Функціональна спрямованість діяльності прокурора у досудовому провадженні: проблеми визначення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Функціональна спрямованість діяльності прокурора у досудовому провадженні: проблеми визначення

Оновлення концептуальної парадигми кримінального провадження та її практичне впровадження, пов'язане із прийняттям та набранням чинності Кримінальним процесуальним кодексом України 2012 р., (далі - КПК, КПК України) та Законом України «Про прокуратуру» 2014 р., зумовило актуалізацію досліджень достатньо звичної для кримінально - процесуальної доктрини проблематики, а саме функціональної спрямованості діяльності учасників кримінального провадження. Це стосується і функціональної спрямованості діяльності прокурора у досудовому провадженні, враховуючи новелізацію нормативного закріплення його статусу у контексті здійснення прокурором нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням (ч. 2 ст. 36 КПК).

За КПК України 2012 р. ці питання досліджуються такими науковцями, як В.С. Бабкова, В.В. Долежан, В.О. Гринюк, І.В. Єна, Л.В. Карабут, В.В. Колодчин, О.М. Косий, М.В. Косюта, А.В. Лапкін, В.В. Луцик, Н.В. Марчук, С.М. Меркулов, Г.В. Остафійчук, Д.П. Письменний, В.П. Півненко, М.А. Погорецький, Ю.Є. Полянський, О.В. Попович, Р.О. Римарчук, М.В. Руденко, О.В. Сапін, С.О. Сорока, А.В. Столітній, М.В. Чорноусько, В.М. Юрчишин та ін. Зокрема, на монографічному рівні це питання розглянуто у дослідженні В.М. Юрчишина (Юрчишин В.М. Місце і роль прокурора у досудовому розслідуванні та їх відображення в теорії, законодавстві і практиці: монографія. - Чернівці: Видавничий Дім «Родовід», 2013. - 308 с.).

Разом з тим суперечливими є концептуальні засади визначення функціональної спрямованості діяльності прокурора у досудовому провадженні за КПК України 2012 р., зокрема, у частині здійснення прокурором кримінального переслідування та /або обвинувачення та ідентифікації функціональної характеристики прокурорського процесуального керівництва.

Саме тому метою статті є визначення функціональної спрямованості діяльності прокурора у досудовому провадженні.

У Концепції реформування кримінальної юстиції України 2008 р. було передбачено, що у сфері кримінальної юстиції прокуратура в Україні має стати єдиним органом, на який покладається виконання таких функцій: а) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування; б) кримінальне переслідування особи, в тому числі висунення обвинувачення, процесуальне керівництво досудовим розслідуванням та складання обвинувального акта; в) нагляд за додержанням законів органами та установами, які виконують судові рішення у кримінальних справах, а також застосовують інші заходи примусового характеру, пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян.

Конституційною функцією прокурора у досудовому провадженні є нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (п. 3 ст. 121 Конституції України). Пункт 3 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» 2014 р. покладає на прокуратуру здійснення функції нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство.

Як напрямок діяльності прокурора у кримінальному процесі визначено нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням (ч. 2 ст. 36 КПК). Відмітимо, що про покладення на прокурора здійснення нагляду у досудовому розслідуванні зазначається у ст. 84 КПК Азербайджанської Республіки, ст. 34 КПК Республіки Білорусь, ст. 52 КПК Вірменії, ст. 58 КПК Республіки Казахстан, ст. 37 КПК РФ, ст. 71 КПК Туркменистану.

У літературі не склалося єдиного підходу щодо виділення у системі кримінально-процесуальних функцій прокурорського нагляду. У цілому поширеним є визначення його як кримінально-процесуальної функції, хоча термінологічно її назви не завжди збігаються [1, с. 21; 2, с. 104; 3; 4, с. 122; 5, с. 32]. Є думка, що прокурорський нагляд слід розглядати у межах функції обвинувачення (кримінального переслідування) [6; 7, с. 70; 8].

Для визначення можливості виділення цього напрямку кримінально - процесуальної діяльності як самостійної кримінально-процесуальної функції необхідно проаналізувати сутність цього напрямку діяльності та співвіднести його із ознаками кримінально-процесуальних функцій, а саме: діяльніший характер; цілеспрямований характер та наявність завдань; генеруючий характер (визначення характеру кримінально-процесуальної діяльності) - векторність функції; генеруючий характер (визначення прав та обов'язків, компетенції суб'єкта (суб'єктів) реалізації функції; невіддільність від носія функції - суб'єкта кримінального провадження; наділення суб'єкта процесуальною компетенцією або процесуальним статусом для реалізації функції - суб'єктний елемент функції; правовий характер; наявність процесуальних засобів реалізації функції.

Нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування регламентовано ст. 36 та ін. КПК України, Законом України «Про прокуратуру» 2014 р., що беззаперечно указує на його діяльніший та правовий характер.

Кримінально-процесуальна функція як напрямок діяльності, що є цілеспрямованим (на реалізацію завдань кримінального провадження у цілому), характеризується наявністю власних завдань, на досягнення яких спрямована діяльність суб'єктів відповідної функції, що дозволяє відмежувати кримінально-процесуальну функцію одна від іншої. Нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування спрямований на забезпечення завдань кримінального провадження, визначених ст. 2 КПК у контексті спрямування на всебічне, повне і неупереджене дослідження обставин кримінального провадження, забезпечення ефективності досудового розслідування. Наявність таких завдань і визначає векторність цього напрямку кримінально-процесуальної діяльності прокурора, який характеризується можливістю здійснення у досудовому розслідуванні узгоджено із іншими напрямками кримінально - процесуальної діяльності (розслідування, кримінальне переслідування), що здійснюється з боку учасників кримінального провадження, віднесених КПК до сторони обвинувачення, а також спрямування цих напрямків діяльності слідчого, керівника органу досудового розслідування, оперативних підрозділів.

