Поняття та зміст адміністративних процедур у сфері державного регулювання господарської діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поняття та зміст адміністративних процедур у сфері державного регулювання господарської діяльності

Демократизація суспільних відносин, орієнтація України на вступ до Європейського співтовариства з його стандартами та вимогами до системи управління і законодавства зумовлюють необхідність масштабного реформування адміністративної сфери, а також побудови взаємостосунків громадян з державою на нових засадах. Безумовно, забезпечення економічної безпеки України та добробуту її громадян шляхом захисту конкурентного ринкового середовища, реалізації конституційного права кожного громадянина на підприємницьку діяльність, формування сприятливого та передбачуваного правового поля для реалізації відповідного права є однією з основних функцій держави. У свою чергу, розвиток господарської діяльності створює необхідні передумови для розв'язання низки наявних економічних та соціальних проблем. Хоч в Україні загалом сформовано законодавство, яким визначено правові засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, однак неефективна робота регуляторних органів, відсутність чіткого визначення регуляторних процедур не дають змоги забезпечити належне додержання усіх його вимог. Крім того, наявні засоби державного регулювання у сфері господарювання нині стали неефективними та потребують перегляду, а накопичені впродовж останніх років проблеми у сфері формування і реалізації регуляторної політики стримують розвиток господарської діяльності. Тому нагальними наразі є удосконалення дозвільних процедур і реєстрації речових прав на майно, спрощення процедур відкриття та закриття бізнесу, одержання адміністративних послуг, звуження прямого адміністративного державного контролю за діяльністю суб'єктів господарювання та реформування сфери надання адміністративних послуг, пом'якшення податкового тиску, розвиток інфраструктури для надання суб'єктам підприємництва фінансової, матеріально-технічної, інформаційної, науково-технологічної, консультативної, маркетингової, кадрової та освітньої підтримки, підвищення ролі підприємництва, конкурентоспроможності економіки держави, та, відповідно, покращення місця України в рейтингу легкості ведення бізнесу.

Питання визначення поняття й ознак адміністративних процедур, співвідношення цього поняття з адміністративним процесом, а також адміністративно - процедурна діяльність адміністративних органів в Україні були предметом наукового зацікавлення провідних учених-адміністративістів, зокрема: В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, С.Г. Брателя, Н.В. Галіциної, І.Б. Коліушка, Т.О. Коломоєць, О.В. Кузьменко, О.С. Лагоди, Р.С. Мельника, О.І. Миколенка, А.Ю. Осадчого, В.П. Тимощука, Ю.А. Тихомирова, М.М. Тищенка, С.Г. Стеценка та ін. Однак визначення на концептуальному рівні поняття «адміністративна процедура державного регулювання у сфері господарювання» та ґрунтовного дослідження правозастосовної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в аспекті забезпечення права громадян на підприємницьку діяльність не було.

З огляду на це, мета статті полягає у визначенні змістовного наповнення поняття та сутності терміну «адміністративна процедура», аналізі наявних у науковій літературі поглядів на класифікацію процедур управлінської діяльності; окресленні перспективних напрямів інтегрованого розвитку інституту адміністративної процедури державного регулювання у сфері господарювання для побудови публічної адміністрації за аналогом демократичних європейських країн, з принциповим підходом до діяльності держави як регулятора відносин, а не управлінця, з подальшим розвитком інститутів, які впливають на її демократизацію та лібералізацію.

В адміністративному законодавстві України саме процедурна частина є найменш розвиненою. Незважаючи на декілька спроб розгляду у Верховній Раді України проекту Адміністративно-процедурного кодексу, до цього часу його не прийнято. У результаті Україна, на відміну від переважної більшості зарубіжних країн та держав-членів Європейського Союзу, до цього часу не має загального закону про адміністративну процедуру. Поряд з цим, приймаються інші нормативно-правові акти, які певною мірою дотичні до регулювання адміністративної процедури. Необхідність законодавчого регулювання порядку діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів, які згідно із законом уповноважені здійснювати управлінські (виконавчі та розпорядчі) функції, і особливо їх відносин з приватними особами, сьогодні не викликає сумнівів. Тому розроблення концептуально-теоретичних засад адміністративно-процедурної діяльності, обґрунтування та аналіз принципів її використання, здійснення диференціації адміністративних процедур державного регулювання у сфері господарювання дасть змогу сформулювати пропозиції та рекомендації організаційно-правового характеру, спрямовані на підвищення ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань розвитку господарської діяльності та регуляторної політики.

