правовой базы // Вестник Поволжской академии государственной службы. - 2009. - № 2 (19). - С. 175-180. (1 п.л.)

Статьи, опубликованные в материалах международных конференций

13. Филатова А. В. Экспертный потенциал гражданских институтов при возникновении противоречий интересов (с учетом градостроительной сферы) // Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности: Материалы 5 Международной научно-теоретической конференции. - СПб: Изд-во Санкт-Петербургского университета МВД России, 2005. - С. 292-296. (0,3 п.л.)

14. Филатова А. В. Правовые состояния реализации административных регламентов в сфере контрольно-надзорной деятельности // Правовые состояния и взаимодействия: историко-теоретический, отраслевой и межотраслевой анализ: Материалы 7 Международной научно-теоретической конференции. Часть 1. - СПб: Изд-во Санкт-Петербургского университета МВД России, 2006. - С. 285-290. (0,3 п.л.)

15. Филатова А. В. Правосубъектность федеральных органов исполнительной власти в рамках реализации контрольно-надзорных функций // Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика: Материалы 8 Международной научно-теоретической конференции. Часть 2. - СПб: Санкт-Петербургского университета МВД России, 2007. - С. 65-71. (0,3 п.л.)

16. Филатова А. В. Административное закрытие: вопросы правоприменения // Конституционные чтения. Материалы Международной конференции. Вып. 10. - Саратов: Изд-во ПАГС, 2007. - С. 68-73 (0,4 п.л.)

17. Филатова А. В. Административные регламенты исполнения контрольно-надзорных функций: проблемы правового регулирования // Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение: Материалы 8 Международной научно-практической конференции. - М.: Изд-во ИГ «Юрист», 2008. - С. 1239-1243. (0,5 п.л.)

18. Филатова А. В. Общественная экспертиза: анализ правового регулирования // Россия: ключевые проблемы и решения: Материалы 8 Международной научной конференции РАН. Вып. 3. Часть 1. - М., ИНИОН РАН, 2008. - С. 509-513. (0,5 п.л.)

19. Филатова А. В. Экономическая политика Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности // Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы Международной научной конференции посвященной 15-летию Конституции РФ. - СПб: Ученые записки юридического факультета. - 2008. - № 11 (21). - С. 489- 493 (0,3 п.л.).

20. Филатова А. В. Совершенствование административных процедур государственного контроля (надзора) // Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России: Материалы Международной научно-практической конференции. - Саратов, Изд-во СГУ, 2008. - С. 689-693 (0,5 п.л.)

21. Филатова А. В. Административные процедуры взаимодействия при реализации государственного контроля (надзора) // Административные процедуры взаимодействия государственных органов и частных лиц в экономической сфере: Материалы ежегодной международной научно-практической конференции. - СПб, Изд-во Санкт-Петербургского государственного университета, 2008. - С. (0,6 п.л.)

22. Филатова А. В. Основы соотношения дефиниций «административные процедуры» и «административные барьеры» // Материалы Международных юридических чтений: Ежегодная международная научно-практическая конференция: Материалы и доклады. Ч. 2. - Омск: Изд-во Омск. юрид. ин-т. - С. 185-189. (0,3 п.л.)

23. Филатова А. В. Обжалование публичных действий и решений в судебном порядке: вопросы правореализации // Человек и общество: проблемы взаимодействия: Материалы Международной научно-практической конференции. - Саратов, Изд-во СГСЭУ, 2008. - С. 103-105. (0,3 п.л.)

24. Филатова А. В. Контрольно-надзорная функция государственных органов исполнительной власти // Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности: Материалы Международной научно-практической конференции: Сборник тезисов и докладов. - Саратов, Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. - С. 27-34. (0,5 п.л.)

25. Филатова А. В. Проведение независимой правовой экспертизы: проблемы реализации // Уголовно-политические, уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с современной преступностью и коррупцией. Международного научно-практического семинара Сборник научных трудов. - Саратов. Изд-во: «Сателлит», 2009. - С. 80-83. (0,5 п.л.)

26. Филатова А. В. Роль органов государственного контря (надзора), в механизме защиты социальных прав граждан // Конституция, закон и социальная сфера общества: Материалы Международной научно-практической конференции (ИЗИСП, 1 декабря 2008 г.): - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. - С. 184-190. (0,5 п.л.)

27. Филатова А. В. Административный способ защиты прав и свобод граждан // Право на защите прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека): Материалы 9 Международной научно-практической конференции: Научные труды 9. Т. 2. - М., 2009. - С. 273-278 . (0,3 п.л.)

28. Филатова А. В. Изменения в нормативном правовом регулировании административных процедур контрольно-надзорного характера // Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом: Материалы Международной научно-практической конференции (филиал МПГУ г. Челябинске, ЮУПИ, 20 ноября 2008 г.): В 2 т. Том 2: Государственно-правовая секция; Гражданско-правовая секция / Под общ. ред. к.ю.н., доц. В. Л. Кудрявцева. - Челябинск, 2008. - С. 203-239. (0,5 п.л.)

Прочие научные работы

29. Филатова А. В. Особенности судопроизводства по делам вытекающим из административно-правовых отношений // Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики (материалы межвузовской практической конференции). - Саратов: Изд-во ПАГС, 2002. - С. 234-237 (0,5 п. л.)

30. Филатова А. В. Меры административного принуждения применяемые в рамках обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Конституционные чтения. Выпуск 3. - Саратов: Изд-во ПАГС, 2002. - С. 192-198 (0,5 п. л.)

