Теоретические и методологические аспекты муниципального управления

Органы МСУ осуществляют как накопление, так и расходование ресурсов. Недостаток ресурсов может восполняться государством.

Коммунально-рентная модель МХ предусматривает участие органов МСУ как в использовании ресурсов территории, так и в ее развитии. Кроме того, органам МСУ предоставлены ограниченные права в кредитной сфере и право ресурсной ренты (рента - доход собственника ограниченного ресурса, например, муниципальных земель). Налогообложение населения дополняется налогообложением производителей товаров и услуг. Органы МСУ могут облагать налогами (например, в виде ресурсной ренты) хозяйствующие субъекты.

Муниципально-рентная модель МХ - основную тяжесть затрат по обслуживанию местного населения и решению вопросов местного значения несут органы МСУ, являющиеся полноценными хозяйствующими субъектами на своей территории. Эта модель соответствует муниципализации в классификации Л.А.Велихова.

Для справки: Основные черты коммунальной модели следующие. Это в значительной степени та система, которая у нас существовала в советское время и продолжает сейчас в большинстве случаев существовать. В основе ее лежит признание того факта, что основные услуги оказываются предприятием, основанном на муниципальной собственности. Монополизм этого предприятия преодолевается за счет достаточно жесткого вмешательства в дела предприятия и государственного регулирования через администрирование, через тарифную политику и через отношения собственников этих предприятий. И третья черта - это коммунальная система, которая централизована.

Муниципально-рентная модель. Услуги оказываются, в основном, частными структурами, транспортная сеть находится в муниципальной собственности, муниципалитет осуществляет регулирование в основном посредством транспортной сети, собственником которой является, и тарифной политики. Понятно, что тарифная политика осуществляется не только муниципалитетами, но и органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами. И следующее - это производство централизовано, реализация услуг децентрализована. То есть притом, что сети находятся в муниципальной собственности, обслуживание этих сетей и предоставление этих услуг может быть достаточно легко децентрализовано.

И следующая чисто муниципальная модель, которая создана в большей степени в Западной Европе, в Соединенных Штатах. Это когда услуги оказываются полностью частными предприятиями. Муниципалитет осуществляет контроль за качеством предоставляемых услуг, в том числе при помощи муниципального заказа и система оказания услуг полностью децентрализована.

Мы на сегодняшний день в принципе находимся на стадии, когда выбираем оптимальную модель с целью устранения недостатков, которые мы в начале называли. Основной недостаток - это низкое качество оказываемых услуг и состояние сетей. И то, и другое может быть реализовано только при наличии инвесторов.

В настоящее время наиболее эффективным способом взаимодействия органов МСУ с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, признаётся муниципальный заказ. Целями использования данного инструмента являются обеспечение эффективного расходования средств городского бюджета и поддержка производства товаров, работ и услуг местными предприятиями, учреждениями, организациями. Основными принципами формирования, размещения и исполнения заказа являются:

1. Поддержка конкурентоспособных производств (заказ размещается по итогам конкурса):

2. Создание благоприятных условий для их развития в городе;

3. Обеспечение приоритетности местных производителей (путем предоставления льгот и квот).

Факторы, влияющие на выбор модели МХ:

1. Объем компетенции органов МСУ, определяемый законодательством;

2. Наличие и характер ресурсов территории;

3. Наличие квалифицированных кадров в органах МСУ;

4. Налогоспособность населения.

Ресурсы МО - совокупность всех возможностей территории МО, распоряжение которыми отнесено к компетенции органов МСУ данного МО.

Различают материальные и нематериальные ресурсы. К материальным ресурсам относятся:

природные ресурсы (земля, ее недра, водные объекты, леса и пр.);

производственные ресурсы (предприятия, иные производственные мощности);

финансовые ресурсы (бюджет, внебюджетные источники финансов);

организационные ресурсы (оргтехника, оргструктура и пр.);

кадровые ресурсы (квалифицированные служащие, инфраструктура подготовки и переподготовки кадров и пр.);

иные материальные ресурсы.

Развитие территории, ее инвестиционная привлекательность во многом определяется наличием или отсутствием материальных ресурсов.