Саме така спрямованість діяльності прокурора і визначає повноваження прокурора щодо реалізації цієї функції: починати досудове розслідування; мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування; доручати органу досудового розслідування проведення досудового розслідування; доручати слідчому, органу досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій або давати вказівки щодо їх проведення чи брати участь у них, а в необхідних випадках - особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії; доручати проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним підрозділам; скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих; ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого; погоджувати або відмовляти у погодженні клопотань слідчого до слідчого судді про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій чи самостійно подавати слідчому судді такі клопотання; приймати процесуальні рішення; погоджувати запит органу досудового розслідування про міжнародну правову допомогу, передання кримінального провадження або самостійно звертатися з таким клопотанням; доручати органу досудового розслідування виконання запиту (доручення) компетентного органу іноземної держави про перейняття кримінального провадження, перевіряти повноту, всебічність та об'єктивність розслідування у перейнятому кримінальному провадженні; перевіряти перед направленням прокуророві вищого рівня документи органу досудового розслідування про видачу особи (екстрадицію), повертати їх відповідному органу з письмовими вказівками, якщо такі документи необґрунтовані або не відповідають вимогам міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, чи законам України.

Наявність процесуальних засобів реалізації функції нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування характеризується наявністю форм та методів прокурорського нагляду. Відразу слід звернути увагу на те, що ст. 36 КПК визначає, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яку слід вважати загальною формою здійснення прокурорського нагляду. Крім того, ще можливо виділити спеціальні форми прокурорського нагляду, а також його методи (однак методи прокурорського нагляду можуть мати лише організаційний характер і не регламентуються КПК). Вважаємо, що слід розмежовувати повноваження прокурора із здійснення нагляду, форми їх реалізації (що полягають у здійсненні процесуальних дій та прийнятті процесуальних рішень) та методи реалізації форм нагляду як сукупності прийомів та способів реалізації повноважень прокурора із здійснення нагляду.

Таким чином, вважаємо наявність кримінально-процесуальної функції нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування беззаперечною.

Не менш поширеною є і точка зору, що прокурор здійснює у досудовому провадженні функцію кримінального переслідування [5, с. 116; 9, с. 10; 10, с. 94; 11, с. 9-67; 12, с. 6; 13; 14, с. 15; 15; 16, с. 39; 17, с. 384] (обвинувачення [18, с. 146; 19, с. 50; 20]); на це вказувалося і у Концепції реформування кримінальної юстиції України, затвердженій Указом Президента України від 8 квітня 2008 р., хоча КПК 2012 р. у цьому контексті цей термін не вживає, відносячи прокурора до сторони обвинувачення. Не аналізуючи детально питання про поняття та сутність кримінального переслідування, оскільки це має бути предметом окремого дослідження, зазначимо, що для позначення як кримінально - процесуальної функції прокурора кримінальне переслідування слід визначати у вузькому значенні, а саме як напрямок діяльності з формулювання твердження про причетність особи до вчинення кримінального правопорушення, винуватість особи у вчиненні кримінального правопорушення або вчинення нею іншого суспільно небезпечного діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність, а також з відстоювання цієї тези шляхом викриття особи у вчиненні кримінального правопорушення / встановлення вчинення нею іншого суспільно небезпечного діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність, для забезпечення державного осуду її діяння (у формі констатації винуватості особи / вчинення нею іншого діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність, кримінальної відповідальності та / або застосування до неї інших заходів кримінально-правового характеру) та належної реалізації наслідків такого осуду, що реалізується за допомогою кримінально-процесуальних засобів пізнавального та забезпечуючого характеру у формі, регламентованій кримінальним процесуальним законодавством.

Слід відмітити, що у літературі висловлено позицію, що «фактично всі повноваження прокурора, виписані у ст. 36 КПК України, є засобами здійснення кримінального переслідування» [21, с. 8]. Мабуть, категорія кримінального переслідування розуміється у т.зв. «широкому значенні», коли воно фактично ототожнюється із здійсненням кримінального провадження. З іншого боку, стверджується, що «позбавлення прокурора функції кримінального переслідування на досудовому слідстві є справою часу» [22]. Враховуючи такі повноваження прокурора за КПК 2012 р., як: повідомляти особі про підозру та погоджувати повідомлення про підозру; затверджувати чи відмовляти у затвердженні обвинувального акта, клопотань про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, вносити зміни до складеного слідчим обвинувального акта чи зазначених клопотань, самостійно складати обвинувальний акт чи зазначені клопотання, - очевидно, що цей час ще не настав.

Як окрема функція прокурора у досудовому провадженні розглядається і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням [9, с. 10; 12, с. 6; 16, с. 39; 20; 23, с. 50; 24, с. 122-136; 25; 26]. На здійснення прокурором процесуального керівництва досудовим розслідуванням вказується у ст. 34 КПК Республіки Білорусь, ст. 32 КПК Грузії, кримінальним переслідуванням - ст. 6 КПК Республіки Молдова, ст. 7 КПК Азербайджанської Республіки.