Як відомо термін «процедура» іншомовного походження (лат. «procedo», франц. та англ. «procedure») і означає «проходжу, просуваю» [1, с. 373]. Аналіз словникової літератури [3, с. 1179; 4, с. 526] свідчить, що термін процедура має такі визначення: офіційно встановлений чи узвичаєний порядок здійснення, виконання або оформлення чого-небудь; встановлена, прийнята послідовність дій для здійснення або оформлення певної справи, офіційний порядок дій, виконання, обговорення чого-небудь; тривала, послідовна справа, порядок, обряд.

З правової точки зору, під процедурою розуміють регламентований юридичною нормою порядок дій або регулювання відповідних суспільних відносин у сфері правозастосування.

Розмірковуючи про процедуру як інститут адміністративного процесу, Н.В. Галіцина стверджує, що вона - це певна сукупність дій чи операцій, за допомогою яких реалізується той чи інший процес або етап, стадія, що виражає зміст відповідної технології [6, с. 166]. На думку О.С. Лагоди, під категорією «адміністративної процедури слід розуміти встановлений законом порядок розгляду та вирішення індивідуальних справ органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, який закінчується прийняттям адміністративного акта або укладанням адміністративного договору» [7]. У свою чергу, В.М. Протасов зазначає, що процедура - це соціальний регулятор поведінки людей при реалізації різних соціальних норм, звідси - соціальний характер процедури [8, с. 6].

Зважаючи на зазначене вище, вважаємо, що під процедурою слід розуміти певну послідовність, порядок, схему, відповідно до якої має відбуватися певна дія (дії). Мається на увазі те, що будь-яка процедура спрямована на впорядкування поведінки суб'єкта в певних обставинах (ситуаціях), а змістовну складову процедури визначають характер дій (поведінки), заради яких вона існує.

Як наголошує О.С. Лагода, правова процедура характеризується ознаками, а саме: 1) попередньо визначена модель її застосування в реальному житті, через яку досягається необхідний результат; 2) юридична сила, тобто норми, що визначають процедурну діяльність, закріплені в законі, як і основні; 3) межі регулятивного «впливу» процедурних норм, процедурні норми не торкаються змістової (внутрішньої) сторони реалізації основних норм, лише передбачають зовнішній процес їх впровадження; 4) синхронність, тобто з виникненням основної норми відразу приймається процедурна, це забезпечує нерозривність правотворчості та правореалізації, теорії та практики; 5) законність - відповідність процедури нормативній моделі, закріпленій у нормативно-правовому акті; 6) ознака демократизму правової процедури стосується тільки тих, які є шляхом до реалізації владних відносин [7, с. 13].

Разом з тим, характер та специфіка процедури залежать від того, якими нормами вона регулюється. Особливість адміністративних процедур полягає в тому, що вони мають офіційних характер, здійснюються суб'єктами владних повноважень від імені держави і закріплюються у відповідних нормативних актах. Тобто мова має йти про правову (юридичну) процедуру.

На думку Ю.С. Шемшученка, правова процедура - це офіційно встановлений порядок дій при обговоренні, веденні справи чи діяльності у сфері права [9]. Р.С. Тихий визначає юридичну процедуру як нормативну регламентацію здійснення правової діяльності, пов'язаної з реалізацією прав і обов'язків учасниками суспільних відносин, а також вирішенням юридичних справ і суперечок [10, с. 23]. І.В. Панов характеризує юридичну процедуру як врегульований законодавством порядок здійснення юридичних дій, спрямованих на досягнення юридичного результату [11, с. 28].

У свою чергу, Р.С. Алімов стверджує, що правова (юридична) процедура є системою правових відносин, що складаються в певній послідовності, направлених на досягнення правового результату, який може виражатися у формуванні юридичних норм, утворень або припиненні певних правовідносин (головних для процедури), запобіганні правопорушенням, також в інших правових наслідках [12, с. 19]. Однак таке твердження є дещо некоректним, адже автор фактично ототожнює правовідносини і процедури, в результаті чого може скластися хибне уявлення про те, що процедура існує у правовідносинах. Юридична процедура функціонує для правовідносин, вона є інструментом, який їх опосередковує. З огляду на це, слушною постає позиція В.М. Протасова, який вказує на потребу процедури, зокрема: для регламентації процесу правового примусу, що здійснюється в межах охоронних правовідносин; для процедурного опосередкування тих регулятивних норм, які взагалі не можуть бути реалізовані без допомоги належної процедури; для оптимізації процесу реалізації регулятивних норм [13, с. 90].

