Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в Российской Федерации

Оценивая систему органов управления образованием, диссертант опирался на концептуальное признание в качестве одной из важнейших задач науки и практики государственного управления задачи вовремя заметить назревшую необходимость изменения его структуры в связи с новым содержанием управления. Поэтому перманентное реформирование органов управления образованием в постсоветской России оценивается в работе как отражение взаимной неудовлетворенности государства, общества и системы высшего образования сложившимся взаимодействием. Теоретическое осмысление компетенции и функций органов, осуществляющих управление в сфере высшего образования, позволяет обозначить проблемы в организации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области образовании и обосновать необходимость совершенствования ситуации.

При разработке вышеобозначенных подходов и предложений диссертант исходил из того, что механизм государственного регулирования ВПО находится в стадии развития и происходящие процессы должны быть обеспечены нормативно и базироваться на современном подходе к правам человека.

В главе 2 «Проблемы нормативного обеспечения права граждан на высшее профессиональное образование в Российской Федерации» рассматриваются актуальные вопросы правового регулирования права на высшее профессиональное образование: механизм обеспечения права на ВПО в контексте прав человека и состояние его нормативного регулирования (2.1), кодификация образовательного законодательства (2.2), образовательное право и его роль в регулировании права на высшее профессиональное образование (2.3).

К настоящему времени в российской юридической науке и правовой практике тема прав человека и правовых средств их защиты становится одной из приоритетных. Формируются новые взгляды на права и свободы человека и гражданина как на систему ценностей, которая способна примирить человека с окружающим его обществом и с государством, преодолеть их взаимное отчуждение, вывести на определенный уровень правового порядка. Объективно повышается роль законодательства, усиливается его регулирующее воздействие на все стороны жизни. Значимость права на ВПО обеспечивает его закрепление в ст. 43 Конституции РФ как одного из основных прав человека и гражданина, статусного права личности, что отражает давнюю традицию правового регулирования права на образование.

Преобразующей базой обновления российского законодательства, в том числе законодательства об образовании, служит Конституция РФ, которая определяет пути развития всей многоуровневой системы нормативных правовых актов. Согласно ст. 2 Конституции, законодательство должно быть ориентировано прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию и демократизацию всей общественной жизни. Это особенно актуально для переориентации системы образования, которая долгое время базировалась на идее образования ради удовлетворения государственных и общественных потребностей, на принципах авторитарной педагогики и на соответствующем методе правового регулирования образовательных отношений.

Автор анализирует конституционные основы права на ВПО, исходя из того, что не только ст. 43, но целый ряд других статей Конституции РФ (2, 5, 6, 8,9, 11, 14, 15, 19, 44, 72 и др.) составляют правовой фундамент механизма его реализации. Сопоставляя их с нормативными актами, регулирующими отношения в сфере ВПО, начиная со стадии приема в вузы, диссертант доказывает несоответствие ряда норм и правилам конституционным положениям и вносит конкретные предложения по совершенствованию тех и других. В исследовании показано, что реализация права на ВПО обеспечивается также иными специальными законами, и обращается внимание на имеющиеся противоречия между законодательством об образовании и рядом специальных законов, в том числе законов субъектов РФ.

В свете определенной моды на концепцию естественного характера основных прав и свобод человека некоторые авторы (М. Андиева, Е. Волохова, И. Никитина, Ю.А. Кастель) - стремятся обусловить естественный характер права на образование. По мнению диссертанта, право на высшее образование обставлено в своей реализации значительным числом формально-юридических актов - как позитивного права, так и актов правоприменения, а также рядом субъективных действий. Это признает и В.В. Спасская, будучи сторонником естественного происхождения права на образование.

Стандарты в области образования занимают особое место в массиве международных стандартов прав и свобод личности: в образовании сочетаются публичные и частные интересы. Следовательно, механизм обеспечения этого конституционного права граждан должен учитывать двойственную природу права на образование, его «двойное назначение», в нем должны сочетаться публично-правовые и частноправовые средства. Диссертант отмечает, что в работах, посвященных высшему образованию, подобный подход отсутствует, и обосновывает позицию, согласно которой возможность реализации конституционного права на ВПО всегда обусловливается единством двух факторов - личностного и социального, или общественного. Личностный фактор проявляется в статусе студента, социальный - в обеспечении его созданным государством механизмом.

Диссертант исходит из того, что обеспечение прав личности предполагает закрепленную в законе соответствующую функцию государства, нормативные правовые акты, различные организации, а также органы, формы и методы управления данной сферой общественных отношений. В сфере образования нет очевидного противостояния между публичной властью и индивидом. Необходимо также, чтобы публичная власть выступала гарантом порядка в образовательных отношениях и не подавляла индивида. Поэтому в механизм реализации права на ВПО объективно должен быть включен нормативно закрепленный статус участников этих отношений - в целях создания действительно комплексного механизма реализации права на ВПО и обеспечения приоритета прав личности в нем.

Основной целью управления образованием следует считать обеспечение права личности на образование, понимаемое ею как формирование, реализация определенных мер, направленных на создание и поддержание необходимых условий осуществления человеком предоставленной ему возможности получить образование. Цели образования производны от конституционных положений, провозглашающих человека, его права и свободы высшей ценностью, и названная цель реализуется посредством конституционно установленных гарантий прав личности в области образования. Гарантирование права на образование, иных прав и свобод в области образования - это одна из функций управления, благодаря которой обеспечивается соответствующее право личности. При этом концептуальной основой исследования для диссертанта является убеждение, что государственное регулирование образования должно осуществляться на прочной теоретической и нормативной основе.

