Конфликт интересов на государственной гражданской службе

Обязательность решения комиссии во всех без исключения случаях повышала бы статус таких решений и статус комиссий в целом, стимулировала бы комиссию к принятию обдуманных, законных, правильных и обоснованных решений. Кроме того, решение, принятое комиссией, всегда считается более обоснованным, нежели решение одного человека.

Решения, которые может принять комиссия по урегулированию конфликта интересов, перечислены в Указе Президента РФ от 01.07.2010 № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов". Однако это не исключает возможности принятия и иного решения, за исключением решения по представлению руководителя государственного органа или любого члена комиссии, касающегося обеспечения соблюдения государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции. Возможность принятия различных вариантов решений положительна, т.к. позволяет обеспечить гибкий, индивидуальный подход к разрешению каждой спорной ситуации.

Сложности представляют и способы реализации принятых решений. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликтов интересов. Представляется, что изменение должностного положения может осуществляться только через проведение конкурса, предполагает наличие вакантных мест работы. Внесение изменений в должностной регламент государственного служащего тоже процесс не очень быстрый, поскольку предполагает возложение дополнительных обязанностей на других служащих, что невозможно сделать без оценки условий труда, без согласия служащих. Для обеспечения государственного служащего, оставшегося без обязанностей, работой также необходимо оценить возможность установления ему дополнительных обязанностей. Применение представляется целесообразным, если возникновение конфликта интересов будет происходить систематически. Если это разовый, единичный случай, то целесообразно отстранить государственного служащего от выполнения конкретных обязанностей только для предотвращения или урегулирования конфликта интересов.

Создание комиссий по урегулированию конфликта интересов следует признать очень важным и демократичным институтом государственной службы, помогающим ликвидировать противоречия между частными и публичными интересами на начальном этапе эскалации конфликта, способствующим более полной защите прав и законных интересов государственных служащих. Недостаточное правовое регулирование данного института, выявленное в процессе деятельности комиссий, обусловлено небольшим практическим опытом работы комиссий по урегулированию конфликта интересов и требует дальнейшего совершенствования законодательства. Предложения по изменению действующего законодательства, сделанные в ходе проведенного исследования, должны способствовать улучшению работы комиссий по урегулированию конфликта интересов, повышению их статуса.

2.3 Законодательные новации в области предотвращения конфликта интересов

Статья 15 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" среди основных обязанностей гражданского служащего указывает обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Закон № 79-ФЗ неоднократно редактировался и дополнялся. Хотелось бы остановиться более подробно на некоторых изменениях, внесенных Федеральным законом от 05.10.2015 № 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов", по вопросам урегулирования конфликта интересов на гражданской службе.

Содержащиеся в ст. 19 Закона № 79-ФЗ в первоначальной редакции определения понятий "конфликт интересов" и "личная заинтересованность" законодателем были несколько изменены. Теперь Закон № 79-ФЗ не содержит таких определений, а части 1 и 2 ст. 19 указывают, что для целей Закона № 79-ФЗ используются понятия "конфликт интересов" и "личная заинтересованность", установленные частями 1 и 2 ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции". В настоящее время под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). Проводя сравнение предыдущей и действующей редакции ст. 19 Закона № 79-ФЗ, обратим внимание на то обстоятельство, что законодателем уточнены разновидности личной заинтересованности, о чем свидетельствует указание в скобках слов "прямая или косвенная". Сделано это было с целью исключения каких-либо неверных толкований на практике. В данном случае речь может идти не только о непосредственном получении служащим дохода в настоящее время, но и о создании условий для получения им возможного дохода в будущем.

Рассматривая антикоррупционное поведение государственных служащих, можно констатировать, что госслужащие нередко попадают в ситуацию, характеризующуюся конфликтом интересов, помимо своей воли, не совершая при этом никаких противоправных действий.

В новом определении наряду с характеристикой объективного исполнения должностных обязанностей также указаны "надлежащее и беспристрастное" исполнение обязанностей (осуществление полномочий). Заметим, что перечень обязанностей гражданского служащего является открытым и может быть конкретизирован должностным регламентом госслужащего.

Законом № 285-ФЗ было уточнено понятие "личная заинтересованность". Личная заинтересованность - это возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) госслужащим и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми госслужащий и (или) лица, стоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. В литературе высказано мнение о том, что определение личной заинтересованности наконец "доросло" до европейских стандартов антикоррупционного законодательства.

