Стан реформування системи надання адміністративних послуг в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.922

Стан реформування системи надання адміністративних послуг в Україні

О.Ю. Іващенко,

кандидат юридичних наук

Стаття присвячена дослідженню проблематики адміністративних послуг в Україні. Розглянуто основні тенденції та кроки, необхідні для активізації процесу реформування системи надання адміністративних послуг на сучасному етапі.

Ключові слова: адміністративна реформа, публічна адміністрація, адміністративні послуги, адміністративна процедура, центр надання адміністративних послуг.

Статья посвящена исследованию проблематики административных услуг в Украине. Рассмотрены основные тенденции и шаги, необходимые для активизации процесса реформирования системы предоставления административных услуг на современном этапе.

Ключевые слова: административная реформа, публичная администрация, административные услуги, административная процедура, центр предоставления административных услуг.

Paper is devoted to the research of the range of problems of administrative services ` delivery system in Ukraine. The main trends and steps needed for the promotion of the process of reforming of the administrative services` delivery system at the modern stage are considered.

Keywords: administrative reform, public administration, administrative services, administrative procedure, administrative services ` delivery center.

Виклики сьогодення та інтеграція України до європейського політичного, економічного, правового простору з метою набуття членства в Європейському Союзі є головним зовнішньополітичним пріоритетом України та знаходить підтримку більшості українських громадян у всіх регіонах країни. Про це свідчить підписання Україною Угоди про асоціацію з Європейським Союзом у 2014 році.

Цей процес неможливий без реформування публічної адміністрації в напрямі наближення її до світових стандартів як з теоретико-правової, так і організаційної точки зору, що є одним з ключових та невідкладних етапів адміністративної реформи [1].

Одним з ланцюгів цього складного процесу є створення в країні дієвої системи надання адміністративних послуг, що на сучасному етапі є однією з умов ефективної діяльності публічної адміністрації на користь громадян.

Державно-управлінська діяльність має перетворюватися з переважно владно-розпорядчої стосовно людини на діяльність, що, головним чином, забезпечує пріоритет прав особи у її стосунках з державою і зорієнтована на надання громадянам адміністративних послуг [2].

Питання адміністративних послуг в Україні значною мірою потребують ґрунтовних наукових досліджень та відповідного подальшого адміністративно-правового оформлення. Безперечно, вони були предметом науково-теоретичних досліджень таких вчених, як В. Авер'янов, О. Андрійко, Ю. Битяк, І. Бородін,

І. Голосніченко, Є. Додін, І. Каліушко, Р. Калюжний, В. Колпаков, Т. Коломоєць, А. Комзюк, О. Кузьменко, О. Курінний, І. Лазарев, Д. Лук'янець, О. Миколенко, Мироненко, В. Перепелюк, В. Поліщук, Б. Савченко, М. Тищенко, В. Тимощук та ін.

Теорію публічних послуг запозичено з досвіду розвинених держав (Велика Британія, США, Канада тощо), у яких з 80-х років XX ст. відбулася зміна пріоритетів у державній діяльності, а також у засадах і формі відносин між владою та громадянами. Людина, її права та свободи визнані головною соціальною цінністю, а головним завданням публічної адміністрації визначено саме надання якісних послуг громадянам [1]. Відповідно, громадяни у взаємовідносинах із владою є не прохачами послуг, а їх споживачами. При цьому держава в особі публічних суб'єктів орієнтується на потреби особи, так само як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача (“клієнта”), його запити та очікування.

В Україні при використанні категорії “послуги” головну увагу акцентують на юридичних аспектах і, зокрема, на адміністративній процедурі їх надання. Це можна пояснити тим, що головними ідеологами запровадження теорії послуг є, насамперед, представники науки адміністративного права - В.Б. Авер'янов, Б. Коліушко та ін. При цьому сама проблематика адміністративних послуг є достатньо новою і для науки адміністративного права, і для практики.

