Рынок социальных услуг: проблемы правового регулирования

В первой главе - «Научно-теоретическая и методологическая основы концепции правового регулирования рынка социальных услуг» - обоснованы нормативная база правового регулирования рынка социальных услуг, основные его элементы, выявлена социальная ценность и эффективность гражданско-правовых средств в механизме правового регулирования.

В первом параграфе - «Социальное содействие лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации как основа правовой модели рынка социальных услуг» - отмечается, что формирование рынка социальных услуг является одним из приоритетных направлений «политики социального развития», отстаиваемой Президентом РФ Д. А. Медведевым, которая до настоящего времени остается предметом острых дискуссий из-за идеологических разногласий оппонентов.

Прослеживается эволюция взглядов на концепцию социального государства, которые формировались в органической связи с идеями гуманизма, демократии, правового государства и гражданского общества еще в далекой древности. Отмечается наличие в настоящий момент двух основных моделей государственной социальной политики, имеющих существенные различия в части строительства социального государства: социал-демократическая и либеральная. Рассматривая достоинства и недостатки каждой из этих моделей, автор обращает внимание на приверженность российской государственной социальной политики либерально-демократическим ценностям. Социальную политику на базе либерального понимания трактуют как функцию «государства социальных услуг». В связи с этим отрицание важной роли рынка социальных услуг становится безосновательным, а научное обоснование его правовой модели в современных условиях приобретает судьбоносное для России значение.

При создании концепции правового регулирования рынка социальных услуг автор исходит из необходимости решения ряда проблемных вопросов, имеющих самостоятельное значение для правовой науки, которые можно разделить на три блока: а) задающих направление исследования вопросов, заключающихся в выявлении и постановке проблем; б) определяющих исследование эффективности правовых средств в механизме правового регулирования рынка социальных услуг; в) обеспечивающих оптимизацию процесса решения проблем путем совершенствования правового режима выявленных правовых средств.

Сегодня основу правового регулирования отношений по оказанию социальных услуг составляет законодательство о социальном обслуживании населения. Однако экономическая и правовая основа этого механизма, заложенная еще в советский период, в настоящее время не способна обеспечить ликвидацию дисбаланса между социальными обязательствами государства и его финансовыми возможностями. Таким образом, перед юридической наукой и практикой стоит противоречивая задача. С одной стороны, необходимо обосновать правовую модель рынка социальных услуг, призванного защитить десятки миллионов россиян от жесткого воздействия рыночной экономики, с другой - решение этой задачи должно быть осуществлено рыночно-правовыми инструментами, что предполагает поиск оптимальных правовых средств, способных справиться с этой проблемой, что и задает направление исследования.

Автор отмечает, что в настоящее время наиболее эффективным инструментом регулирования рыночных отношений являются гражданско-правовые средства. Учитывая специфическую направленность правового регулирования рынка социальных услуг, ставится задача оптимизации баланса частных и публичных интересов в процессе правового регулирования отношений по удовлетворению потребностей в социальных услугах. В связи с этим автору представляется перспективным анализ возможностей гражданско-правовых средств в решении задач формирования рынка социальных услуг проводить в направлении развития концепции оптимизации межотраслевых связей, предложенной М. Ю. Челышевым. Она позволяет бесконфликтно согласовать гражданско-правовые и публично-правовые средства регламентирования общественных отношений.

Логичным завершением формирования концепции правового регулирования рынка социальных услуг является выработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и правоприменения в исследуемой сфере в целях повышения его эффективности.

Развивая взгляды Л. Ю. Михеевой, одной из первых обратившей внимание на несоответствие идеи социального обеспечения либерально-демократическим ценностям современной концепции социального государства, автор приходит к выводу, что вводимый ею в научный оборот термин «социальная забота» мало отличается от подвергнутых критике понятий: «социальная помощь», «социальное обслуживание», «социальная защита» и «социальное обеспечение» - и в не меньшей мере соответствует патерналистскому характеру государства. Автор предлагает все эти термины, не отвечающие современным реалиям, заменить наиболее точным понятием - «социальное сопровождение», подчеркивающим роль государства в современных условиях, по аналогии с термином «психологическое сопровождение», применяемое известным психологом М. Р. Битяновой. Идеология психологического сопровождения состоит в том, чтобы не ограждать человека от трудностей, а создавать условия, используя внутренний потенциал личности, для осознанного, свободного выбора им своего жизненного пути.