Известно, что эффективность государственного управления обеспечивает высококвалифицированный кадровый состав государственной службы. Безусловно, такие изменения свидетельствуют о совершенствовании действующего законодательства и будут способствовать устранению проблем правопонимания. Обратим внимание на тот факт, что определение понятий "конфликт интересов" и "личная заинтересованность" из Закона № 273-ФЗ признаны универсальными и распространяются на работников государственных корпораций и государственных компаний, особенности регулирования труда которых предусмотрены ст. 349.1 Трудового кодекса РФ.

В научной литературе высказано мнение, что не следует трактовать институт конфликта интересов исключительно как противодействие коррупции, ибо он связан с конфликтом не только публичного, но и частного интереса.

В практической деятельности возникают определенные сложности в установлении факта наличия конфликта интересов. В этой связи кроме указанных ранее федеральных законов, на наш взгляд, необходимо изучить типовые условия возникновения конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации, которые рассмотрело Министерство труда и социальной защиты РФ в 2012 году [5], подготовив комментированный обзор таких ситуаций. Вот наиболее явные из них:

1) нарушение запретов, установленных Законом № 79-ФЗ (к примеру, использование какой-либо служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий от иностранных государств и др.);

2) выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников или иных лиц (друзей государственного служащего и друзей его родственников), с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего (заметим, что законодательство не относит к иным лицам друзей государственного служащего и друзей его родственников);

3) получение подарков и услуг;

4) владение ценными бумагами, банковскими вкладами;

5) выполнение иной оплачиваемой работы;

6) судебные разбирательства и имущественные обязательства;

7) трудоустройство после прекращения служебного контракта и увольнения с государственной службы; взаимодействие с бывшими работодателями.

Разберем ситуацию, когда гражданский служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего, выполняют или собираются выполнять оплачиваемую работу на условиях трудового или гражданско-правового договора в организации, в отношении которой госслужащий осуществляет отдельные функции государственного управления. Определим, какие меры предотвращения и урегулирования могут быть в такой ситуации.

Государственный служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Законодательством предусмотрен уведомительный порядок направления государственным служащим представителю нанимателя информации о намерении осуществлять иную оплачиваемую работу, который не требует получения согласия представителя нанимателя. Представитель нанимателя не вправе запретить государственному служащему выполнять иную оплачиваемую работу. Вместе с тем в случае возникновения у госслужащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, госслужащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя и своего непосредственного начальника, причем обязательно в письменной форме.

При наличии конфликта интересов или возможности его возникновения государственному служащему рекомендуется отказаться от предложений о выполнении иной оплачиваемой работы в организации, в отношении которой государственный служащий осуществляет функции государственного управления.

В случае если на момент начала выполнения отдельных функций государственного управления в отношении организации государственный служащий уже выполнял или выполняет в ней иную оплачиваемую работу, следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме. При этом рекомендуется отказаться от выполнения иной оплачиваемой работы в данной организации.

Если на момент начала выполнения отдельных функций государственного управления в отношении организации родственники государственного служащего выполняют в ней оплачиваемую работу, то госслужащему также следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме.

В случае если государственный служащий самостоятельно не предпринял мер по урегулированию конфликта интересов, представителю нанимателя рекомендуется отстранить государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в отношении организации, в которой государственный служащий или его родственники выполняют иную оплачиваемую работу.

Минтруд России, комментируя названную выше ситуацию, указывает на ч. 2 ст. 14 Закона № 79-ФЗ, согласно которой гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. При этом условия, при которых гражданский служащий получает или собирается получить материальную выгоду от организации, на деятельность которой он может повлиять своими действиями и решениями, являются типичным примером конфликта интересов. В данном случае личная заинтересованность гражданского служащего может негативно влиять на исполнение им должностных обязанностей и порождать сомнения в его беспристрастности и объективности.

