Удосконалення нормативно-правового забезпечення інноваційного розвитку вугільної промисловості на засадах публічно-приватного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

удосконалення нормативно-правового забезпечення інноваційного розвитку вугільної промисловості на засадах публічно-приватного партнерства

Ю. З. Драчук,

доктор економічних наук,

І. М. Кочешкова, Н. В. Трушкіна,

Інститут економіки промисловості НАН України, м. Київ



Дослідження виконано в рамках науково-дослідної роботи ІЕП НАН України «Розвиток публічно-приватного партнерства у процесі модернізації вугільної промисловості та теплової енергетики» (№ держреєстрації 0115U001638).



Постановка проблеми. Розвиток сучасної економіки зумовлює необхідність визначення ступеня втручання держави у функціонування ринків з метою забезпечення їх конкурентності. В умовах загострення глобальної фінансово-економічної кризи підприємницький сектор набуває статусу рівноправного партнера держави у вирішенні стратегічних завдань соціально-економічного розвитку. Запроваджені у багатьох країнах світу плани антикризових дій та посткризового відновлення економіки передбачають розширення співробітництва між державою, підприємницьким сектором і громадянським суспільством, що можливо лише на основі формування партнерських відносин у якості державноприватного (ДПП) та/або публічно-приватного партнерства (ППП), яке має стати дієвим механізмом розвитку інфраструктури та надання суспільних послуг.

Значне поширення ППП у світі пов'язане не лише з прагненням держави залучати фінансові ресурси приватного сектору до вирішення суспільно значущих завдань соціально-економічного розвитку, а й з необхідністю використання складних організаційних, управлінських та виробничих технологій. Про важливість ППП як механізму соціально- економічного розвитку країни свідчать численні концептуальні, програмні, нормативні та методичні документи як національного, так і міжнародного рівня: декларації самітів G20, спрямовані на розробку антикризових заходів; спеціальні закони та інші нормативні акти про ДПП (Боснія і Герцеговина, Бразилія, Греція, Єгипет, Латвія, Мексика, Німеччина, Польща, Республіка Корея, Румунія, Словенія, США, Хорватія та ін.); концепції та програми розвитку ДПП (Австралія, Індія, Ірландія, Німеччина та ін.); кодекси ДПП (для органів місцевого самоврядування Філіппін); довідники з реалізації проектів ДПП.

Посткризове відновлення та забезпечення конкурентоспроможного соціально-економічного розвитку України потребують прискореної модернізації інфраструктури національної економіки. В умовах дефіциту необхідних державних коштів впровадження нових прогресивних механізмів співробітництва між державою, місцевою владою та бізнесом, залучення приватних інвестицій у традиційно «державні» сфери економічної діяльності є викликом часу й для України. Публічно-приватне партнерство розглядається як спосіб вирішення поставлених проблем.

Наявність підприємницької ініціативи, достатній розвиток малого і середнього бізнесу, використання дієвих механізмів їх державного стимулювання мають бути основними засадами втілення інноваційних процесів. А інтенсивний інноваційний розвиток України можливий за рахунок проведення глибоких реформ в економіці, спрямованих на становлення міцного і конкурентоспроможного малого і середнього бізнесу, заходів щодо втілення інноваційних проектів через систему стимулювання інноваційних підприємств.

У сучасних складних умовах розвитку економіки України потребує виваженого підходу інноваційна стратегія відновлення і розвитку паливно- енергетичного комплексу з урахуванням можливостей держави і приватного бізнесу. У вугільній галузі питання сучасної стратегії інноваційного розвитку пов'язані з вибором техніки, технології робіт, організації виробництва, механізмами державного регулювання інвестиційних процесів.

Світовий досвід свідчить, що одним із шляхів активізації інвестиційного забезпечення вугледобувних підприємств є співробітництво державного та недержавного секторів у якості публічно-приватного партнерства. Застосування такого механізму дозволяє за рахунок взаємовигідної співпраці держави та приватних партнерів прискорити технологічне оновлення підприємств галузі, тим самим поліпшити кількісні та якісні показники вугільної продукції та прискорити промислове зростання на регіональному та національному рівні.

При цьому держава відіграє найважливішу роль у створенні умов для успішної реалізації програми публічно-приватного партнерства: при вдосконаленні законодавства, створенні спеціальних інституцій на підтримку ППП і розробці механізмів фінансової підтримки. Це необхідно для оптимального розподілу ризиків між державними та приватними партнерами, що, в кінцевому рахунку, знижує вартість інноваційного проекту для платників податків і споживачів.

У той же час, для того щоб приватний сектор був зацікавлений інвестувати в інноваційні проекти, необхідно на законодавчому рівні забезпечити сприятливі умови ведення бізнесу, при яких ризики інвестора зводяться до комерційно прийнятних. Такі, що забезпечують учасникам довгострокові взаємовигідні відносини і збалансований розподіл ризиків і доходів - що не в останню чергу цікавить інвесторів.

Дослідження, які проводяться фахівцями Європейського банку реконструкції та розвитку, свідчать, що з прийняттям інвестиційних рішень інвесторами вважаються регулятивні / юридичні ризики першочерговими порівняно з макроекономічними, валютними або політичними. Тому актуальним приймається розгляд законодавчих аспектів приватного фінансування інноваційних проектів виключно важливими основами ефективної участі приватного сектора в «публічних» проектах.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Аспекти державно-приватного партнерства як основного механізму одержання інвестицій, що дозволяє посилити мотиви і стимули по здійсненню інноваційної діяльності у вугільній галузі, знаходяться в полі зору дослідників, серед яких слід відзначити: О. Амошу, Н. Безбах, О. Вінник, В. Вишневського, М. Гракову, Р. Джабраілова, С. Єрмілова, І. Запатріну, О. Карого, Д. Ляпіна, В. Ляшенка, А. Мавріну, М. Маісурадзе, А. Мостепанюк, Н. Мущинську, П. Надолішнього, А. Павлюка, О. Пильтяй, К. Процак, Л. Стариченка, С. Тринчук, В. Устименка, Л. Федулову, Б. Шевченка та багатьох інших.