Загалом процедура спрямована на те, щоб сприяти суб'єкту відповідних правовідносин у здійсненні його власних завдань і мети. Таке сприяння криється в тому, що нормами права визначається найбільш доцільний та ефективний порядок здійснення суб'єктами своїх прав, обов'язків і повноважень у певній сфері, зокрема в державному регулюванні господарської діяльності.

Варто сказати, що у вітчизняній юридичній літературі погляди науковців на сутність та зміст поняття «адміністративна процедура» є кардинально відмінними, не має усталеного підходу до визначення цього поняття та й відсутність системного розвитку адміністративно-процедурного законодавства не сприяє належній реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб у відносинах з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, у тому числі й у сфері господарювання.

Ю.А. Тихомиров під «адміністративною процедурою розуміє нормативно встановлений порядок здійснення уповноваженими суб'єктами права послідовно здійснюваних дій з метою реалізації їхньої компетенції і надання публічних послуг, її призначення - обмежити вільний розсуд і запровадити легальні критерії дій службовців, посадових осіб, державних і муніципальних структур, громадян і юридичних осіб» [14, с. 214].

Варто зазначити, що багато напрацювань у напрямі встановлення сутності і призначення адміністративної процедури було здійснено фахівцями Центру політико-правових реформ В.П. Тимощуком та І.Б. Коліушко. Зокрема, у 2003 році було розроблено проект Адміністративно-процедурного кодексу України, який включав 6 розділів, 6 глав, 74 статті. У ст. 1 проекту адміністративна процедура розглядалась як визначений законодавством порядок провадження в індивідуальних адміністративних справах [15, с. 24].

У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України від 2012 року, розробленому Міністерством юстиції України, передбачено його спрямування на регулювання відносин органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів, які згідно із законом уповноважені здійснювати управлінські (виконавчі та розпорядчі) функції, з фізичними і юридичними особами щодо прийняття адміністративного акту та його виконання. З огляду на концепції цього проекту, адміністративна процедура - це визначений законодавством порядок адміністративного провадження.

Незважаючи на певні критичні застереження, які стосуються ступеня новелізації законодавчих пропозицій у сфері врегулювання адміністративної процедури, слід виділити спрямування цього акта на законодавче закріплення участі громадян у процесі прийняття управлінських рішень органами, наділеними владними повноваженнями, що, безумовно, заслуговує на підтримку, гарантування законності та правомірності прийняття управлінських рішень. Автори проекту пояснюють, що врегулювання адміністративної процедури слугує: підвищенню якості управлінських рішень щодо їх фахової коректності та професійної ефективності; забезпеченню панування правової безпеки в державі завдяки тому, що управлінські рішення не можуть свавільно прийматись або знову скасовуватись органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, іншими державними органами, а також підприємствами, установами, організаціями, їх посадовими і службовими особами, іншими суб'єктами, які згідно із законом уповноважені здійснювати владні управлінські (виконавчі та розпорядчі) функції, а тільки за наявності відповідних передумов та в рамках процедури, яка відповідає принципам правової держави [17].

О.І. Миколенко обґрунтовує виділення адміністративної процедурної (процесуальної) форми як встановлений адміністративно-процедурними (процесуальними) нормами порядок (стан, лад), в межах якого здійснюється послідовна діяльність суб'єктів адміністративної процедури (процесу) та дії інших учасників. Процедурними, на думку вченого, слід вважати не тільки норми, що встановлюють порядок розгляду юридичної справи в судах чи органах виконавчої влади, а й норми, які регулюють порядок документаційного забезпечення управління (діловодство), встановлюють порядок реалізації певних суб'єктивних прав та юридичних обов'язків (реєстрація автомобіля, реєстрація особи за місцем постійного проживання та інше), встановлюють порядок укладання цивільно-правових договорів тощо. Усі приписи процедурних норм, підкреслює О.І. Миколенко, мають організаційний характер, тобто визначають найбільш доцільний порядок здійснення правотворчої, правозастосовної, правоохоронної, управлінської, установчої, контрольно-наглядової та будь-якої іншої діяльності чи порядок виникнення та зміни суб'єктивних прав і юридичних обов'язків між суб'єктами диспозитивних відносин [15, с. 217-222].