К нематериальным ресурсам относятся прежде всего:

правовые ресурсы (объем полномочий, определенный законом);

интеллектуальные ресурсы;

иные нематериальные ресурсы.

Для справки: Проблема донесения товаров и услуг населению приобретает в настоящее время особую остроту и ее решение - это прямая обязанность органов МСУ данного МО. Система муниципального обслуживания по Э.С.Савасу. Выделяются 4 типа товаров и услуг:

частные - они характеризуются индивидуальным потреблением, а также тем, что потребителю легко отказать в доступе к таким товарам (пример: пища, одежда, личный автомобиль);

общедоступные - они характеризуются индивидуальным потреблением и тем, что потребителю трудно отказать в доступе к ним (пример: воздух, река, озеро);

совместно оплачиваемые - они характеризуются совместным потреблением и тем, что в них легко отказать (пример: кабельное ТВ, телефон, водопровод, библиотека);

коллективные - они характеризуются совместным потреблением и тем, что в них трудно отказать (пример: маяк, телевещание, оборона).

Основных участников процесса донесения товаров и услуг принято разделять на:

потребителя - непосредственно потребляет или получает товар или услугу;

производителя - фактически и непосредственно выполняет работу или обеспечивает доставку товара или услуги потребителю;

распорядителя (организатора), обеспечивающего товар или услугу - назначает производителя потребителю и наоборот, выбирает производителя, который будет обслуживать потребителя.

Потребитель, производитель и распорядитель связаны между собой определенными отношениями: назначением услуги, ее доставкой и ее оплатой. Принято выделять 10 типов (механизмов) донесения товаров и услуг:

Муниципальная услуга. МО выступает как производитель и как распорядитель услуги. Доставка услуги (со взиманием платы или без таковой осуществляется органом МСУ, использующим своих служащих (пример: вся деятельность муниципальных предприятий).

Продажа услуг органами МСУ. Физическое или юридическое лицо (частная компания) являются распорядителями, а МО - производителем (пример: покупка прав за пользование природными ресурсами, оплата милицейских услуг на частном предприятии).

Межмуниципальное соглашение. Одно МО - производитель, другое - распорядитель (пример: покупка одним МО школьных или пожарных услуг у соседнего МО).

Контракт. Органы МСУ заключают соглашения (контракт) с частными фирмами и некоммерческими организациями на доставку товаров и услуг. В таком механизме частник - производитель, МО - распорядитель, который платит производителю. Муниципальный заказ является примером контракта.

Привилегия. В услуге, основанной на привилегии МО - распорядитель, частная фирма - производитель, но за услугу платит потребитель (примеры: такси, телефон, автобусные перевозки).

Дотация. Частная фирма - производитель, МО и потребитель - сораспорядители (они выбирают определенных производителей, а потребитель выбирает наиболее подходящего производителя). Обычно и МО, и потребитель платят производителю (примеры: учреждения культуры, дешевое жилье).

Гарантии. Частник - производитель, МО платит производителю, при этом потребитель субсидируется. Система гарантий альтернативна системе дотаций (примеры: продуктовые талоны, жилищные ваучеры, система перевозок).

Рынок. Потребитель сам организует процесс обеспечения и выбирает производителя - частника.

Добровольные услуги. Распорядителем и производителем является добровольная ассоциация.

Самообслуживание.

Три последних механизма (8,9,10) никакого отношения к муниципальному хозяйству не имеют. На практике используются также смешанные и частичные механизмы донесения услуг населению.

Механизм донесения услуги тем эффективнее, чем более он обеспечивает конкуренцию и право выбора потребителям. Какой из механизмов лучше, зависит от особенностей МО. Приведенные здесь сравнительные характеристики различных механизмов позволяют органу МСУ сделать выбор в пользу какого-либо из них.

Из таблицы следует, например, что механизмы контракта, рынка или гарантии могут успешно работать только там, где имеется много производителей, из которых можно выбирать.

Независимо от модели муниципального хозяйства в МО в той или иной мере используются все механизмы донесения товаров и услуг. При муниципально-рентной модели основным механизмом является муниципальная услуга, а при коммунальной модели наибольшую роль приобретает контракт.