Опираясь на точку зрения В.С. Нерсесянца, рассматривавшего конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина в качестве наиболее важного критерия наличия или отсутствия, соблюдения или отрицания права вообще, критерия правового характера действующего законодательства, правового типа организации и деятельности различных государственных властей и государства в целом, диссертант в процессе исследования приходит к выводу, что деятельность современного российского государства никогда не оценивалась через призму реализации права на ВПО. Это, по мнению соискателя, и позволяет государству постепенно отказываться от выполнения социально значимых функций в сфере образования.

Диссертант основывался на общепринятом постулате: в той части, в которой текущее законодательство не обеспечивает конституционные права граждан, оно нуждается в совершенствовании, - и осуществлял исследование, полагая, что любые фактические общественные отношения всегда шире и объемнее тех положений, которые выражены в конституционных нормах, поэтому содействовать разрешению возможных и реальных коллизийвозможно с помощью правоположений других отраслей права. Применительно к праву граждан на ВПО соответствие механизма реализации этого права положениям конституции и пути его совершенствования можно выявить путем анализа образовательного законодательства и его теоретической основы - образовательного права.

Действенность и эффективность правовых норм в значительной степени определяются научно обоснованной системой специализации каждой отрасли права, квалифицированным соотношением в них общих, специализированных и специальных норм. В связи с необходимостью оценки эффективности правового регулирования отношений в сфере образования в диссертационном исследовании предпринят анализ состояния - уровня и качества - систематизации правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования

Разнообразные общественные отношения в сфере образования так же подлежат правовому регулированию в определенной части, как и другие социально-культурные отношения. Многочисленные акты различной юридической силы составляют выделившееся в качестве самостоятельного блока законодательство об образовании, на базе которой вузы и другие образовательные учреждения строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы должны вносить «ясность и стабильность» в правовые отношения между органами управления высшим образованием, учебными заведениями и гражданами, они создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем образовании. Законодательство отражает государственную политику в области образования, закрепляет основные задачи и принципы высшего образования, его систему, систему специальных органов управления высшим образованием, права и обязанности участников образовательного процесса.

Полиаспектные отношения в области образования являются предметом регулирования разных отраслей законодательства: конституционного, гражданского, административного, финансового, земельного, трудового, семейного и т.д., поэтому диссертант считает, что проблемы правового регулирования высшего образования следует оценивать с учетом состояния всей системы национального законодательства, специализация норм - это лишь форма выражения общей закономерности в развитии правового регулирования, в охвате регулированием новых участков. Необходимо также признать, что развитие правового статуса всех участников образовательных отношений невозможно без планомерного совершенствования всего российского законодательства.

Современное законодательство об образовании оценивается диссертантом как сложное формирование, включающее значительное число актов, издаваемых различными органами. В качестве доказательства происхождения образовательного права из института, а затем и подотрасли административного права автор указывает на традиционную для административного права разбросанность источников, преобладание «инструкции, более успевающей следить за злобой дня, над законом, более громоздким, создаваемым более медленно».

Диссертант усматривает в процессе формирования образовательной отрасли законодательства объективные тенденции становления правовой системы развивающегося государства, и обосновывает ее развитие по классическим канонам, посредством трансформации норм других отраслей в нормы законодательства об образовании и вытеснения норм, сохранивших свою «автономию». Во многом это объясняется действенной ролью закона РФ «Об образовании» в 90-е годы. Диссертантом также обосновано суждение о том, что к настоящему времени закон перестал выполнять функции основного регулятора отношений в системе образования, и называет причины этого. Для дальнейшего развития системы образования необходима оптимизация образовательного законодательства, и одно из направлений этой работы - решение на теоретическом уровне проблемы его соотношения с другими отраслями. Причину многочисленных коллизий норм законодательства об образовании с нормами традиционных отраслей диссертант усматривает прежде всего в недооценке роли и места образовательного законодательства в системе правового регулирования общественных отношений.

В работе обосновывается необходимость и возможность разработки и принятия Кодекса РФ об образовании, внесены предложения по содержанию отдельных норм и разделов Кодекса, по использованию актов международного права, региональных источников и судебной практики для формирования и апробации его содержания. Вместе с тем анализ нормативного правового массива в сфере образования приводит диссертанта к выводу о целесообразности инкорпоративной обработки.

Исследовательские цели обусловили необходимость анализа существующих точек зрения на сущность и место образовательного права и его соотношение с другими отраслями права, регулирующими отношения в сфере образования, а также с образовательным законодательством. В юридической теории и практике термины «отрасль права» и «отрасль законодательства» используются как нетождественные, при этом они находятся во взаимной зависимости различной степени. В теории права систему законодательства характеризуют как выражение системы права, ее объективированную форму. Тем не менее, количество отраслей законодательства значительно превышает число отраслей права. И если определенной отрасли права всегда соответствует отрасль законодательства, не всегда отрасль законодательства отражает определенную отрасль права.

В качестве исходной методологической позиции диссертантом избрано представление о необходимости соответствия системы законодательства, складывающейся для потребностей социального управления, системе права, которая, в свою очередь, должна соответствовать системе общественных отношений, регулировать которые призваны нормативные правовые акты, составляющие систему законодательства. Поэтому вопросы кодификации законодательства об образовании в РФ сопряжены с дискуссией вокруг теории образовательного права. К настоящему времени степень разработанности этой проблемы такова, что словосочетание «образовательное право» уже признается вполне состоятельным.

