Перспективи використання європейського досвіду при впровадженні сучасної моделі децентралізації влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний торговельно-економічний університет

Національна академія державного управління при Президентові України

Перспективи використання європейського досвіду при впровадженні сучасної моделі децентралізації влади в Україні

Р. А. Науменко, доктор наук державного управління, доктор філософії з педагогіки, с. н. с., професор кафедри менеджменту

В. В. Рильська, аспірант, магістр державної служби

Анотації

У статті проаналізовано проблеми функціонування й динаміки реформування публічного адміністрування та територіальної організації влади розвинутих європейських демократій (Франції, Італії) в контексті суспільно-правових процесів децентралізації влади, утвердження фінансової самостійності місцевого і регіонального самоврядування з метою забезпечення його ефективності в Україні.

На основі вивчення європейського досвіду про стан та тенденції розвитку територій і населених пунктів, які включають весь їх виробничий, трудовий, природно-ресурсний потенціал, соціально-культурну інфраструктуру, автори підходять до вирішення головного завдання -- формулювання комплексного критерію забезпечення сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць регіонів в Україні.

Ключові слова: децентралізація, модель управління, територіальна організація влади, орган влади, урядування, субсидіарність, соціальні стандарти.

Raisa Naumenko, Посїог of Science in Public Administration, Ph.D. in Pedagogical Science, Associate Professor, Professor Department of Management of Kyiv National University of Trade and Economics

V. V. Rylska, graduate student of the National Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine, Master of Civil Service

The prospects of European experience in implementation of the modern model of power decentralization in Ukraine

The article analyses the problems of functioning and dynamics of public administration reforming and territorial organisation of power in developed European democracies (France, Italy) in the context of social lawful processes of decentralization of power, strengthening the financial autonomy of local and regional authorities in order to ensure its effectiveness in Ukraine.

Key words: decentralization, governance model, territorial organisation of power, public authority, governance, subsidiarity, social standards.

Вступ

Постановка проблеми у загальному вигляді. Необхідність децентралізації системи управління в Україні назрівала вже протягом тривалого періоду як в економічній, так і політичній площині. Проте якщо до «революції гідності» дане питання розглядалося в контексті актуалізації соціокультурних та економічних відмінностей між регіонами і використовувалось владою переважно для отримання політичних дивідендів, то на сьогодні проблема децентралізації все більше набуває економічної доцільності. Розв'язання проблеми дозволить зняти ряд питань політичного протистояння, а також сприятиме посиленню відповідальності місцевих і регіональних громад за розвиток власних територій та підвищенню ефективності використання місцевих ресурсів, що в кінцевому підсумку може посилити внутрішньодержавну інтеграцію та економічну цілісність України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми. Питання децентралізації публічної влади стали предметом досліджень вітчизняних учених О. Батанов, М. Баймуратов, Т.Безверхнюк, З. Варналій, І.Грицяк, М.Долішній, В. Кампо, В.Керецман, О. Клинченко, І. Коліушко, О.Копиленко, В.Кравченко, А.Лелеченко, С. Максименко, П. Мартиненко, Ю. Наврузов, Н.Нижник, Н.Плахотнюк, О.Прієшкіна, С. Романюк, М. Харитончук та ін., так і зарубіжних Т. Вюртенгбергер, М. Кітінг, С. Ліпсет, М. Портер, В. Роккан, П. Сегварі, Е. Томпсон і т.д. Різноманітні аспекти зазначеної проблеми відображаються у географічній, економічній науках, у сфері державного управління.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Незважаючи на те, що відновлення місцевого самоврядування в Україні триває вже понад 20 років, у його розвитку ще залишається багато проблем і невирішених питань. Тому нині є дуже актуальним питання щодо проведення адміністративної та муніципальної реформ, а саме створення ефективної моделі територіальної організації влади на всіх рівнях.

