Децентралізація влади: компаративістський аналіз зарубіжного досвіду

Размещено на http://www.allbest.ru/

Децентралізація влади: компаративістський аналіз зарубіжного досвіду

А.С. ГАВРИЛЕНКО,

Постановка проблеми. Для подальшого розвитку України на шляху до Європейського Союзу необхідні сучасні демократично розвинуті інститути влади, які будуть базуватися на реальному народовладді, що дозволить на всіх рівнях від місцевого до загальнодержавного зробити владу прозорою.

Звертаючи увагу на те, що місцевому самоврядуванню, як одному з рівнів публічної влади, який більш наближений до людей на місцях і на яку покладається весь спектр проблем життєдіяльності територіальних громад, дуже важливо знайти найбільш оптимальні шляхи вирішення цієї проблеми, враховуючи велику територію, національну та релігійну різноманітність, нерівномірне розосередження матеріально-технічних та людських ресурсів, економічну спроможність територій.

Аналіз досліджень та публікацій з проблеми. На сьогодні жодна демократія світу не будується на засадах централізації влади. Досвід та аналіз будівництва розвинутих європейських країн свідчить, що без децентралізації як політичної, так і бюджетної системи не можливе існування сучасних держав. Українськими вченими, такими як В.О. Величко, О.М. Черкасов, О.В. Радченко, Т.В. Забейворота та іншими, протягом тривалого часу досліджувався зарубіжний досвід децентралізації влади, запровадження місцевого самоврядування, здійснення та наслідки адміністративно-територіальних реформ.

Мета статті. Узагальнення досвіду децентралізації влади та аналіз розбудови місцевого самоврядування в економічно розвинутих європейських країнах має стати для України платформою, на якій відбудеться практичне втілення реального самоврядування на всіх рівнях.

Виклад основного матеріалу. Ратифікувавши у 1997 році Європейську хартію місцевого самоврядування, Україна отримала юридичну підставу для визнання місцевого самоврядування і закріпила за країною «право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних прав» [1 ].

Шляхом децентралізації влади пройшли Польща, Франція, Словаччина, Данія, Латвія та інші. Це довгий і важкий шлях, який потребуватиме повної консолідації зусиль всього суспільства. Політики вже багато років шукають «національну ідею», яка б згуртувала всі верстви населення. Саме реформа спрямована на децентралізацію влади через створення розвинутого інституту самоврядування народу має стати тією «національною ідеєю», навколо якої об'єднається все суспільство.

Через існуючу кризу Україна не має іншого шляху, як зробити децентралізацію влади безальтернативною. Нова редакція Конституції передбачає нові зміни до організації і здійснення відкритості владних функцій для створення соціального інституту, спрямованого на забезпечення публічного адміністрування на всіх рівнях - від общин до представників президента (префектів).

На часі перерозподіл повноважень, відповідальності та фінансів між різними рівнями влади. Через реформи місцеве самоврядування має отримати реальну владу і фінансові ресурси для своєї діяльності, що сприятиме підвищенню ефективності бюджетної системи в цілому. Реалізація адміністративно-територіальної реформи вплине на якість публічних послуг, соціально-економічне становище міст та селищ, розвиток депресивних регіонів, зростання кількості робочих місць, що уповільнить міграційні процеси обумовлені економічними факторами [2].

Звертаючи увагу на позитивний досвід упровадження адміністративно-територіальної реформи країнами ЄС, розглянемо шляхи проведення таких реформ на прикладі наших найближчих сусідів.

Найбільш широко у наукових дослідженнях представлений польський досвід демократичних перетворень. Першою чергою це пов'язано з тим, що Польща пройшла шлях від країн соціалістичного табору до економічно незалежної країни з розвинутою демократією. Польські політики, все суспільство одні з перших стали підтримувати Україну на шляху розбудови демократичного суспільства і до членства в ЄС.

З перших кроків розбудови демократії та економічної незалежності вищим польським керівництвом було беззастережно сприйняті та запроваджені структурні зміни на всіх рівнях і у сферах життєдіяльності. Здійснювалась реалізація стратегічних програм на безальтернативній основі, які були запропоновані міжнародними валютними інституціями [3]. Особливу роль у цих процесах було відведено децентралізації влади як важливій складовій політичної реформи, завдяки тій ролі, яку вона може відігравати в стимулюванні інфляційного тиску та збільшення темпів економічного зростання і протидії корупції.

Запропонований сценарій децентралізації влади «знизу» передбачав, що кожна низова ланка влади самостійно визначає коло власних повноважень, передаючи до влади вищого рівня ті повноваження, виходять за межі компетенцій та ресурсних можливостей низової ланки влади.

Завдяки рішучій децентралізації польське самоврядування отримало не лише частку влади, а й найголовніше - відповідальність за наслідки його діяльності. Відбулося розмежування на те, чим має опікуватись центральна влада, а що залишається на місцях.