При этом образовательное право характеризуется: как самостоятельная отрасль российского права (В.М. Сырых, Д.А. Ягофаров, Е.Д. Волохова, Е.А.Киримова; с оговоркой - С.Н. Братановский); как подотрасль административного права (Г.А. Дорохова, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов, С.Д. Хазанов и др.); как комплексная отрасль (В.И. Шкатулла, В.В. Кванина, С.В. Куров, М.Ю. Федорова). Трансформация взглядов прошла путь от полного неприятия образовательного права, когда считалось, что это лишь отрасль законодательства, «по такой логике можно и банно-прачечное право создать», до надлежащего обоснования образовательного права как самостоятельной отрасли. В.В. Спасская подвела некоторые итоги дискуссии, сформулировав обтекаемый подход: «На современном этапе имеются только основания полагать, что образовательное право может сформироваться как самостоятельная отрасль права, однако перспективы его развития в значительной мере определяются приоритетами государственной политики в этой сфере».

Выявленные в ходе научного анализа при проведении диссертационного исследования многочисленные нарушения в процессе реализации и применения норм образовательного законодательства позволили диссертанту сделать предположение о своеобразном социальном заказе в пользу традиционных отраслей.

Необходимость разработки и принятия Кодекса РФ об образовании или иного системообразующего акта, интегрирующего все уровни образования, динамика развития образовательных отношений диктует необходимость развития положений теории образовательного права. С учетом этого одной из исследовательских задач в диссертации является определение роли и места образовательного права в системе российского права. Диссертант рассматривает эти вопросы, основываясь на основополагающей конструкции отрасли как юридического явления С.С. Алексеева.

В работе представлен анализ дискуссий об отрасли права и основаниях структурирования права на отрасли. Диссертант признает, что отрасли характерен, в том числе, специфический юридический режим правового регулирования, включающий метод и механизм регулирования, которые проявляются прежде всего в особенностях правового статуса субъектов. Правовое положение основных участников образовательных отношений в системе ВПО - вузов и студентов - действительно имеет значительную специфику, подробно исследованную в главах 3 и 4 работы. Основной особенностью правового положения вузов диссертант считает режим автономии, а отличительной чертой статуса студента - возможность равноправных отношений администрацией вуза и преподавателями наряду с необходимостью подчиняться им.

Диссертант доказывает необходимость единообразного подхода при решении вопросов, возникающих в процессе обучения и воспитания и полагает, что с учетом социально значимых целей образования он должен быть выстроен на методе властеотношений. Поэтому он считает возможным рассматривать образовательное право как формирующуюся отрасль обновленной системы российского права в рамках административного права, где право образовательное существует в статусе подотрасли. Вместе с тем, диссертант полагает, что административно-правовая наука не уделяет достаточного внимания проблемам социально-культурной сферы и вопросам статуса гражданина в особых сферах административно-правовых отношений. Анализ норм образовательного законодательства и основных положений теории правового статуса в административном праве позволяет сформулировать вывод о существенном отличии правового статуса субъектов образовательной деятельности, прежде всего, студента от статуса иных субъектов административно-правовых отношений в его классическом видении.

Автором определен предмет образовательного права: это образовательные и связанные с ними отношения: обучение со всеми организационными составляющими, организация воспитательного процесса, проведение научных исследований (главным образом, в сфере ВПО, это обязательная составляющая учебного процесса в вузе), отношения по приему, итоговая аттестация выпускников и аттестация научно-педагогических работников, организация внутривузовского управления и студенческого самоуправления. В ходе исследования выявлена специфика метода образовательного права, однако подчеркивается преимущественный административно-правовой ракурс регулирования образовательных отношений в сфере ВПО.

В главе 3 «Вузы как элемент системы высшего профессионального образования» диссертант рассматривает особенности правового положения вузов в системе административно-правовых отношений (3.1), исследует экономические и организационные основы управление вузом (3.2), анализирует важнейшее юридическое основание возникновения образовательных правоотношений - государственные требования к организации приема в вузы (3.3).

Диссертант анализирует особенности правового положения вузов в системе административно-правовых отношений, будучи убежден, что важным результатом деятельности органов исполнительной власти в сфере образования, осуществления их компетенции является организация работы вузов, непосредственно обеспечивающих процесс реализации конституционного права на ВПО.

Автор отмечает следующие отличительные особенности правосубъектности вуза: это некоммерческие организации, следовательно, их права и обязанности ограничены уставной деятельностью, ее предметом и целью; права и обязанности вуза образуют целый правовой комплекс, который является одновременно моделью и отражением сложного характера взаимосвязей государства, учебного заведения и личности. К числу организационных признаков учреждения, составляющих его административно-правовой статус, диссертант относит наличие организованного коллектива (самоуправляемой группы людей, объединившихся для достижения определенной цели в единое функционально и структурно дифференцированное целое), самоуправление, осуществляемое администрацией во главе с единоличным руководителем, и подчиненность вышестоящему органу или учредителю.