Водночас, для досягнення головної мети перетворень в частині територіальної організації влади, а саме побудови децентралізованої моделі організації влади, яка безпосередньо буде мати здатність до ефективного використання фінансового ресурсу з метою досягнення збалансованого соціально-економічного розвитку необхідно:

- забезпечення територіальності місцевого самоврядування, тобто воно має здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної, і на одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування;

- забезпечення повсюдності місцевого самоврядування - воно має здійснюватися на всій території України без будь-яких обмежень, а можливе лише у виключних випадках - необхідність захисту конституційного ладу, екологічна катастрофа, забезпечення оборони країни тощо - і виключно на підставі закону;

- забезпечення формування самодостатніх територіальних громад - громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективного виконання завдань та функцій місцевого самоврядування, надання соціальних послуг населенню на рівні, передбаченому загально-державними стандартами.

Метою статті є аналіз сучасних підходів щодо впровадження оптимальної моделі децентралізації влади в Україні з використанням європейського досвіду.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування

Для країн європейської спільноти, куди ми прагнемо ввійти не бідними родичами, а повноправними партнерами, досконалість управління, чіткий розподіл повноважень і фінансів між центром і територіями, баланс взаємоповаги і взаємоконтролю між структурами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування - це аксіоми, на яких тримається держава і добробут її населення.

Докорінна проблема вітчизняної конституційної реформи - пошук найоптимальнішої моделі територіальної організації влади, а відтак - й утвердження нової ролі місцевого самоврядування - особливої форми управління, в якій органічно поєднуються інтереси держави і громади.

Будь-які законодавчі зміни ми зустрічаємо «в багнети», часто не замислюючись над причинами небажання щось змінювати. Водночас заздримо сусідам - полякам, угорцям, прибалтійцям, які рішуче взялися до переоблаштування своєї системи управління і вже мають відчутні дивіденди від цього: європейські стандарти життя.

Слід зазначити, що світовій муніципальній практиці відомі абсолютно різні моделі, типи й системи місцевого самоврядування. Нині в стабільних у політичному і соціально-економічному плані державах склалися власні, багато в чому унікальні й неповторювані моделі місцевого самоврядування. Внаслідок того, що більшість цих держав пройшли загалом схожі етапи свого розвитку, виходячи зі спільності їх цілей, завдань та інтересів, слід сказати, що всі ці моделі безумовно мають багато схожих рис, проте не позбавлені й певної індивідуальності. Зокрема, ми можемо спостерігати схожі моменти закріплення характеру повноважень місцевого самоврядування та його посадових осіб, близькі за змістом і формою механізми взаємовідносин, які виникають між ними, а також державними й муніципальними органами в процесі здійснення місцевого самоврядування тощо. Принциповим залишається те, що у всіх випадках держава залишає за собою право контролювати здійснення повноважень місцевими органами, що виступає істотним елементом державного механізму та підтверджує тим самим певну єдність діяльності держави й місцевого самоврядування.

У різних країнах застосовуються різні системи управління на місцевому рівні (в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць) на вибір яких впливають такі фактори, як державний режим, форма державного устрою, неоднаковий підхід до розуміння сутності й природи державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на «природні» та «штучні», національні й історичні особливості та традиції тощо. адміністративний демократія україна

Також на розвиток місцевого самоврядування в державах сучасного світу впливали різні правові системи, що детермінувало виникнення та формування континентальної (французької, романо-германської або європейської), іберійської та так званої радянської моделей; процеси демократизації й урбанізації; зміни в соціально-економічному розвитку та розширення економічної самостійності територій, підвищення мобільності робочої сили, реалізація принципів партисапативної демократії, впровадження споживацької моделі відносин між органами місцевого самоврядування та членами територіальних громад; рівень демократизації, децентралізації й деконцентрації публічної влади тощо [1, с. 65].