Деякі вчені наполягають на можливості розмежування двох функцій - нагляду та керівництва розслідуванням. На думку О. Антонюк, поряд із функцією нагляду прокурор здійснює функцію процесуального керівництва розслідуванням, що є значно ширшим, ніж просто метод (спосіб) здійснення наглядової діяльності, виходить за її межі і є окремою функцією прокурора з своїми завданнями, цілями та формами реалізації [27, с. 414]. Цю точку зору висловили і А.П. Бегма [28, с. 4], О.О. Тушев [29, с. 71, 137]. Як зазначає В.М. Юрчишин, характеризуючи прокурорський нагляд у досудовому провадженні двома взаємопов'язаними аспектами - власне нагляд як такий (основна функція) і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням (додаткова функція), законодавець припустився грубої методологічної помилки, оскільки визначив процесуальне керівництво формою нагляду, а не додатковою функцією [30, с. 26]. А.О. Ломакін дійшов висновку, що окрім функцій нагляду за дотриманням законів органів дізнання і досудового слідства та кримінального переслідування, для прокурора району є притаманною функція процесуального керівництва досудовим розслідуванням [31, с. 269]. І. В. Єна виділила у якості основних функцій прокурора окремо функцію нагляду за процесуальною діяльністю органів досудового розслідування та функцію процесуального керівництва досудовим розслідуванням [9, с. 10].

І. І. Тупельняк, указуючи на те, що викликає зауваження - відсутність чіткого розмежування між наглядом прокурора та процесуальним керівництвом у досудовому провадженні [32, с. 120], зазначає, що процесуальне керівництво прокурора направлене на всебічне, повне і неупереджене дослідження обставин кримінального провадження, виявлення як тих обставин, що викривають, так і тих, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, а також обставин, що пом'якшують чи обтяжують його покарання, надання їм належної правової оцінки та забезпечення прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень, а у випадку недотримання виконання наведених завдань - прокурору надані всі важелі наглядової функції, наприклад, скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих чи ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого у випадку неефективного досудового розслідування [32, с. 121].

Однак, аналізуючи аргументи прихильників такого підходу, слід зазначити, що критерії розмежування повноважень, що відносяться, відповідно, до повноважень із керівництва та повноважень із здійснення нагляду, так і не сформульовано. Відповідно, навіть серед прибічників ідеї про виділення функції процесуального керівництва або повноважень із процесуального керівництва немає єдності щодо переліку відповідних повноважень.

М.П. Кан зазначала, що до повноважень прокурора, за допомогою яких він керує розслідуванням, відносяться: порушення кримінальної справи, скасування незаконних та необґрунтованих постанов слідчих та осіб, які провадять дізнання, давання вказівок, санкціонування постанов слідчого, вилучення від слідчого та особи, яка провадить дізнання, кримінальних справ, усунення особи, яка провадить дізнання, або слідчого від подальшого ведення розслідування [12, с. 6]. О.О. Тушев до таких повноважень відносить: доручати перевірку повідомлення про злочин органу дізнання або слідчому; повертати матеріали для додаткової перевірки; вирішувати спори про підслідність; доручати розслідування кримінальної справи дізнавачу, слідчому або нижчестоящому прокурору; давати вказівки про спрямування розслідування та ін. [33].

Так, контрольний (керівний) характер таких повноважень, як доручення розслідування порушеної справи дізнавачеві, слідчому або нижчому за рангом прокуророві; дача письмових вказівок щодо спрямування розслідування, проведення слідчих та інших процесуальних дій, прийняття рішень щодо об'єднання та виділення кримінальних справ; доручення органам дізнання виконання постанов про затримання, привід, взяття під варту, проведення обшуку, виїмки, розшук осіб, які вчинили злочини, виконання інших слідчих дій; продовження строку досудового слідства; вилучення будь-якої кримінальної справи в органу дізнання і передання його слідчому; визначення підслідності та передання справи від одного слідчого органу іншому (за КПК 1960 р.), складно заперечувати, і їх приналежність до повноважень із процесуального керівництва відстоюється у літературі [27, с. 414; 34, с. 70-71]. Л. Грицаєнко додає до цих повноважень також скасування незаконних і необґрунтованих постанов [34, с. 71], а також повноваження на етапі зупинення і закінчення досудового слідства, створення слідчої групи, об'єднання кримінальних справ [34, с. 72], а О.Б. Соловйов до таких повноважень відносить скасування незаконних та необґрунтованих постанов та давання обов'язкових для виконання вказівок [35, с. 44].

Б.А. Галкін до повноважень із нагляду відніс розгляд скарг на слідчого, скасування його незаконних постанов, вимога для перевірки кримінальної справи, а до повноважень з керівництва - усунення слідчого від ведення справи і передання її іншому слідчому, вилучення справи з одного слідчого органу та передання до іншого, самостійне розслідування справи [36, с. 30]. Є. Д. Болтошев указує, що повноваження скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови, усувати дізнавача, слідчого від подальшого провадження розслідування, давати згоду дізнавачу, слідчому у передбачених законом випадках, продовжувати строк розслідування, затверджувати постанову про закриття кримінальної справи, зупиняти або закривати провадження є повноваження із здійснення нагляду, а при процесуальному керівництві прокурор дає письмові вказівки, бере участь при проведенні попереднього розслідування та особисто проводить слідчі дії, вилучає справу в органу дізнання та передає її слідчому, передає справу від одного слідчого іншому, від одного органу попереднього розслідування іншому [16, с. 46].