З самого початку побудови незалежності в Україні та Польщі спостерігалися принципові розбіжності у шляхах подолання наслідків існування соціалістичної моделі економі- ко-політичного розвитку країн. Польща рішуче провела економічне реформування через варіант «шокової терапії» і в подальшому децентралізація всіх громадських інститутів була сприйнята суспільством на позитивному рівні.

Децентралізація публічного адміністрування відбувалася на засадах прозорості та відкритості, передачі вирішення політичних питань на місця, що привело до масового формування і розвитку приватного сектору. Завдяки розробці та запровадженню стабілізаційної програми, що передбачала створення більш привабливої для всіх потенційних інвесторів клімату, спостерігалося збільшення у декілька разів зайнятих у приватному секторі.

Перші позитивні результати від проведення реформ надихнули польське керівництво на більш рішучі втілення нових підходів до системи охорони здоров'я, освіти, соціального захисту, принципових змін у національно-адміністративному устрої. Відбулося об'єднання воєводств у адміністративно-незалежні території (з 49 воєводств залишилось 16), які розпочали існувати на засадах демократичного місцевого самоврядування. Такі зміни зробили можливим розподіляти бюджетні кошти безпосередньо на місцевому рівні у відповідності до першочергових завдань та потреб і суттєво підвищили відповідальність місцевих органів влади за процеси, що відбуваються на їх територіях.

Реформи, започатковані керівництвом Польщі, виконали покладені на них завдання, а саме - відбулося поліпшення умов життя громад. Значну роль у таких змінах відіграло залучення інвестицій на місцевому рівні, що привело до подальшого розвитку малого бізнесу; відбувся перехід від споживацьких настроїв населення до соціально відповідальних членів громад, що позначилося на розвитку громадського суспільства на місцях.

Маючи однакові стартові можливості з Польщею для проведення реформ, Україна продовжувала залишатися країною зі строго централізованою владою, що призвело до тінізації вітчизняної економіки та відсутності належної правової бази для переходу на сучасні економічно обґрунтовані ринкові відносини; на сподівання, що реформи можуть відбуватися за рахунок зовнішніх ресурсів, на відміну від Польщі, яка основну зробила ставку на власний потенціал.

Яскравим прикладом економічної ефективності децентралізації бюджетної системи є Словаччина. Яка, як і Україна, отримала у спадок централізовану систему жорсткого керування всіма сферами суспільного життя і на сьогодні є прикладом країни з найбільш активним зростанням економіки.

Після створення незалежної Словацької Республіки країна переглянула співвідношення розподілу повноважень, відповідальності та фінансів між різними рівнями влади.

Завдяки запровадженим реформам самоврядування на місцях здобуло реальну владу і значні фінансові ресурси для своєї діяльності, що сприяло значному підвищенню ефективності бюджетної системи [2].

Словаччина, як і Україна, є унітарною державою з однопалатним парламентом, але на сьогодні вона розбудовує одну з найбільш децентралізованих систем публічного адміністрування. Влада країни пішла шляхом перерозподілу владних функцій від держави до органів місцевого самоврядування для більш ефективної їх реалізації. За собою держава залишила повноваження щодо стратегічного розвитку країни. В основу реформи самоврядування була покладена Концепція децентралізації, яка містила засади здійснення перерозподілу повноважень, відповідальності та бюджетних фондів між державою та органами влади всіх рівнів.

Концепція передбачала [2]:

- створення місцевого самоврядування на рівні «краю», на якому будуть вирішуватись та реалізовуватись проблеми, а також відстоюватись інтереси громад;

- подальше вдосконалення органів влади та механізм їх реформування на місцях;

- передачу повноважень та відповідальності на місця, виокремлення поміркованого обсягу фінансів через децентралізацію публічного адміністрування та бюджетної системи.

На органи місцевого самоврядування була покладена відповідальність за соціально-економічне, культурне та екологічне становище їх територій. Саме такий підхід органів влади починаючи з найнижчої ланки управління підштовхує громади до активних дій у суспільно-політичному та економічному житті. Знаючи реальні потреби громадян на місцях, органи місцевого самоврядування набагато ефективніше використовують бюджетні кошти чим центральна влада.

Дуже повчальним є досвід Франції, де територіальну реформу намагалися провести примусово ще століття тому, але це не знайшло підтримки серед населення та з часом вона трансформувалася у форму співробітництва територіальних громад. Проте кількість департаментів і комун не стало менше, а скоріше спостерігається тенденція до їхнього зростання. Для вирішення певних спільних проблем комунами утворюються спеціальні організації (синдикати) з юридичним статусом, отримавши деякі повноваження за рахунок комун-засновників. Між комунами існують і інші види співробітництва через створення дистриктів та міських об'єднань. Юридичної чинності об'єднання на добровільних засадах набувають після постанови префекта чи президентського указу. У разі необхідності об'єднання можуть утворюватися без згоди комун - на підставі закону [4]. Об'єднання можливе лише за умов повної згоди муніципальних рад чи за результатами місцевого референдуму.

