У статті розглянуто основні особливості проведення бюджетної децентралізації у Швеції та окреслено ключові напрями її подальшого розвитку в Україні. Проведено формальну оцінку результативності реалізації політики бюджетної децентралізації на місцевому рівні у Швеції та розкрито необхідність децентралізації системи місцевих бюджетів України та створення достатньої фінансової бази органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: бюджетна децентралізація, місцеві фінанси, місцеві органи самоврядування, фінансова незалежність.

В статье рассмотрены основные особенности проведения бюджетной децентрализации в Швеции и очерчены ключевые направления ее дальнейшего развития в Украине. Проведена формальная оценка результативности реализации политики бюджетной децентрализации на местном уровне в Швеции, раскрыта необходимость децентрализации системы местных бюджетов Украины и создания достаточной финансовой базы органов местного самоуправления.

Ключевые слова: бюджетная децентрализация, местные финансы, местные органы самоуправления, финансовая независимость.

In the article the basic features of realization of budgetary decentralization are considered in Sweden and key trends are outlined her further development in Ukraine. The formal estimation of effectiveness of realization of politics of budgetary decentralization is conducted at local level in Sweden and the necessity of decentralization of the system of local budgets of Ukraine and creation of sufficient capital base of organs of local self-government is exposed.

Keywords: budget decentralization, local finances, local government, financial independence.

Постановка проблеми

Реформа децентралізації влади - одна з системних реформ в Україні. Складність та тривалість таких реформ підтверджується як загальноєвропейською, так і загальносвітовою практикою, оскільки зміна системи адміністративного управління в країні, що відповідає внутрішнім і зовнішнім потребам і викликам потребує відповідного реформування як державних інститутів, так і усіх сфер життя держави. Успішність реформи децентралізації в нашій країні надзвичайно потрібна сьогодні як для формування сучасного цивілізованого суспільства, так і підвищення її конкурентоспроможності на світових ринках. Шляхом адміністративного реформування проходили і зараз проходять європейські країни, досвід яких є цінним для вивчення та вираховування кращих практик в процесі вирішення питань децентралізації в Україні. А отже, актуальними є дослідження зарубіжного досвіду реалізації таких реформ та аналізу їх результатів.

Аналіз досліджень та публікацій з проблеми. Проблемі бюджетної децентралізації, визначення ролі місцевих бюджетів, удосконалення міжбюджетних відносин присвячено значну кількість наукових досліджень. Насамперед, слід виокремити праці Е.Б. Аткінсона, Д.Е. Стігліца, Р. Берда, Р. Масгрейва. У роботах Дж. Бьюкенена і Ч. Тібу сформульовані принципи розподілу як витратних, так і дохідних повноважень між рівнями бюджетної системи. Проблеми інституціонально-правового забезпечення суспільними благами розкриваються в роботах У. Оутса. В Україні цим питанням присвячені праці Т. Бондарук, М. Деркач, В. Кравченко, О. Кириленко, І. Луніна та інші.

Проте численні дискусії, що тривають як у колі наукових експертів, так і у суспільстві, обумовлюють потребу висвітлення актуальних питань бюджетної децентралізації, їх аналізу та обґрунтування подальших кроків, які мають бути здійсненні на виконання завдань цієї реформи, що нині реалізується в державі.

Метою статті є дослідження особливостей дослідження проведення реформи децентралізації в Швеції, її стан на сучасному етапі та обґрунтування пріоритетів для України на нинішньому етапі.

Виклад основного матеріалу. Децентралізація як система взаємовідносин між різними рівнями управління є актуальною темою гострих політичних і наукових дискусій в європейських державах. Слід зазначити, що вона стала основою реформ місцевої влади, що проводяться в них. Кожна країна формувала власну модель та формулу її реалізації на практиці. Проте, незважаючи на різноманіття підходів та інструментів, можна виділити два основні концептуальні підходи до децентралізації у сфері управління, що застосовувалися у більшості європейських країн, - децентралізація по "вертикалі" і децентралізація по "горизонталі". У першому випадку країни проводили перерозподіл відповідальності між рівнями управління шляхом передачі певної частини функцій від центрального рівня до регіонального і місцевого. Децентралізація по "горизонталі" відбувалась шляхом посилення децентралізації ринкових сил, переміщення відповідальності між урядовим сектором (місцеві органи управління) і неурядовим (приватний сектор) [1].