Аналізуючи ці підходи, можна стверджувати, що, по суті, усі повноваження прокурора, які були передбачені ст. 227 КПК 1960 р., можна віднести до контрольних (крім порушення кримінальної справи та допуску захисника до участі у справі).

Що стосується КПК 2012 р., то В.М. Юрчишин до повноважень із процесуального керівництва відніс: права прокурора скасовувати чи змінювати будь-яке рішення чи акт органів розслідування (п. 7. ч. 1 ст. 36 КПК України); брати участь у будь-якій слідчій (розшуковій) дії, що виконується дізнавачем чи слідчим, а також особисто проводити такі дії (п. 4 ч. 1 ст. 36 КПК України); погоджувати або відмовляти у погодженні клопотань органу розслідування до слідчого судді про проведення окремих слідчих (розшукових) дій та застосування заходів забезпечення кримінального провадження або самостійно подавати слідчому судді такі клопотання (п. 10 ч. 1 ст. 36 КПК України); приймати рішення про об'єднання чи виділення досудових розслідувань в окремі провадження (ст. 217 КПК України); починати досудове розслідування і доручати його проведення конкретному органу розслідування (п. 1, 3 ч. 1 ст. 36 КПК України), ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення дізнавача чи слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого дізнавача чи слідчого за наявності підстав для їх відводу або у випадку неефективного досудового розслідування (п. 8 ч. 1 ст. 36 КПК України). Що стосується права прокурора давати письмові доручення і вказівки органам досудового розслідування про проведення слідчих (розшукових) та інших процесуальних дій (п. 4 ч. 1 ст. 36 КПК України). Це повноваження прокурор може використовувати при реалізації будь-якої своєї основної чи додаткової функції [30, с. 29]. В.О. Гринюк до повноважень із процесуального керівництва відносить повноваження починати досудове розслідування; мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування; доручати органу досудового розслідування проведення досудового розслідування; доручати слідчому, органу досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій; брати участь у проведенні слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій; особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії; доручати проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним підрозділам; призначати ревізії та перевірки у порядку, визначеному законом; ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого за наявності підстав, передбачених КПК, для його відводу, або у випадку неефективного досудового розслідування; приймати процесуальні рішення у випадках, передбачених КПК, у тому числі щодо закриття кримінального провадження та продовження строків досудового розслідування за наявності підстав, передбачених КПК; погоджувати або відмовляти у погодженні клопотань слідчого до слідчого судді про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій у випадках, передбачених КПК, чи самостійно подавати слідчому судді такі клопотання; повідомляти особі про підозру; затверджувати чи відмовляти у затвердженні обвинувального акту, клопотань про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, вносити зміни до складеного слідчим обвинувального акту чи зазначених клопотань, самостійно складати обвинувальний акт чи зазначені клопотання; звертатися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності; здійснювати процесуальні дії, пов'язані з наданням міжнародної правової допомоги або перейняттям кримінального провадження; використовувати інші повноваження у випадках та у порядку, передбаченому КПК України [37, с. 326-327].

На думку ж Н.В. Марчук, викликає заперечення включення до змісту процесуального керівництва таких повноважень прокурора: звертатися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності [38, с. 373]. Не є, на її погляд, процесуальним керівництвом досудовим розслідуванням і повноваження прокурора, передбачені п. 16-19 ч. 2 ст. 36 нового КПК, оскільки зазначені повноваження за спрямованістю належать не до тих, що мають на меті спрямування досудового розслідування і забезпечення його ефективності і, таким чином, входять до змісту процесуального керівництва, а до забезпечення участі прокурора у процесі здійснення міжнародної допомоги у кримінальному провадженні [38, с. 374], із чим слід погодитися, адже повноваження звертатися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності реалізуються у межах функції кримінального переслідування, а частина повноважень, передбачених п. 16-19 ч. 2 ст. 36 нового КПК, - у межах окремої функції, про що буде зазначено нижче.

У цілому Н.В. Марчук указує, що інші повноваження прокурора, передбачені ч. 2 ст. 36 нового КПК України, можуть бути включені до змісту процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Залежно від їх процесуальної спрямованості, їх можна поділити на такі групи: 1) ініціювання кримінального провадження; 2) забезпечення режиму процедурності кримінального провадження. Це полягає у повноваженнях прокурора погоджувати або відмовляти у погодженні клопотань слідчого до слідчого судді про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій у випадках, передбачених КПК, чи самостійно подавати слідчому судді такі клопотання; затверджувати чи відмовляти у затвердженні обвинувального акту, клопотань про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, вносити зміни до складеного слідчим обвинувального акту чи зазначених клопотань, самостійно складати обвинувальний акт чи зазначені клопотання; 3) забезпечення швидкого, повного і неупередженого розслідування. Це найбільш численна група повноважень, до числа яких, зокрема, входить: право мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування; доручати органу досудового розслідування проведення досудового розслідування; доручати слідчому, органу досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій або давати вказівки щодо їх проведення чи брати участь у них, а в необхідних випадках - особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії в порядку, визначеному КПК; доручати проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним підрозділам; призначати ревізії та перевірки у порядку, визначеному законом та ін.; 4) реагування на виявлені порушення. Для цього прокурор використовує право скасовувати незаконні та необгрунтовані постанови слідчих, ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого [38, с. 374-375].