Після розпаду Радянського Союзу Латвія, як і Україна, отримала у спадок адміністративно-командну систему управління як у політиці, так і в економічному керуванні територіями. Урядом Латвії протягом перших років незалежності було прийнято низку законів щодо самоуправління територій на всіх рівнях. Виявилось, що подрібненість місцевих самоврядувань не дає змоги уніфікувати передачу повноважень [5].

Після оголошення намірів вступити до ЄС з 1998 року Латвія розпочала суттєві реформи у адміністративно-територіальному устрою, спираючись на «добровільні об'єднання волостей», надаючи матеріальне заохочення. Незважаючи на політику держави, спрямовану на підтримку об'єднання територіальних громад, це відбулося дуже повільно. Враховуючи, що було важко психологічно прийняти утворення нових волостей, уряд пішов шляхом утворення країв, в яких територіальними одиницями зберігалися волості, але без самоуправління.

Реформа проходила у два етапи: на першому етапі (тривав чотири роки) для утворення нових об'єднань надавалися дотації з державного бюджету у розмірі 1 -5% від загальної суми доходів муніципалітету; на другому етапі проводилось адміністративне укрупнення решти, вже без дотацій.

Висновки

Вивчаючи досвід державного будівництва європейських країн, країн постсоціалістичного табору, можна зробити висновок, що однією з фундаментальних засад сучасною демократичної системи управління є децентралізація публічної влади, бюджетної системи, розвинуте місцеве самоврядування, що сприяє підвищенню питання місцевого значення в інтересах населення.

Слід враховувати, що децентралізація всіх сфер життєдіяльності громад є викликом для центральної влади і запровадження реформ залежить від волі держави.

Європейські держави пройшли довгий шлях з побудови сучасної демократії, в процесі чого було знайдено оптимальні форми реформ зі створення прозорості управлінського апарату, заохочення територіальних громад для існування системи самоврядування на місцях.

Результат від запровадження реформ спрямованих на децентралізацію влади можна отримати за умов політичної волі вищого керівництва держави, а також:

- децентралізації системи державних фінансів задля підвищення ефективного використання бюджетних коштів на всіх адміністративних рівнях;

- проведення реформ у обмежений час, але із врахуванням підготовчого та адаптаційного періоду для функціонування у нових умовах;

- вивчення та аналізу існуючих адміністративних територій щодо їх потенціальних можливостей;

- розробки механізму заохочення місцевих громад до об'єднання з визначанням критеріїв, за якими будуть надаватися фінансові ресурси;

- врахування «стереотипів свідомості пересічних громадян» стосовно перейменування нових територіальних об'єднань;

- прийняття низки законодавчих актів для набуття юридичної чинності нових адміністративних утворень;

- підготовки політично-економічного обґрунтування та розробки концепції децентралізації влади;

- закріплення на вищому законодавчому рівні послідовності та безповоротності рішень попередніх урядів.

Аналіз зарубіжного досвіду ілюструє, що навіть в успішних у політичному, економічному і соціальному плані країнах (Франція, Польща) у процесі реалізації децентралізації влади уряди мали проблеми. Саме тому в умовах кризи необхідно забезпечити послідовність у здійсненні цього процесі, зокрема сприяння появі інноваційних систем надання послуг населенню відповідно до місцевих потреб, оптимізації державних видатків, підвищенню ефективності і стимулюванню місцевого та регіонального розвитку, зміні взаємовідносин між органами державної влади та місцевого самоврядування, удосконаленню механізмів прийняття рішень, збільшення відповідальності влади.

децентралізація влада місцевий самоврядування

Список використаних джерел

1. Величко В.О. Децентралізація влади: міжнародний досвід / В.О. Величко // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - 2014. - Вип. 28. - С. 12-22.

2. Децентралізація: досвід ефективної реформи Словаччини для України [Електрон. ресурс] - Режим доступу до ресурсу: http:// antikor.com.ua

3. Черкасов О.М., Радченко О.В. Децентралізація влади: польські уроки для України - [Електрон. ресурс] / О. Черкасов, О. Радченко. - Режим доступу до статті: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/ DeBu/2007-1/doc/5/03.pdf.

4. Забейворота Т.В. Зарубіжний досвід упровадження адміністративно-територіальної реформи в умовах проведення децентралізації влади / Т.В. Забейворота // Теорія та практика державного управління. - 2014. - Вип. 3. - С. 251-257.

5. Ткачук А. Як провели реформу адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування у Латвії [Електрон. ресурс] / А. Ткачук. - Режим доступу до ресурсу: http://decentralization.gov. ua/reform/item/id/129

Размещено на Allbest.ru