Вузы становятся объектом научного исследования диссертанта в подчинении главной цели, поскольку весь этот комплекс обуславливает статус студента и от него же производен. В работе показана обусловленность правовым статусом вуза и режимом внутреннего управления возможности получения качественного образования и реального объема прав и обязанностей студентов. Диссертант отстаивает позицию, согласно которой важно правильно установить рамки автономии и создать сбалансированную модель взаимодействия государства, общества и вузов в целях оптимального, гарантированного обеспечения конституционного права граждан на ВПО.

Цели исследования обусловили необходимость краткого исторического обзора трансформации института автономии, которая длительное время была одной из важных характеристик статуса российских вузов. Диссертант считает необходимым надлежащее нормативное закрепление автономности как элемента правового статуса вуза вне зависимости от его организационно-правовой формы. При этом признаком проявления подлинной автономии, по его мнению, является возможность самостоятельно определять экономическую политику; автономия также имеет административную, учебную, финансовую, педагогическую и научную составляющую.

Вопрос об организационно-правовой форме вузов затрагивается в исследовании постольку, поскольку она тоже объективно влияет на объем автономии и прав студентов. Особенности, обусловленные организационно-правовой формой, дополняют общий административно-правовой статус высшего учебного заведения. Диссертантом дана критика соответствующих конституционных положений, отмечено ненадлежащее нормативное закрепление этого вопроса: в рамках единой организационно-правовой формы в зависимости от формы собственности различают государственные (федеральные и субъектов федерации), муниципальные и негосударственные, или частные вузы. Именно эта классификация в наибольшей степени способствует дифференциации студентов. В то же время диссертант отмечает, что наличие или отсутствие государственной аккредитации, которая наряду с прочим устанавливает вид вуза, влияет на статус вуза опосредованно, лишь через право на отсрочку от призыва в армию. Существующая типизация вузов по итогам аккредитации, равно как и инновационные формы признания отдельных вузов (отнесение их к национально-культурному достоянию, попытки ввести категорию «ведущие вузы», федеральные или исследовательские университеты) пока не предусматривают каких-либо изменений в статусе студента. Важной практической задачей становится определение правового статуса университетских комплексов. Проанализирован богатый опыт российских вузов, сделан вывод о необходимости конкретизации и детализации соответствующих правовых норм.

На статусе студента может отразиться ведомственная или отраслевая принадлежность вуза. Так, в вузах силовых ведомств особенности статуса курсантов определены несением воинской службы наряду с обучением, преподаватели-офицеры являются прямыми начальниками по отношению к курсантам.

В работе дана краткая характеристика различных категорий обучающихся и работников вуза как членов административного коллектива и обозначены проблемы индивидуализации статуса отдельных категорий, рассмотрены вопросы оптимизации организации внутренней структуры вуза и факторы, влияющие не нее. Рекомендации автора учитывают зарубежный опыт.

Рассматривая автономию как одно из условий свободного развития вузов, диссертант считает необходимым наличие устойчивых систем государственного контроля, к которым он относит стандарты образования, лицензирование образовательной деятельности и аккредитацию вузов, а также итоговую аттестацию выпускников и аттестацию научно-педагогических кадров. Специфической формой государственно-общественного контроля становится и ежегодно публикуемый рейтинг вузов. Государственный контроль необходим для повышения социальной ответственности вузов, защиты прав граждан на получение полноценного профессионального образования, а также интересов государства в развитии экономики и социальной сферы.

Диссертант определяет допустимые пределы государственного вмешательства, закрепленные нормами образовательного права и отраженные в принципах государственной политики в области образования, как необходимые и достаточные для достижения целей образования и воспитания при условии уважения прав и интересов личности и автономии вузов. Принципами новых взаимоотношений в сфере ВПО провозглашаются высокая степень свободы вузов при сохранении контроля государства за их деятельностью по минимальным позициям, необходимого для предотвращения ущемления прав личности на образование, сохранения единого образовательного пространства, предупреждения финансово-хозяйственных злоупотреблений и т.п. Автором обосновано мнение о трансформации понятия автономии в связи с усилением зависимости вузов от источников финансирования и стремлением сохранить «управляемость» системы образования. Чтобы избежать этого, диссертант со ссылкой на зарубежное законодательство предлагает закрепить в качестве главенствующей цели контроля в системе образования обеспечение его качества. При такой расстановке акцентов у органа, осуществляющего функции управления в сфере образования, не будет оснований для вмешательства во внутрихозяйственную деятельность вуза. Диссертант также считает необходимым обратить внимание на то, что в большинстве стран институциональные изменения в развитии автономии и самоуправления вузов, способствующие организованному вписыванию их в рыночные отношения, осуществлялись «параллельно с институционными изменениями, защищающими высшую школу от прямого влияния рынка». Обеспечение автономии - одно из ключевых направлений политики и стратегии развития высшего образования, с учетом этого должно осуществляться управление высшей школой.

Эти вопросы до настоящего времени не урегулированы должным образом, не созданы и реальные экономические стимулы для привлечения коммерческих организаций в сферу высшего образования. Автором сделано предложение закрепить нормативно производность компетенции Минобрнауки, Рособрнадзора, Рособразования от основной задачи управляющего субъекта - обеспечения реализации гражданами конституционного права на образование, в том числе высшее, чему способствует и создание надлежащих условий автономной деятельности вузов.

