До проблем правового регулювання діяльності адміністративних комісій

В статье осуществлен анализ критических научных взглядов на современное состояние правового регулирования административных комиссий при исполнительных комитетах местных советов.

Нинішні складності у правозастосуванні в адміністративно-деліктних відносинах на перший погляд, відступають тим проблемам, які переживає нинішнє суспільство України. Однак нормальне функціонування держави, яка декларує демократичні засади управління та претендує на європейське та світове визнання такого статусу, вимагає належного рівня організації боротьби з протиправними проявами. З цієї причини відкладення вирішення проблем у цій галузі суспільних відносин є не правильними і сприятиме ускладненню ситуації.

Стан наукової розробленості правового регулювання діяльності адміністративних комісій у науці адміністративного права, в принципі, є достатнім і сягає до шістдесятих років минулого століття. Різні аспекти правового регулювання діяльності цих органів адміністративної юрисдикції досліджувались у працях адміністративістів радянської школи правових наук Д.М. Бахраха, І.А. Галагана, А.П. Коренєва, Б.М. Лазарєва, Л.М. Розіна, Н.Г. Саліщевої, В.Д. Сорокіна, М.С. Студенікіної, О.М. Якуби тощо. Серед вітчизняних дослідників варто відмітити В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурку, Ю.П. Би- тяка, І.П. Голосніченка, О.А. Задихайла, Р.А. Калюжного, А.М. Колодія, А.Т. Комзюка, В.С. Копєйчікова, О.В. Кузьменка, О.І. Миколенка, О.І. Остапенка, В.К. Шкарупи, Ю.С. Шемшученка та інших. Зазначені автори висловлюють різні бачення з приводу удосконалення правового регулювання цих відносин. Однак, ми вперше спробуємо систематизувати саме критичні погляди на існуючий стан правового регулювання.

Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП) надалі залишається основним актом адміністративно-деліктного законодавства, що встановлює адміністративну відповідальність, при цьому він не є єдиним законом, який здійснює правове регулювання діяльності адміністративних комісій, хоча посідання КУпАП особливого місце в системі актів, що регулюють адміністративно-деліктну діяльність, є очевидним. Особливість місця цього закону в системі нормативно-правових актів, на думку О.І. Миколенка обумовлюється тим, що:

- по-перше, КУАП є не тільки перший, а й основний кодифікований акт України, що містить норми про адміністративну відповідальність;

- по-друге, цей акт є повним за змістом нормативно-правовим актом, що включає в себе норми матеріального та процесуального характеру [1, 17].

При цьому спеціальне правове регулювання діяльності адміністративних комісій, як органу адміністративної юрисдикції, здійснюється Кодексом лише за допомогою п'яти статей:

ст. 213 - що встановлює перелік органів (посадові особи), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення;

ст. 214 - що розмежовує компетенції органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення;

ст. 215 - що обумовлює порядок утворення колегіальних органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення;

ст. 216 - встановлює умови правомочності засідань колегіальних органів;

ст. 218 - що встановлює перелік адміністративних правопорушень, справи, за якими розглядаються адміністративними комісіями [2].

При цьому законодавець спеціально не визначає, в яких випадках справи повинні вирішувати адміністративні комісії, а в яких - виконавчі комітети. О.В. Кузьменко, Т.О. Гуржій цю проблему пропонували розв'язати у спосіб: якщо адміністративна комісія створена, то вона і розглядає справи, якщо її немає, то справи розглядає орган, який повинен її створити [3, с.233-235].

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» ст. 38 у переліку повноважень щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян зазначає розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання та утворення адміністративних комісій. Цією нормою законодавець надав право виконавчим органам місцевого самоврядування створювати адміністративні комісії. Однак поняття «виконавчі органи місцевого самоврядування» є широким та охоплює відділи, управління, департаменти, служби тощо.

Регулятивна розбіжність цього Закону є настільки очевидною, що породжує неоднозначну практику визначення суб'єктів на створення адміністративних комісій: чи ради, як фактично встановлені законом органи місцевого самоврядування, чи виконавчі комітети, які є виконавчими органами місцевого самоврядування. З цього приводу, саме з посиланням на Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Л.І. Живицька зазначала, що в країні до сьогодні немає чітко врегульованих підстав для роботи адміністративних комісій, законодавством визначено загальні засади такої діяльності [4, с. 99].

Закон України «Про місцеві державні адміністрації» приписом п. 17 ст. 25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначає розгляд справ про адміністративні правопорушення віднесених до її відання, та утворення адміністративних комісій до повноважень місцевих адміністрацій [5]. Однак з огляду на ст. 218 КУпАП наявність юридичних можливостей на таку діяльність місцевих адміністрацій відсутня [2]. З цього приводу автори навчального посібника «Адміністративна відповідальність в Україні» за загальною редакцією А.Т. Комзюка ще у 2000 році викладали пропозицію про необхідність законодавчого уточнення цієї норми та приведення у належне співвідношення норм ІІІ-го розділу КУпАП [6, с.56].

Положення про адміністративні комісії Української РСР затверджене Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 9 березня 1988 року № 5540-XI [7]. Перше, що кидається в очі, це очевидна застарілість нормативно-правового акту, однак, не дивлячись на це, він є чинним і поряд з КУАП є базовим документом, на підставі якого органами місцевого самоврядування складаються локальні положення про адміністративні комісії.

Проблемність в одночасному застосуванні явно застарілого Положення про адміністративні комісії Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 9 березня 1988 р. №5540-XI та Кодексу України про адміністративні правопорушення, є предметом критики О. Мельником, який, зокрема, зазначає, що, «враховуючи дату прийняття Положення № 5540, його можна використовувати на практиці не в повній мірі», однак аналітик не зазначає обсяги можливого використання цього акту [8, с.36].

