Наукові дослідження державного управління в галузі охорони здоров’я

Размещено на http://www.allbest.ru/

Наукові дослідження державного управління в галузі охорони здоров'я

Сарибаєва Г.М.

Анотації

У статті проаналізовано деякі дослідження державного управління у сфері охорони здоров'я. Зважаючи на виклики сьогодення, рекомендовано вести мову не тільки про "державне управління" у сфері здоров'я, але й брати до уваги роль органів місцевого самоврядування у цій сфері - з урахуванням цього, більш коректним є застосування поняття "публічне управління". Також констатована необхідність брати до уваги сучасні напрацювання фахівців у сфері адміністративного права, та замість поняття "публічне управління" вживати поняття "публічне адміністрування", коли йдеться про таку сферу соціально-культурного життя, як охорона здоров'я.

Ключові слова: державне управління, державне адміністрування, публічне адміністрування, охорона здоров'я, медична допомога.

В статье проанализированы некоторые исследования, касающиеся государственного управления в сфере здравоохранения. Учитывая вызовы современности, рекомендовано принимать во внимание не только "государственное управление" в сфере здоровья, но и роль органов местного самоуправления в этой сфере - с учетом этого, более корректным является применение понятия "публичное управление". Также констатирована необходимость не упускать из виду современные наработки специалистов в сфере административного права, и вместо понятия "публичное управление" использовать понятие "публичное администрирование", когда речь идет о такой сфере социально-культурной жизни, какздравоохранение.

Ключевые слова: государственное управление, государственное администрирование, публичное администрирование, здравоохранение, медицинская помощь.

The article analyzes the doctrinal works of public administration in the field of health, including taking into account the challenges of today. It is recommended to speak not only about "public administration" in the field of health, but also to take into account the role of local self-government bodies in this area - taking into account this, the use of the concept of "public administration" is more correct. It also stated the need to take into account the current developments of specialists in the field of administrative law, and instead of the concept of "public administration" to propose the concept of "public administration" when it comes to such a sphere of socio-cultural life as health care.

Key words: public administration, state government, public administration, health care, medical aid.

Постановка проблеми. Наразі в Україні триває адміністративна реформа, складовою якої є муніципальна реформа. Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування широко задіяні у наданні послуг населенню з охорони здоров'я. Оскільки нове законодавство, що базується на нових реформаторських концепціях, не може не вплинути на ці послуги (позитивно чи негативно), питання адміністрування їхнього надання викликають цікавість як науковців, так і практиків.

Аналіз досліджень. Питання державного управління в галузі охорони здоров'я досліджували такі автори, як Л.М. Дешко, О.М. Цібровський, П.М. Лисенко, Р. Майданик, Р.Ю. Гревцова та інші. Але найбільша кількість публікацій із цього питання, безперечно, належить авторству З.С. Гладуна. Проте їхні дослідження проводились до того, як було розпочато сучасний етап адміністративної реформи. А отже, це питання потребує подальшого дослідження, є актуальним та своєчасним.

Метою статті є аналіз наукових досліджень державного управління в галузі охорони здоров'я.

Однією з небагатьох монографічних праць із досліджуваного питання є книга З.С. Гладуна "Державне управління в галузі охорони здоров'я", що вийшла друком у м. Тернопіль у 1999 році.

Перше, що привертає увагу у цьому дослідженні, - це практичний підхід до визначення поняття "охорона здоров'я", який є виваженим саме з точки зору державного управління у цій сфері, З.С. Гладун зауважує: "Якщо охорону здоров'я розглядати в широкому смислі, як комплекс політичних, організаційних, економічних, правових та інших заходів, спрямованих на забезпечення збереження й розвитку фізіологічних і психологічних функцій, оптимальної працездатності та соціальної активності людей при максимальній біологічно можливій індивідуальній тривалості життя" [1, с. 21]. Таким чином, він погоджується з тим, що визначення цього поняття, яке було надано в Основах законодавства України про охорону здоров'я у статті 3, є його визначенням у широкому значенні ("охорона здоров'я - система заходів, що здійснюються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, закладами охорони здоров'я, фізичними особами-підприємцями, які зареєстровані в установленому законом порядку та одержали ліцензію на право провадження господарської діяльності з медичної практики, медичними та фармацевтичними працівниками, громадськими об'єднаннями і громадянами з метою збереження та відновлення фізіологічних і психологічних функцій, оптимальної працездатності та соціальної активності людини при максимальній біологічно можливій індивідуальній тривалості її життя") [2]. З.С. Гладун дуже влучно підкреслив, що визначення з Основ - це визначення у широкому смислі, що охорону здоров'я не варто обмежувати тільки цими діями. Він розмірковує: "Якщо розуміти охорону здоров'я в широкому тлумаченні, як це подають... Основи законодавства України про охорону здоров'я, то слід відразу ж визнати, що згаданий орган виконавчої влади не може забезпечити виконання цієї мети, оскільки не володіє для цього відповідними засобами і ресурсами" [1, с. 134]. "І тому загальноприйнятним вважають розуміння охорони здоров'я у вузькому значенні, тобто саме як організацію медико-санітарної допомоги населенню. Власне, це і є основою службової діяльності управління охорони здоров'я, з цього й випливають його основні завдання та функції" [1, с. 135].

