Організаційно-правові основи діяльності Ради прокурорів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія прокуратури України

Постановка проблеми

У період реформування органів прокуратури України новелою стало впровадження органів прокурорського самоврядування. Особливого значення набуває діяльність Ради прокурорів України, яка має забезпечувати виконання завдань, покладених на органи прокурорського самоврядування. Відповідно до п. 1 Розділу ХІІ «Прикінцевих положень» Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» ст. ст. 65-72 наберуть чинності 15 квітня 2016 року [1]. Як зазначає

О.С. Проневич, «Відтермінування набрання чинності новим Законом України «Про прокуратуру», відсутність досвіду прокурорського самоврядування та наукової традиції осмислення соціально-правової природи цього феномену зумовлюють дискусію щодо підходів до організації і діяльності Ради прокурорів України» [2, с. 300], що і зумовило написання статті.

Аналіз останніх наукових досліджень

Окремі аспекти прокурорського самоврядування досліджували у своїх працях відомі українські вчені, зокрема, О.О. Долгий, І.М. Козьяков, А.М. Мудров, Н.С. Наулік, С.В. Подкопаєв, О.С. Проневич, М.М. Слюсаревський та інші. Проте проблемні питання стосовно організаційно-правових основ діяльності Ради прокурорів України як новоствореного інституту потребують наукового дослідження на сучасному етапі реформування органів прокуратури.

Метою статті є висвітлення актуальних питань організаційно-правових основ діяльності Ради прокурорів України як органу прокурорського самоврядування шляхом вирішення завдань з визначення системи законодавства та вироблення окремих рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правових актів.

Виклад основного матеріалу дослідження

Рада прокурорів України - це постійно діючий орган прокурорського самоврядування, який працює в період між всеукраїнським конференціями працівників прокуратури та вирішує питання організаційного забезпечення прокуратури та діяльності прокурорів, соціального захисту прокурорів та їхніх сімей, а також інші питання, що безпосередньо не пов'язані з виконанням повноважень прокурорів [1].

Слушною є думка М.М. Слюсаревсько- го: „держава як єдиний засновник органів професійного самоврядування (далі - ОПС) закріплює у законі або статуті, на підставі яких створюється і діє така організація, чіткі процедури прийняття рішень органами ОПС, що не можуть змінюватися членами організації. Це гарантія того, що управління у професії, де існує ОПС, здійснюватиметься на засадах, які мінімізують авторитарну та корупційну складову при прийнятті рішень. Завдяки прозорим, недискримінаційним правилам внутрішньо-професійного життя та врядування у ньому кожен із членів професії прямо або опосередковано (через обрання органів ОПС) має змогу долучитися до формування позиції «цеху» щодо питань компетенції самоврядної організації” [3, с. 70].

Правовий статус Ради прокурорів України визначено Конституцією України [4], Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», рішеннями всеукраїнської конференції працівників прокуратури та Положенням про Раду прокурорів України.

Зауважимо, що Положення про Раду прокурорів України має бути затверджено рішенням всеукраїнської конференції працівників прокуратури. На наш погляд, у розділах цього Положення має бути передбачено загальні положення та правовий статус Ради прокурорів України, її склад, повноваження, статус і повноваження членів Ради, голови та секретаря, проведення її засідань та порядок ухвалення рішень, заключні положення, а також печатки і штампи та місцезнаходження Ради прокурорів України.

Особливість правового статусу Ради полягає в тому, що вона як орган прокурорського самоврядування не є самостійним органом, а підзвітна всеукраїнській конференції працівників прокуратури.

Отже, всеукраїнська конференція працівників прокуратури делегує частину своїх повноважень Раді прокурорів України. Я к зазначає І.П. Сторожук, «Делегування повноважень - це двосторонні імперативні правовідносини, в яких один орган має власну компетенцію, визначену нормативними актами, а інший - належну правоздатність на одержання і реалізацію цих повноважень, а компетенція першого органу є джерелом компетенції другого» [5, с. 232].