Науковцями досліджено та узагальнено світовий досвід реалізації проектів на засадах публічно- приватного партнерства [1, с. 63; 2, с. 247; 3, с. 298], виявлено основні проблеми, що перешкоджають розвитку ППП в Україні [4, с. 176; 5; 6, с. 81], обґрунтовано доцільність удосконалення законодавчої та нормативно-правової бази, яка сприятиме підвищенню ефективності функціонування державного сектору економіки [7, с. 112; 8, с. 12].

Уточнено сферу застосування угод про публічно-приватне партнерство та фактори, які негативно впливають на успішність реалізації передбачених цими угодами проектів ППП в Україні [9; 10, с. 37].

Досліджено перспективи реалізації антикризо- вого потенціалу публічно-приватного партнерства в інноваційних та інфраструктурних сферах національної економіки [11, с. 19; 12, с. 87], визначено передумови реалізації публічно-приватного партнерства у вугільній промисловості України та сформульовано напрями вдосконалення національного законодавства у сфері ППП [13, с. 39].

Надано рекомендації щодо розвитку та практичного впровадження механізмів фінансування публічно-приватного партнерства в Україні з використанням інструментів інституційної, організаційної та фінансової державної підтримки. Запропоновано заходи державної політики, реалізація чого дозволяє прискореному практичному запровадженню основних форм ППП з метою залучення приватних інвестиційних ресурсів для модернізації економіки держави [14, с. 65; 15; 16, с. 124].

Разом з тим крім самих розробок учених потрібні ще відповідні законодавчі рішення щодо запровадження публічно-приватного партнерства, що й обумовило вибір теми даного наукового дослідження.

Мета даної роботи - розробка пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правового забезпечення інноваційного розвитку вугільної промисловості на засадах публічно-приватного партнерства.

Виклад основного матеріалу дослідження. Публічно-приватне партнерство визначено ключовим механізмом реалізації політики модернізації економіки України, рішення важливих соціально- економічних проблем. Високу ефективність ППП як форми взаємодії держави та бізнесу доведено передовим досвідом багатьох країн світу.

Сьогодні актуалізувались об'єктивні обставини для запровадження механізмів ППП. Для реалізації масштабних модернізаційних проектів в різних секторах економіки необхідні значні інвестиційні ресурси, потужним джерелом яких може стати приватний бізнес. Водночас, в умовах післякризового розвитку зростає зацікавленість бізнесу до державної підтримки, що дозволяє знизити ризики приватних інвестицій, підвищити надійність інвестиційних проектів для кредитних організацій. Розвиток ДПП по залученню інвестицій визначено одним із основних напрямів реалізації Програми розвитку інвестиційної та інноваційної діяльності в Україні та Національних проектів [15].

Термін «державно-приватне партнерство» використовується відповідно до Закону України «Про державно-приватне партнерство» від 01.07.2010 р. № 2404-IV. Як зазначено у «Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 20122017 роки», «у нормотворчій діяльності доцільним вважається використання терміну «публічно-приватне партнерство», де більшою мірою відображається весь діапазон відносин у рамках цього суспільного явища з урахуванням участі органів місцевого самоврядування та громадськості» [17].

Під публічно-приватним партнерством пропонується розглядати «альтернативу у якості залучення нових джерел приватного фінансування та управління із збереженням за державним сектором як прав власності, так і контролю щодо визначення цілей і завдань проекту». ППП «дозволяє створити «ефект важеля» і залучати приватний капітал для підвищення ефективності використання бюджетних коштів, а також реалізовувати переваги від залучення спеціалізованих приватних підприємств для управління та надання інфраструктурних послуг» [14, с. 64].

В Україні протягом тривалого часу формуються правові засади для розвитку окремих форм ППП. Прийняття Закону України «Про державно- приватне партнерство» та численних відповідних підзаконних актів засвідчило прагнення широкого впровадження ППП в Україні. На момент прийняття Закону у 2010 р. в Україні існувало законодавче забезпечення договірних відносин держави і приватного сектору у сфері концесії, оренди, спільної діяльності, але відсутній був єдиний підхід до взаємодії держави та приватного сектору на засадах публічно- приватного партнерства.

На даному етапі до законодавчої бази розвитку ППП відносяться: Конституція України, Цивільний кодекс України, Господарський кодекс України, законодавчі акти України, серед яких:

- Закон України «Про державно-приватне партнерство» від 01.07.2010 р. № 2404-VI - визначає правові, економічні та організаційні засади взаємодії держави та приватних партнерів, регулює відносини, пов'язані з підготовкою, виконанням і розірванням договорів, що формуються в рамках ДПП, а також установлює гарантії дотримання прав і законних інтересів сторін цих договорів;

- Закон України «Про угоди про розподіл продукції» від 14.09.1999 р. № 1039-XIV (зі змінами) - регулює відносини, що виникають у процесі укладання, виконання та припинення дії угод про розподіл продукції з пошуку, розвідки та видобування корисних копалин у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони;

- Закон України «Про концесії» від 16.07.1999 р. (у редакції від 08.07.2011 р.) - визначає поняття та правові засади регулювання відносин концесії державного та комунального майна з метою підвищення ефективності його використання і забезпечення потреб громадян України у товарах (роботах, послугах);

- Закон України «Про концесії на будівництво і експлуатацію автомобільних доріг» від 14.12.1999 р. (у редакції від 15.01.2009 р. № 891- VI) - визначає особливості будівництва та/або експлуатації автомобільних доріг загального користування на умовах концесії;

- Закон України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності» від 21.10.2010 р. № 2624-VI, де передбачено спрощений порядок передачі в оренду чи концесію зазначених об'єктів, встановлення умов захисту капіталовкладень приватного інвестора.