Ефективність децентралізації, показником якої є першою чергою чіткий і збалансований розподіл повноважень, ресурсів і відповідальності між центральними органами державного управління і місцевого самоврядування залежить від великої кількості умов і чинників. При цьому найважливішими необхідними складовими для цього є забезпеченість достатнього рівня адміністративної самостійності регіональних та місцевих органів управління, ефективна система взаємодії місцевих органів влади і громадськості з центральною владою, узгоджена фінансово-бюджетна децентралізація та фінансове забезпечення місцевих бюджетів.

Фінансово-бюджетна складова децентралізації займає особливе місце, оскільки найбільшою мірою відображає практичну сторону децентралізації адміністративних повноважень і прямо впливає на соціально-економічний розвиток країни в цілому. Більше того, у багатьох європейських країнах децентралізації влади на адміністративному рівні передувала практика бюджетної децентралізації, на результатах якої формувалися оптимальні умови підвищення рівня розвитку місцевих громад. З урахуванням практичного досвіду і теоретичних досліджень були систематизовані базові європейські стандарти організації фінансів місцевого самоврядування, закріплені в Європейській хартії місцевого самоврядування.

Європейська практика у сфері фінансового забезпечення місцевого самоврядування підтверджує той факт, що не існує універсальних моделей та алгоритму вирішення питань децентралізації повноважень, власності і фінансових ресурсів місцевого самоврядування. Слід зазначити, що першим кроком реалізації децентралізації стало укрупнення низових територіальних структур. У переважній більшості випадків було здійснено укрупнення муніципальних утворень, у ряді країн вони були обмежені в розмірах. Наприклад, у ФРН упродовж 1965-1975 років кількість муніципалітетів зменшилася з 25,0 до 8,5 тис., у Данії - з 993 до 275 тисяч, у Нідерландах (1980-1991) - з 811 до 504 тис., у Греції (1997-2000) - з 5343 до 1033 тисяч, в Швеції - з 2500 до 289 тис. Виключенням виявилася ситуація у Франції, де існує 26 тис. громад, що становить майже половину всіх муніципалітетів, які існують у Західній Європі. Скорочення кількості громад відбулося і в країнах Східної Європи - в Польщі, Білорусі, Литві. Позитивний ефект такого скорочення муніципальних громад залежав від рівня добровільності на місцевому рівні до укрупнення а також адекватного обліку національних, культурних, споріднених і інших місцевих умов. На практиці це зумовило формування різних за критерієм чисельності і території місцевих територіальних структур [2].

Європейські країни мають різний рівень фінансової самостійності місцевого самоврядування. В деяких країнах зберігається високий рівень залежності місцевих бюджетів від дотацій з центрального бюджету (наприклад, в Іспанії до 40% доходів профінансовано за рахунок дотацій з державного бюджету). Для європейських країн актуальним завданням на сучасному етапі залишається зниження диференціації між рівнем фінансового забезпечення місцевих бюджетів.

Однією з держав, в якій результати реформ децентралізації та розвитку місцевого управління мають вагомі досягнення привертають увагу всього світу, є Швеція. Слід зазначити, що механізми реформування обумовлені як історичними національними особливостями, так і загальними проблемами і тенденціями світового розвитку. У шведському місцевому управлінні, як і в інших сферах громадського життя, сильні старі традиції, що мають багатовікову історію міського самоврядування. Попри те, що спеціальним законодавством в 1862 році було проведено досить жорстке розмежування функцій і завдань держави і церкви у вирішенні місцевих питань і сформована двоскладова світська система місцевих органів, церковні приходи і зараз грають помітну роль в життя місцевих співтовариств, у тому числі і шляхом стягування прибуткового церковного податку, розвитку освітньої програми тощо. Таким чином, досі на місцевому рівні в Швеції діє два види органів - світські і релігійні. І на відміну від муніципалітетів (комун), число і межі яких змінювалися в процесі реформ світського місцевого управління, що проводилися, місцеві церковні організації існують в практично не зміненому з 16 ст. виді - їх і зараз налічується більше 2 тисяч.

Не менш примітною рисою шведського місцевого управління є його базування на системі комітетів. У структурі муніципальних органів відсутня посада мера як одноосібного глави виконавчої влади, так само як і посада голови ради. Ухвалення рішень, усіх напрямів діяльності муніципалітету, що стосуються; визначення числа, видів, структури і методів роботи створюваних комітетів; вирішення фінансових питань, включаючи затвердження місцевого бюджету, встановлення ставки місцевого прибуткового податку і розцінок на місцеві послуги, що надаються, є прерогативою зборів членів місцевої ради (збори уповноважених) в цілому, а робота з підготовки і виконання заходів проводиться його комітетами [3].