Таблица 7 - Характеристика различных механизмов донесения товаров и услуг.

Характеристика	Механизмы
	муницип. услуга	продажа услуг	межмун. соглашение	контракт	привилегия	дотация	гарантия	рынок	добровольная	самообслуживание
Обеспечивает неопределенно-специфическую услугу*	+						+	+	+	+
Требует многосторонних производителей				+			+	+
Способствует эффективности и результатив.**				+	+	+	+	+	+
Позволяет выбрать экономич. целесообразный масштаб***			+	+	+	+	+	+	+
Соотносит затраты и блага		+	+	+	+	+	+	+	+	+
Отзывчив к потребителю		+			+	+	+	+	+	+
Относительно устойчив к обману****			+						+	+
Способствует перераспредел.	+		+	+		+	+		+
Способствует достиж. других целей	+		+	+	+	+	+	+
Ограничивает численность гос. служащих				+	+	+	+	+	+	+

* возможность формулировать точные требования-параметры на услугу, давать ей количественную оценку.

** главный критерий - насколько данный механизм допускает конкуренцию, есть ли у потребителя выбор

*** производственная единица должна быть соразмерна потребительской единице

****«ни один механизм не обладает монополией на добродетель или плутовство» за исключением самообслуживания.

Приведем, в заключение, таблицу, в которой рассматривается, как тот или иной механизм работает при решении вопросов местного значения - при донесении соответствующей услуги населению МО.

Таблица 8 - Донесение услуг населению.

Механизм	Виды услуг
	Образование	Охрана (милиция)	Улицы и дороги	Парки и рекреация
Муниципальная услуга	Муниципальные школы	Традиционная милиция	Муниципальное дорожное управление	Муниципальное управление парков
продажа услуг органами МСУ	Муниципальная школа принимает ученика из другого МО и плату от его родителей за обучение	При проведении концерта спонсор платит милиции за охрану порядка	Цирк платит МО за уборку улиц после проведения представления	Спонсор платит МО за уборку пар- ка после дня здоровья, проведенного в парке
межмуниципальное соглашение	Ученики из одного МО посещают школу в другом МО, за это платит первое МО	МО совместно оплачивают услуги милиции	МО оплачивает услуги другого МО по очистке дорог от снега	МО входят в особую природоохранную зону
Контракт	МО нанимает фирму для обеспечения программ обучения или переподготовки.	МО нанимает частную охрану для защиты гаражей, охраны административных зданий.	МО нанимает подрядчика для уборки, очистки и ремонта дорог и улиц.	МО нанимает фирму для стрижки травы и деревьев в парке.
привилегия	МО разрешает учителям муниципальной школы бесплатный проезд по территории МО.			МО разрешает фирме эксплуатировать теннисные корты МО и взимать входную плату.
дотация	Частные школы получают дотации от МО на каждого ученика.
гарантия	Ваучер на обучение в начальной школе, стипендии от МО в образовательных учреждениях.
рынок	Частные школы	Банки нанимают частную охрану.	Местная торговая ассоциация нанимает работников для уборки улиц.	Коммерческие теннисные корты.
Добровольная услуга	Приходские, созданные добровольными ассоциациями (школы с преподаванием на языке национальной общины в МО).	Комитет общественного самоуправления образует из числа жителей народные дружины.	Ассоциация ЖСК или кондоминиум организуют уборку улиц перед своими домами.	Теннисный клуб для постоянных членов.
самообслуживание	Домашнее образование.	Житель сам устанавливает замки и сигнализацию.	Владелец магазина сам подметает улицу перед своим магазином.	Частный теннисный корт у себя дома.
	Больницы	Жилище	Сбор отходов	Транспортные перевозки
Муниципальная услуга	Муниципальная больница	Управление муниципальным жилым фондом.	Муниципальное санитарное управление.	Управление транспорта МО.
продажа услуг органами МСУ			Коммерческая фирма платит МО за разрешение собирать твердые отходы.	Фирма нанимает транспорт МО для проведения своего мероприятия.
межмуниципальное соглашение	МО договаривается о лечение своих жителей в больнице другого МО.	МО заключают контракт на совместное содержание жилого фонда.	МО совместно учреждают предприятие по использованию твердых отходов.	МО образуют транспортное предприятие для перевозки жителей.
контракт		Жилищное управление нанимает фирму для ремонта и уборки.	МО нанимает фирму для сбора отходов.	Правление школы нанимает фирму, предоставляющую автобус.
привилегия			МО дает исключительную привилегию частной фирме для сбора отходов.	Орган МСУ дает фирме привилегию на обеспечение перевозок по определенному автобусному маршруту.
дотация	Дотационные капитальные вложения на строительство некоммерческой больницы.	Дотации от МО частной фирме на строительство дешевого жилья.	МО взимает с пользователя плату за сбор отходов, но субсидирует престарелых и низкодоходных домовладельцев.	Дотация от МО частной фирме на приобретение новых автобусов.
гарантия	Страховые свидетельства позволяют обращаться в любое медицинское учреждение.чер на жилье	Ваучер на жилье позволяет малоимущим снимать доступное по цене жилье.		Транспортные льготы определенным категориям жителей МО.
рынок	Коммерческая частная больница.	Обычный частный дом.	Домовладельцы нанимают частную фирму для обеспечения этой услуги.	Рынок позволяет нанять дешевое такси, частную машину.
Добровольная услуга	Некоммерческая больница.	ЖСК	Комитет общественного самоуправления нанимает фирму для сбора отходов.	Товарищество по обслуживанию транспорта.
Самообслуживание	Самолечение.	Кабинет «Сделай сам».	Домовладелец сам доставляет отходы куда надо.	Ходьба пешком, езда на своем транспорте.