Окремі питання розвитку ДПП регулюються також постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, положеннями та наказами центральних органів виконавчої влади, рішеннями місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Загалом лише на загальнодержавному рівні налічується кілька десятків нормативних актів, що безпосередньо регулюють питання ППП.

Ряд прийнятих нормативних документів (методик і процедур) пов'язані із реалізацією ППП:

- Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання приватним партнером державному партнеру інформації про виконання договору, укладеного в межах державно-приватного партнерства» від 9 лютого 2011 р. № 81, де визначено процедуру надання приватним партнером державному партнеру інформації про виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства. Державний партнер готує звіт про виконання договору, який надається уповноваженому органу виконавчої влади з питань державно-приватного партнерства, що веде моніторинг, узагальнює та оприлюднює результати здійснення державноприватного партнерства. Затверджена форма звіту, перелік показників.

- Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики виявлення ризиків, пов'язаних з державно-приватним партнерством, їх оцінки та визначення форми управління ними» від 16 лютого 2011 р. № 232.

Методикою визначено види можливих ризиків, пов'язаних з державно-приватним партнерством, методи їх оцінки та форми управління ними. Методика застосовується під час проведення аналізу ефективності державно-приватного партнерства, прийняття рішень про його здійснення, розподіл ризиків між державним і приватним партнерами, укладення договору між ними.

- Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання державної підтримки здійсненню державно-приватного партнерства» від 17 березня 2011 р. № 279. Порядок визначає процедуру надання державної підтримки здійсненню державно-приватного партнерства щодо об'єктів державної власності, форми надання державної підтримки.

Постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання організації здійснення державно-приватного партнерства» від 11 квітня 2011 р. № 384, де надано механізм підготовки та проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства, визначення переможця конкурсу та укладання відповідних договорів.

Відповідно до цих документів ще на етапі підписання угоди про ДПП приватному партнерові потрібно пройти складні процедури узгоджень, в той же час він не одержує від держави необхідних гарантій щодо виконання з її боку зобов'язань. Згідно з затвердженим порядком спочатку йде підписання контракту про ДПП та розпочинається його реалізація, після чого державою приймається рішення про надання фінансової підтримки, що не відповідає базовій сутності ДПП.

Згідно аналізу, в Україні склався певний досвід залучення бізнесу до розвитку різного виду економічної діяльності. За даними Світового банку, в Україні за 1990-2011 рр. реалізовано 40 інфраструктурних проектів за участю приватного сектору, а загальні обсяги інвестицій у ці проекти становили 12,1 млрд дол. США, з яких понад 90% припадало на телекомунікаційний сектор.

В інших країнах з рівнем доходу на одну особу нижче середнього загальний обсяг інвестицій в інфраструктурні проекти за участю приватного сектора в 1990-2011 рр. дорівнював 588,5 млрд дол. США. Натомість серед країн з рівнем доходу на душу населення вище середнього особливо слід відзначити Бразилію (27,1% інвестицій в інфраструктурні проекти за участю приватного сектору), Китай (9,7%) та Туреччину (6,4%) [17].

Отже, ці статистичні дані свідчать про незадовільний рівень залучення приватного сектору до інноваційних проектів в Україні. Незважаючи на існування певного досвіду залучення бізнесу до інноваційних проектів в Україні, окремі з них виявилися невдалими. Загальногалузеві складності ведення господарської діяльності в Україні та відсутність належних передумов для довгострокового і взаємовигідного співробітництва між державою та приватними партнерами ставали на перешкоді розвитку цивілізованих форм взаємодії між ними.

Прийняття Закону України «Про державно- приватне партнерство» і відповідних підзаконних актів також не сприяло активізації інноваційної діяльності та реалізації проектів на засадах ППП. Основні причини гальмування розвитку ППП в Україні наведено нижче (рис. 1).

Рис. 1. Причини, які стримують ефективний розвиток публічно-приватного партнерства в Україні

За умов існування розгалуженого законодавства про концесії у різних сферах економічної діяльності, оренду майна, спільну діяльність та інвестиційну діяльність, які в тій чи іншій мірі можна віднести до форм ППП, в Україні прийнято рамковий закон, покликаний узагальнити та систематизувати сферу публічно-приватного партнерства - Закон України «Про державно-приватне партнерство».

Відповідно до цього закону державно-приватне партнерство - це співробітництво між державою Україна, територіальними громадами в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних і комунальних підприємств, або фізичними особами - підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому даним законом та іншими законодавчими актами.

Закон дає досить широкий і невичерпний перелік сфер застосування ДПП, зокрема, включення сфери видобутку природних ресурсів, яка не завжди розглядається як традиційна сфера ДПП. Закон не встановлює критеріїв чіткого розмежування сфер за критерієм доцільності запровадження у них ДПП, на відміну від міжнародного досвіду, відповідно до якого ДПП поширюється на ринкові сегменти економіки, пов'язані зі створенням, відновленням та модернізацією інфраструктури або наданням публічних послуг.

Законом запроваджено принципи та підходи до ДПП, окреслено важливість обов'язкового попереднього аналізу ефективності проектів ДПП, визначення приватного партнера на умовах конкурсу, а також передбачено особливу державну підтримку проектів ДПП.

Широке визначення терміна «державно-приватне партнерство» і розмаїття форм договірних відносин у рамках ДПП, що передбачені законом, ускладнюють формування єдиного підходу до розробки організаційно-методичного забезпечення розвитку ДПП в Україні.

Не вирішено належним чином питання співвідношення Закону України «Про державно-приватне партнерство» із спеціальними законами в сфері ДПП. Закон дозволяє виносити на розсуд державного партнера застосування цього закону до того чи іншого проекту. Згідно з законом проекти, які формально відповідають ознакам ДПП, можуть виконуватися без застосування принципів, підходів та порядку, передбачених законом, в разі якщо є відповідне рішення державного партнера. У такому разі застосовується безпосередньо Закон України «Про концесії».