Автор полагает, что деятельность современного социального государства в сфере оказания социальных услуг имеет много общего с идеей психологического сопровождения, и в связи с этим концепцию рынка социальных услуг целесообразно строить на этой идеологической основе. Речь идет о качественном изменении подхода к механизму правового регулирования отношений, в результате которых гражданин станет не объектом, а субъектом социальной политики с платежеспособным спросом на качественные социальные услуги. При данном подходе правовая регламентация процесса социального сопровождения должна обеспечиваться двумя режимами: императивным - в случае невозможности самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией, и диспозитивным, предполагающим выбор самостоятельного решения возникших проблем.

В первом случае нуждающийся вправе рассчитывать на поддержку со стороны государства. Эту группу важнейших отношений по оказанию социального обеспечения в виде пенсий, социальных пособий, компенсационных выплат, льгот и материальной помощи автор предлагает обозначить термином «социальная поддержка». Особенности ее правового регулирования в работе не исследуются, так как они составляют предмет административного, финансового и права социального обеспечения.

Во втором случае совершеннолетний и здоровый гражданин не вправе рассчитывать на социальную поддержку со стороны государства. В соответствии с идеологией социального сопровождения государство перестает всем поровну раздавать определенные блага и переходит к практике ее оказания только при попадании гражданина в трудную жизненную ситуацию, определение которой дано ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Социальное сопровождение должно предоставляться не только гражданам России, как это указано в п. 4 ст. 3 данного закона, но и иностранным гражданам, а также лицам без гражданства, которые пользуются теми же правами на социальное обслуживание, что и российские граждане. В связи с этим автор считает, что в отношении категории потребителей социальных услуг следует применять термин «лицо, находящееся в трудной жизненной ситуации».

Обращается внимание на группу отношений, построенных на диспозитивных началах, позволяющих гражданам мобилизовать внутренние силы для самостоятельного выхода из трудной жизненной ситуации. Роль государства здесь сводится к оказанию содействия при сопровождении лица, находящегося в кризисной ситуации. В этом случае государство выступает как законодатель и посредник, что диктуется необходимостью сокращения прямых бюджетных расходов. Правовое регулирование этих отношений автор предлагает объединить в родовое понятие «социальное содействие», являющееся наряду с «социальной поддержкой» составной частью «социального сопровождения», специфика которого обусловливается особенностями воздействия частноправовых и публично-правовых средств и межотраслевым характером законодательства. Позитивной стороной предложенной модели «социального сопровождения» как альтернативы существующей модели является то, что она позволяет сохранить достоинства современной модели социального обеспечения, основанной на императивных началах, и при этом усиливает ее частноправовыми средствами регламентирования отношений, требующих дозволительного режима регулирования, без чего в силу объективных обстоятельств формирование рыночного механизма невозможно. Введение в научный оборот терминов «социальное сопровождение» и «социальное содействие» не только позволит сформулировать представление о частноправовых основах формирования рынка социальных услуг, но и обосновать новое научное цивилистическое направление социального содействия лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Отмечается, что рынок как фундаментальная научная категория изначально является категорией экономической, и при этом обращается внимание на различия подходов к толкованию содержания рынка. Выделяя в его экономической характеристике существенные моменты, имеющие принципиальное значение для рынка как объекта правового регулирования, автор приходит к выводу, что под рынком социальных услуг следует понимать определенную систему общественных отношений по удовлетворению имущественных потребностей граждан в социальных услугах.

Развивая научную позицию, согласно которой в понятие рынка с точки зрения права входят три связанных между собою элемента: а) правила обращения, то есть требования и процедуры, в соответствии с которыми совершаются сделки и заключаются договоры; б) объекты, которые находятся в обороте; в) субъекты, действующие на рынке в целях извлечения прибыли и удовлетворения потребительских интересов (С. Э. Жилинский, О. Н. Олейник), автор считает возможным с правовых позиций в качестве составных частей рынка социальных услуг рассматривать правила оказания социальных услуг в соответствии с правовой моделью «социального содействия», объекты - социальные услуги, субъекты - услугодатели и услугополучатели социальных услуг.