Таким чином, визначаючи сутність адміністративної процедури, О.І. Миколенко виходить за межі вирішення адміністративної справи як її предметної спрямованості і підкреслює організаційний, диспозитивний характер адміністративної процедури та її зміст, що полягає у визначенні певного порядку вчинення дій. Науковий підхід, обґрунтований вченим, є перспективним з точки зору можливості визнання існування адміністративної процедури поза межами діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та поширення процедурної форми на відносини внутрішньо-організаційного характеру.

Досліджуючи сутність адміністративної процедури з позицій форми управлінської діяльності органів виконавчої влади, Ю.М. Козлов і Л.Л. Попов зазначали, що адміністративною процедурою є різноманітні управлінські дії виконавчої влади та їх місцевих представників, включаючи контрольно-наглядові дії, порядок і правила їх підготовки, а також діловодство та інші подібні управлінські дії [18, с. 392-393].

У свою чергу, О.В. Кузьменко вважає, що процедура визначає порядок здійснення суб'єктами правовідносин юридично значущих дій, сукупність яких становить юридичний процес [2, с. 15]. Антагоністом поняття «процедура» в цьому сенсі є поняття «процес», основною ознакою якого є континуальність - подовженість у часовому вимірі, динаміка, безперервний рух, що виражається в послідовних переходах від одного до іншого стану. Процедуру можна вважати початковою формою урегульованості в діяльності певних органів, яка за умови виникнення необхідності переростає у форму, що називається процесом [5, с. 66].

Варто зазначити, що значення адміністративної процедури не є виключно правовим поняттям, воно дуже різноманітне і проявляється в економічних, політичних, ідеологічних і філософських аспектах. Завдяки адміністративним процедурам фактично «вирівнюються» правові позиції суб'єктів владних повноважень і людини, а не вибудовуються відносини субординації, в яких перебувають суб'єкти управлінських відносин [19, с. 10].

Отже, аналіз наукових досліджень свідчить, що більшість вчених визначають сутність категорії «процедура» через певний порядок послідовно здійснюваних дій та зазначають про невід'ємний зв'язок категорій «процедура» і «процес». Саме тому слушною є позиція А. Школика, який обґрунтовує тезу «про доцільність використання двох термінів адміністративна процедура та адміністративний процес, а також їх розмежування в контексті забезпечення функціонування публічної адміністрації та судів, що зумовлено специфікою та надзвичайною широтою правових відносин, котрі забезпечуються нормами адміністративного права. У жодній іншій галузі немає такого великого за обсягом предмета правового регулювання і настільки різних правових інститутів, що формують його зміст. Часткова неузгодженість з переважаючою у вітчизняній науці теорією держави і права позицією може з часом бути подолана з розвитком нових та удосконаленням наявних поглядів. Тим більше, що кожна, особливо базова галузь права, має право на формування власної правової доктрини, яка лише в ідеалі цілковито збігатиметься з загальною теорією» [20, с. 191].

Незважаючи на те, що чинне національне законодавство не дає визначення адміністративної процедури, вона є основним інструментом у системі забезпечення здійснення суб'єктами своїх прав, свобод, законних інтересів та повноважень. Зокрема, Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначає: порядок здійснення та забезпечення державного регуляторного впливу на сферу господарювання; порядок підготовки та прийняття регуляторних актів органами виконавчої влади; порядок участі в державній регуляторній політиці громадян, суб'єктів господарювання, їх об'єднань, наукових установ, консультативно-дорадчих органів тощо.

Таким чином, під час формулювання визначення поняття «адміністративної процедури у сфері державного регулювання господарської діяльності» доцільно врахувати, насамперед, мету здійснення такої процедури, що полягає в забезпеченні належної організації діяльності регуляторних органів на всіх етапах здійснення державної регуляторної політики у сфері господарювання; напрям державної політики, що передбачає синтез правового та економічного регулювання відносин між суб'єктами господарської діяльності, а також адміністративних та економічних відносин між регуляторними органами та іншими органами влади й суб'єктами підприємництва, а також структури розподілу функцій з реалізації державної регуляторної політики між регуляторним органом, спеціально уповноваженим органом з регуляторної політики, громадськістю, органами юстиції та судовими органами тощо.