Рада прокурорів України взаємодіє також з Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів та з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ.

На наш погляд, Рада прокурорів України при взаємодії з цими органами вирішує такі питання:

по-перше, організовує виконання та контроль рішень всеукраїнської конференції працівників прокуратури та питання щодо її скликання та проведення;

по-друге, рекомендує призначення прокурорів на адміністративні посади та їх звільнення; захищає прокурорів від незаконного тиску, в тому числі з боку керівного складу прокуратури; надає гарантію прокурорам у правому та соціальному захисті. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, в свою чергу, обиратиме кандидатів на посаду прокурора з одного органу прокуратури до іншого, розглядатиме скарги/заяви про вчинення прокурором дисциплінарного проступку і здійснюватиме дисциплінарне провадження;

по-третє, стосовно обрання до складу Ради прокурорів України двох представників (вчених), яких призначають рішенням з'їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ таємним голосуванням та більшістю голосів обраних делегатів.

Із числа делегатів всеукраїнської конференції працівників прокуратури одинадцять членів Ради прокурорів України обирають таємним голосуванням, зокрема:

- два представники (прокурори) від Генеральної прокуратури України; рада прокурорський самоврядування правоохоронний

- чотири представники (прокурори) від регіональних прокуратур;

- п'ять представників (прокурорів) від місцевих прокуратур.

Також до Ради прокурорів України призначаються два представники (вчені) з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. правовий прокурорський самоврядування правоохоронний

Необхідно зазначити, що у Коментарі Генерального Директорату з прав людини і верховенства права Ради Європи від 5 грудня 2014 року DGI (2014) 30 (п. 136) [6] було звернуто увага, як саме відбуватиметься обрання до складу Ради прокурорів України двох представників (вчених), призначених з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. До запровадження відповідних спеціальних положень у Коментарі пропонувалось використовувати за аналогією підхід, визначений у ст. 75 «Порядок проведення з'їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ». Законодавець вказані зауваження врахував, крім того, у п. 61 Розділу ХІІ «Перехідні положення» Закону України від 2 липня 2015 року № 57819 «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень» визначив, що «Перше скликання та проведення всеукраїнської конференції працівників прокуратури для виконання вимог цього Закону здійснюється у двотижневий строк з дня набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 Розділу ХІІ «Прикінцеві положення» цього Закону», тобто цей пункт набере чинності 15 квітня 2016 року [7].

У ст. 71 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що Рада прокурорів України «...вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом. У разі якщо Генеральний прокурор України не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів України кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів України іншу кандидатуру». На жаль, при внесенні змін до Закону України від 2 липня 2015 року № 578-19 «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень» не враховано думку авторського колективу монографії «Прокурорське самоврядування», які в ній розглянули проблему вирішення даного питання. Підтримуємо думку вчених щодо внесення таких змін до п. 1 ч. 9 ст. 71 Закону України «Про прокуратуру», а саме: «...вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, визначених цим Законом. У разі незгоди Генерального прокурора України із запропонованою кандидатурою він направляє до Ради прокурорів України аргументований висновок. Рада прокурорів України після розгляду висновку приймає одне з наступних рішень:

- вносить рекомендації щодо іншої особи;

- повторно рекомендує особу, щодо якої надійшов висновок про відмову у призначенні. У цьому випадку Генеральний прокурор України зобов'язаний призначити запропонованого повторно прокурора на адміністративну посаду» [8, с.54].

Рада прокурорів України проводить свою роботу на засіданнях. Засідання Ради вважається правомочним за умови обрання не менше дев'яти її членів. Члени Ради здійснюють свої повноваження на громадських засадах.