6. ТЕРРИТОРИЯ МО, КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

Территория МО - это земли таксономических единиц (городов, поселков, регионов, округов), прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны (зоны отдыха), земли, необходимые для развития поселений.

Вопросы установления и изменения границ территории решаются представительным органом МСУ самостоятельно с учетом мнения населения, исторических событий, экономического, природного, экологического, демографического и социально-культурного факторов.

Эти вопросы могут так же решаться по инициативе органов государственной власти субъектов РФ.

Организовать управление территорией - значит обеспечить регулирование деятельности в различных сферах общественной и хозяйственной жизни, решать проблему формирования структуры городской экономики, проблемы местной промышленности и сельского хозяйства, проблемы управления муниципальной собственностью, обеспечения общественного порядка и безопасности, социального обслуживания и повышения образовательного и культурного уровня населения.



7. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

Муниципальная собственность, наряду с местными финансами и имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органами МСУ, составляет экономическую основу МСУ.

Муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности МО. Одна часть этого имущества закрепляется за муниципальными предприятия и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая часть (средства местного бюджета и имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями) составляет муниципальную казну соответствующего МО.

Субъекты муниципальной собственности - это органы МСУ и руководители муниципальных предприятий и учреждений.

Объекты муниципальной собственности:

- средства местного бюджета,

- муниципальные внебюджетные фонды,

- имущество органов МСУ,

- муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности,

- муниципальные предприятия и учреждения,

- муниципальные банки и другие финансово - кредитные организации,

- муниципальные пакеты акций в уставном капитале корпораций

- муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения,

- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,

- объекты инженерной инфраструктуры и внешнего благоустройства и другое движимое и недвижимое имущество.



8. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

Муниципальные финансы - это фонды денежных средств, используемые на цели экономического и социального развития МО. В структуре муниципальных финансов можно выделить:

1. Средства местного бюджета;

2. Средства субъектов хозяйствования:

а) финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;

б) финансовые ресурсы предприятий прочих форм собственности, используемые для финансирования социально-культурных и жилищно - коммунальных объектов.

3. Территориальные внебюджетные фонды, формированные из добровольных взносов предприятий и населения, а также за счет специальных сборов. Внебюджетные фонды чаще всего имеют целевое назначение.



9. РЕАЛИЗАЦИЯ ИНТЕРЕСОВ НАСЕЛЕНИЯ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

Вопросы местного значения (ВМЗ) это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения МО, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом 131 - ФЗ осуществляется населением и/или органами МСУ самостоятельно.