Во втором параграфе - «Социальная услуга как объект рыночных правоотношений» - отмечается, что одним из важнейших компонентов рынка социальных услуг являются его объекты - социальные услуги, правовая природа которых является предметом острых дискуссий.

Подвергается критике позиция, согласно которой социальной услугой можно признать «только такую услугу, которая предоставляется бесплатно или за неполную рыночную стоимость. Услуга, которая продается как товар, не является социальной услугой» (А. Л. Благодир, М. О. Буянова). Автор приходит к выводу: противопоставление платных и бесплатных социальных услуг неоправданно, так как они в условиях рынка возмездны и в правовом понимании тождественны.

Подвергаются сомнению и другие подходы к выявлению сущности социальных услуг, например путем сопоставления услуг государственных, публичных и социальных (Л. К. Терещенко). Непоследовательность данной позиции заключается в том, что под функциями государства предлагается понимать государственную услугу, а под социальной услугой - социальную помощь, что, естественно, нуждается в корректировке, поскольку усложняет правоприменение этих терминов. Доказывается, что определяющим критерием социальной услуги является только субъектный состав, то есть круг потребителей социальной услуги, независимо от того, кто оказывает или оплачивает данную услугу. Рассматривая перечень социальных услуг лицам, нуждающимся в посторонней помощи вследствие частичной утраты способности к самообслуживанию, автор убеждается, что характер данных социальных услуг не отличается от услуг гражданско-правовых, что не дает оснований для их разграничения.

Поддерживается позиция перераспределения сферы правового регулирования между отраслями права, что может быть связано с развитием комплексных межотраслевых «пограничных» институтов, образующихся на стыке смежных отраслей права (С. В. Поленина). Автор приходит к выводу, что в результате такого взаимодействия образовался «пограничный» с гражданским правом и правом социального обеспечения комплексный частноправовой институт законодательства, регулирующего социальное обслуживание, требующее преимущественно дозволительного режима правового регулирования.

При определении легальных оснований для выделения социального обслуживания в особый предмет правового регулирования автор использует критерий «режим правового регулирования» и приходит к выводу о том, что социальное обслуживание представляет собой родовое понятие, объединяющее в себе два блока отношений: оказание социальной помощи и удовлетворение потребностей граждан в социальных услугах. Устанавливаются различия в режимах правового регулирования этих отношений. Они регламентируются нормами, составляющими соответственно «социальную поддержку» и «социальное содействие». При этом под «социальной услугой» автор предлагает понимать деятельность, требующую договорного режима оказания социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых и других услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, вне зависимости от условий ее оказания и оплаты. Признается, что нуждаются в разграничении не «платные» и «бесплатные», «государственные» и «негосударственные» услуги, имеющие общий частноправовой, дозволительный режим регулирования, а «социальное обслуживание» и «социальная помощь», включенные в один правовой институт. Автор доказывает, что исследователи, считающие невозможным признание социальной услуги объектом рыночных правоотношений, ошибочно имеют в виду не услугу, а социальную помощь.

Обосновывается утверждение, что при формировании концепции правового регулирования рынка социальных услуг следует принимать во внимание только различие в порядке оказания услуг, влияющее на их стоимость. В случае когда социальные услуги гарантированы законом, но в полной мере не обеспечены государственными учреждениями, негосударственные организации должны иметь равные права на участие в социальном заказе для того, чтобы у потребителя был гарантированный выбор более качественной услуги. В том случае, когда социальные услуги не гарантированы на государственном уровне, стоимость таких услуг будет регулироваться рынком. Эти отношения представляют собой предпринимательскую деятельность и требуют соответствующего ей правового режима. Отношения исполнителя и потребителя услуги в обоих случаях должны регулироваться договором.

В третьем параграфе - «Гражданско-правовые средства в механизме правового регулирования рынка социальных услуг: их социальная ценность и эффективность» - отмечается важнейшая роль средств гражданско-правового регулирования в достижении социально значимых результатов в процессе реформирования модели российской социальной политики.