Зокрема, наголосимо, що законодавець визначив: прокурор, який перебуває на адміністративній посаді чи є членом Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, не може одночасно бути членом Ради прокурорів України. Строк повноважень членів Ради становить п'ять ро- ківв без права повторного обрання. Члени Ради прокурорів України обирають на засіданні Ради зі свого складу голову Ради прокурорів України, його заступника та секретаря. До обрання голови Ради засідання Ради відкриває та проводить найстарший за віком член цього органу із числа прокурорів.

Зауважимо, що у Законі України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» не визначено порядку організації засідань Ради прокурорів України. На наш погляд, було б доречним вказати в Положенні про Раду прокурорів України, що: «Засідання Ради прокурорів України скликається її головою, а у разі його відсутності - заступником голови або на вимогу не менше як двох третіх членів Ради в міру потреби, але не рідше одного разу на місяць. Засідання Ради прокурорів України проводяться відкрито і гласно, окрім випадків, коли питання, винесені на їх розгляд, потребують дотримання режиму секретності і конфіденційності».

На кожному засіданні ведеться протокол. Тому пропонуємо одним із пунктів Положення прописати: «Під час засідання Ради прокурорів України ведеться протокол, який оформляється секретарем Ради не пізніше ніж через п'ять днів після проведення засідання». Доречно прописати термін підготовки протоколу, оскільки в протоколі буде визначено виконавців і строк виконання рішень органів прокурорського самоврядування.

На нашу думку, варто під час засідань Ради прокурорів України вести стенограму. Адже, протокол і стенограма засідань є офіційними документами, що підтверджують процес обговорення і прийняття рішень.

Рада прокурорів України у період між всеукраїнськими конференціями працівників прокуратури організовує виконання рішень конференції, а також вирішує питання щодо скликання кожні два роки та проведення конференції.

Отже, основною правовою формою прокурорського самоврядування є рішення, тобто правовий документ, який містить колективне рішення прокурорської спільноти відповідної організаційної форми діяльності, прийняте в межах її компетенції і спрямоване на регулювання діяльності прокуратури або вирішення окремих питань, та має корпоративно-обов'язковий характер. Делегати всеукраїнської конференції працівників прокуратури або члени Ради прокурорів України приймають рішення відповідно до встановленої процедури з метою досягнення мети прокурорського самоврядування, вирішення його завдань та здійснення самоврядних функцій.

Відповідно до п. 3 ст. 67 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» зазначено, що всеукраїнська конференція працівників прокуратури приймає рішення з питань, що належать до її компетенції і є обов'язковими для Ради прокурорів України та будь-яких прокурорів. Крім того, у п. п. 3, 4, 6 ч. 9 ст. 71 передбачено, що Рада прокурорів України розглядає питання правового захисту прокурорів, соціального захисту прокурорів та членів їхніх сімей, звернення прокурорів та інші повідомлення про загрозу незалежності прокурорів, звернення щодо вирішення питань діяльності прокуратури до органів державної влади та органів місцевого самоврядування і приймає відповідні рішення з цих питань [1].

Зазначимо також, що у зв'язку з цим правомірним є питання про обов'язковість рішень органів прокурорського самоврядування, оскільки законодавець дещо непослідовний у вирішенні цього питання і щодо питань зі звернення з пропозиціями і їх розгляду до органів державної влади та їхніх посадових осіб стосовно вирішення питань діяльності прокуратури. З огляду на те, що до повноважень прокурорського самоврядування віднесено контроль за додержанням нормативів кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення прокурорів (п. 3 ч. 1 ст. 65 Закону), зауважимо, що рішення з цих питань, які приймаються Радою прокурорів України, мають обов'язковий характер. А тому до ч. 3 ст. 67 Закону необхідно внести відповідні доповнення щодо обов'язковості рішень, а саме: «Рішення всеукраїнської конференції працівників прокуратури та Ради прокурорів України, прийняті у межах їх компетенції, є обов'язковими для всіх прокурорів, керівників прокуратури усіх рівнів, інших працівників прокурорської системи України відповідного рівня, а звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб із пропозиціями щодо вирішення питань діяльності прокуратури є обов'язковими для органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб».