Вагомим внеском у доктринальні дослідження питання державного управління є формулювання З.С. Гладуном визначення поняття "система охорони здоров'я", адже його визначення включає структуру цієї системи, і саме виходячи з цієї структури, організовується державне управління (а також і публічне адміністрування) у відповідній сфері.

Автор уважає, що "система охорони здоров'я - це сукупність різноманітних об'єктів і суб'єктів управління. Вона включає велику кількість різноманітних органів виконавчої влади загальної і спеціальної компетенції, закладів охорони здоров'я різних видів (лікувально-профілактичних, санітарно-профілактичних, фізкультурно-оздоровчих, діагностичних, аптечних, наукових та ін.), професійну діяльність велетенської армії медичних і фармацевтичних працівників, а також функціональні службові зв'язки між ними" [1,с. 82]. самоврядування влада державний

Така значна кількість елементів системи не зупиняє З.С. Гладуна від формулювання пропозиції про введення посади Уповноваженого з прав пацієнтів в Україні [3]. З точки зору захисту прав людини (у т.ч. на місцевому рівні - дивись, наприклад, [4]) це дійсно є обґрунтованим. Але з іншого боку, це ще більше ускладнить аналізовану систему.

Також привертає увагу перелік особливостей державного управління в галузі охорони здоров'я, які виокремив З.С. Гладун. Він зазначив, що "до особливостей державного управління в галузі охорони здоров'я слід віднести:

- велику соціально-економічну значимість охорони здоров'я як провідної, базової галузі соціально-культурної сфери життя суспільства і держави, основи державної соціальної політики;

- значні труднощі у передбаченні наслідків прийняття тих чи інших управлінських рішень, які нерідко проявляються не відразу і часто не піддаються кваліфікованим оцінкам;

- велику кількість та різний характер діяльності об'єктів управління - це різні за потужністю лікарні (від найменших сільських до колишніх республіканських лікарень підпорядкування Міністерства охорони здоров'я України), поліклініки, диспансери, амбулаторії, діагностичні центри, санаторії, науково-дослідні інститути, вищі навчальні медичні заклади II, III і IV рівнів акредитації - медичні коледжі, академії та університети;

- неоднорідність об'єктів управління з точки зору їх обсягу, потужності, насиченості медичною апаратурою, за кількістю працюючого персоналу, в тому числі висококваліфікованих фахівців, за різними формами власності, і, нарешті, за різним службовим підпорядкуванням - окремі заклади охорони здоров'я, підпорядковані Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, міністерствам оборони, внутрішніх справ, транспорту, Службі Безпеки України та ін.;

- специфічний характер управлінських відносин у цій галузі внаслідок міжгалузевого управління шляхом прийняття відомчих (у галузі охорони здоров'я) нормативно- правових актів (наказів, інструкцій, оголошень, списків та ін.), які поширюють свою дію на діяльність різноманітних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування всіх медичних і фармацевтичних працівників незалежно від місця їх праці, форми власності та підпорядкування закладу охорони здоров'я і розподіл їх за різними формами власності (державна, комунальна, колективна, приватна), набуття ними статусу юридичної особи, застосування новітніх економічних форм і методів господарювання, праці й службового статусу працівників апарату;

- фахові та кваліфікаційні особливості управлінського персоналу галузевих органів виконавчої влади... і місцевого самоврядування..., більшість з яких за освітою є лікарями й фармацевтами, поєднують свою адміністративну роботу з практичною роботою за фахом на умовах сумісництва [1,с. 55].