Україна є сусідкою країн Європейського Союзу, який дає їй численні приклади демократичного й ефективного управління державою. Наразі Україні необхідно підвищувати відповідність своєї законодавчої бази законодавчій базі ЄС, принципам верховенства права, а також будувати життєздатну демократичну державу [2, с. 245].

Упродовж останніх двох десятиріч у країнах Європи спостерігається тенденція до більшої децентралізації і автономії органів місцевого самоврядування. Цей перехід до перерозподілу повноважень місцевим органам влади пояснюється двома причинами:

1) зростанням потреби в демократії на місцевому рівні;

2) розосередженням фінансово-бюджетних функцій, які передаються від центру до органів влади на місцях [3, с. 43].

Як відомо, децентралізацію визначають як один з ключових принципів розвитку демократії в державах Європейського Союзу і Ради Європи, основою їх регіональної політики, поряд з принципами субсидіарності, концентрації, компліментарності, партнерства, програмного підходу. Даний принцип закріплено у Європейській хартії місцевого самоврядування [4], Проекті Європейської хартії регіональної демократії і т.д., де йдеться про перерозподіл повноважень регіонам з метою ефективного використання внутрішнього потенціалу, заохочення регіональних ініціатив та розмежування функцій і повноважень між різними рівнями влади. Децентралізація є основною умовою для держав-кандидатів на вступ до ЄС, на ній базуються всі галузеві політики, які розробляються і впроваджуються у межах ЄС.

Кожній постсоціалістичній країні вдалося по-різному реалізувати положення Європейської хартії місцевого самоврядування про необхідність забезпечити спроможність місцевих урядів, що пояснюється комплексом чинників: історичних, соціально-економічних, інституційних, політичних та культурних [5, с. 98].

Скажімо, реформи у Франції певною мірою стосувалися розширення субнаціональної автономії, скорочення функцій центрального уряду, ослаблення ролі префектів та створення автономного регіонального рівня. Найбільш централізована в минулому держава Франція, кількість самоврядних одиниць (комун) якої сягає нині 36 тис., за економічним потенціалом посідає четверте місце в світі. У 2002 році Франція прийняла закон, відповідно до якого створюються так звані агломерації, тобто об'єднання населених пунктів, об'єднання комун. З одного боку, це сприяє вирішенню проблем, які цікавлять жителів сусідніх громад, а з іншого - дозволяє економити державний ресурс і створює умови для того, щоб територія сама заробляла кошти, тобто, створює умови для саморозвитку.

Загалом державна політика Франції у справі організації місцевого самоврядування реалізується у двох основних напрямах: деконцентрація - більш широке делегування державою своїх адміністративних функцій на місцях, а також деконцентралізація - передача державою частини своїх владних повноважень місцевим органам самоврядування [2, с. 247].

Для України цей досвід є повчальним, бо протягом останньої чверті минулого сторіччя самоврядування Франції отримало більше автономії щодо ресурсів та легітимності. З одного боку, держава закликає на великий шлях - запроваджуються нові форми діяльності органів місцевого самоврядування: великі міста отримують істотніший вплив, оскільки їх структура більше відображає сучасне суспільство країни, нові форми громадської участі підтримуються національним законодавством. З іншого боку, залишається певна напруга у відносинах між центральною та місцевими владами. Вона очевидна у використанні цільових грантів та системи контролю над місцевими бюджетами. Однак у місцевому самоврядуванні Франції вже працюють нові підходи публічного управління, з наголосом не тільки на контроль місцевих фінансів, а й на ефективність діяльності органів місцевого самоврядування та витрачання суспільних коштів.

Конституція Франції досить скупо говорить про місцеве самоврядування: «Місцевими колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території (мають статус департаментів - авт.). Всі інші місцеві колективи утворюються законом. Ці колективи вільно управляються виборними радами на умовах, визначених законом. Представники Уряду в департаментах і територіях відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів [6, с. 44].