Анализируются различные дефиниции правовых средств. При этом обращается внимание на то, что методологической основой многих определений послужила дефиниция одного из первых разработчиков этой теории Б. И. Пугинского. Автор подвергает критике позицию данного исследователя о нецелесообразности употребления термина «правовые средства» в отношении такой правовой категории, как правовая норма, но в то же время отмечает ценность его подхода, заключающуюся в том, что ученый раскрыл возможности и порядок применения правовых средств в процессе их использования в хозяйственной деятельности.

Дается научный анализ различных классификаций правовых средств. Особое внимание уделяется достоинствам классификации средств обеспечения имущественных потребностей граждан, предложенной Н. А. Бариновым. Правовые средства в этой классификации не замыкаются на провозглашении указанных возможностей, а характеризуют их в динамике, так как только в результате фактического использования правовой нормы можно добиться эффективного правового воздействия.

Автор приходит к выводу, что все гражданско-правовые средства в укрупненном виде можно свести к следующим блокам: правосубъектности, вещно-правовым и обязательственно-правовым инструментам, гражданско-правовой ответственности и защите. В связи этим автору представляется обоснованным взять их за основу в последующем анализе гражданско-правовых средств регулирования рынка социальных услуг. Структура дальнейшего исследования посвящена анализу каждого из этих оснований в механизме его правового регулирования.

Рассматривается проблематика действия гражданско-правовых средств применительно к механизму правового регулирования рынка социальных услуг с учетом того, что гражданско-правовое регулирование есть специальное юридическое воздействие норм гражданского права на общественные отношения по оказанию социальных услуг, осуществляемое посредством особого механизма. Автор приходит к выводу, что для всех отраслей права механизм правового регулирования одинаков, различны лишь отраслевые средства регулирования, с помощью которых достигаются поставленные цели. Развивая эту точку зрения, автор делает вывод о том, что гражданско-правовые средства в механизме правового регулирования рынка социальных услуг представляют собой совокупность правовых действий (инструментов), регулятивный потенциал которых заключается в возможностях гражданского законодательства, при помощи которых обеспечивается эффективность процесса результативного воздействия на правовые отношения по оказанию социальных услуг. При этом главным ориентиром для развития и совершенствования элементов механизма правового регулирования рынка социальных услуг автор признает интересы человека, находящегося в трудной жизненной ситуации.

Во второй главе - «Гражданская правосубъектность и вещно-правовые инструменты ее реализации в сфере оказания социальных услуг» - рассматриваются методологические проблемы гражданской правосубъектности; правовая природа субъектов рынка социальных услуг как юридических и физических лиц, а также вещно-правовые инструменты регулирования рыночных отношений.

В первом параграфе - «Гражданская правосубъектность как научно-правовая категория и средство правового регулирования: вопросы методологии» - отмечается, что правосубъектность является одной из ключевых, методологических категорий науки гражданского права, базирующихся на собственном категориальном аппарате и инструментарии. Гражданская правосубъектность характеризует правовое положение субъекта гражданских правоотношений и определяет социально-правовую возможность субъекта быть участником этих отношений. Автор обосновывает, что исследование особенностей правового положения субъектов рынка социальных услуг следует начинать с изучения категории «правосубъектность» как средства правового регулирования.

В характеристике содержания правосубъектности отмечается многообразие подходов, раскрываемые путем соотношения данной категории со смежными правовыми понятиями, такими, как правоспособность, дееспособность и правовой статус. В результате их анализа выделяются несколько основных направлений, каждое из которых классифицируется автором по следующим основаниям: а) полное отождествление правосубъектности и правоспособности (С. Н. Братусь); б) представление правосубъектности как единства ее правоспособности и дееспособности («праводееспособность») (С. С. Алексеев, Н. В. Витрук, О. А. Красавчиков); в) отождествление правосубъектности с правовым статусом (Р. О. Халфина); г) трактовка правосубъектности в качестве обобщающего понятия, состоящего из двух элементов: правоспособности и дееспособности (О. С. Иоффе, А. И. Пергамент). Анализируя достоинства и недостатки точек зрения ученых по этим вопросам, автор приходит к выводу, что последнее направление является наиболее аргументированным и оптимальным подходом к исследованию рынка социальных услуг.