Як бачимо, ці зазначені у 1999 році особливості залишаються актуальними і наразі. Це свідчить як про глибокий аналіз державного управління у сфері охорони здоров'я, здійснений З.С. Гладуном, так і про те, що, на жаль, реформа сфери охорони здоров'я не була вельми ефективною - адже майже за 20 років не спостерігаємо істотних змін. Слід рекомендувати брати до уваги не лише "державне управління" у сфері здоров'я, але й враховувати роль органів місцевого самоврядування у цій сфе- рі-з урахуванням цього, більш коректним є застосування поняття "публічне управління". Можна врахувати й сучасні напрацювання фахівців у сфері адміністративного права та замість поняття "публічне управління" запропонувати поняття "публічне адміністрування", коли йдеться про таку сферу соціально-культурного життя, як охорона здоров'я. Однак, ці пропозиції ніяк не пов'язані з реформою сфери охорони здоров'я - вони сформульовані на підставі аналізу сучасних тенденцій адміністративної реформи в Україні, черговий етап якої розпочався у 2015 році.

З.С. Гладун виокремив низку проблем сфери охорони здоров'я, що були актуальними у 1999 році та потребували вирішення, у тому числі за рахунок залучення до цього органів, які здійснюють державне управління сферою охорони здоров'я. Він звернув увагу на необхідність диверсифікації закладів охорони здоров'я: "створення в Україні приватного медичного сектора триває надзвичайно повільно. Це гальмують економічна криза та інші причини, серед яких і неефективне податкове законодавство... Значно жвавіше ця справа пішла у фармації - нині у державній і комунальній власності залишилось 5-7 % від загальної кількості аптек, які є в Україні" [1,с. 65]. Наразі проблема нікуди не зникла.

Ще один приклад: З.С. Гладун констатував, що "в останні десятиліття різко зросла вартість надання медичної допомоги за рахунок застосування новітніх досягнень науки і техніки, складної діагностичної та лікувальної апаратури, нових і дорогих медичних препаратів і лікарських засобів. Застосування антибіотиків і протиракових хіміотерапевтичних засобів, сканерів і лінійних прискорювачів, комп'ютерних томографів, операції на відкритому серці й пересадки окремих органів, досягнення молекулярної і клітинної біології та генної інженерії дають у руки медиків сильну сучасну зброю для лікування людей, для полегшення їх страждань і продовження життя. А це, в свою чергу, вимагає збільшення коштів на охорону здоров'я" [1, с. 69]. Ця проблема, знов-таки, нікуди не зникла. Варто зазначити, що розвиток науки та техніки сприяв низці заходів з охорони здоров'я, зменшив вартість медичних услуг, а отже, зробив їх більш поширеними. Наприклад, ще у 1999 році поодинокими були хірургічні операції з заміни суглобів стегна, а наразі вони практикуються у низці лікарень, але поки що залишаються недоступними для більшості пересічних громадян з огляду на їхню вартість. Це стосується й екстракорпорального запліднення, і про низку інших високотехнологічних та наукоємних процесів у сфері охорони здоров'я. Наявність їх вимагає створення страхової медицини, - ця проблема була актуальна у 1999 році, на момент виходу з друку праці З.С. Гладуна та залишається нагальною і досі.

З-поміж низки проблем З.С. Гладун виявив одну концептуальну проблему, яка полягає в тому, що "значним гальмом у реформуванні охорони здоров'я в Україні є відсутність її єдиної концепції. Стало вже поганою традицією, коли кожний новопризначений міністр охорони здоров'я разом із своєю командою розробляє новий проект концепції, розпочинає кампанію її реклами і громадської підтримки, вносить цю концепцію на розгляд Верховної Ради чи Уряду і... на цьому, як правило, закінчується її позитивне сприйняття" [1, с. 175]. Варто зазначити, що й сучасному етапу реформи у сфері охорони здоров'я бракує послідовності та науково виваженої концепції. Саме відповідно до цієї концепції мало б удосконалюватись чинне законодавство про охорону здоров'я.

Що ж стосується законодавства про охорону здоров'я, у т.ч. про державне управління у цій сфері, то З.С. Гладун оцінив його надзвичайно позитивно, з чим не можна погодитись навіть зараз, не говорячи вже про 1999 рік. Він відмітив, що "сьогодні в загальних рисах сформована модель українського законодавства про охорону здоров'я та прийняття інших законодавчих актів, і, перш за все, законів про медичне страхування, про медико-санітарну допомогу, про заклад охорони здоров'я та низки інших, які перебувають на стадії розробки законопроектів і завершать формування його внутрішньої структури. Це зовсім не означає, що питання концепції, структури законодавства про охорону здоров'я, місця окремих законодавчих актів, методів та форм правового регулювання відносин уже остаточно вирішені раз і назавжди й не потребують подальшого розвитку" [1, с. 191-192]. З цієї цитати не зрозуміло, що мається на увазі під "моделлю законодавства", під "концепцією законодавства", та яку саме структуру (або внутрішню структуру, автор вживає і такий термін) він уважає оптимальною.