Як і Україна, Франція тривалий час була централізованою державою. Вона пережила 25-річний процес децентралізації, який уже практично завершено. Франції знадобилося багато років послідовної децентралізації, щоб побутові послуги перетворилися на справжнє зобов'язання органів місцевого самоврядування. Цього було досягнуто шляхом запровадження нормативної системи фінансового зрівняння, яка забезпечила реальну досяжність національних стандартів, попри розбіжності в базах місцевих надходжень [2, с. 249].

Схожі проблеми перехідного етапу на даний час стоять і перед Україною. Організація влади та розподіл повноважень була запроваджена з прийняттям Конституції Республіки Італія 01.01.1948 (до того Італія формально була Колоніальною Імперією Муссоліні, а перед тим - Королівством). На початку 2000 років була проведена ґрунтовна реформа з децентралізації та реорганізації влади, внаслідок якої 2001 року до Конституції було включено нову Главу (Тіїоіо V) щодо Регіонів, Провінцій та Комун. У цій Главі зокрема визначено, що Республіка складається із Комун, Провінцій, Міст-Метрополій, Регіонів та Держави». Таким чином традиційна ієрархічна структура вертикалі замінена на систему рівнозначності усіх елементів Республіки. Організація державної влади далі описується від найнижчого рівня комуни, котрий є найближчим до громадян і до рівня центрального уряду, що опікується найбільш комплексними питаннями.

Не зважаючи на трирівневу систему організації влади та досить широкі повноваження Регіонів (котрі, зокрема, делегують представників до верхньої палати парламенту, можуть приймати відповідне законодавство та регуляторні акти на рівні регіону тощо), Італія не вважається федеральною державою. Стаття 5 Конституції прямо визначає, що Республіка є єдиною та неподільною водночас визнає та сприяє місцевому самоврядуванню.

Стаття 123 встановлює механізм Ради Місцевих автономій (Сопэ^Но delle autonomy іосаіі), котрий виступає форумом для комунікації та співпраці між різними рівнями державної влади та забезпечує їх прямі стосунки (а не через опосередкований контакт вищих рівнів місцевого самоврядування).

У 2009 році для забезпечення незалежності та самодостатності місцевого самоврядування було прийнято Закон про Фіскальний Федералізм, що встановив фундаментальні принципи координації та розподілу публічних фінансів та податкової системи та визначення податкової рівності. Пізніше у березні 2011 року було прийнято Закон щодо фінансування місцевого самоврядування, який передбачав алокацію частки національних податків для потреб місцевого самоврядування, щоб компенсувати раніше скасовані державні трансферти.

В той же час існують певні недоліки запровадженої системи. Одним з перших та основних із них є значний перетин повноважень на рівні провінцій та регіонів та комун і провінцій. Законодавство не дає виключного переліку повноважень чи примату певного рівня органів місцевого самоврядування при вирішенні конкретних питань, що призводять до постійних конфліктів та непорозумінь. Також частину повноважень комун було передано до незалежних місцевих консорціумів, що водночас не несуть усієї повноти відповідальності за свою діяльність від імені комун [7, с. 5].

У Конституції України 1996 р. децентралізація пов'язується не з державною виконавчою владою, а з державною владою взагалі, територіальним аспектом її здійснення [8].

Сьогодні ми працюємо над об'єднанням наявних інформаційних ресурсів (відомчих) для детального моделювання, насамперед на базовому рівні - громад.

На основі сучасних даних про стан та тенденції розвитку територій і населених пунктів областей, які включають весь їх виробничий, трудовий, природно-ресурсний потенціал, соціально-культурну інфраструктуру, ми підходимо до вирішення головного завдання - формулювання комплексного критерію забезпечення сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць регіонів.

А засади сталого розвитку, на нашу думку, вимагають створення передумов поступового впровадження збалансованого управління шляхом побудови оптимальної розподіленої системи державного управління.