Делается вывод о возможности участия субъектов в формировании рынка социальных услуг, которая возникает благодаря наделению их гражданской правосубъектностью. Признаются взаимообусловленными проблемами реформирование модели социальной политики государства, создание рынка социальных услуг и повышение эффективности реализации гражданской правосубъектности субъектов рынка.

Во втором параграфе - «Особенности гражданской правосубъектности услугополучателей как субъектов рынка социальных услуг» - рассматривается специфика правового положения потребителей социальных услуг - лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Отмечая тот факт, что римское право, как методологическая основа современной юриспруденции, накопило ценнейший опыт развития правовых норм, регулирующих общественные отношения с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, автор обращает внимание на то, что римские юристы считали правосубъектность зависимой от степени физических недостатков, а также состояния здоровья или рассудка. Из отношений, регулируемых римским правом, граждане, не обладавшие должным уровнем психического и физического развития, полностью не исключались. Для решения этих задач в гражданском праве и появились такие категории, как правоспособность и дееспособность.

Внутренняя градация дееспособности традиционно производится с позиции двух основных факторов: состояния психического здоровья личности и возраста, который является наиболее важным и простым критерием для законодательной дифференциации дееспособности. Рассматриваются различные проблемы дееспособности граждан, включая дееспособность лиц в пожилом возрасте. Исходя из необходимости комплексного исследования проблем дееспособности граждан (гражданско-правовом, медицинском, психологическом и гражданско-процессуальном аспектах), автор считает, что попытка введения в научный оборот термина «старческая дееспособность» (И. Д. Шпакидзе) не вполне корректна с нравственной точки зрения, и предлагает, учитывая рекомендации Комитета экспертов ВОЗ, термин «старческая дееспособность» заменить равнозначным понятием «дееспособность лиц пожилого возраста». Отмечается, что от особенностей лиц с симптомами старческого психоза, при наличии которого больные недееспособны, нуждаются в лечении и в учреждении над ними опеки, следует отличать особенности обычной старости.

В случае постановки вопроса о назначении опеки над старчески слабоумным больным надо иметь в виду, что отдельные признаки, обычно свойственные этому возрасту (ослабление памяти, раздражительность, некоторая медлительность психических процессов), при сохранности личности не могут сами по себе служить основанием для заключения о недееспособности. Однако в некоторые моменты жизни такие лица могут не понимать значение своих действий и их последствий. В связи с этим пожилые люди нередко становятся жертвами мошенников. В силу обмана они завещают свое имущество патронажным медсестрам или соцработникам, что влечет массовые иски родственников, узнавших уже после смерти, что имущество завещано постороннему лицу. Такие иски удовлетворяются крайне редко, поскольку оснований для применения положений п. 1 ст. 177 ГК РФ в данном случае практически нет.

Сложности вызывает также оценка дееспособности этих лиц судебно-психиатрической экспертизой. В связи с этим гражданское законодательство необоснованно сужает перечень оснований для ограничения дееспособности гражданина и случаев установления в отношении его попечительства. Основываясь на научных взглядах В. П. Сербского, с учетом опыта гражданского законодательства зарубежных стран, автор предлагает дополнить п. 1 ст. 33 ГК РФ положением о том, что попечительство может устанавливаться над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, а также дееспособными лицами пожилого возраста, страдающими возрастными психическими расстройствами, в случае невозможности судом признания такого лица недееспособным из-за отсутствия достаточных на то оснований.

В работе уделяется внимание анализу института представительства лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, выступающего в разных правовых формах. Основаниями для классификации представительства как средства правового регулирования отношений с участием данной категории лиц являются различные критерии, среди которых в числе важнейших автором подробно исследуются такие основания возникновения представительства, в соответствии с которыми происходит их деление на законное и добровольное. Отмечается, что с помощью использования правовой конструкции - патронажа, представляющего собой форму договорного представительства, возможно эффективно решать проблемы защиты интересов пожилых людей и инвалидов, а с помощью института действия в чужом интересе без поручения как недоговорного добровольного представительства - интересы лиц, находящихся в длительном бессознательном состоянии (коме, летаргическом сне).