Закон України «Про державно-приватне партнерство» не регламентує дотримання принципів ДПП поза його рамками при здійсненні концесії, оренди, спільної діяльності тощо. Закон має й інші недоліки. Так, закон чітко не окреслює коло суб'єктів, які мають право бути державними партнерами у проектах державного рівня, не передбачає застосування інституційного партнерства, норми для двох і більше органів державної влади виступати одночасно на стороні державного партнера, обмежує участь державних та комунальних підприємств у проектах ДПП. На виконання Закону України «Про державно-приватне партнерство» розроблено підзаконні акти, які регламентують методичні та організаційно-управлінські аспекти ДПП, але їх дієвість залишається на низькому рівні через недоліки даного закону та окремих нормативно-правових актів.

Успішний розвиток ППП як механізму активізації інвестиційної діяльності та залучення приватних інвестицій у стратегічно важливі для держави сфери на інноваційних засадах можливий лише за умов забезпечення балансу інтересів держави і приватного інвестора.

Правова форма здійснення ППП має забезпечити для інвестора привабливість, безпеку вкладення коштів в державну власність і реалізувати основну мету проекту, тобто розвивати ту сферу, яка стратегічно важлива для держави. Для цього держава повинна сприймати приватного інвестора як рівноправного партнера. Вимагаючи від нього виконання передбачених угодою зобов'язань, держава має, зі свого боку, гарантувати виконання власних зобов'язань в повному обсязі.

Напрями активізації інноваційного розвитку різних сфер промисловості на засадах ППП, у тому числі паливно-енергетичного комплексу, наведено нижче (рис. 2).

Для вдосконалення нормативно-правового регулювання має враховуватися як напрям узгодження та систематизації законодавства у сфері ППП, так і гармонізації вітчизняного законодавства з правилами та законодавством ЄС.

З огляду на наявні суперечності у нормативно- правовій базі, практичну неможливість швидкої імплементації положень Закону України «Про державно-приватне партнерство» до інших спеціальних законів, що регламентують господарські відносини держави та приватного сектору, слід розвивати механізми ППП на основі цього закону, який повинен мати характер рамкового закону, що передбачає:

- удосконалення закону у частині:

більш чіткого визначення повноважень органів влади, що залучаються до проектів ППП на всіх стадіях, як на центральному, так і на місцевому рівні;

розширення часового горизонту відносин у рамках ППП;

уточнення ознак ППП у частині делегування функцій і повноважень держави щодо розвитку інфраструктури та надання суспільних (публічних) послуг приватному сектору;



Рис. 2. Шляхи підвищення ефективності інноваційного розвитку вітчизняної промисловості

інноваційний паливний венчурний нормативний

на засадах публічно-приватного партнерства

уточнення переліку сфер застосування договорів ППП;

запровадження можливості реалізації інституціонального партнерства та створення спеціального венчурного спільного (публічно-приватного) проектного (створеного з метою реалізації конкретного проекту) підприємства, надання державним підприємствам права бути учасниками договорів ППП на стороні державного партнера;

- узгодження положень закону з положеннями спеціальних законів, які регламентують договірні відносини держави і приватного сектора у сфері концесії, спільної діяльності, оренди, розподілу продукції;

- запровадження інструментарію методологічної підтримки інноваційних проектів за окремими формами ППП, що матиме рекомендаційний характер і розроблятиметься уповноваженим органом;

- нормативне упорядкування питань прав власності на активи в рамках проекту на засадах ППП;

- удосконалення механізму вирішення спорів, що виникають із договору ППП, укладеного нерезидентом України або підприємством з іноземними інвестиціями, який має передбачати можливість передачі спорів на розгляд до міжнародного комерційного арбітражу;

- удосконалення бюджетного та податкового законодавства (у тому числі у частині підкріплення фінансовими ресурсами прав і обов'язків державних утворень, що виступають сторонами у договорах ППП) для поліпшення інвестиційного клімату та формування ефективного механізму державної підтримки ППП;

- подальший розвиток законодавства щодо впровадження стимулюючого тарифного регулювання.

На думку фахівців Національного інституту стратегічних досліджень, «для практичного запровадження основних форм ДПП з метою залучення приватних інвестиційних ресурсів для модернізації української економіки необхідне проведення цілеспрямованої послідовної державної політики розвитку ДПП. Вона має бути спрямована на формування сприятливого економічного та управлінського середовища для розроблення й реалізації проектів ДПП» [15].

З метою вдосконалення інституційного та правового забезпечення підготовки й реалізації проектів ДПП необхідно [15]:

- чітко визначати повноваження органів влади, які залучаються на всіх етапах підготовки та реалізації проектів ДПП на державному, регіональному і місцевому рівнях з метою усунення дублювання функцій; визначати органи, які можуть укладати договір ДПП в якості його сторони;

- створення Центру державно-приватного партнерства при Державному агентстві з інвестицій та управління національними проектами України, що втілюватиме проекти з ДПП, в тому числі в рамках реалізації Національних проектів; налагодження співпраці Центру з Міжнародним центром ДПП Європейської економічної комісії ООН (UNECE International PPP Centre of Excellence);

- Держінвестпроекту налагодження співпраці з міжнародними фінансовими установами, такими як ЄБРР, Світовий банк, іншими міжнародними організаціями для отримання фінансової і технічної підтримки проектів ДПП;

- опрацювання можливостей спрощення законодавчо-нормативної бази ДПП;

- розроблення й затвердження регіональних програм комплексного оновлення основних фондів та розбудови інфраструктури;

- внесення коректив до навчальних планів закладів, що готують фахівців для державного та муніципального управління шляхом запровадження спеціалізованих курсів з механізмів ДПП;

- запровадження програми підвищення кваліфікації працівників місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань впровадження ДПП;

- забезпечення підготовки та розповсюдження посібників із застосування форм ДПП в різних сферах економіки, таких як транспортна інфраструктура, житлово-комунальне господарство тощо.

У Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2012-2017 роки однією з пріоритетних сфер визначено енергетичний сектор. Зважаючи на критерії відбору пріоритетних сфер, а також актуальність проблем у вугільній галузі, які потребують розв'язання, потребу в модернізації шахтного фонду галузі, слід визнати, що вугільна галузь, без сумніву, потребує залучення ресурсів приватного сектору.

Але наразі в Основних напрямах бюджетної політики на 2016 рік (схвалено розпорядженням Кабінету міністрів України від 31 березня 2015 р. № 314- р), які розроблено відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів України, Коаліційної угоди та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» та які Грунтуються на положеннях програм співпраці з Міжнародним валютним фондом та іншими міжнародними фінансовими організаціями, питанням не тільки розвитку державно-приватного партнерства у вугільній галузі, а взагалі її інноваційному розвитку не приділено достатньої уваги. В них тільки передбачено «подальше реформування вугільної галузі шляхом:

прийняття закону щодо державної підтримки вугільної галузі;

підготовки до приватизації усіх вугледобувних підприємств;

прийняття рішень щодо ліквідації шахт, які не приватизовано;

прийняття нормативно-правових актів та проведення відповідних структурних перетворень під час реформи міжбюджетних відносин щодо реалізації проектів ліквідації підприємств вугільної та торфодобувної промисловості і утримання водовідливних комплексів у безпечному режимі на умовах співфінансування з місцевими органами влади;

збалансування фінансового стану державних вугільних підприємств у разі відмови від фінансування за рахунок коштів бюджету їх операційних витрат;

оптимізації ціноутворення на вугільну продукцію до рівня, необхідного для беззбиткової роботи вугледобувних підприємств».

Також треба відзначити, що перелік основних нормативно-правових актів, які регулюють діяльність паливно-енергетичного комплексу, не поповнювався новими актами з 2011 року, хоча нагальна потреба у цьому є. В першу чергу це стосується питань врегулювання державно-приватного партнерства в галузі. Так, на сайті Міністерства енергетики та вугільної промисловості Україні від 24.06.2015 р. є «Запрошення потенційних інвесторів до участі в тендері для придбання активів вугледобувної галузі, що перебувають у державній власності: перелік шахт», але без відповідного нормативно-законодавчого врегулювання цих питань навряд чи можна сподіватися на зацікавленість з боку потенційних інвесторів.

У проекті Концепції Державної цільової економічної програми реформування вугільної промисловості на 2015-2020 роки [18] також не приділено належної уваги державно-приватному партнерству у вугільній галузі.

Деякі кроки щодо врегулювання державно-приватного партнерства в країні здійснюються, так 3 вересня 2015 року на повторне друге читання направлено проект Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо зняття регуляторних бар'єрів для розвитку державно-приватного партнерства в Україні та стимулювання інвестицій [19].

Дмитром Орендарцем, старшим юристом ЮК «Клиффорд Чанс», виконано детальний аналіз переваг і недоліків цього законопроекту [20], де відзначається, що якщо раніше виникало питання, чи може спеціальна проектна компанія, створена переможцем конкурсу з відбору приватного партнера, виступати стороною відповідного договору державноприватного партнерства, то законопроект вирішує цю проблему, передбачаючи, що приватним партнером може виступати не лише безпосередньо переможець конкурсу, але і створена ним проектна компанія, в якій такий переможець прямо або опосередковано володіє 100% статутного капіталу.

До однієї з регуляторних проблем, що робить проекти державно-приватного партнерства в Україні не цікавими для інвесторів, відноситься заборона на перехід права власності на об'єкт державно-приватного партнерства до приватного партнера на період дії договору. Така норма йде врозріз з передовою світовою практикою, не даючи приватному партнерові можливості притягувати дешевше боргове фінансування для реалізації проектів.

У цьому випадку приватному партнерові нічого передавати фінансовим установам в забезпечення своїх зобов'язань з такого фінансування. Законопроект передбачає можливість передачі об'єкта державно-приватного партнерства у власність або користування приватному партнеру на термін дії договору, з подальшою його передачею публічному партнерові. Якщо ця норма залишиться в проголосованому документі, участь в інфраструктурних та інших проектах державно-приватного партнерства в Україні стане привабливішими для фінансових установ та інвесторів, які зможуть залучати проектне фінансування під такі проекти.

Варто відмітити, що в законопроекті зроблено спробу передбачення механізму вступу нової особи в договір на стороні приватного партнера. Автори законопроекту вказали, що фінансова установа може виступати на стороні приватного партнера і може звернутися до державного партнера з пропозицією про заміну приватного партнера у разі, якщо він не виконує свої зобов'язання за договором. Але цього недостатньо для передачі прав за договором державно-приватного партнерства в забезпечення третій особі. Тому, в цій частині законопроект потребує доопрацювання.

До очевидних позитивних рис законопроекту варто також віднести те, що в ньому автори передбачили гнучкіший механізм компенсації інвестицій приватному партнерові. Зокрема, законопроектом передбачена можливість встановлення в договорі державно-приватного партнерства альтернативного порядку компенсації інвестицій.

Також з метою надання інвесторам, які мають намір брати участь в довгострокових проектах, більшого комфорту й упевненості у збереженні їх інвестицій, авторами законопроекту передбачено внесення змін до положень, які гарантують незмінність законодавства, за винятком випадків, коли законодавчі зміни передбачають сприятливіші умови для інвестора. Крім того, у світлі існуючих в Україні жорстких валютних обмежень, норми, що містяться в законопроекті, які передбачають нерозповсюдження будь-яких валютних обмежень на учасників проектів державно-приватного партнерства, мають бути хорошим стимулом для залучення потенційних інвесторів.

Для подолання проблем інвестиційного забезпечення інноваційного розвитку вугільної галузі на засадах ППП доцільним є, на думку М. Гракової, залучення третьої особи - галузевого профільного міністерства, оскільки наведений орган забезпечуватиме інформаційну підтримку реалізації проекту на всіх стадіях виконання [13, с. 40].