Мультикритеріальність адміністративно-територіальних одиниць вимагає створення математичної моделі, яка максимально формалізувала би шляхи досягнення оптимальних рішень. Така модель має бути багаторівневою і відображати не тільки устрій на всіх рівнях, а й взаємозв'язок факторів, які обумовлюють життєдіяльність адміністративно-територіальних одиниць.

Моделювання адміністративно-територіального устрою є багатофакторною задачею з визначення меж адміністративно-територіальних одиниць, виходячи з низки обмежень та умов економічного, соціального, природного, інфраструктурного, етнічного характеру.

Найбільш важливими аспектами для моделювання адміністративно-територіального устрою вважаємо такі, що стосуються необхідності:

- відображення важливих факторів та умов на єдиній геопросторовій основі;

- конструювання комплексного критерію оптимізації адміністративно-територіального устрою на основі забезпечення засад сталого розвитку;

- використання сучасних даних про стан та тенденції розвитку територій загалом.

Отже, розробка оптимальної моделі адміністративно-територіального устрою не розглядається як самоціль. Ми розглядаємо її як основу для створення на її базі інтегрованої автоматизованої системи управління організаційно-економічного класу всіма видами ресурсів, в якій будуть використовуватись економіко-математичні методи обробки інформації, відображення і підтримка у необхідному стані всіх балансів, динаміка процесів розвитку всіх інфраструктурних складових кожного адміністративно-територіального утворення.

При цьому маємо на меті моделювання усіх визначених статтею 132 Конституції України вимог щодо «поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій» [9, с. 262].

Висновки

Таким чином, аналіз досвіду європейських країн та найновіших наукових досліджень дозволяють виокремити такі передумови успішної імплементації децентралізаційних процесів для створення ефективної моделі управління в системі децентралізованої влади:

• утвердження принципу верховенства права;

• визнання та гарантії місцевого самоврядування;

• рівний правовий захист усіх форм власності;

• демократичне й ефективне виборче законодавство;

• незалежність, ефективність, доступність і прозорість судової системи, функціонування інститутів адміністративного судочинства;

• досконалий бюджетний процес та висока фінансова дисципліна;

• наявність адекватних соціальних стандартів;

• розвинутий громадський сектор або стійка тенденція до його розвитку;

Зважаючи на вищезазначене, можна стверджувати, що історичний досвід розвинутих демократій, інституалізований в документах Ради Європи, зокрема в Європейській хартії місцевого самоврядування, був вагомим чинником реформування системи публічного управління в європейських країнах.

Зокрема, положення Хартії про потребу забезпечити спроможність місцевого самоврядування вирішувати суспільні справи стимулювало сусідні держави - з більшим чи меншим успіхом - шукати шляхи оптимізації та побудови раціональної моделі децентралізації влади.

Вважаємо, що грунтовне вивчення та врахування європейського досвіду децентралізації системи управління, публічного адміністрування й територіальної організації влади сприятиме ефективному реформуванню вітчизняної системи місцевого самоврядування, зокрема: вдосконаленню конституційно-правових засад територіальної організації влади в Україні, поглибленню децентралізації та утвердженню реальних повноважень органами місцевого самоврядування через їх делегування і демократизацію процесів управління.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямі. У подальшому ми плануємо дослідити європейські практики з метою формування сучасних підходів до реалізації принципу децентралізації в Україні та створення оптимальної моделі територіальної організації влади на всіх рівнях.

Література

1. Батанов О. Політико-правові засади децентралізації публічної влади в зарубіжних країнах у контексті муніципальної реформи в Україні / О. Батанов // Юридичний вісник. - № 4, 2014. - Режим доступу: http://yurvisnyk.in.ua.

2. Барвіцький В. У пошуках шляхів формування дієздатних територіальних громад: міжнародний досвід / В. Барвіцький // Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. Збірник матеріалів та документів / Науковий редактор: М. Пухтинський. - К.: Атіка-Н, 2006. - 245 с. - 744 с.