В третьем параграфе - «Гражданская правосубъектность организаций, участвующих в оказании социальных услуг» - отмечается, что единственно возможная форма гражданской правосубъектности организации - это конструкция юридического лица, которая относится к числу основных в российском гражданском праве. Субъекты рынка социальных услуг, участвующие в правовых отношениях по оказанию социальных услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, являются прежде всего юридическими лицами, что обусловливает необходимость исследования правовой природы конструкции гражданско-правового института юридического лица. Исходя из определения юридического лица, автор выделяет четыре основополагающих признака: организационный, экономический, материально-правовой и процессуально-правовой. Им дается развернутая характеристика.

Отмечается, что характерной особенностью рынка социальных услуг является то, что одним из основных его субъектов признаются некоммерческие организации, роль которых сегодня неизменно возрастает. Участвуя в гражданских правоотношениях по оказанию социальных услуг, некоммерческие организации обладают специальной, ограниченной уставными целями, правосубъектностью. Особенность их участия в оказании социальных услуг заключается в том, что они не вправе отказаться от предоставления услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Признается, что значительная часть норм законодательства о некоммерческих организациях применяется непоследовательно, носит общий, нечеткий и порой противоречивый характер. Появление новых организационно-правовых норм некоммерческих организаций неоднозначно оценивается в плане соответствия действующему законодательству. Анализируя классифицирующие признаки некоммерческой организации, автор считает, что проблема разделения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации заключается не в выработке новых критериев, а в более последовательном применении легально существующих в гражданском законодательстве. Указывая на несовершенство этих критериев, некоторые ученые отмечают, что деление коллективных образований на корпорации и учреждения во многом сходно с делением организаций на коммерческие и некоммерческие (Ю. О. Вербицкая). Автор критикует данную позицию.

В современной российской правовой системе термин «корпорация» с начала 90-х годов ХХ века неоднократно и порой противоречиво использовался в различных нормативно-правовых актах. В связи с этим предлагается авторский вариант классификации некоммерческих юридических лиц: 1) непредпринимательские организации корпоративного типа: а) объединения, основанные на членстве [кооператив, общественная организация, политическая партия, некоммерческое партнерство, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)]; б) объединения, не имеющие членства (орган общественной самодеятельности, общественное движение); 2) непредпринимательские организации унитарного типа: а) организации - собственники целевого имущества (фонд, автономная некоммерческая организация, государственная корпорация); б) организации - не собственники целевого имущества (учреждения: частное, автономное и бюджетное).

В четвертом параграфе - «Вещно-правовые инструменты реализации гражданской правосубъектности в сфере оказания социальных услуг» - отмечается, что имущество субъектов рынка социальных услуг как юридических лиц обособлено на праве собственности, либо на праве хозяйственного ведения, либо на праве оперативного управления, существенно влияющих на их гражданско-правовое положение. Право собственности и другие ограниченные вещные права организаций выступают вещно-правовым инструментом регламентации отношений с участием этих субъектов.

При анализе правосубъектности отдельных видов организаций-услугодателей выделяются особенности организационно-правовых форм наиболее распространенных видов субъектов рынка социальных услуг. При этом обращается внимание на особенности их имущественного, вещно-правового положения. Автор анализирует вещно-правовые инструменты реализации правосубъектности государственных учреждений и казенных предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке социальных услуг. Изучаются особенности имущественного положения автономных и бюджетных учреждений. Проведенный анализ позволяет провести классификацию субъектов рынка социальных услуг в зависимости от наиболее традиционных видов юридических лиц, предоставляющих социальные услуги, следующим образом: а) субъекты рынка социальных услуг, имущественная обособленность которых осуществляется на ограниченных вещных правах: частные, муниципальные и государственные учреждения (бюджетные и автономные), казенные предприятия, оказывающие социальные услуги; б) субъекты рынка социальных услуг, имущественная обособленность которых осуществляется на праве собственности: общественные организации, некоммерческие партнерства, некоммерческие автономные организации, фонды, негосударственные пенсионные фонды.