Государственная политика в области оценки и контроля деятельности образовательных учреждений осуществляется через систему стандартов, а также посредством разработки принципов, методов, критериев и нормативной базы лицензирования - суть административно-правовой режим. На основе анализа норм и процедур лицензирования в сфере образования, практики их применения диссертант доказывает необходимость совершенствования нормативной базы лицензирования для достижения основной цели этой формы государственного контроля: безопасность и стабильное развитие экономических и социальных процессов. В качестве основы преобразований им предлагается унификация подходов на базе ФЗ от 8 августа 2002 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом специфики деятельности в сфере образования.

Выполненное исследование приводит диссертанта к выводу о том, что при значительной степени разработанности различных процедур государственного контроля в РФ не разработаны способы воздействия как на нарушителей пределов автономии, так и на лиц, нарушающих государственные требования в части организации учебно-воспитательной деятельности, зачастую не ясны последствия таких нарушений, за исключением случаев изъятия лицензии у образовательного учреждения. В работе выявлены тенденции применения органами государства ненадлежащих средств в попытке усилить контроль за деятельностью в сфере образования. К числу таковых диссертант относит устойчивую практику применения ряда статей УК и КоАП РФ к субъектам образовательной деятельности при отсутствии состава правонарушения, в том числе его субъекта, при возбуждении дел о незаконном предпринимательстве, о должностных правонарушениях. Им выявлены противоречия в оценочных характеристиках деятельности образовательного учреждения в нормах УК, КоАП и ГК РФ. В целях усиления правопорядка в сфере ВПО диссертант считает необходимым обобщение и распространение Рособрнадзором правоприменительной практики в сфере комплексной оценки деятельности вузов и контроля за соблюдением законодательства.

В работе исследован механизм самоуправления в вузе, который диссертант оценивает и как важный фактор вузовской автономии, и как форму участия вуза в управленческих отношениях, сделаны рекомендации по его оптимизации. Вузовская автономия как характеристика статуса вуза должна способствовать оптимальному распределению полномочий как между государством и вузом, так и между вузовскими подразделениями.

Цели и задачи исследования обусловили необходимость анализа организации приема в вузы как важной стадии формирования образовательных отношений. Впервые прием в вузы рассматривается диссертантом в качестве самостоятельной стадии, выполняющей важнейшую роль в обеспечении реализации права на высшее профессиональное образование. Отношения по организации приема, как и образовательные отношения в целом, характеризует длящийся характер и многостадийность. По мнению диссертанта, именно эта деятельность наименее исследована в теории образовательных отношений. Диссертант показывает сложную правовую природу первой стадии формирования образовательных отношений, обусловленную разнообразием моделей отношений и многообразием правовых норм, используемых для их регулирования.

На стадии организации приема и проведения вступительных испытаний вуз уже должен исполнить ряд обязанностей в отношении неопределенного количества граждан и общества в целом. В ходе исследования диссертант приходит к выводу, что именно в части регулирования вопросов и процедур приема государство наиболее активно принимает меры по усилению защищенности граждан - абитуриентов. Однако проведенный автором анализ существующих норм свидетельствует об их недостаточности как с точки зрения обеспечения равенства при приеме, так и исходя из интересов вуза. Диссертантом обосновано мнение об абстрактном характере равенства абитуриентов; им выявлены дискриминационные черты единого государственного экзамена (ЕГЭ).

Анализ практики целевого приема и формирования государственного заказа на подготовку специалистов, моделей многоуровневого обучения, особенностей зачисления в вуз лиц с оплатой стоимости обучения за счет физических или юридических лиц также свидетельствует об отсутствии единообразного подхода к решению этих общих для системы высшего образования вопросов и их надлежащего правового регулирования. Диссертант приходит к выводу, что большинство вопросов организации приема необоснованно отнесено к ведению Минобрнауки, Рособрндзора и самих вузов, в то время как интересы обеспечения конституционного права граждан на высшее профессиональное образование требуют законодательного регулирования и этой стадии образовательных отношений. Законодательно закрепленными гарантиями равного доступа в вузы и организационного обеспечения права на ВПО на стадии приема могут стать: возможность судебного обжалования результатов вступительных испытаний; открытость конкурса и процедур приема; выравнивание возможностей для поступления через систему довузовской дополнительной подготовки за счет средств бюджета, физических или юридических лиц (с предоставлением налоговых льгот спонсорам); контроля со стороны Рособрнадзора и государственно-общественных органов управления образованием.

Логика исследования приводит диссертанта к выводу о том, что на стадии организации и проведения вступительных испытаний акцент с автономии вузов должен быть смещен в сторону государственного регулирования на основе единого нормативного акта, охватывающего все вопросы приема в вузы (его примерное содержание приводится в работе). Диссертантом также предложен комплекс мер по решению основных проблем в организации приема в образовательные учреждения ВПО.

В главе 4 «Правовое положение студентов в Российской Федерации» диссертант развивает мысль о необходимости надлежащего правового закрепления статуса основного участника образовательного процесса - студента, без чего, по мнению автора, не могут быть обеспечены правовое регулирование вузовской жизнедеятельности и реализация конституционного права на ВПО. В этой главе рассматриваются понятие и элементы правового статуса студента (4.1), права студентов и гарантии их реализации (4.2), обязанности и ответственность студентов, проблемы защиты их законных прав и интересов (4.3).

Если общество и общественные науки оценивают студенчество как особую социальную группу в составе молодежи («страта»), как ее «самый организованный отряд», логично, что юридическая наука рассматривает студентов как субъектов со специальным правовым статусом в административном праве. Опираясь на эту позицию, диссертант также исследует правовой статус студентов как особого контингента обучающихся и основных участников образовательных отношений в сфере ВПО.