Залученням до ППП профільного міністерства здійснюватиметься аналіз відповідності реалізації інноваційного проекту цілям галузевого розвитку; контролюватиметься доцільність застосування техніко-технологічних рішень проекту; здійснюватиметься ефективність реалізації проекту на всіх етапах тощо. Головними функціями профільного міністерства в процесі реалізації ППП є внутрішній аудит проекту, інспектування його виконання, що при наявності необхідного досвіду стимулюватиметься підвищення ефективності співробітництва, у тому числі для приватного учасника.

Відповідно до чинного законодавства основною формою співробітництва в рамках публічно- приватного партнерства є співпраця на основі договірних взаємовідносин. Разом з тим доцільне врахування інституціонального аспекту взаємодії при спільній діяльності, оскільки в практиці управління вугледобувними підприємствами сформовано позитивний досвід щодо створення інтегрованих структур.

У той же час, незважаючи на увесь позитив законопроекту, прориву у сфері державно-приватного партнерства не станеться, поки уповноваженими державними органами не відбудеться політична воля в реалізації таких проектів.

З урахуванням існуючої потреби в реструктуризації вугільної галузі, відповідної модернізації шахтного фонду галузі для інноваційного розвитку вугільної промисловості, практичного досвіду застосування публічно-приватного партнерства доцільним є розробка певних пропозицій щодо застосування такого партнерства у сфері інноваційного розвитку вугільної промисловості.

Одним з ефективних механізмів публічно-приватного партнерства у сфері інноваційного розвитку вугільної галузі є укладання концесійних угод. Практичний приклад впровадження концесійного механізму - розвиток ДП «Ровенькиантрацит» та ДП «Свердловантрацит», які передано ДТЕКу на умовах концесії. ДТЕК перемогла в конкурсі з концесії підприємств «Свердловантрацит» і «Ровенькиантрацит». При цьому капітальні інвестиції в «Ровенькиантрацит» у 2012-2016 рр. становлять 2,998 млрд грн, «Свердлов-антрацит» - 2,729 млрд грн. «Ефективність, дисципліна і безпека на підприємствах, куди прийшов приватний інвестор, вище, ніж на державних» [21].

У концесійній угоді зазначено, що компанія- концесіонер має брати активну участь у розвитку вугільних територій, на яких знаходяться її підприємства. Для місцевої влади в співпраці з великим бізнесом основні пріоритети - це цілісний розвиток підприємств, соціальна сфера та захист інтересів території. Закон України «Про державно-приватне партнерство» дозволяє залучати у вугільну галузь значні обсяги приватного капіталу.

Крім інвестицій у розвиток виробництва і в систему безпеки, екологію й інші сфери, концесіонер активізує участь у реалізації соціальних програм, а саме: розвитку охорони здоров'я та освіти. Сам концесіонер зацікавлений у розвитку такої важливої соціальної складової, як освіта. ДТЕК має намір впроваджувати у виробництво нові сучасні технології, а працювати з ними зможуть тільки підготовлені, освічені і висококваліфіковані працівники. Кошти, які надходять до держбюджету від передачі вугільних підприємств у концесію, мають бути спрямовані безпосередньо на розвиток територій, у яких працюють ці підприємства.

До основних недоліків концесійного законодавства в Україні можна віднести: визначення правових норм є надмірно детальним та імперативним, що на практиці може ускладнити реалізацію інноваційного проекту в рамках концесійної угоди; тому можна навести встановлення вичерпного набору критеріїв при проведенні концесійного конкурсу;

істотне обмеження вибору сторонами інструментів умов концесійної угоди; наприклад, не допускається під заставу об'єкта концесійної угоди, а також уступка прав з угоди приватним інвестором на інвестиційній стадії проекту;

відсутність можливості прямої плати концедента концесіонеру в рамках проектів, де відсутнє зовнішнє джерело доходу;

імперативне регулювання процедури відбору кандидатури концесіонера;

відсутність встановлення спеціального правового режиму для концесійних проектів; законодавство не охоплює всі аспекти бюджетного, земельного, податкового, екологічного законодавства, які можуть мати суттєве значення в контексті концесійного проекту;

обмеження привабливості сфери для міжнародних інвесторів;

встановлення для концесіонера виключного переліку зобов'язань за концесійною угодою.

Як показує аналіз, концесійне законодавство України не відповідає передовим міжнародним стандартам за критеріями: правила вирішення спорів; забезпечення фінансування та заходи державної підтримки; проектна документація; процедура вибору концесіонера; визначення та сфера регулювання; інституціональна інфраструктура; концепція або стратегія розвитку публічно-приватного партнерства.

З метою розширення сфери застосування концесійного механізму, створення найбільш сприятливих умов для залучення приватних інвестицій при реалізації інноваційних проектів у вугільній галузі доцільна розробка комплексу пропозицій, спрямованих на закріплення таких норм, - можливість:

- реалізації інноваційних проектів з використанням механізму відкладених платежів, де відшкодування витрат приватного інвестора на створення інфраструктурних об'єктів здійснюється за рахунок податкових надходжень від впровадження проектів в цілому;

- знаходження об'єктів концесійної угоди на момент укладання концесійної угоди, на право оперативного управління в державних підприємствах;

- розширення переліку об'єктів концесійної угоди шляхом введення поняття «інше майно»;

- укладання концесійної угоди за приватною ініціативою на підставі пропозиції особи, яка відповідає вимогам, що пред'являються законодавством концесіонеру;

- забезпечення гарантії окупності інвестицій концесіонера і отримання виручки, передбаченої угодою;

- розширення переліку обов'язкових умов концесійної угоди;

- пред'явлення концесіонером вимог конце- дента із зміни істотних умов концесійної угоди, у разі якщо реалізація концесійної угоди стала неможливою у встановлені в ній терміни в результаті виникнення деяких обставин;

- укладання прямих угод, які визначають право на заміну концесіонера без проведення конкурсу на вимогу організації, яка фінансує;

- участі на стороні концедента множинності осіб (передбачено спільний конкурс на право укладання концесійної угоди, за підсумками якого з кожною публічною установою укладається окрема концесійна угода);

- переважного права викупу концесіонером концесійної угоди.