Выявляется, что с введением в действие ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» открываются перспективы для развития долгосрочной благотворительности, позитивно сказывающейся на формировании рынка социальных услуг. Закон обеспечивает комплексный подход к регулированию процесса формирования и использования субъектами рынка социальных услуг - собственниками целевого капитала - доходов от него в качестве источника финансирования уставной деятельности. Целевой капитал позволяет широко привлекать негосударственные ресурсы для финансирования широкого спектра социальных проектов в сфере оказания социальных услуг, а также использовать прозрачный и контролируемый механизм привлечения и расходования средств. Предлагается с учетом опыта США и российских наработок учредить негосударственный фонд оплаты социальных услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Наибольшие возможности конкуренции с государственными и муниципальными учреждениями за социальный заказ в сфере социального обслуживания имеют организации инвалидов, которым в соответствии со ст. 14 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предоставляются преференции. Вместе с тем п. 2 ст. 14 данного закона значительно сужает круг возможных потенциальных получателей преимуществ при размещении социальных заказов. С одной стороны, государство декларирует преимущество организациям инвалидов, с другой стороны, введением специальных требований для участников конкурса большую часть общественных объединений инвалидов лишает преимуществ. Обосновывается, что приоритет в размещении социальных заказов должны иметь не только организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов общественных организаций инвалидов, но и любые объединения инвалидов, независимо от правового статуса, территориальной сферы деятельности и организационно-правовых форм.

Третья глава - «Договор возмездного оказания социальных услуг как правовое средство содействия лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации» - рассматривает договор как средство гражданского правового регулирования, его роль и место в системе гражданско-правовых обязательств, особенности правового режима оказания различных социальных услуг в зависимости от степени государственных гарантий их предоставления.

В первом параграфе - «Роль и место договоров оказания социальных услуг в системе гражданско-правовых договоров» - развивается точка зрения о том, что в условиях рынка договор становится основной формой отношений, с помощью которой продавцы и покупатели товаров и услуг обеспечивают движение ресурсов. Следовательно, договор представляет собой экономико-правовую модель самого рынка (В. В. Меркулов). Автор приходит к выводу, что договор, являясь одним из элементов механизма гражданско-правового регулирования, эффективно воздействует на поведение субъектов рынка лишь в совокупности с другими правовыми средствами. Вместе с тем в работе выделяются обстоятельства, обусловливающие ключевую роль договора.

Анализируя достоинства и недостатки разнообразных классификаций гражданских договоров по различным основаниям, автор приходит к выводу, что наиболее распространенным критерием систематизации признается признак «направленности». Критикуется точка зрения о включении в группу договоров, направленных на передачу имущества в собственность, договоров пожизненного содержания.

Подвергаются анализу достоинства и недостатки различных классификаций, произведенных как до выделения группы договоров возмездного оказания услуг в главе 39 ГК РФ (Н. А. Баринов, Ю. А. Кабалкин, В. А. Ойгензихт, Е. Д. Шешенин), как и в настоящее время (М. В. Кротов, Л. В. Санникова, Л. Б. Ситдикова). Наиболее плодотворной признается систематика отношений по оказанию услуг, предложенная Е. Г. Шабловой. В первую группу классификации она включает договоры об оказании услуг, каждый из которых имеет обособленную типологическую принадлежность. Нормы, регулирующие данный договорный тип, образуют отдельный гражданско-правовой институт, к которому исследователь относит договоры перевозки, транспортной экспедиции, банковского вклада и другие, при регулировании которых нет необходимости обращаться к главе 39 ГК РФ. Ко второй группе договоров Е. Г. Шаблова относит договоры возмездного оказания услуг, и соответственно нормативно-правовой базой регулирования договоров этой группы является глава 39 ГК РФ. Автор солидарен с тем, что потенциальный перечень договоров, который охватывается данным типом, не исчерпывается примерным перечнем, представленным в п. 3 ст. 779 ГК РФ, и поэтому остается открытым.

Обращая внимание на достоинства этой классификации, автор отмечает, что в первую группу договоров об оказании услуг исследователем не включены договоры страхования и агентирования, которые нужно отнести к группе обязательств соответственно по оказанию финансовых и юридических услуг (М. И. Брагинский, В. В. Витрянский, А. Ю. Кабалкин, В. П. Мозолин). Автор приходит к выводу, что отношения по обязательному страхованию, несмотря на некоторые сходные черты с гражданско-правовым институтом страхования, невозможно признать гражданско-правовыми. Кроме того, дальнейшему анализу подлежат отношения, возникающие на добровольной основе и дополняющие обязательное социальное страхование, которые имеют частноправовую природу и являются действиями по оказанию социально-страховых услуг, связанных с идеей социального сопровождения.