Любой социальный статус - это определенная позиция в социальной структуре группы или общества, связанная с другими позициями через систему прав и обязанностей. Содержание правового статуса в целом определяет рамки деятельности лица по отношению к другим людям, коллективам, границы его активной жизнедеятельности и самоутверждения. Каждой ступени в историческом развитии прав и свобод присуща своя юридическая концепция человека как субъекта права и соответствующие представления о его правах и обязанностях, его свободе и несвободе (В.С. Нерсесянц). Статус студента тоже претерпевает существенные изменения по мере становления и развития российской государственности, отражая тип социально-экономической организации общества, ступень соответствующего развития цивилизации, степень его гуманизации и либерализации.

Содержание правового статуса в целом определяет рамки деятельности лица по отношению к другим людям, коллективам, границы его активной жизнедеятельности и самоутверждения. Став студентом, человек становится полноправным участником собственно образовательных и связанных с ними отношений, являющихся составной частью длящихся отношений по реализации конституционного права на ВПО. Вместе с тем, статус студента в цивилизованном государстве не должен каким-либо образом ограничивать личность в ее общегражданских правах, так как он производен от правового статуса гражданина, является его частью.

С точки зрения логики и техники законотворческого процесса законодатель должен определять правовое положение субъектов, их права и обязанности в соответствии со свойствами и особенностями урегулированных данной отраслью общественных отношений, а также в соответствии со свойствами и особенностями субъектов этих отношений. Автор аргументирует позицию, согласно которой статус студента - не самопроизвольная абстрактная конструкция, а производная от сущности и содержания образовательных отношений, от позиции государства в вопросе регулирования высшего образования, базирующаяся на административно-правовом фундаменте.

Диссертант обосновывает структуру правового статуса студента, включающую правосубъектность, права и обязанности, ответственность и гарантии. Правовой статус студента представлен им как гибкая вариабельная конструкция из заменяемых блоков (в зависимости от вуза, осваиваемых образовательных программ, условий договора на обучение и т.п.). Это четырехмерная модель гражданина, включающая в себя: конституционный статус российского гражданина, административно-правовой статус члена административного коллектива с возможным вкраплением норм других отраслей права, общий статус обучающегося и статус участника образовательных отношений в вузе. Такая универсальная многомерная модель статуса студента позволяет обеспечить гарантированность реализации конституционного права граждан на ВПО и производного от него права на дальнейшее повышение научной и профессиональной квалификации в системе ВПО.

Развивая мысль об эволюции правового статуса студента в зависимости от меняющегося мира, диссертант опирается на вывод В.В. Спасской о том, что в современной России образовательно-правовой статус обучающихся на законодательном уровне сформирован не полностью, не отражает в должной мере специфику их роли и места в образовательных отношениях и нуждается в более детальной регламентации. В административно-правовой науке подчеркивается, что важнейшим приоритетом административно-правового обеспечения положения граждан в сфере публичного администрирования становится развитие, детализация, конкретизация и гарантирование конституционных норм, фиксирующих основные права, свободы и обязанности российских граждан, однако сравнительный анализ законодательства РФ и ряда зарубежных стран об образовании позволяет автору сделать вывод о его несовершенстве: в законодательных актах РФ права и обязанности студента определяются в самом общем виде; ответственность и санкции за неисполнение обязанностей в сфере ВПО практически не определены, сами вузы не уделяют достаточного внимания этой проблеме. Новые требования к надлежащему правовому закреплению статуса студента обусловливает присоединение России к Болонскому соглашению. Эти вопросы подробно рассматриваются в разделах 4.2 - 4.3.

В интересах целей исследования в разделе 4.2 автором определены основания для классификации прав студентов, их анализ осуществляется в рамках соответствующих групп. Оценочные суждения диссертанта о гарантированности и обеспеченности прав студентов в РФ базируются на анализе действующего законодательства, законодательства зарубежных стран, регионального законодательства и вузовских уставов. Особое внимание уделено праву студентов обжаловать действия администрации, участвовать в управлении делами вуза, в обсуждении и решении важнейших вопросов его деятельности, поскольку именно оно предоставляет реальную возможность включения в дела административного коллектива и защиты нарушенных прав студентов. Это право, по мнению автора, включает в себя целый ряд правомочий, в том числе право на организацию студенческого самоуправления. Диссертант обосновывает необходимость создания специального органа для рассмотрения споров в сфере образования как эффективного механизма защиты прав и законных интересов студентов. Сформулировано положение о том, что права студента, составляющие его социальный и правовой статус, одновременно являются гарантиями реализации конституционного права граждан на ВПО, высказано мотивированное суждение о том, что экономические гарантии реализации прав и обязанностей граждан в сфере ВПО в современных условиях малоэффективны и очевидно недостаточны.

Важным результатом работы автор считает выявление роли различных структур подготовки и повышения квалификации научно-педагогических кадров, а также ВАК Рособрнадзора как организационной гарантии права на ВПО. Именно наличием значительного объема прав в статусе студента диссертант в разделе 4.3 обосновывает необходимость исполнения им соответствующих обязанностей и несения ответственности за их неисполнение и аргументирует положение о существующей асимметрии в статусе студента в части соотношения предоставленных прав, возлагаемых обязанностей и юридической ответственности. По мнению автора, в российском законодательстве об образовании не находят целостного развития и конкретизации правоположения об ответственности и обязанностях. Значение этого вопроса обосновывается пониманием обязанности как некой социальной необходимости. Невыполнение обязанностей подрывает систему объективно сложившихся общественных отношений. Поэтому диссертант полагает необходимым нормативное закрепление обязанности студентов, обучавшихся за счет средств бюджета, или принятых в вуз в рамках целевого приема, отработать по окончании вуза в определенных заказчиком структурах.