Согласно ст.130 Конституции РФ к ВМЗ относятся:

1. Принятие уставов и контроль за их соблюдением;

2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3. Местные финансы (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, общественные слушания по бюджетному процессу, установление местных налогов и сборов и др.);

4. Комплексное социально-экономическое развитие МО;

5. Управление ЖКХ (содержание, обслуживание, ремонт, использование муниципального жилого фонда и нежилых помещений, благоустройство территории, строительство и ремонт муниципальных дорог и т.п.);

6. Коммуникации (это проблемы энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации);

7. Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования;

8. Вопросы здравоохранения;

9. Торговля и общественное питание;

10. Жилищное, социально - культурное строительство, градостроительство;

11. Охрана общественного порядка;

12. Переработка твёрдых бытовых и промышленных отходов;

13. Обеспечение занятности и социальная поддержка населения;

14. Ритуальные услуги;

15. Транспорт, связь и телекоммуникации;

16. Охрана памятников:

17. Развитие физкультуры и спорта;

18. Охрана окружающей среды;

19. Муниципальная служба, СМИ и информационная безопасность;

20. Пожарная безопасность



10. ПРИНЦИПЫ МСУ

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

2. Организационное обособление;

3. Соразмерность полномочий, ответственности и ресурсной обеспеченности;

4. Признание демократическим институтом;

5. Многообразие организационных форм;

6. Законность;

7. Гласность и учет общественного мнения;

8. Согласование местных и национально - государственных интересов;

9. Коллегиальность и единоначалие;

10. Соблюдение гражданских прав и свобод, государственная гарантия МСУ



11. МЕТОДЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Методы - это соответствующие принципам способы приемы деятельности.

Методы МСУ можно разделить на общие и специфические

К общим методам относятся:

Организационно - распорядительные (формирование структур органов МСУ, соответствующих стратегиям развития МО, разработка регламентов, процедур, стандартов деятельности)

2. Правовые (правовая регламентация деятельности органов МСУ : разработка уставов, положений, заключение договоров, концессионных соглашений);

3. Экономические (бюджетирование деятельности, управление издержками, методы материальных мотивации труда муниципальных служащих);

4. Социально-психологические (методы развития творческих способностей, управления конфликтными ситуациями, формирования команд, PR, НЛП).

К специфическим методам относятся:

- Методы стратегического анализа факторов среды;

- Методы муниципального маркетинга;

- Статистические методы (факторный анализ, корреляционный анализ, нормативный метод, балансовый метод).



БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

а) основная литература:

1. Система муниципального управления / А. А. Васильев. - М.: КноРус, 2010. - 733 с.

2. Система государственного и муниципального управления: учебник/ Н. И. Глазунова. - М.: Проспект, 2009. - 630 с.

3. Система государственного и муниципального управления [Текст] : учеб.пособие для вузов по специальности "Гос. и муницип. упр." / В. П. Орешин. - М. : ИНФРА-М , 2012. - 319 с.

б) дополнительная литература:

1. Муниципальное управление: Справочное пособие (+ CD-ROM) /Иванов В.В., Коробова А.Н. -- МП М.: ИНФРА-М, 2009 718 с.

2. Теория управления: учеб.пособие / В. Г. Игнатов, Л. Н. Албастова. - Ростов н/Д: Март, 2012. - 478 с.

3. Основы местного самоуправления. Курс лекций: учеб. Пособие/ С. Н. Братановский. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. - 167 с.

4. Система государственного и муниципального управления [Текст] : учеб. пособие по специальности "Гос. и муницип. упр." / М. И. Халиков ; Рос. акад. образования, Моск. психол.-социал. ин-т. - М. : Флинта : МПСИ , 2010. - 446 с.

в) отечественные и зарубежные журналы по дисциплине, имеющиеся в библиотеке:

1. Бюджетные организации. Экономика и учет. М.: Учет.

2. Самоуправление. М.: Арбат-Финанс.

3. Государственная власть и местное самоуправление. М.: Юрист.

4. Journal of Economic Perspectives/ American Economic Association.

5. The Economic Journal/ Roy. Econ. Soc.Oxford Malden: Blackwell Publishing.

Размещено на Allbest.ru

...