Автором зроблено цікавий, хоча і небезспірний висновок про те, що процесуальне керівництво досудовим розслідуванням може розумітися у вузькому і широкому значенні. У вузькому значенні його зміст визначають повноваження третьої з виокремлених груп, а саме вони спрямовані на забезпечення швидкого, повного і неупередженого розслідування. У широкому розумінні зміст процесуального керівництва як форми нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування складають усі перелічені групи повноважень. Саме такого широкого підходу дотримується і законодавець при конструюванні процесуального статусу прокурора у кримінальному провадженні [38, с. 375].

Не можна повністю погодитися із цією точкою зору, адже законодавцем дещо некоректно сконструйовано ст. 36 КПК, де йому не вдалося розмежувати кримінально-процесуальні функції прокурора, у зв'язку із чим ряд повноважень, у тому числі і ті, що здійснюються у межах інших функцій, було автоматично віднесено до повноважень із здійснення прокурорського нагляду у формі процесуального керівництва.

Як видно, серед наведених думок вчених немає єдності щодо можливості віднесення до повноважень із процесуального керівництва таких повноважень прокурора, як звертатися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності; повноважень прокурора, передбачених п. 16-19 ч. 2 ст. 36 КПК; повноважень із повідомлення про підозру, продовження строків досудового розслідування, повноваження затверджувати чи відмовляти у затвердженні обвинувального акту, клопотань про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, вносити зміни до складеного слідчим обвинувального акту чи зазначених клопотань, самостійно складати обвинувальний акт чи зазначені клопотання; скасовувати чи змінювати будь-яке рішення чи акт органів розслідування; приймати рішення про об'єднання та виділення матеріалів досудового розслідування, що ще раз підтверджує критичність штучного розподілу повноважень прокурора на наглядові та керівні.

Хоча слід відмітити і те, що у доктрині зроблено спроби визначити критерій розмежування керівних та наглядових повноважень у досудовому розслідуванні: так Д.М. Мірковець зазначає, що прокурорський нагляд повинен бути спрямований на перевірку законності та обґрунтованості вже виконаних дій і прийнятих рішень, а керівництво досудовим слідством - на перевірку дій і рішень, що виконуються (приймаються) або запланованих до реалізації [39, с. 14]. Разом з тим, враховуючи регламентацію повноважень прокурора за КПК 1960 р. та 2012 р., очевидно, що прокурор має і наглядові, і керівні повноваження у виділеному контексті.

Нами у попередніх дослідженнях обґрунтовано, що, враховуючи специфіку прокурорського нагляду у кримінальному провадженні - владно-розпорядчий характер, організаційний характер повноважень прокурора по оперативному впливу на розслідування, постійний, безперервний характер, слід зробити висновок, що, по-перше, наглядових повноважень «у чистому вигляді» (тобто таких, які не стосувалися б оперативного впливу на хід розслідування) у досудовому провадженні прокурор не має; по-друге, процесуальне керівництво прокурором досудовим розслідуванням не є окремою функцією прокурора, відмінною від прокурорського нагляду, а є формою реалізації функції нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство (функції прокурорського нагляду у досудовому провадженні) [40].

На основі положень КПК України 2012 р. виділено такі функції прокурора у досудовому провадженні, як прокурорський нагляд за додержанням законів у досудовому розслідуванні [9, с. 10; 37, с. 327; 41, с. 85; 42, с. 388; 43, с. 78], керівництво досудовим розслідуванням [9, с. 10; 23, с. 50; 37, с. 327; 41, с. 190], контрольно-наглядова функція за здійсненням процесуального керівництва [23, с. 50]; організаційно - контрольна функція за проведенням досудового кримінального провадження [23, с. 50]; обвинувачення [44, с. 363; 45, с. 92] (у формі підготовки обвинувального акта [41, с. 85]); правозахисна функція [41, с. 126]; функція безпосередньої участі у розслідуванні кримінального правопорушення [41, с. 152, 154]; координаційна функція [35, с. 44; 41, с. 170]; кримінологічна функція [41, с. 156] (запобіжна (профілактична) [46, с. 105]); організаційно-забезпечуюча [41, с. 198; 46, с. 105]. У деяких дослідженнях підтримується ідея про єдину функцію прокурора у досудовому провадженні: так, наприклад, М.А. Погорецький зазначає, що прокурор у кримінальному процесі здійснює єдину функцію - функцію обвинувачення, яка полягає у встановленні події кримінального правопорушення, викриття особи, яка вчинила кримінальне правопорушення (її встановлення, повідомлення їй про підозру), складанні обвинувального акту, пред'явлення обвинувачення, підтримання його в суді, застосування заходів забезпечення кримінального провадження [45, с. 92].