З метою забезпечення залучення інвестицій на тривалий строк у законопроекті про концесії необхідно введення можливості переважного права викупу концесіонером об'єкта концесійної угоди за ринковою вартістю після закінчення терміну дії такої угоди за умови сумлінного виконання таким концесіонером умов концесійної угоди.

Висновки. Для вирішення проблем ефективного інноваційного розвитку на засадах публічно- приватного партнерства в Україні доцільна розробка також комплексу заходів:

- удосконалення нормативно-правового регулювання механізмів ППП для активізації інноваційної діяльності;

- встановлення чіткого розподілу повноважень у системі державного управління ППП;

- формування єдиного підходу до розвитку інституціонального середовища ППП, визначення пріоритетних сфер інноваційного розвитку та поширення ППП, особливостей розвитку ППП у різних сферах економічної діяльності на інноваційній основі;

- визначення напрямів удосконалення механізмів підтримки і гарантій держави;

- визначення напрямів поліпшення ефективності взаємодії держави та приватного сектору щодо ініціювання та реалізації інноваційних проектів на засадах ППП;

- підвищення інституційної спроможності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо використання сучасних механізмів реалізації інноваційних проектів на засадах ППП;

- створення умов для залучення суспільних об'єднань для формування необхідного інституціонального середовища та реалізації інноваційних проектів на засадах ППП.

З проведеного аналізу, ефективним механізмом публічно-приватного партнерства є застосування концесійних угод. При цьому до ключових чинників, що впливають на успішність їх реалізації, відносяться:

- наявність нормативно-правової бази, що визначає, зокрема, порядок ініціації та укладання концесійних угод, де чітко прописані принципи їх укладання, терміни, відповідальні суб'єкти;

- наявність спеціалізованих державних органів або структур, що мають необхідні компетенції та повноваження для опрацювання та супроводження проектів на принципах публічно-приватного партнерства, у тому числі концесійних проектів, або спеціалізованої організації, яка надає відповідний перелік консультаційних послуг (принцип «кваліфікованого замовника»);

- політична воля державних органів, які покликані враховувати позитивні результати і вигоди від укладання концесійних угод, серед яких відтік інвестицій і мінімізація навантаження на бюджет регіону; скорочення ризиків, розрахунок та управління якими бере на себе приватний партнер;

- стабільна політична кон'юнктура в даному регіоні і відсутність видимих політичних ризиків, які можуть негативно впливати на процес виконання концесійної угоди, наприклад, неможливість продовження терміну дії раніше одержаних дозволів на концесію; зміна умов оподаткування юридичних осіб;

- висока інвестиційна привабливість і стійкий кредитний рейтинг регіону, що дозволяє гарантувати повернення інвестиційних коштів концесіонера в об' єкт інфраструктури;

- наявність конкуренції між приватними компаніями, здатними брати участь у реалізації концесійних угод - що дозволяє проведенню конкурсної процедури і вибору інвестора, який найбільш ефективно може брати участь у реалізації інноваційного проекту на основі концесійної угоди;

- системний підхід до розвитку інноваційної інфраструктури та залучення для цих цілей позабюджетних коштів (наявність стратегії розвитку інноваційної інфраструктури регіону або програми залучення позабюджетних інвестицій, у тому числі із застосуванням механізмів ППП).

У результаті проведеного дослідження надаються пропозиції щодо вдосконалення концесійного законодавства в Україні, серед яких:

- можливість більш широкого використання коштів інвестиційних фондів для всебічної підготовки проектів на принципах ППП за допомогою кваліфікованих консультантів або пошук інших джерел фінансування;

- прийнятність умов для залучення фінансування і можливості застави прав щодо концесії - доцільно продовження роботи з посиленням і розширенням пакету забезпечення, який може бути наданий кредиторам; необхідні відповідні зміни в законодавстві, що роблять можливим заставу прав вимоги, переведення боргу (заміна концесіонера) за концесійною угодою і запорука рахунків;

- закріплення положення законодавства, що дозволяє пряму угоду між кредитором і концедентом і право кредиторів на пряме управління в разі невиконання зобов'язання концесіонером;

- розробка змін в українському законодавстві, де визначатимуться та гарантуватимуться компенсація концесіонеру у зв'язку з виникненням додаткових витрат при реалізації концесійних проектів, які не враховано в паспорті відповідного проекту.

На даному етапі на законодавчому рівні не вироблено позицій з питання фінансування додаткових витрат, що виникають при реалізації концесійних угод. Паспорти інноваційних проектів не передбачають можливості збільшення державного фінансування. Також невідоме джерело бюджетних коштів у тих випадках, коли концедент зобов'язаний виплатити штраф концесіонеру у зв'язку з невиконанням обов'язку, покладеного на нього концесійною угодою;

- удосконалення правил проведення концесійних конкурсів з метою підвищення конкуренції та розширення складу учасників конкурсів. На даний час проблемними питаннями є недостатня кількість або повна відсутність якісних критеріїв, процедури «конкурентного діалогу»;

- чітке закріплення того, що типові концесійні угоди повинні мати однозначно рекомендаційний, а не обов'язковий характер;

- можливість вибору сторонами угоди міжнародного арбітражу для вирішення спорів;

- удосконалення механізмів та інструментів державної підтримки у виді розширення їх спектру, обліку інфляції витрат, гнучкості при встановленні тарифів, можливості надання гарантій рефінансування;

- стимулювання залучення коштів пенсійних фондів через випуск інфраструктурних облігацій для забезпечення реалізації інноваційних проектів;

- зміцнення гарантій компенсації та удосконалення їх механізмів, у тому числі при розірванні концесійних угод, витрат, пов'язаних з довгостроковим припиненням договорів не з вини концесіонера, валютні ризики, спрощену вигоду, компенсацію для погашення боргових зобов'язань;

- введення стосовно до концесій особливого механізму оподаткування - з податку на прибуток, з податку на майно, амортизацію, особливі механізми прискореного повернення податку на додану вартість.