31. Филатова А. В. Методологическое обоснование спец. курса «Статус лица привлекаемого к административной ответственности» // Профессиональная направленность: Пути активизации и повышение качества подготовки кадров государственных и муниципальных служащих. Сборник: Саратов: Изд-во ПАГС, 2002. - С. 206-208 (0,5 п. л.)

32. Филатова А. В. МРОТ в законодательстве Российской Федерации // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 5. - Саратов: Изд-во ПАГС, 2004. - С. 236-238 (0,5 п. л.)

33. Филатова А. В. Вопросы законодательного регулирования национальной безопасности Российской Федерации // Совершенствование российского законодательства в условиях социально-экономического развития России: Материалы всероссийской научно-практической конференции. - Калуга: Изд-во СЗАГС, 2004. Ноябрь. - С. 221-224. (0,3 п.л.)

34. Филатова А. В. Основные вопросы коррупции // Перспектива развития законодательства и правоприменительной практики: Материалы научно-практической конференции. - Саратов: Изд-во СИЮ МВД РФ. 2005. - С. 19- 25. (0,5 п. л.)

35. Филатова А. В. Административные барьеры как составляющая контрольной деятельности // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 7. - Саратов: Изд-во ПАГС, 2006. - C. 248-251. (0,5 п.л.)

36. Филатова А. В. Проблемы реализации административных процедур в сфере предпринимательства // Региональное нормотворчество: Аналит. бюллетень. Вып. 2 (Материалы всерос. «круглого стола» «Правовая политика субъектов Российской Федерации: концепция и проблемы совершенствования», Смоленск, 22 сент. 2005 г.) / Под ред. В. М. Манохина, А. В. Малько, Н.Т. Разгельдеева (Администрация Смоленской области, Смоленская областная Дума, Смоленский филиал Саратовской государственной академии права). - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. - С. 98-105. (0,5 п. л.)

37. Филатова А. В. Проблемные аспекты системного подхода к правовому регулированию в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. - 2007. - № 1. - С. (0,25 п. л.)

38. Филатова А. В. Влияние качества подготовки на качество реализации административных процедур // Правовая политика и правовая жизнь. - 2007. - № 2. - С. 180-181. (0,25 п. л.)

39. Филатова А. В. Основные вопросы порядка проведения административного расследования // Актуальные проблемы борьбы с преступностью. Сборник научных статей / Под ред: Быков В.М. Саратов: Изд-во СЮИ МВД России, 2007. - С. 160-165. (0,4 п. л.)

40. Филатова А. В. Проблемы регламентации процедур государственного контроля (надзора) // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 4. - С. 42-45. (0,5 п. л.)

41. Филатова А. В. (в соавт. Мамонов В. Ю.) Социально-экономическое развитие России: основные направления государственной политики // Становление гражданского общества и развитие российской государственности: тенденции, проблемы, противоречия: Всероссийская научно-практическая конференция. - Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. - С. 200-203 (0,5 п. л.)

42. Филатова А. В. (в соавт. Митякина И. В.) Перспективы становления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 9. - С.71-74. (0,5 п. л.)

43. Филатова А. В. Административные процедуры реализации контрольно-надзорной деятельности // Вестник Евразийской академии административных наук. Научно-теоретический журнал. - 2008. - № 3. - С. 77-85. (1 п. л.)

44. Филатова А. В. Административные регламенты исполнения контрольно-надзорных функций: проблемы правового регулирования // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. Вып. 8 Том 1. - М.: Изд-во: «Юрист», 2008. - С. 1239-1243. (0,6 п. л.)

45. Филатова А. В. Исключения в праве, ограничивающие права граждан при рассмотрении обращений // Правовая политика и правовая жизнь. - 2009. - № 1. - С. 203-204. (0,25 п. л.)

46. Филатова А. В. Проведение независимой правовой экспертизы: проблемы реализации Уголовно-политические, уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с современной преступностью и коррупцией. Сборник научных трудов. - Саратов. Изд-во: «Сателлит», 2009. - С. 19-24. (0,5 п. л.)

47. Филатова А. В. Особенности повышения квалификации должностных лиц органов государственного контроля (надзора) / Актуальные проблемы преподавания административного права: теория, практика, методика: Программа научно-методического семинара. Саратов, 2009. - С. 28-37. (0,8 п. л.)

48. Филатова А. В. Особенности проведения антикоррупционной экспертизы / Гражданское общество и правовое государство как факторы модернизации российской правовой системы: Научно-теоретическая конференция юридического факультета Государственного Университета - Высшей школы экономики в Санкт-Петербурге. - С.Петербург, 2009. - С. 53-60. (0,6 п. л.)

49. Филатова А. В. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики // Безопасность бизнеса. - 2010. - № 1. - С. 28-32. (0,3 п. л.)

Учебники, учебные пособия, комментарии

50. Филатова А. В. Позитивные и негативные аспекты реализации административных барьеров. Информационно аналитические материалы к образовательному проекту по программе: «Образовательные услуги для представителей сферы малого и среднего бизнеса»: учеб. пособие. - Саратов: Изд-во СГСЭУ, 2004. - 32 с. (2 п.л.)

51. Филатова А. В. (в соавт. Липатов Э. Г., Матвиенко Г. В., Чаннов С. Е.) Программа итогового государственного экзамена по специализации «Правовое регулирование административно-политической деятельности»: учеб. пособие. - Саратов: Изд-во ПАГС, 2004. - 19 с. (1/0,25 п.л.)

...