Місцеве управління в Швеції розв'язувало багато проблем, з якими зіткнулися інші європейські країни, передусім у сфері місцевої економіки і фінансів, що потребувало проведення відповідних реформ місцевої влади. Напрями цих реформ мали досить багато спільного з процесами реформування в інших країнах, проте значною мірою відрізнялися і своєрідністю. Передусім, Швеція, як і інші країни, не уникнула необхідності проведення широкої реорганізації місцевого управління, обумовленої так званим "парадоксом числа" [4]. Виникла потреба у перегляді числа і розмірів місцевих одиниць, оскільки ті, що існували до середини 1940-х років більше 2000 комун з чисельністю населення всього в декілька сотень або тисяч чоловік, не могли впоратися зі все зростаючим об'ємом і ускладненням завдань, що стояли перед ними, знаходилися в стані постійного дефіциту фінансових коштів, а отже, не могли ефективно здійснювати свої функції. Подібно до Німеччини, Данії, країн Бенілюксу та ін., але значно раніше них, Швеція зробила ряд законодавчих і організаційних заходів, спрямованих на скорочення числа муніципальних одиниць шляхом їх максимального укрупнення. У результаті число муніципалітетів скоротилося майже в 10 разів - у 2003 році їх налічувалося в країні лише 290 із середньою чисельністю населення 30 тис. осіб [6, с. 20]. Одночасно йшов процес перегляду і перерозподілу функцій і відповідальності між центральним, регіональним і місцевим рівнями управління. Основною тенденцією цього процесу, що триває вже декілька десятків років, являється посилення децентралізації в управлінні і розширення можливостей для місцевої влади у вирішенні усіх питань, пов'язаних із забезпеченням життєдіяльності населення на підвідомчій їм території.

Швеція відноситься до досить рідкісного числа країн, в яких паралельно розвиваються обидва напрями децентралізації. Більше того, унікальність Швеції полягає в тому, що в ній спочатку закладений чи не найвищий рівень децентралізації місцевого управління. Незважаючи на вже існуючу високу міру децентралізації в місцевому управлінні, Швеція разом із Норвегією і Данією проводить експеримент по розширенню рамок місцевої автономії під назвою "вільне місцеве управління". Метою цього експерименту, що є частиною загальної програми з розвитку і перетворення публічного сектору в цілому, являється перевірка на практиці різних способів активізації діяльності органів місцевого управління, максимального обліку місцевих умов, а також надання великих можливостей представникам місцевих співтовариств і обраним публічним посадовцям впливати на місцеву політику. Муніципалітети, що беруть участь в експерименті (виключно на добровільній основі), отримують значну свободу від державного регулювання. Основна увага звертається на вдосконалення організаційної структури місцевого управління (відмова від традиційної системи комітетів); підвищення гнучкості в здійсненні функцій і завдань; обережне і більше зважене використання державних грантів і інших форм фінансової допомоги, що розглядається як один зі шляхів послаблення підконтрольності місцевих органів центральному уряду; вироблення найбільш ефективних форм співпраці місцевої влади з органами регіонального і національного рівня; та ін. Кінцевим результатом повинне стати загальне скорочення державного регулювання і контролю над місцевим управлінням [5].

Інший, не менш важливий напрям децентралізації у шведському місцевому управлінні - децентралізація ринкових сил. Загальною тенденцією в реформуванні системи місцевої влади у більшості європейських держав являється посилення ролі органів місцевого управління в розвитку місцевої економіки. У Швеції за останні роки істотно збільшилася доля публічного сектора в національній економіці. Це стало, зокрема, одним із факторів значного зниження рівня безробіття в країні. Одночасно активізувалася діяльність по залученню приватного сектора до розвитку місцевої економіки. Особливий інтерес в цьому плані представляє практика надання місцевими органами фінансової підтримки окремим приватним підприємствам. І хоча така практика є протизаконною, оскільки місцевим органам не дозволяється субсидувати окремі приватні підприємства, вони повинні вживати загальні заходи по розвитку виробничої інфраструктури на підвідомчій території, органи місцевого управління використовують своє законне право підтримувати окремі підприємства, чиє закриття або скорочення виробництва може привести до значного збільшення безробіття на території певного муніципалітету.