Не заперечуючи наявність взаємодії між слідчим та органом дізнання за КПК 1960 р., між слідчим та оперативними підрозділами за КНК 2012 р., а також координаційну роль прокуратури у боротьбі зі злочинністю, на що звертає увагу і ч. 2 ст. 25 Закону України «Про прокуратуру» 2014 р., і Наказ Генерального прокурора України від 16 січня 2012 р. «Про координацію діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції», Положення про координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю та корупцією від 26 січня 2012 р. №43/375/166/353/284/241/290/236, слід піддати сумніву процесуальний характер цього напрямку діяльності, що є однією з ознак кримінально-процесуальних функцій. Так, ч. 2 ст. 25 Закону України «Про прокуратуру» 2014 р. передбачає, що Генеральний прокурор України, керівники регіональних та місцевих прокуратур, їх перші заступники та заступники відповідно до розподілу обов'язків, здійснюючи нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, координують діяльність правоохоронних органів відповідного рівня у сфері протидії злочинності. Координаційні повноваження прокурори здійснюють шляхом проведення спільних нарад, створення міжвідомчих робочих груп, а також проведення узгоджених заходів, здійснення аналітичної діяльності. Більше того, це питання регламентується у межах здійснення нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Вищезазначене Положення передбачає такі форми взаємодії: проведення координаційної наради керівників правоохоронних органів (основна форма); проведення спільних засідань колегій правоохоронних органів; проведення міжвідомчих нарад за участю керівників правоохоронних органів, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; видання спільних наказів, вказівок, інформаційних листів та інших документів організаційного та методичного характеру; обмін інформацією з питань стану злочинності та корупції; розробка і здійснення узгоджених заходів з метою виявлення, припинення та профілактики злочинів і корупційних діянь, а також усунення причин та умов, що сприяли їх вчиненню; спільні виїзди до регіонів для проведення узгоджених заходів, перевірок і надання допомоги правоохоронним органам на місцях; вивчення позитивного досвіду з питань запобігання і протидії злочинності та корупції, впровадження його в практичну діяльність правоохоронних органів; утворення спільних слідчо-оперативних груп для розкриття і розслідування окремих тяжких та особливо тяжких злочинів; взаємне використання можливостей правоохоронних органів для підготовки і навчання кадрів, підвищення їх кваліфікації; проведення спільних семінарів, конференцій та інших навчально-практичних заходів; розробка пропозицій з питань удосконалення правового регулювання запобігання і протидії злочинності та корупції; спільне ініціювання та проведення наукових досліджень у сфері боротьби із злочинністю та корупцією. Із вищезазначених форм процесуальне значення має лише утворення спільних слідчо-оперативних груп для розкриття і розслідування окремих тяжких та особливо тяжких злочинів, хоча воно і регламентовано не КПК, а відомчими нормативно-правовими актами. Усі інші форми мають непроцесуальний характер, не регламентуються положеннями кримінального процесуального законодавства. Тобто напрямок діяльності прокуратури із координації діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності має організаційний характер і значно виходить за межі участі прокурорів у кримінальних провадженнях; у зв'язку з цим складно повністю погодитися з тим, що координаційна діяльність є, поряд із процесуальним керівництвом, формою реалізації прокурорського нагляду за законністю досудового розслідування [47, с. 324]. Навіть перелік завдань координаційної діяльності, що наводиться В.М. Юрчишиним [41, с. 179], доводить, що вони нічим не відрізняються від тих завдань, що ставляться перед прокурором при здійсненні прокурорського нагляду.

Організаційно-контрольна функція за проведенням досудового кримінального провадження [23, с. 50] виділена О.М. Толочком. КПК України передбачено процесуальні повноваження прокурора поза межами процесуального керівництва, які за своєю суттю спрямовані на організацію досудового кримінального провадження. Ця функція здійснюється керівником відповідного органу прокуратури при призначенні процесуального прокурора у конкретному кримінальному провадженні. Якщо процесуальний прокурор не може здійснювати повноваження через задоволення заяви про його відвід, тяжку хворобу, звільнення з органу прокуратури або з іншої поважної причини, що унеможливлює його участь у кримінальному провадженні, повноваження прокурора покладаються на іншого прокурора керівником відповідного органу прокуратури. Крім того, зазначена функція здійснюється Генеральним прокурором України, його заступниками, прокурорами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя і прирівняними до них прокурорами при дорученні здійснювати досудове розслідування будь-якого кримінального правопорушення іншому органу досудового розслідування у разі неефективного досудового розслідування [23, с. 52-53]. Аналізуючи цю пропозицію, можна зазначити таке. По-перше, три повноваження, які вказує О.М. Толочко, навряд чи можна визначити як напрямок діяльності прокурора. Тим більше, що їх правова природа повністю вкладається у наглядові повноваження прокурора при недиференціації їх організаційного положення. Безумовно, елемент організації роботи прокуратури тут присутній (і положення КПК про принцип незмінності прокурора має більше організаційний, а не процесуальний характер), однак ці повноваження здійснюються з метою забезпечення належного та ефективного розслідування, що і дає можливість їх відносити до повноважень із здійснення прокурорського нагляду, що здійснюється не процесуальним керівником, а вищестоящими прокурорами.

Як указувалося вище, прокурор у досудовому провадженні здійснює кримінальне переслідування і висуває обвинувачення шляхом затвердження або складення свого обвинувального акта. Тому складно погодитись із тим, що він здійснює обвинувачення у формі підготовки обвинувального акта [41, с. 85], тим більше, що прокурор його особисто не готує, а здійснює процесуальне керівництво досудовим розслідуванням.

Що стосується функції безпосередньої участі у розслідуванні кримінального правопорушення [41, с. 152, 154], то це одиничне повноваження прокурора у досудовому провадженні не можна визнати напрямком діяльності, і, відповідно, ставити питання про його визначення як функцію.