3. Зарубіжний досвід організації роботи місцевої влади: [монографія] / М. О. Пухтинський, П.В.Ворона, О.В.Власенко та ін. / За заг. ред. П.В.Ворони. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2009. - 280с.

4. Європейська хартія місцевого самоврядування (укр/рос), Страсбург, 15 жовтня 1985 року (Хартію ратифіковано Законом N 452/97-ВР від 15.07.97), Дата підписання: 6 листопада 1996 р., - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

5. Лендьєл М. Визначення оптимальних розмірів муніципалітетів у постсоціалістичних країнах центрально-східної Європи: роль європейських норм місцевого сомоврядування / М. Лендьєл // - Режим доступу: nato.pu.if.ua/iournal/2008/2008-17.pdf.

6. Зарубіжний досвід організації роботи місцевої влади: [монографія] / М. О. Пухтинський, П.В.Ворона, О.В.Власенко та ін. / За заг. ред. П.В.Ворони. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2009. - 280с.

7. Децентралізація влади на основі кращих іноземних практик та українських законодавчих ініціатив : матеріали інформаційного семінару [«Подолання стереотипів стосовно децентралізації на основі кращих іноземних практик та українських законодавчих ініціатив»] / Український Інститут Міжнародної політики, - 2015. - 21 с.

8. Камінська Н. Децентралізація влади і досвід її проведення у зарубіжних державах / Н. Камінська // - Режим доступу: http ://nbuv. gov.ua.

9. Бойцун Н. Аналіз сучасного стану та моделювання перспектив адміністративно-територіального устрою України / Н. Бойцун // Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. Збірник матеріалів та документів / Науковий редактор: М. Пухтинський. - К.: Атіка-Н, 2006. - 744 с.

References

1. Batanov A. Political and legal foundations of decentralized public authorities in foreign countries in the context of municipal reform in Ukraine / O. Batanov // Legal Gazette. - Number 4, 2014. - Access: http://yurvisnyk.in.ua.

2. Barvitskyy B. Finding ways of forming viable local communities: International Experience / V. Barvitskyy // Problems of decentralization: national and international experience. Collection of materials and documents / Scientific editor: M. Pukhtynsky. - K .: Atika-N, 2006. - 245 p. - 744 p.

3. Foreign experience of organization of local authorities: [monograph] / M.O.Puhtynskyy, P.V.Vorona, O.V.Vlasenko and others. / Pod Society. Ed. P.V.Vorony. - H .: Izd KRI NAPA "Master", 2009. - 280s.

4. The European Charter of Local Self-Government (eng / rus), Strasbourg, 15 October 1985 (Charter ratified by Law N 452/97-BP of 15.07.97) Signature Date: November 6, 1996 - Access: http: / /zakon.rada.gov.ua.

5. Lendel M. Determination of the optimal size of municipalities in post-socialist countries of Central and Eastern Europe: the role of European local somovryaduvannya / M. Lendel // - Access: nato.pu.if.ua/journal/2008/2008-17.pdf.

6. Foreign experience of organization of local authorities: [monograph] / M.O.Puhtynskyy, P.V.Vorona, O.V.Vlasenko and others. / Pod Society. Ed. P.V.Vorony. - H .: Izd KRI NAPA "Master", 2009. - 280s.

7. Decentralization of power based on the best international practices and legislative initiatives Ukrainian materials information seminar ["Overcoming stereotypes about decentralization based on the best practices of foreign and Ukrainian legislative initiatives"] / Ukrainian Institute of International Politics - 2015. - 21 p.

8. Kaminska N. Decentralization of power and experience of its implementation in foreign countries / Kaminska N. // - Access: http://nbuv.gov.ua.

9. Boytsun N. Analysis of current state and prospects of modeling administrative and territorial structure of Ukraine / N. Boytsun // Problems of decentralization: national and international experience. Collection of materials and documents / Scientific editor: M. Pukhtynsky. - K .: Atika-N, 2006. - 744 p.

Размещено на Allbest.ru