О.А. Задихайло вказує на:

- неоднакову практику формування та діяльності адміністративних комісій, що спричиняє обставини правової невизначеності, а це, у свою чергу, впливає на якість їх роботи. При цьому ініціативу з регулювання діяльності адміністративних комісій змушені були взяти на себе органи місцевого самоврядування;

- відсутність на рівні закону норм права, які б передбачали особливості утворення та організації діяльності адміністративних комісій (наприклад, вирішували питання щодо мінімальної і максимальної кількості членів адміністративної комісії; закріплювали перелік категорій осіб, які повинні входити до складу комісії; встановлювали чіткі вимоги стосовно того, хто може входити до складу комісії, а кому це заборонено; закріплювали вимоги стосовно кандидатур на посади голови, заступника голови, відповідального секретаря, а також рядових членів комісії тощо) [9, с. 76];

Тому, з точки зору О.А. Задихайла, удосконаленню правового регулювання діяльності адміністративних комісій слід приділяти більше уваги, оскільки законодавство у цій сфері в сучасних умовах виявилось суперечливим та фрагментарним, таким, що потребує значного удосконалення. адміністративна комісія правове регулювання

На вирішення цього питання дослідник зазначає потребу внесення змін до вже існуючих нормативно-правових актів, як до Положення про адміністративні комісії Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 9 березня 1988 року № 5540-XI, так і до КУпАП, крім цього він вважає необхідним прийняття єдиного узагальнюючого Закону України «Про загальні засади організації та діяльності адміністративних комісій» [9, с. 79].

На недоліки в діяльності адміністративних комісій, обумовлених застарілим нормативно-правовим актом та відсутністю законодавства, яке передбачає процедуру створення адміністративних комісій та чіткий механізм притягнення особи до адміністративної відповідальності, вказує ОЛ. Миколенко. Зокрема, на його думку, це обумовлює «... існування «мертвих норм», тобто таких, які з різних об'єктивних та суб'єктивних причин не реалізуються на практиці». Крім цього, дослідник виділяє процесуальні (процедурні) та організаційні проблеми, породжені застарілим регуляторним актом та законодавчою неврегульованістю [10, с. 185-187].

Критичні погляди на застарілі норми Положення про адміністративні комісії Української РСР спостерігається і у В.С. Бердника. На його думку причини неякісного правозастосування під час проваджень адміністративними комісіями справ про адміністративні правопорушення полягають у застарілості Положення та відсутність у КУпАП:

а) переліку процесуальних прав та обов'язків, якими наділені головуючий, його заступник, секретар та члени адміністративної комісії;

б) порядку розгляду скарги чи протесту прокурора на постанову адміністративної комісії;

в) правових наслідків неналежного оформлення матеріалів справи суб'єктом адміністративного розслідування;

г) правових наслідків невиконання вимог щодо складання протоколу засідання адміністративної комісії».

Крім цього, В.С. Бердник та О.І. Ми- коленко вказують на повне дублювання окремими приписами Положення процесуальних норм Кодексу про адміністративні правопорушення [12, с.84].

Критичну позицію стосовно застосування Положення про адміністративні комісії Української РСР, як нормативно-правового регулятора юрисдикційної діяльності відстоює, Л.І. Живицька зазначає, що велика частина нормативно-правової бази, прийнята в радянську епоху, діє і зараз, однак вона не здатна врегулювати весь масив суспільних відносин. Неясності і труднощі розуміння предмета адміністративного права не усунуто досі. Це, на думку дослідниці, викликано тим, що нормативною базою для адміністративного права республік були в Радянському Союзі кодекси про адміністративні правопорушення. Вони постійно доповнювалися і забезпечувалися загальними принципами та процесуальними приписами, створюючи враження, що є відправною точкою і фундаментом особливого адміністративного права [13].

Тим не менше Положення про адміністративні комісії Української РСР, затверджене Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 9 березня 1988 року № 5540-XI, на сьогоднішній день є чинним, оскільки будь-якими актами Верховної ради України указ не скасовувався, а по цій причині Положення є складовою системи нормативно-правових актів, що забезпечує нормативно-правове регулювання діяльності адміністративних комісій та здійснює юридичний вплив, пов'язане зі встановленням конкретних прав і обов'язків суб'єктів адміністративно-деліктних відносин.

Проведений аналіз нормативно-правових актів дозволяє зробити висновок про наявність істотних пробілів в правовому регулюванні організації діяльності адміністративних комісій, що потребує негайної реакції законодавця.

Вирішення проблем у правовому регулюванні діяльності адміністративних комісій, звичайно потребує реагування законодавця. Однак, погляди на шляхи вирішення цих проблем у літературі спостерігаються різні, це:

1) шляхом внесення відповідних змін до чинних нормативно-правових актів: КУ- пАП, як це пропонується В.С. Бердником [11. с.15], до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», як це пропонується Л.І. Живицькою [4, с.99];

2) прийняттям єдиного Закону України «Про загальні засади організації та діяльності адміністративних комісій», у якому слід чітко визначити правову природу адміністративних комісій, а також вирішити низку інших важливих питань, пов'язаних з їх діяльністю, як це пропонується О.А. За- дихайлом [9, с.77];

3) створенням нового кодифікованого нормативно-правового акту, у якому б прописувались і матеріальні та процесуальні норми, які регулюють адміністративно-деліктні відносини - Адміністративно-процедурного кодексу України, як це пропонується Л.І. Живицькою [13, с. 99].

Література