Оцінюючи сукупність суспільних відносин, що підлягають регулюванню адміністративним правом, необхідно мати на увазі те, що у сфері регулювання адміністративного права перебуває весь спектр відносин, які формуються у процесі діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації покладених на них завдань і функцій держави. При цьому пріоритети в діяльності органів виконавчої влади в сучасних умовах суттєво змінилися. Зокрема, перехід до ринкових засад в економіці України вплинув і на зміст державного управління у цій сфері. Якщо, зважаючи на складну ситуацію в країні з вимушеним веденням військових дій, у справі охорони громадського порядку і безпеки та в окремих напрямах адміністративно-політичної діяльності державно-владний вплив посилюється, то економіка потребує більшої незалежності від держави й активнішого використання відповідних важелів ринкової саморегуляції.

Водночас термін “адміністративні послуги” спрямовано не на виокремлення нового виду відносин між державними органами і приватними (фізичними і юридичними) особами, а на змістовну переоцінку характеру їх взаємовідносин. Адже владне розпорядництво з боку державних органів, їх посадових осіб - це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами адміністративних послуг останнім - зовсім інший.

Дефініція “послуги” акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав й охоронюваних законом інтересів. І це цілком закономірно, оскільки державна влада - це реалізація не тільки правомочностей, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше відповідно до подальшої демократизації Української держави [3].

Перша офіційна згадка про державні послуги була в Законі України “Про оподаткування прибутку підприємств”, у якому надавалось визначення цих послуг як будь-яких платних, обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами й організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. У Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 р. зазначалось, що виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної, правової держави, створюється для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, у тому числі управлінських, послуг; держава бере на себе лише ті послуги, які в цей період розвитку суспільства відсутні на ринку послуг і які вона в змозі гарантувати [4]. Але в Концепції, на жаль, не надавалось визначення управлінських, державних, адміністративних послуг, що й викликало в подальшому виникнення різноманітних термінів, які позначали послуги у сфері державного управління.

На законодавчому рівні поняття “адміністративна послуга” було оформлено з прийняттям 6 вересня 2012 року Закону України “Про адміністративні послуги”. Згідно з цим законом “адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону” [5].

18-19 грудня 2014 року в Києві відбулась конференція на тему “Підвищення якості адміністративних послуг шляхом посилення впливу громадянського суспільства на державну політику у цій сфері”, організована Центром політико-правових реформ, Асоціацією українських моніторів дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів та за підтримки Європейського Союзу. У конференції взяли участь представники органів державної влади та громадських організацій з усієї України. Під час конференції були обговорені актуальні проблеми, стан реформування системи надання адміністративних послуг в Україні та вплив громадськості на ці процеси. Основними напрямами реформи системи надання адміністративних послуг означені такі:

- дерегуляція - скорочення кількості послуг та їх адміністративне спрощення;

- децентралізація - передача повноважень з надання базових адміністративних послуг органам місцевого самоврядування;

- спрощення процедур надання адміністративних послуг, особливо базових, з цією метою слід якнайшвидше ухвалити Адміністративно-процедурний кодекс;

- активізація процесу створення дієвих центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП);

- впорядкування відносин щодо оплати адміністративних послуг;

- запровадження електронних адміністративних послуг, що є найкращим механізмом такого реформування;

- готовність та вмотивованість працівників органів влади до надання електронних послуг.

Урядовий план дій “Відновлення країни”, представлений 4 вересня 2014 року, передбачає створення мережі “Прозорих офісів” з метою реформування неефективного державного апарату. План дій передбачає прийняття урядових рішень для створення такої мережі. Відповідно до Закону України “Про адміністративні послуги”, “прозорі офіси” - центри надання адміністративних послуг (ЦНАП) - уже мали бути створені впродовж 2013 р. міськими радами міст обласного значення та районними державними адміністраціями в містах - районних центрах.

Вперше в Україні було створено Центр надання адміністративних послуг “Прозорий офіс” у Вінницькій області у 2008 р., який з моменту його створення став об'єктом уваги всієї активної частини місцевого самоврядування України та навіть вищих органів державної влади, зокрема Президента України. У жовтні 2010 р. було відкрито Центр надання адміністративних послуг в Івано-Франківську. Держкомпідприємництвом було розроблено відповідну методичну базу (рекомендації, положення) щодо запровадження видачі документів дозвільного характеру за принципом організаційної єдності, які направлено органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування.