Такий різноплановий підхід законодавця щодо питань обов'язковості виконання рішень органів прокурорського самоврядування має бути уніфікований і мати обов'язковий характер як для прокурорів, так і органів прокурорського самоврядування, а також для працівників апарату прокуратури та державних органів і їх посадових осіб в частині звернення з пропозиціями щодо вирішення питань діяльності прокуратури. Проте, невідомо, чи є обов'язковими, чи ні виконання звернень органів прокурорського самоврядування до органів державної влади та місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Можливо, очевидно, це можна вважати прогалиною в законодавстві, тому пропонуємо уніфікувати дані норми.

Питання про необхідність подальшого посилення повноважень органів прокурорського самоврядування є обґрунтованим; проте надмірне захоплення цими ідеями є небезпечним, оскільки може призвести до зовнішнього втручання в органи прокурорського самоврядування.

На наш погляд, виконання рішень органів прокурорського самоврядування внутрішнього характеру має ґрунтуватися на принципах професійної етики та поведінки працівників прокуратури, а саме: верховенства права та законності; поваги до прав і свобод людини і громадянина; незалежності та самостійності; політичної неупередженості та нейтральності; толерантності; рівності перед законом, справедливості та об'єктивності; професійної честі і гідності, формування довіри до прокуратури; конфіденційності; прозорості службової діяльності; утримання від виконання незаконних рішень чи доручень; недопущення конфлікту інтересів; компетентності та професіоналізму; зразковості поведінки та дисциплінованості, що визначені у Кодексі професійної етики та поведінки працівників прокуратури, який схвалено всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28 листопада 2012 року та затверджено наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 123 [9].

Однак рішення може бути скасовано всеукраїнською конференцією працівників прокуратури, а також оскаржено зацікавленою особою в судовому порядку у 10-денний строк з дня отримання нею повідомлення про рішення Ради. Пропонуємо зазначені норми передбачити в Положенні про Раду прокурорів України.

Забезпечення роботи всеукраїнської конференції працівників прокуратури та діяльності Ради прокурорів України здійснюється Генеральною прокуратурою України за рахунок коштів Державного бюджету України. Запит про обсяг коштів, необхідних для забезпечення діяльності органів прокурорського самоврядування подається до Генеральної прокуратури України Радою прокурорів України [1].

Рада прокурорів України, на наш погляд, є однією із форм прокурорського самоврядування, яка повинна вирішувати питання внутрішньої діяльності прокуратури в Україні у співпраці з всеукраїнською конференцією працівників прокуратури, а також з органами, які забезпечують діяльність прокуратури та з органами державної влади й органами місцевого самоврядування та їх посадових осіб у разі звернення до них із пропозиціями щодо вирішення питань діяльності прокуратури.

Література

1. Проневич О.С. Національна рада прокуратури Польщі як орган професійного самоврядування: соціально-правова природа та напрями діяльності / О.С. Про- невич // Форум права. - 2014.

2. Слюсаревський М. М. Самодіяльне регулювання чи професійне самоврядування? / М. М. Слюсаревський // Дзеркало тижня. - 2010.

3. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 року № 254к/96- Сторожук І. П. Принцип делегування повноважень у місцевому управлінні / І. П. Сторожук // Університетські наукові записки. - 2005.

4. Коментарі Генерального директорату з прав людини і верховенства права (Директорату з прав людини) Ради Європи від 5 грудня 2014 року щодо Закону України «Про прокуратуру», DGI(2014)30 (пункт 136). - С. 32-33.

5. Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень: Закон України від 2 липня 2015 року

6. Прокурорське самоврядування : мо- ногр. / [І.М. Козьяков, А.М. Мудров, О.О. Долгий та ін.]. - К. : Національна академія прокуратури України, 2014. - 68 с.

7. Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури, схвалений всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28 листопада 2012 року, затверджений наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 123.

Анотація