Практика проведення реформ місцевого управління в європейських країнах, спрямованих на посилення елементів децентралізації, і, передусім, на розширення повноважень і функцій місцевих органів, наочно продемонструвала ту, що збільшується при цьому різниця між об'єктивно зростаючими витратами і місцевими доходами, що залишаються на колишньому рівні (або навіть що скорочуються). Децентралізація повноважень часто у практиці зарубіжних країн не супроводжувалася децентралізацією фінансів, в першу чергу податків. Швеція в цьому відношенні є виключенням із загального правила. Унікальність шведського місцевого управління якраз і полягає у збалансованості широкої загальної компетенції місцевих органів і широких повноважень по самостійному оподаткуванню, що, на думку шведських учених, і складає суть децентралізації в місцевому управлінні. Нині в Швеції є два типи місцевого самоврядування: муніципалітети та графства [6, с. 19].

У Швеції існує давня традиція вирішувати питання локального значення на місцях. Фінансовій системі Швеції більше 150 років. У ній трирівнева бюджетна система. Місцеві і регіональні рівні повністю незалежні від федерального рівня, вони абсолютно автономні. Розподіл бюджетних прав і обов'язків передбачає, що держава відповідає за зовнішню політику, громадський порядок, вищу освіту та науку, ринок праці, соціальне страхування та соціальне забезпечення. Органи влади регіонального рівня відповідають за охорону здоров'я, культуру, громадський транспорт. Місцеві органи влади (муніципалітети) відповідно до закону відповідають за соціальне обслуговування, шкільну освіту, територіальний розвиток та будівництво, охорону здоров'я та навколишнього середовища, сбір та утилізацію відходів, службу спасіння, водопостачання та водовідведення, громадський порядок та безпеку. Крім того, на власний вибір органи місцевого управління опікуються організацією дозвілля, культурою, житлом, енергетикою, промисловими спорудами, зайнятістю.

У Швеції витрати усього державного сектору становлять 50% валового національного продукту країни. Основне бюджетне навантаження припадає на місцевий рівень або комуни. У Конституції Швеції за комунами і ландстингами закріплено право стягувати податки і встановлювати ставку податку. В той же час хоча ці органи відрізняються великою самостійністю, держава визначає рамки і джерела доходів, в яких вони повинні діяти. Тому говорити про повну самостійність в оподаткуванні комун не можна. Наприклад, існує така норма: у разі підвищення комунами ставки податку проти тих, що існували в 1996 році, держава зменшує державні субсидії на суму додаткових зборів. Структура доходів суспільного сектору (ландстингів и комун) має такий розподіл: податки - 67%, дотації вирівнювання - 4%, цільові субвенції - 14%, інші доходи (збори, оренда, надання платних послуг) - 15% [6]. Як і у більшості країн, у Швеції має місце система вирівнювання, що складається з вирівнювання доходів. Вирівнювання видатків та регулюючи заходи щодо створення однакових фінансових умов. Державні субсидії не є цільовими, а мають загальний характер. Вони складаються з двох частин, що формуються по двох принципах: по кількості жителів і по віковому складу. Система вирівнювання доходів між комунами побудована за принципом самофінансування. Вирівнювання відбувається за рахунок того, що комуни мають нижчу, ніж у середньому по країні, податкоспроможністю, отримують субсидії, тоді як комуни з податкоспроможністю вище середньою платять відповідні внески. При цьому сума субсидій дорівнює сумі внесків. Тобто доходи держави, що отримуються від сплати комунами внесків на вирівнювання доходів, йдуть на фінансування витрат на виплату відповідних субсидій.

Вирівнювання витрат покликане компенсувати відмінності у структурних витратах. В області витрат вирівнюванню підлягають витрати на більшість видів діяльності комун. Найважливішим чинником, що обумовлює додаткові витрати комун, є вікова структура населення, оскільки 26% видатків комун доводиться на догляд за престарілими і інвалідами. Вирівнювання витрат також здійснюється за рахунок засобів комун. Відмітною особливістю шведської системи фінансування є те, що кошти ландстингам і комунам впродовж року виділяються в розмірах визначених бюджетами, незалежно від фактичних податкових надходжень.20 чисел кожного місяця 1/12 частина запланованих коштів спрямовується ландстингам і комунам [5].