С учетом целей исследования нормативно закрепленные обязанности студентов, как и права, автор подразделяет на несколько блоков: обязанности в области учебного процесса; по соблюдению правил внутреннего распорядка, иных предписаний и договорных обязательств; обязанности морально-этического свойства. Во многих уставах вузов отражена обязанность студентов нести материальную ответственность.

В российском законодательстве об образовании практически нет норм, налагающих на обучающихся обязанности или предусматривающих ответственность в связи с вхождением в состав административного коллектива. Не закреплены нормативно и обязанности отрицательные, то есть запреты, роль которых в воздействии на студентов автор оценивает достаточно высоко. Так же важно в институте ответственности в сфере образования внедрение установки на регулирование поведения субъекта поощрительным способом.

В целом в части обязанностей различия в статусах студентов менее заметны, чем различия в правах отдельных категорий граждан при поступлении в вузы, а затем и в качестве студентов. Как и права студентов, в законе обязанности обозначены как требования достаточно общего характера. И, как и в случае с правами студентов, зарубежное законодательство об образовании содержит примеры тщательной регламентации студента, в российской практике большое значение приобретают положения уставов вузов, значительную роль играют подзаконные нормативные акты.

Многоаспектный характер проведенного исследования позволяет диссертанту сделать следующий важный вывод. Несмотря на давние и прочные традиции демократии в развитых странах Запада, во многих из них подробно и жестко регламентируются образовательные отношения. При законодательно закрепленном принципе автономии вузов государство в интересах защиты интересов обучающихся старается максимально конкретизировать их права и обязанности в законе, акте наивысшей юридической силы. В РФ статус конкретного студента во многом зависит от уровня демократии в отдельном вузе.

В работе аргументируется положение о необходимости обозначить в сфере образования, как и в государственной службе, общеотраслевой принцип добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективным правом как метод обеспечения гармонии частных и публичных интересов.

Проблемы ответственности студентов диссертант делит на несколько составляющих, вычленяя социальную ответственность - связи с получением от общества целый ряд возможностей, льгот, приоритетов, предусмотренных законодательством об образовании и иными релевантными нормативно-правовыми актами, материально-финансовую и организационную поддержку государства, особый социальный статус. Отсюда проистекает ответственность перед государством и обществом, иными структурами или субъектами, финансирующими его обучение, за овладение знаниями и подготовку к квалифицированному труду. Вторая составляющая - ответственность студента как участника образовательных отношений - за соблюдение установленных норм и правил, исполнение обязанностей, надлежащую реализацию своих прав и свобод и т.д., то есть юридическая ответственность. Она наступает в случаях нарушения установленных предписаний и неисполнения обязанностей. При этом автор придерживается позиции, согласно которой характер возможных правонарушений студента напрямую связан с его специальным правовым статусом, охватывающим не только учебный процесс. Диссертант обосновывает вывод о том, что нарушения, совершаемые студентами, прежде всего затрагивают сферу жизнедеятельности образовательного учреждения, отчасти - сферу экономики и социальную сферу, собственно сферу государственного управления, так как противоправное поведение участника образовательных отношений свидетельствует в том числе о недостатках в организации системы.

Дисциплинарная ответственность студентов предполагает дисциплинарное производство, которое в вузе характеризуется специфическим кругом субъектов, в числе которых может быть ректор, преподаватель, заведующий кафедрой, декан факультета, заведующий общежитием, различные специальные комиссии органы студенческого самоуправления, ученый совет факультета или вуза. Ответственность в сфере образования также может принимать нетрадиционные формы. Опираясь на методологическое положение о необходимости упорядоченности любых общественных отношений для их эффективной защиты, автор доказывает необходимость серьезного изучения проблем дисциплинарной ответственности студентов в целях восполнения имеющихся в правоведении и законодательстве пробелов, поскольку речь идет о защите конституционного права на ВПО. Должно возрастать значение административно-процессуальной формы правоприменения в вузах, необходимость формирования действенных структур по защите прав и законных интересов молодежи, в том числе студенческой, отмечало в своих рекомендациях Минобразование России. С учетом зарубежного опыта диссертант предлагает создавать специализированные органы для защиты прав и интересов студентов и иных участников образовательных отношений.

В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы диссертационного исследования, По результатам проведенного многоаспектного исследования в работе формулируются и обосновываются рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере ВПО в законодательстве об образовании, в том числе в части правового статуса студентов.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Барабанова С.В. К вопросу о принятии Кодекса РФ об образовании//Право и образование. - 2002. - №5. - С. 82-86 (0,5 п.л.).

2. Барабанова С.В. Некоторые проблемы реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование//Право и образование. - 2002. - № 6. С. 121-135 (1 п.л.).

3. Барабанова С.В. Программа учебной дисциплины «Правовые основы организации высшего образования в России»// Высшее образование в России. - 2003. - № 1. - С.74-78 (0,5 п.л.).