Законом № 79-ФЗ установлен запрет государственным служащим получать в связи с исполнением должностных обязанностей какое-либо вознаграждение от физических и юридических лиц. Вместе с тем представители проверяемой организации могут попытаться подарить государственному служащему подарок в связи с общепринятым поводом, например в связи с днем рождения. Подарок в такой ситуации не может однозначно считаться полученным в связи с исполнением должностных обязанностей, и, следовательно, возникает возможность обойти запрет, установленный в законодательстве. Тем не менее необходимо учитывать, что получение подарка от заинтересованной организации ставит госслужащего в ситуацию конфликта интересов. Ведь полученная выгода может негативно повлиять на исполнение госслужащим должностных обязанностей и объективность принимаемых решений. Кроме того, такие действия могут вызвать у граждан обоснованные сомнения в беспристрастности государственного служащего и тем самым нанести ущерб не только репутации государственного органа, но и государственной службе в целом.

Заметим, что действующее законодательство не устанавливает никаких ограничений на получение подарков и иных благ (бесплатных услуг, скидок, ссуд, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д.) родственниками госслужащих. Но несмотря на это следует учитывать, что в большинстве случаев подобные подарки вызваны желанием обойти существующие нормативные ограничения и, конечно же, повлиять на действия и решения госслужащего. В этой связи в числе мер предотвращения и урегулирования конфликта интересов можно назвать следующие.

Государственному служащему и его родственникам рекомендуется не принимать подарков от организаций, в отношении которых госслужащий осуществляет или ранее осуществлял отдельные функции государственного управления, вне зависимости от стоимости этих подарков и поводов дарения.

Представителю нанимателя, в случае если ему стало известно о получении госслужащим подарка от физических лиц или организаций, в отношении которых государственный служащий осуществляет или ранее осуществлял отдельные функции государственного управления, необходимо оценить, насколько полученный подарок связан с исполнением должностных обязанностей.

Если подарок связан с исполнением должностных обязанностей, то в отношении госслужащего должны быть применены меры дисциплинарной ответственности, учитывая характер совершенного государственным служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение государственным служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения государственным служащим своих должностных обязанностей.

Если подарок не связан с исполнением должностных обязанностей, то госслужащему рекомендуется указать на то, что получение подарков от заинтересованных физических лиц и организаций может нанести урон репутации государственного органа и поэтому является нежелательным вне зависимости от повода дарения.

В случае если представитель нанимателя обладает информацией о получении родственниками госслужащего подарков от физических лиц и (или) организаций, в отношении которых государственный служащий осуществляет или ранее осуществлял отдельные функции государственного управления, рекомендуется: указать государственному служащему, что факт получения подарков влечет конфликт интересов; предложить вернуть соответствующий подарок или компенсировать его стоимость; до принятия государственным служащим мер по урегулированию конфликта интересов отстранить государственного служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении физических лиц и организаций, от которых был получен подарок.

Таким образом, предотвращение или урегулирование конфликта интересов на гражданской службе может проявляться в изменении служебного (должностного) положения госслужащего - стороны конфликта интересов, в его отстранении от исполнения служебных (должностных) обязанностей, в его отказе от той выгоды, которая является причиной возникновения конфликта интересов. Если гражданский служащий не принимает соответствующих мер для предотвращения или урегулирования конфликта интересов, то законодательство допускает его увольнение с гражданской службы. Такое бездействие гражданского служащего является правонарушением согласно ч. 3.2 ст. 19 Закона № 79-ФЗ.

Кроме нарушений основных прав и обязанностей гражданского служащего и несоблюдения ограничений, связанных с гражданской службой, среди типичных коррупционных нарушений можно выделить следующие: непредставление (представление недостоверных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; формирование конкурсных комиссий с нарушением установленных требований, непроведение либо нарушение условий проведения конкурса при поступлении на службу (замещении должности); несоблюдение квалификационных требований к должностям гражданской службы; отступление от требований к служебному поведению гражданского служащего; нарушение запретов, связанных с гражданской службой; принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральному или региональному законодательству; нарушение правил урегулирования конфликта интересов на гражданской службе [4, с. 10].

Основываясь на положениях ст. 19 Закона № 79-ФЗ, проблема конфликта интересов на гражданской службе должна разрешаться с участием комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Именно в целях соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов правовым актом государственного органа создается комиссия по урегулированию конфликта интересов. Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821 утверждено соответствующее Положение о таких комиссиях.

Нельзя не согласиться с Т.В. Казиной в том, что предотвращение или урегулирование конфликта интересов в системе государственной службы является профилактикой коррупционных правонарушений, а также одним из направлений борьбы с коррупционными проявлениями в сфере государственного управления Казина Т.В. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 9., С.15.