Необхідно наголосити, що адміністративні процедури у сфері державного регулювання господарської діяльності мають циклічний характер. Етапи зійснення зазначених процедур складають цикл регуляторної діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, починаючи з підготовки регуляторного акта, регуляторна діяльність переходить до організації реалізуючих його дій і завершується контролем та оцінкою впровадження регуляторного акта щодо досягнення цим актом цілей, задекларованих під час його прийняття. Контроль та відстеження результативності регуляторного акта необхідні для порівняння фактичного і бажаного стану об'єкта державного регулювання - господарської діяльності. На основі цього переглядається регуляторний акт або у необхідних випадках виробляється новий, тобто починається новий регуляторний цикл. Так, згідно із Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» етапами здійснення адміністративних процедур державної регуляторної політики у сфері господарювання є: 1) встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та здійснення відстежень результативності регуляторних актів; 2) підготовка аналізу регуляторного впливу; 3) планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; 4) оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; 5) оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності; 6) за участю представників громадськості відкриті обговорення питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; 7) відстеження результативності регуляторних актів; 8) перегляд регуляторних актів; 9) викладення положень регуляторного акту у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акту; 10) оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Зважаючи на зазначене вище, можна зробити висновок, що адміністративною процедурою у сфері державного регулювання господарської діяльності можна назвати сукупність однорідних, послідовно здійснюваних, цілеспрямованих дій, які виконують уповноважені суб'єкти, якими є окремі напрями організації державної політики, спрямованої на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, зменшення втручання держави в діяльність суб'єктів господарювання, усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та в спосіб, що встановлені чинним законодавством України, з метою охорони та захисту прав суб'єктів господарювання.

Список використаних джерел

адміністративний державний господарський управління

1. Тихомиров Л.В. Юридическая энциклопедия / Л.В. Тихомиров, М.Ю. Тихомиров; под ред. М.Ю. Тихомирова. - М.: Юрид. изд., 1997. - 52б с.

2. Кузьменко О.В. Адміністративний процес у парадигмі права: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07 / О.В. Кузьменко. - К., 2006. - 32 с.

3. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. - К.; Ірпінь: Перун, 2005. - 1728 с.

4. Даль В.И. Толковый словарь великорусского языка: в 4 т. Т. 3 / В.И. Даль. - М.: Рус. яз., 1980. - 555 с.

5. Братель С.Г. Поняття та ознаки адміністративних процедур / С.Г. Братель // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія: юридичні науки. - 2014. - Вип. 1. - Т. 2. - С. 66-69.

6. Галіцина Н.В. Адміністративна процедура як інститут адміністративного процесу / Н.В. Галіцина // Форум права. - 2010. - №4. - С. 163-177 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: // www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2010-4/10gnviap.pdf.

7. Лагода О.С. Адміністративна процедура: теорія і практика застосування: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07 / О.С. Лагода. - Ірпінь, 2007. - 188 с.

8. Протасов В.Н. Юридическая процедура / В.Н. Протасов. - М.: Юрид. лит., 1991. -

212 с.

9. Юридична енциклопедія: в 6 т. / редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. - Т. 1. - К.: Укр. енцикл., 1998. - 985 с.

10. Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административних процедур в Российской Федерации: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.14 / Р.С. Тихий - Тюмень, 2006. - 249 с.

11. Панов І.В. Юридический процесс / І.В. Панов. - Саратов: Прогресс, 1998. - 170 с.

12. Алімов Р.С. Процедури в адміністративному праві України: теорія і практика: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Р.С. Алімов. - Донецьк, 2002. - 158 с.

13. Протасов В.Н. Что и как регулирует право: учеб. пособие / В.Н. Протасов. - М.: Юристъ, 1995. - 178 с.

14. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. - М: Юринформцентр, 2001. - 652 с.

15. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / автор-упоряд. В.П. Тимощук. - К.: Факт, 2003. - 496 с.

16. Миколенко О.І. Теорія адміністративного процедурного права: монографія / О. І. Ми - коленко. - Харків: Бурун Книга, 2010. - 336 с.

17. Адміністративно-процедурний кодекс України: проект // Офіційний сайт Міністерства юстиції України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: // www.minjust.gov.ua/0/41460.

18. Административное право: учеб. / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 1999. - 728 с.

19. Авер'янов В.Б. Значення адміністративних процедур у реформуванні адміністративного права / В.Б. Авер'янов // Часопис Київського університету права. - 2009. - №3. - С. 8-14.

20. Школик А. Адміністративна процедура та її співвідношення з суміжними поняттями / А. Школик // Вісник Львівського університету. Серія юридична. - 2014. - Вип. 59. - С. 185-193.

Размещено на Allbest.ru