Во втором параграфе - «Проблемные вопросы применения договоров в сфере предоставления гарантированных социальных услуг» - анализируются региональное законодательство и правоприменительная практика, связанные с оказанием социальных услуг. Практически во всех нормативно-правовых актах субъектов РФ и актах местного самоуправления о социальном обслуживании закреплена обязанность учреждения социального обслуживания заключать договоры, определяющие виды и объем предоставляемых услуг, сроки, в которые должны быть предоставлены услуги, а также порядок и размер их оплаты, только с категорией граждан, принимаемых на платное обслуживание, что делает формирование рынка социальных услуг пустой декларацией. Автором критикуется позиция законодателя, согласно которой отношение между потребителем и производителем лишь тогда регулируется ФЗ «О защите прав потребителя», когда услуга оказывается по возмездному договору, ставя потребителя «бесплатных услуг» в неравное положение с потребителем платных услуг. Делается вывод о том, что в области социального обслуживания необоснованно признается рынком только оборот платных социальных услуг, противопоставляются государственный (публичный) и негосударственный (частный) сектор социального обслуживания, что приводит к недооценке роли и социальной значимости договора и трудностям в его практическом применении.

Аргументируется, что экономический оборот услуг эффективен в условиях договорных отношений его участников. Действовать на основании договора выгодно как производителю, так и потребителю услуг. В нем предусматриваются и защищаются субъективные права потребителя на информацию, безопасность, качество услуги. Договор, даже если он не предусмотрен законом, выгоден и производителю услуги, так как в противном случае за некачественное обслуживание наступает внедоговорная (деликтная) ответственность.

Дальнейший анализ правоприменительной практики показывает, что отмена федеральных стандартов качества социальных услуг обернулась резким снижением уровня жизни значительного круга лиц, нуждающихся в социальном сопровождении. Изучение регионального законодательства в данной сфере выявило его несовершенство, которое проявилось в бессистемности, отсутствии учета региональной специфики оказания социальных услуг и низкой юридической технике нормативно-правовых актов. В целях единообразного применения законодательства, обеспечения равноправия и защиты прав и законных интересов лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, обоснована необходимость возродить федеральные стандарты качества социальных услуг, установив на уровне федерального закона их нижний допустимый предел, предоставив субъектам РФ возможность повышать соответствующие региональные стандарты по своему усмотрению.

Автором исследуются особенности заключения договора об оказании социальных услуг, гарантированных потребителю законом, по результатам проведения публичных конкурсов на размещение государственного социального заказа, отмечаются его достоинства в условиях формирования рыночных отношений. Делается вывод, что отсутствие специального правового регулирования на федеральном уровне государственного социального заказа делает крайне затруднительным его применение на практике. В связи с этим предлагается в проект ФЗ «О социальных услугах» внести нормы, регулирующие отношения по предоставлению гарантированных социальных услуг на основе проведения конкурса о социальном заказе.

В третьем параграфе - «Договоры возмездного оказания негарантированных социальных услуг» - рассматриваются особенности договора возмездного оказания услуг, регулирующего отношения в сфере предпринимательской деятельности.

Анализируются условия договора возмездного оказания социальных услуг о предмете, сроке, цене и качестве. Предметом такого договора являются действия (или деятельность) исполнителя по оказанию услуги социального содействия лицу, находящемуся в трудной жизненной ситуации, в определенном объеме, подлежащей оплате услугополучателем. Нематериальный результат (полезный эффект услуги) не может рассматриваться в качестве составляющей предмета договора оказания социальных услуг, поскольку его достижение не зависит в полной мере от воли и действий сторон. Делается вывод, что в договоре возмездного оказания социальных услуг должны быть указаны: вид услуги; ее объем; цена социальных услуг или порядок ее определения; дата начала и окончания и периоды непосредственного участия услугополучателя в ее оказании, а по согласованию сторон также промежуточные сроки.