Таким образом, конфликт интересов, как и коррупция в целом, порождаются в значительной степени несовершенством законодательства о государственной службе и "вялой" внутриведомственной правоприменительной практикой. Государственные служащие и должностные лица не заинтересованы в разоблачении ситуаций конфликта интересов, ибо это чревато негативными последствиями не только для их личных интересов, но и для имиджа государственного органа. Демонстрация лояльности к руководителям и правонарушителям сулит только личные выгоды государственному служащему.

Заключение

Урегулирование конфликта интересов считается одним из важнейших антикоррупционных механизмов и способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений. Выполнение служебных обязанностей в интересах государственной службы и государства в целом, недопущение ущемления прав и свобод человека и гражданина являются принципами деятельности государственных служащих, от выполнения которых зависит и престиж государственной службы, и отношение граждан к власти. Изучение конфликтов приводит к выводу, что дестабилизирующая и разрушающая их роль в процессе общения, совместной деятельности очень велика. Возникновение и разгорание конфликта способно свести к нулю все достижения, полученные до его начала, помешать развитию, получению новых результатов. Поэтому стремление к недопущению конфликтов, их эскалации заложено в основу правового регулирования отношений государственной службы.

Определения конфликта интересов даны в двух Федеральных законах: в ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Несмотря на различия в определениях, суть сводится к возникновению или возможности возникновения конфликта интересов в случае получения доходов государственным служащим или членом его семьи в результате выполнения служебных обязанностей государственным служащим.

Оба Федеральных закона заинтересованность видят только материальную (денежную или в натуральной форме). Но, несмотря на это, на практике заинтересованность не обязательно имеет материальный характер, либо установить именно материальную заинтересованность очень сложно. Ведь родственники могут помогать друг другу и без материальной выгоды, из чувства долга, семейственности и т.д.

Главное следствие конфликта интересов - снижение качества выполнения должностных функций, понижение значимости различных государственных и общественных сфер, игнорирование публичных интересов. Предупреждение конфликта интересов способствует качественному осуществлению государственных полномочий.

Конфликт интересов ставит под угрозу ценности института государственной службы, поражая организационные, правовые и нравственные основы государства. При конфликте интересов:

- публичный интерес заменяется частными интересами;

- подрывается "правление закона" и требование законности;

- нарушаются принципы толерантности, равенства и прозрачности в пользу частных интересов государственных служащих, обладающих секретным и привилегированным доступом к публичным ресурсам (материальным, финансовым, информационным и др.). Таким образом, конфликт интересов на государственной службе неизбежно ведет к приватизации государства частными лицами.

В более корректной постановке это проблема соотношения юридических и нравственных требований к государственным служащим, правил их служебного поведения и личных интересов государственных служащих. Она всегда была злободневной и особую остроту приобрела в современной государственно-служебной практике.

Можно уверено утверждать, что понятие "конфликт интересов" получило обоснование со стороны как законодателя, так и практиков. При этом сегодня законодательство в этой сфере находится в особой стадии своего развития, и потребность в дальнейшем совершенствовании нормативно-правовой базы конфликта интересов не вызывает сомнений.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 года;

2. Федеральный закон РФ "О государственной гражданской службе РФ" от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ;

3. Федеральный закон РФ "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 № 273-ФЗ;

4. Федеральный закон РФ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов" от 05.10.2015 № 285-ФЗ

5. Указ Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" от 12.08.2002 № 885;

6. Указ Президента Российской Федерации "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" от 19 ноября 2002 г. № 1336;

7. Указ Президента РФ "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" от 13 апреля 2010 г. № 460;

8. Указ Президента РФ "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы" от 11 апреля 2014 г. № 226;

9. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" от 16.10.2009 г. № 19;

10. Апелляционное определение Омского областного суда от 19.08.2015 по делу № 33-5397/2015;

11. Апелляционное определение Брянского областного суда от 16.09.2014;

12. Дубик С.Н. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (§ 1 гл. 5) // Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. - 605 с.

13. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" / Под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2014. - 518 с.

14. Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации / под ред. Д.М. Овсянко. - М.: Юрайт, 2015. - 319 с.

15. Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Специфика правового регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов // Российская юстиция. 2014. № 10.

16. Дементьев А.Н., Качушкин С.В. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 9 - 19.;

17. Казина Т.В. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. №9, С.15;

18. Чаннов С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2015. № 5.

Размещено на Allbest.ru