За останні роки на реалізацію Закону України “Про адміністративні послуги” ухвалена низка важливих підзаконних нормативно-правових актів. Це Постанова Кабінету міністрів України “Про затвердження Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг” від 1 серпня 2013 р. Вона врегульовує деякі питання щодо надання адміністративних послуг та впровадження супутніх послуг. Постановою Кабінету міністрів України № 494 “Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України” від 1 жовтня 2014 р. забороняється відносити до супутніх послуг надання консультацій, інформації, пов'язаних з наданням адміністративних послуг, продаж бланків заяв та інших документів, необхідних для звернення щодо надання адміністративних послуг, та надання допомоги в їх заповненні. Розпорядженням Кабінету міністрів України № 523-р від 16 травня 2014 р. затверджено перелік із 52 послуг органів виконавчої влади, що надаватимуться через ЦНАП, зокрема таких:

- реєстрація актів цивільного стану;

- реєстрація місця проживання;

- видача паспортів (спочатку паспорти громадянина Україні, а з 1 січня

2014 року і закордонні паспорти);

- реєстрація фізичних осіб-підприємців та юридичних осіб;

- реєстрація прав на нерухоме майно;

- вирішення земельних питань.

Фактично ця Постанова стосується послуг, що надаються Укрдержреєстром, Державною міграційною службою та Держземагенством.

Ця постанова передбачає поетапну передачу цих послуг до надання через ЦНАП. Прийняття постанови - це перший реальний крок до децентралізації і наближення послуг до споживачів, адже ЦНАПи утворюються при міських радах та районних державних адміністраціях [6].

Але, на жаль, спостерігається певне гальмування виконання цієї постанови відповідними органами виконавчої влади.

На сьогодні офіційно 647 центрів надання адміністративних послуг функціонують при міських радах міст обласного значення: в Західній Україні (Івано-Франківськ, Луцьк, Вінниця, Хмельницький), Центральній Україні (Дніпропетровськ, Кривий Ріг, Павлоград, Дніпродзержинськ), Східній та Північній Україні (Харків, Луганськ, Суми, Чернігів, Житомир) і в Києві. За даними Мінекономрозвитку щодо діяльності ЦНАП великих міст (з населенням понад 100 тис. мешканців) та згідно з даними громадського моніторингу та експертними даними, отриманими в результаті здійснення моніторингу за розробленою Центром політико-правових реформ і партнерами методикою, 1/3 з них відповідають необхідним критеріям, тобто є належними; 1/3 з них мають приміщення, але в них бракує послуг та відвідувачів; 1/3 - взагалі неналежні ЦНАП, при РДА - належні ЦНАП швидше як виняток (10-20%). Простежується неналежна якість ЦНАП в обласних центрах.

В усіх цих містах ЦНАП уже створені та приймають відвідувачів. Більшість їх відповідають основним критеріям зручності для відвідувачів: мають відкритий простір прийому замість коридорів та кабінетів, приймають людей понад 42 години на тиждень (щодня, крім неділі, без обідніх перерв, в окремі дні тижня - до восьмої години вечора), зручні місця очікування в черзі та прийому відвідувачів, електронну чергу замість живої.

Тим часом у роботі багатьох ЦНАП існують типові проблеми та помилки. Частина з цих проблем пов'язана з недосконалістю законодавства, а частина - є упущеннями самих центрів.

Типовими проблемами неналежних ЦНАП є такі: малий перелік послуг, невідповідне приміщення, збереження “паралельного прийому”, диференційовані прийомні години, невиконана підготовча робота, незмінені процедури, наявність черг, неготовність до надання базових адміністративних послуг, неналагоджена належна комунікація зі споживачами послуг.

Певною перешкодою на шляху реформи, зокрема у роботі ЦНАП виявилася неузгодженість Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” із Законом України “Про адміністративні послуги”. З прийняттям останнього дозвільні центри мали стати частиною ЦНАП. Але виникла низка практичних проблем. Спочатку було обмеження у виконанні державними адміністраторами дозвільного центру функцій адміністраторів ЦНАП.