Література

1. Запатріна І.В. Публічно-приватне партнерство в Україні: перспективи застосування для реалізації інфраструктурних проектів і надання публічних послуг / І.В. Запатріна // Економіка і прогнозування. - 2010. - № 4. - С. 62-86.

2. Мущинська Н.Ю. Дослідження сучасного стану розвитку відносин державно-приватного партнерства в Німеччині та Україні / Н.Ю. Мущинська // Збірник наукових праць Луцького національного технічного університету. - Економічні науки. - Сер. Економіка та менеджмент. - Вип. 8 (30). - Луцьк, 2011. - С. 246-256.

3. Мостепанюк А.В. Державно-приватне партнерство як механізм підвищення конкурентоспроможності економіки країни / А.В. Мостепанюк // Теоретичні та прикладні питання економіки: зб. наук. праць. Вип. 26. - К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2011. - С. 296-304.

4. Устименко В. Проблеми та перспективи впровадження державно-приватного партнерства у відносини у сфері господарювання / В. Устименко, Р. Джабраілов // Схід. - 2011. - № 1 (108). - С. 175178.

5. Надолішній П. Публічно-приватне партнерство в Україні: теоретико-методологічні засади і умови інституціалізації [Електронний ресурс] / П. Надолішній, Н. Піроженко // Теоретичні та прикладні питання державо-творення: зб. наук. праць. - 2012. - Вип. 10. - Режим доступу: http://www.nbuv. gov.ua/e-joumals/tppd/2012_10/zmist/R_1/02%20Na do lishni.pdf. - Назва з екрану.

6. Маісурадзе М.Ю. Проблемні питання розвитку державно-приватного партнерства в Україні / М.Ю. Маісурадзе // Стратегія економічного розвитку України. - 2013. - № 33. С. 81-87.

7. Вінник О.М. Технології державноприватного партнерства (правові аспекти) / О.М. Вінник // Демографія та соціальна економіка. - 2012. № 1 (17). - С. 110-119.

8. Маісурадзе М.Ю. Передумови розвитку державно-приватного партнерства в Україні / М.Ю. Маісурадзе // Економіка та держава. - 2014. - № 2. - С. 11-14.

9. Безбах Н.В. Методологічні аспекти організації державно-приватного партнерства [Електронний ресурс] / Н.В. Безбах // Наукові розвідки з державного та муніципального управління: зб. наук. праць. - 2011. - № 1. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/ portal/Soc_ Gum/Nrzd/2011_1/34.pdf. - Назва з екрану.

10. Карий О.І. Проекти державно-приватного партнерства: ключові проблеми практичної реалізації / О.І. Карий, К.В. Процак, А.О. Мавріна // Економічний аналіз: зб. наук. праць. - Тернопіль: Видавничо-поліграфічний центр Тернопільського національного економічного університету «Економічна думка», 2015. - Т. 20. - С. 35-44.

11. Шевченко Б.О. Потенціал державно-приватного партнерства як інструмент антикризових заходів / Б.О. Шевченко // Економічний вісник НГУ. - 2009. - № 1. - С. 17-23.

12. Федулова Л.І. Особливості державно-приватного партнерства в науково-технологічній та інноваційних сферах України / Л.І. Федулова, С.В. Трин- чук // Стратегічні пріоритети. - 2011. - № 1 (18). - С. 85-93.

13. Гракова М. Розвиток державно-приватного партнерства у вугільній промисловості / М. Гракова // Схід. -2013. - № 5 (125). - С. 38-43.

14. Пильтяй О. Фінансові механізми публічно-приватного партнерства / О. Пильтяй // Вісник КНТЕУ. 2012. - № 3. - С. 63-74.

15. Павлюк А. Щодо розвитку державно-приватного партнерства як механізму активізації інвестиційної діяльності в Україні: аналіт. записка / А. Павлюк, Д. Ляпін; Нац. ін-т стратегічних досліджень [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/816. - Назва з екрану.

16. Єрмілов С.Ф. Розробка основних напрямів розвитку державно-приватного партнерства в Україні / С.Ф. Єрмілов // Право та державне управління. - 2012. - № 1. - С. 123-128.

17. Концепція розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2012-2017 роки [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ppp-ukraine. org/wp-content/ up loads/2015/03/PPP-Development-Concept-2012-2017. pdf. - Назва з екрану.

18. Концепція Державної цільової економічної програми реформування вугільної промисловості на 2015-2020 роки [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://mpe.kmu.gov.ua/ minugol/ control/publish/article?art_id=245027382. - Назва з екрану.

19. Проект Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо зняття регуляторних бар'єрів для розвитку державно-приватного партнерства в Україні та стимулювання інвестицій [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/ webproc4_1? pf3511=56439. - Назва з екрану.

20. Орендарец Д. Сможет ли принятие Закона о государственно-частном партнерстве стимулировать инвестиции в Украину / Д. Орендарец [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://delo.ua/ukraine/ smozhet-li-prinjatie-zakona-o-gosudarstvenno-chastno m-partnerstv-291602/delo.ua. - Назва з екрану.

21. Механізми державно-приватного партнерства впроваджуються у вугільній галузі [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov. ua/control/uk/publish/article?art_id=244830510. - Назва з екрану.



Драчук Ю. З., Кочешкова I. М., Трушкіна Н. В. Удосконалення нормативно-правового забезпечення інноваційного розвитку вугільної промисловості на засадах публічно-приватного партнерства

Виконано аналіз діючого нормативно-правового забезпечення інноваційного розвитку промисловості на засадах публічно-приватного партнерства. Досліджено та узагальнено зарубіжний досвід реалізації інноваційних проектів на засадах ППП. Надано пропозиції щодо вдосконалення правового забезпечення інноваційного розвитку вугледобувних підприємств на засадах публічно-приватного партнерства.

...