Платники податків усі податки (державні, регіональні і місцеві) сплачують однією сумою. Розбиття податку по видах і рівнях бюджетної системи робиться наступного року, коли зроблений остаточний розрахунок по деклараціях. Податки сплачуються через державну платіжну систему на рахунки територіальних податкових інспекцій, звідки щодня перераховуються на центральний розрахунковий рахунок в Рик - сбанку Швеції, яким управляє держава. Інформація, необхідна для визначення сум перерахувань податків, державних дотацій і дотацій на вирівнювання, збирається через центральну інформаційну систему в Державному податковому управлінні (ГНУ), яке також підпорядковується Міністерству фінансів. Слід зазначити, що міністерства в Швеції, у тому числі і фінансів, не здійснюють оперативних функцій. Ураховуючи, що фінансування або виділення засобів здійснюється за плановими показниками, дуже велике значення має точність планування при складанні бюджету

Щомісячно з державного розрахункового рахунку кошти у розмірі 1/12 частин планових податкових надходжень, 1/12 частини державних дотацій і 1/12 частини дотацій на вирівнювання перераховуються на рахунки муніципалітетів. При цьому широко використовується система взаємозалі - ків. Зіставляється сума, що підлягає до отримання комуною вище перелічених засобів, із сумою, до сплати комуною, як працедавцем, прибуткового податку і соціального податку, утриманого зі своїх працівників. Перераховується лише різниця. Муніципалітети мають право самі визначати банк для розміщення своїх коштів. Окрім надходжень з державного розрахункового рахунку на цей же рахунок безпосередньо від платників поступають неподаткові платежі.

Підсумовуючи аналіз результатів децентралізації у Швеції, варто зазначити, що ефективність децентралізації якнайкраще досягалася за умови широкого залучення місцевих громад і населення до вирішення питань управління і способів забезпечення розвитку конкретних місцевих муніципалітетів. Обов'язковим пріоритетом було розширення фінансової бази місцевих бюджетів, що забезпечувалося за рахунок істотного розширення і закріплення в законодавстві податкових джерел фінансування місцевих муніципалітетів і способів їх акумуляції до бюджетів місцевих органів самоврядування. При цьому використовувалися різні підходи до розподілу податків між рівнями бюджетної системи, серед яких: а) чітке розділення конкретних видів податків після рівнів управління (державні і місцеві) і закріплення їх за відповідними рівнями бюджетної системи (принцип - один податок - один бюджет); б) розподіли ставок податків шляхом фіксації за кожним рівнем певної частини податку в межах єдиної ставки обкладення (принцип квотування); в) введення місцевих надбавок до загальнодержавних (федеральним або регіональним). Важлива роль була відведена оптимізації міжбюджетних відносин як між бюджетами різного рівня так і між бюджетами одного рівня. При цьому ефективним кроком стало усунення системи горизонтального (бюджетів одного рівня) фінансового вирівнювання. Вирішення таких питань було сконцентроване на рівні центральної влади країн. Крім того, широке застосування отримала практика відмови від делегованих повноважень. Особлива увага була покладена на забезпечення бюджетної дисципліни як одній з базових передумов стабільності і достатності фінансових ресурсів на місцевому і загальнодержавному рівні. Це зажадало забезпечення ефективнішої взаємодії державних структур (податкових і митних служб, соціальних фондів та ін.) і посилення координації контролюючих органів. При цьому незалежність органів місцевого управління за використанням фінансових потоків на своєму рівні стало для місцевої влади важливим стимулом пошуку джерел наповнення бюджетів і рішення соціально-економічних завдань.

Більшість завдань по бюджетній децентралізації, які показали свою ефективність в європейських країнах, в Україні ще тільки має відбутися. Ефективна бюджетна децентралізація повинна базуватися на принципах чіткого розмежування владних повноважень між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального управління країни виходячи із необхідності надання великих можливостей і повноважень регіонам і громадам на основі принципу субсидіарності. При цьому необхідно чітко визначити, який орган публічної влади має відповідати за регулювання, фінансування і безпосереднє надання тій або іншої послуги. Ресурси місцевих бюджетів мають бути достатніми для фінансування власних і делегованих повноважень місцевої влади. Враховуючи досвід ЄС, частка місцевих бюджетів у загальних державних доходах і видатках має складати приблизно одну третину. У країнах ЄС власні ресурси місцевого самоврядування близькі до їх витрат, а в Швеції навіть істотно їх перевищували в 2010 році [7].

бюджетна децентралізація місцеве самоврядування

Висновки