Організаційно-забезпечуюча функція тлумачиться В.М. Юрчишиним як самостійний внутрішній напрям прокурорської діяльності, що складається з комплексу взаємопов'язаних дій і заходів, спрямованих на ефективне виконання всіх завдань і зовнішніх функцій прокуратури [41, с. 198]. Очевидно, що організаційний аспект властивий діяльності будь-якого державного органу, у тому числі й прокуратури; однак процесуально значення він не має, оскільки мають місце внутрішні організаційно-управлінські відносини, а не відносини кримінально-процесуальні.

Поза межами визначених нами функцій залишаються деякі повноваження прокурора у кримінальному провадженні. Так, у відповідності до п. 12 ч. 2 ст. 36 КПК, прокурор уповноважений пред'являти цивільний позов в інтересах держави та громадян. Правова природа повноважень прокурора, пов'язаних із цивільним позовом, у літературі визначається неоднаково. В.Г. Пожаром на основі КПК 1960 р. обґрунтовано тезу про існування представництва прокурором інтересів громадянина або держави в кримінальному судочинстві, а також його участь у зв'язку із цим на всіх етапах кримінально-процесуального провадження [48, с. 9], і указано, що воно здійснюється у межах функції обвинувачення [48, с. 83]. Є думка, що ці повноваження здійснюються у рамках реалізації правозахисної функції [41, с. 136] або являють собою окрему функцію [49]. Відстоюється думка і про те, що ця діяльність прокурора здійснюється у межах функції представництва прокуратурою інтересів держави або громадянина в суді [50, с. 254]. Функція представництва прокуратурою інтересів держави або громадянина в суді є конституційною функцією прокуратури, і тому її виділення не відповідає на питання, яку саме процесуальну функцію здійснює прокурор. Саме тому, враховуючи спрямованість діяльності прокурора - відстоювання цивільно - правових інтересів потерпілого від кримінального правопорушення, а також цивільно-правових інтересів держави, слід визнати, що прокурор здійснює функцію забезпечення відшкодування шкоди, завданої кримінальним правопорушенням.

Прокурор за КЛК України має ряд повноважень, пов'язаних із наданням міжнародної правової допомоги (у широкому розумінні). Як нами обґрунтовувалося у попередніх дослідженнях, повноваження доручати органам досудового розслідування проведення розшуку і затримання осіб, які вчинили кримінальне правопорушення за межами України, виконання окремих процесуальних дій з метою видачі особи (екстрадиції) за запитом компетентного органу іноземної держави, доручати органу досудового розслідування виконання запиту (доручення) компетентного органу іноземної держави про міжнародну правову допомогу, перевіряти повноту і законність проведення процесуальних дій здійснюються у межах функції міжнародного співробітництва [51].

Таким чином, у досудовому провадженні прокурор реалізує: функцію прокурорського нагляду; функцію кримінального переслідування; функцію забезпечення відшкодування шкоди, завданої кримінальним правопорушенням; функцію міжнародного співробітництва. Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням є формою прокурорського нагляду у досудовому провадженні, і тому неможливо розмежувати повноваження прокурора із здійснення нагляду та повноваження із здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Повноваження прокурора, перелічені у ст. 36 КПК, не враховують різну функціональну спрямованість діяльності прокурора у кримінальному провадженні, оскільки усі вони віднесені до здійснення прокурором нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням; тому ст. 36 КПК потребує коригування з урахуванням відмінностей у напрямках кримінально-процесуальної діяльності прокурора як у досудовому, так і у судовому провадженнях.

прокурор правовий законодавство досудовий

Література

1. Альперт С.А. Субъекты уголовного процесса / С.А. Альперт. - X., 1997. - 61 с.

2. Антонова Е.Е. Функциональная характеристика досудебного производства в российском уголовном процессе: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.09 / Антонова Елена Евгеньевна. - Омск, 2006. - 218 с.

3. Левченко Д.В. Надзор как уголовно-процессуальная функция прокурора / Д.В. Левченко // Вестник Оренбургского университета. - 2010. - №3 (109). - С. 89-91.

4. Таричко И.Ю. Функция судебного контроля в российском уголовном процессе: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.09 / Таричко Ирина Юрьевна. - Омск, 2004. - 226 с.

5. Халиулин А.Г. Уголовное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации (проблемы осуществления в условиях правовой реформы): дис…. д-ра юрид. наук: 12.00.09; 12.00.11 / Халиулин Александр Германович. - М., 1997. - 261 с.

6. Пилипенко Д.О. Функція прокурора на стадії досудового розслідування кримінальної справи [Електронний ресурс] / Д.О. Пилипенко // Часопис Академії адвокатури України. 2012. - №2 (15). - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/old_jrn/e - journals/Chaau/2012-2/12pdorks.pdf.

7. Алексеев С.Н. Процессуальное положение прокурора в стадии предварительного расследования в науке уголовного процесса / С.Н. Алексеев, В.А. Лазарева // Право и политика. - 2001. - №8. - C. 67-71.

8. Ягофаров Ф.М. Механизм реализации функции обвинения при рассмотрении дела судом первой инстанции [Електронний ресурс]: автореф. дис…. канд. юрид. наук / Ф.М. Ягофаров. - Челябинск. 2003. - 19 с. - Режим доступу: http://kalinovsky - k.narod.ru/b/Yagof-a.htm.