4. Барабанова С.В., Бахрах Д.Н. Правовой статус студента в Российской Федерации//Университетское управление: практика и анализ. - 2003.- № 3 (26). С. 95-99 (0,5 п.л.).

5. Барабанова С.В. Правовые гарантии качества образовательных услуг в системе ДПО// Материалы Всероссийской конференции «Национальная система качества и оценка эффективности дополнительного образования с учетом международных требований». Приложение к журналу «Качество. Инновации. Образование». М., 2003. С. 29 (0,25 п.л.).

6. Барабанова С.В., Бахрах Д.Н. Правовой статус студента и проблемы его нормативного регулирования//Право и образование. - 2004. - № 1. - С. 55-64 (0,8 п.л.).

7. Барабанова С.В., Шиловская Л.Л. Проблемы регламентации вузовской жизнедеятельности: экономические и юридические аспекты. Консалтинг как способ распространения найденных системных решений//Университетское управление: практика и анализ.- 2004. - № 2 (30). - С. 30-35 (0,6 п.л.).

8. Барабанова С.В. Государственное регулирование образования как социокультурная функция государства//Право и образование. - 2004. - № 3. - С. 59-85 (1,5 п.л.).

9. Барабанова С.В. Правовое обеспечение деятельности вузов//Право и образование. - 2005. - №6. - С. 12-17 (0,5 п.л.).

10. Барабанова С.В. Административная реформа в образовании и трансформация внутривузовского самоуправления// Право и образование. - 2006.- № 2. - С. 31-38 (0,6 п.л.).

11. Барабанова С.В. Проблемы и перспективы развития законодательства об образовании// Право и образование. - 2006. - № 3. - С. 22-26. (0,5 п.л.)

12. Барабанова С.В. Размышления у парадного подъезда…(Авторский комментарий к Федеральному закону) //Высшее образование в России. - 2007. - № 9. - С. 34-38 (0,5 п.л.).

13. Барабанова С.В. Инновации в образовании: Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и новая модель управления вузом// Право и образование. - 2007. - № 11. - С. 4-8 (0,5 п.л.).

14. Барабанова С.В. К вопросу об участии общественности в региональной образовательной политике: опыт Республики Татарстан// Ежегодник российского образовательного законодательства. Том 2.- 2007. - М. - ФЦОЗ. - С.42-53 (1 п.л).

15. Барабанова С.В. Законодательство и образование (Быть ли в России Кодексу об образовании?/ Высшее образование в России. - 2008. - № 2. - С. 79-82 (0,4 п.л.).

16. Барабанова С.В., Д.Н. Бахрах. Проблемы и пробелы правового регулирования ответственности в сфере образования// Ежегодник российского образовательного законодательства. Том 3, выпуск 2. - 2008. - М. - ФЦОЗ. - 51-63 (1,5 п.л.).

Монография

17. Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Монография. Казань: изд-во Казанского университета, 2004. - 340 с. (21,25 п.л.).

Рецензии: Куров С.В. Право и образование. - 2005. - № 4.

Ермошин Г.Т. Высшее образование в России. - 2005. - № 6.

Коллективные монографии

18. Барабанова С.В., Ахмадуллин М.С., Барабанов В.П., Бурдикова Т.В. и др., всего 14 чел. Кадровое обеспечение инженерного образования: целевая комплексная программа «Педагогические кадры КГТУ» на 1996-2005 годы. Второе издание. Казань: КГТУ, 1999. - 126 с. (7, 9 п.л.)

19. Ахмадуллин М.С., Барабанова С.В., Валеев Р.М., Дьяконов С.Г. и др., всего 5 чел. Концепция развития системы высшего образования в Республике Татарстан. - Казань, 2000. -19 с. (1, 2 п.л.)

20. Барабанова С.В., Бондаренко Е.А., Бурганова Л.А., Валеев Р.М. и др., всего 7 чел. Образовательный менеджмент в Республике Татарстан. Казань, изд-во «Хэтер», 2000. - 100 с. (6, 25 п.л.)

21. Барабанова С.В., Цейтлин Р.С., Бурганова Л.А., Бондаренко Е.А. и др., всего 6 чел. Эволюция системы образования Республики Татарстан// «Белая книга» российского образования. Ч. 2. - М., 2000. - С. 73-95 (2, 75 п.л.).

22. Барабанова С.В., Цейтлин Р.С., Иванов В.Г., Курамшин И.Я. и др., всего 7 чел. Система образования в Республике Татарстан: состояние и перспективы. - Казань: РИЦ «Школа», 2001. - 164 с. (10, 25 п.л.)

23. Барабанова С.В., Гумеров А.М., Дьяконов С.Г., Иванов В.Г. и др., всего 7 чел. Концепция развития дополнительного профессионального образования в Республике Татарстан. Казань: КГТУ, 2001. - 36 с. (2, 25 п.л.).

24. Барабанова С.В., Харисов Ф.Ф., Галеев В.Н., Галеева Р.Б., всего 11 чел. Концепция развития дополнит. проф. образования в Республике Татарстан: Проект. Казань, 2002. - 12 с. (0, 75 п.л.).

Учебно-методические издания:

25. Барабанова С.В. Законодательство высшей школы (правовые основы организации высшего образования в России): Методические указания. - Казань: изд-во КГТУ, 1999. - 12 с. (0, 75 п.л.)

26. Барабанова С.В. Гражданское и семейное право: Метод. указания. Казань: изд-во КГТУ, 1999. 36 с. (2,25 п.л.).