В аналізованій монографії З.С. Гладун майже не приділяє уваги законодавству щодо державного управління у сфері охорони здоров'я. Однак, одна з його статей присвячена цьому питанню. Зокрема, він зазначає, що адміністративно-правові норми у сфері охорони здоров'я "умовно можна розділити на дві групи: до першої варто віднести норми права загального характеру, що встановлюють правове регулювання організації надання медичної допомоги та здійснення державного санітарного нагляду та державного управління і регулювання відносин у цій сфері загалом, а до другої - норми, які встановлюють правове регулювання окремих видів відносин саме у цій сфері (з надання медичної допомоги і охорони здоров'я матерів і дітей, інвалідів та ВІЛ-інфікованих, з боротьби з інфекційними захворюваннями, щодо регулювання обігу в країні лікарських засобів і медичних виробів та ін.)" [5, с. 135-136]. З цими міркуваннями автора слід погодитись.

Однак, З.С. Гладун сформулював і вельми спірний висновок про те, що "законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти щодо питань організації та здійснення державного управління і регулювання у сфері охорони здоров'я Грунтуються на засадах "м'якого" ліберального впливу на ці відносини шляхом встановлення правил поведінки їхніх учасників, умов ліцензування та акредитації, виділення відповідних квот і здійснення державного контролю" [5, с. 136]. Навряд чи процедуру ліцензування та послідуючий державний контроль за суб'єктами, що здійснюють діяльність, яка підлягає ліцензуванню тощо, можна регламентувати із застосуванням "м'якого" впливу. По-перше, враховуючи важливість конституційного права на охорону здоров'я, важливим є якісне державне управління у цій сфері. По-друге, незрозумілим залишається поняття "м'який вплив". Виходячи з норм міжнародного права, можна вести мову про "м'яке право", "джерела м'якого права" - однак їхнє застосування навряд чи є доречним, коли йдеться про державне управління у сфері охорони здоров'я на національному рівні. А отже, пропозиція вимагає конкретизації та подальшого удосконалення.

Висновки

У статті проаналізовано доктринальний доробок З.С. Гладуна щодо дослідження державного управління у сфері охорони здоров'я, у т.ч. з урахуванням викликів сьогодення проаналізовано надані ним визначення понять "охорона здоров'я" в широкому та у вузькому значеннях, "система охорони здоров'я", характерні риси державного управління у сфері охорони здоров'я, пов'язані з його здійсненням проблеми. Резюмовано, що опубліковані у 1999 році тези здебільшого залишаються актуальними і наразі. Це свідчить як про глибокий аналіз державного управління у сфері охорони здоров'я, здійснений З.С. Гладуном, так і про те, що, на жаль, реформа сфери охорони здоров'я не була достатньо ефективною - адже майже за 20 років не спостерігаємо істотних змін. Рекомендовано вести мову не тільки про "державне управління" у сфері здоров'я, але й враховувати роль органів місцевого самоврядування у цій сфері - з урахуванням цього, більш коректним є застосування поняття "публічне управління". Також констатована необхідність врахувати сучасні напрацювання фахівців у сфері адміністративного права, та замість поняття "публічне управління" запропонувати поняття "публічне адміністрування", коли йдеться про таку сферу соціально-культурного життя, як охорона здоров'я.

Список використаних джерел

1. Гладун 3. С. Державне управління в галузі охорони здоров'я. - Тернопіль: Укрмедкнига, 1999. -312 с.

2. Основи законодавства України про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 року II Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 4.-Ст. 19.

3. Гладун 3. С. До питання про запровадження інституту Уповноваженого з прав пацієнтів в Україні II Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. - 2014. -№2,- С. 143-147.

4. Мішина Н.В. Конституційна регламентація місцевого самоврядування в Україні: сучасність та перспективи. II Публічне право. - 2015.-№3.-С. 67-72.

5. Гладун 3. С. До питання про зміст адміністративно-правових норм у сфері охорони здоров'я населення. II Науковий вісник Львівської комерційної академії. - Серія: Юридична. - 2015. - Вип. 2. - С. 133-144.

Размещено на Allbest.ru