9. Єна І. В. Кримінальна процесуальна компетенція прокурора у досудовому провадженні: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.09 / І. В. Єна. - К., 2014. - 20 с.

10. Борзих Д.В. Діяльність прокурора в досудових стадіях кримінального судочинства: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.09 / Д.В. Борзих. - К., 2011. - 20 с.

11. Давиденко Л. Процесуальні функції прокурора у кримінальному судочинстві / Л. Да - виденко, В. Кущ // Вісник Національної академії прокуратури України. - 2008. - №2. - С. 65-71.

12. Кан М.П. Процессуальные функции прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.09 / М.П. Кан. - Ташкент, 1988. - 18 с.

13. Королев Г.Н. Теоретические и правовые основы осуществления прокурором уголовного преследования в российском уголовном процессе: дис…. д-ра юрид. наук: 12.00.09 / Королев Геннадий Николаевич. - Ниж. Новгород, 2005. - 438 с.

14. Мовчан Г.В. Процесуальні повноваження прокурора у досудовому провадженні та в суді першої інстанції: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.09 / Г.В. Мовчан. - X., 2010. - 20 с.

15. Середа Г. Теоретичні аспекти здійснення прокуратурою кримінального переслідування / Г. Середа // Право України. - 2007. - №9. - С. 53-59.

16. Болтошев Е.Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.09 / Болтошев Евгений Дмитриевич. - М., 2002. - 189 с.

17. Луцик В. Функції прокурора на досудових стадіях кримінального процесу України / В. Лущик // Вісник Львівського університету. Серія юридична. - 2011. - Вип. 54. - С. 380-386.

18. Строгович М.С. Уголовное преследование в советском уголовном процессе / М.С. Строгович; отв. ред. М.М. Гродзинский; Акад. наук СССР, Ин-т права. - М.: Изд-во АН СССР, 1951. - 191 с.

19. Рогатюк І. В. Обвинувачення у кримінальному процесі України: монографія / І. В. Рогатюк. - К.: Атіка, 2006. - 160 с.

20. Берова Д.М. Основы теории функционализма в уголовном судопроизводстве [Елек

тронний ресурс]: автореф. дис…. д-ра юрид. наук: 12.00.09 / Д.М. Берова. - Ростов н/Д, 2011. - 48 с. - Режим доступу: http://law.edu.ru/book/

book.asp? bookID=1511941.

21. Легеза Л.А. Процесуальні та тактичні питання підтримання державного обвинувачення у справах про хабарництво: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.09 / Легеза Лариса Анатоліївна; Акад. адвокатури України. - К., 2013. - 20 с.

22. Трагнюк Р. Щодо функцій прокурора на досудовому слідстві [Електронний ресурс] / Р. Трагнюк // Юридичний журнал. - 2006. - №6. - Режим доступу: http://justinian.com.ua/article.php? id=2295.

23. Толочко О. Процесуальна діяльність прокурора у кримінальному провадженні: структурно-функціональний аспект / О. Толочко // Вісник Національної академії прокура - тури України. - 2013. - №4. - С. 49-55.

24. Юрчишин В.М. Процесуальні функції прокурора у досудовій стадії кримінального провадження: поняття, призначення, система: навч. посіб. / В.М. Юрчишин. - Чернівці: Технодрук, 2014. - 276 с.

25. Руденко М. Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням як нова функція прокуратури України: поняття, зміст і структура [Електронний ресурс] / М. Руденко // Науковий часопис Національної академії прокуратури України. - 2014. - №1.

— С. 160-168. - Режим доступу: http://www.chasopysnapu.gp.gov.ua/chasopys/ua/ pdf/1-2014/160-rudenko.pdf.

26. Луцик В.В. Процессуальное руководство как функция прокурора по новому УПК Украины / В.В. Луцик // Веснік Гродзенскага дзяржаунага універсітзта імя Янкі Купалы. Серым 4. Правазнауства. - 2013. - №6. - С. 80-86.

27. Антонюк О. Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням як новий напрям діяльності прокурора в кримінальному судочинстві / О. Антонюк // Вісник Львівського університету. Серія юридична. - 2010. - Вип. 51. - С. 409-416.

28. Бегма А.П. Прокурор як суб'єкт кримінально-процесуальної діяльності: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.09 / А.П. Бегма; Нац. акад. внутр. справ. - К., 2011. - 20 с.

29. Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российкой Федерации / А.А. Тушев; науч. ред. И.Ф. Демидов. - СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2005.

— 325 с.

30. Юрчишин В.М. Прокурор як керівник досудового розслідування / В.И. Юрчишин // Адвокат. - 2012. - №7. - С. 26-30.

31. Ломакін А.О. Щодо функції процесуального керівництва прокурором району досудовим розслідуванням / А.О. Ломакін // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. - 2010. - №1 (47). - С. 263-270.

32. Тупельняк І. І. Повноваження прокурора з прийняттям нового КПК України / І. І. Тупельняк // Митна справа. - 2013. - №5 (89), ч. 2, кн. 1. - С. 117-121.

33. Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации: система функций и полномочий [Електронний ресурс]: автореф. дис…. д-ра юрид. наук: 12.00.09 / А.А. Тушев. - Краснодар, 2006. - 46 с. - Режим доступу: http://law.edu.ru/ script/cntSource.asp? cntID=100108770.