Надання послуг реєстраторів через ЦНАП, повернення функції реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців до органів самоврядування частково вирішило б проблеми з чергами та дало б можливість керівникам ЦНАП забезпечувати належну кількість працівників для прийому відвідувачів

Чимало ЦНАП не мають затверджених документів, що регулюють їхню діяльність. Наприклад, не затверджений регламент, перелік послуг чи інформаційні та технологічні картки, хоча вони мають бути затверджені відповідно до закону. Переважно це залежить від добросовісності органу, який утворює центр надання адміністративних послуг. Низка міських рад взагалі довго не ухвалювали рішення про створення ЦНАП. Ще гірше, що в деяких містах і районах тепер нові керівники теж “підозріло” ставляться до ЦНАП, бо не довіряють усьому, що робилося в попередні роки. Хоча саме цю реформу потрібно не ревізувати, а поглиблювати [7].

Одним з важливих елементів реформування системи надання адміністративних послуг є необхідність запровадження в Україні електронних послуг. За відсутності національної системи електронної взаємодії, впровадженого єдиного державного порталу адміністративних послуг та електронної взаємодії органів влади, певною мірою, цей процес відбувається через реалізацію органами влади окремих пілотних (дослідних) проектів та забезпечення надання електронної звітності.

Водночас в Україні, як і в інших країнах, роль “локомотиву” у запровадженні електронних послуг виконує бізнес. Наразі в Україні успішно запроваджуються послуги Інтернет-банкінгу, Інтернет-трейдінгу та Інтернет-страхування, розвивається напрям продажу товарів та послуг через Інтернет (он-лайн квитки, одяг, електронні товари). Окремо потрібно зазначити електронні платіжні сервіси, такі як оплата комунальних послуг, оплата за послуги Інтернет, телефонію тощо.

Завдяки використанню таких послуг громадяни поступово формують впевненість та довіру до електронного способу їх отримання. За даними опитування громадської думки, 33 % мешканців України, які користуються Інтернетом, використовували електронні послуги, що надаються бізнесом, а 42 % - здійснювали електронні платежі. Проте 96 % користувачів ніколи не намагалися отримати адміністративні послуги в електронний спосіб [8].

Процес переведення адміністративних послуг в електронну форму повинен бути нормативно закріплений, методично забезпечений та адміністративно мотивований. Міжнародний досвід показує, що одним із кращих способів стимулювання надання адміністративних послуг в електронній формі є стандартизація їх надання - розробка чітких організаційних та техніко-технологічних правил та вимог.

Отже, наявна ситуація в Україні у сфері надання адміністративних послуг потребує негайного реформування, що передбачає поглиблення та інтенсифікацію усіх розпочатих процесів у цій сфері задля того, щоб досягти основної, на нашу думку, мети реформування системи надання адміністративних послуг в Україні - зробити адміністративні послуги зручними та доступними.

адміністративний послуга реформування

Список використаних джерел

1. Адміністративна процедура та адміністративні послуги : Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Центр політико-правових реформ / І.Б. Коліушко (відп. ред.), В.П. Тимощук (авт.-упоряд.). - К. : Факт, 2003. - 496 с.

2. Іващенко О.Ю. Оскарження адміністративних послуг в Україні та Великій Британії (порівняльно-правовий аналіз) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / О.Ю. Іващенко. - К., 2012. - 234 с.

3. Авер'янов В. Б. Демократизація адміністративного права - ключове завдання його реформування / В. Б. Авер'янов // Державне управління : проблеми адміністративно-правової теорії та практики. - К. : Факт, 2003. - 384 с.

4. Концепція адміністративної реформи в Україні [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http : // www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=8922225

5. Про адміністративні послуги : Закон України від 26 вер. 2012 року № 5203 - VI // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 2013. - № 32. - С. 409.

6. Програма розвитку ООН в Україні [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http : // www.ua.undp.org/

7. Добрянська Н. Центри надання адміністративних послуг - шлях подолання бюрократії та корупції / Н. Добрянська // Дзеркало тижня. Україна. - 2014 - № 33. - С. 4.

8. Проект до обговорення : Зелена книга з електронного урядування в Україні [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http : // etransformation.org.ua/2014/11/17/318/.

Размещено на Allbest.ru