Рівні реалізації антикорупційної політики в Україні: теоретико-правові аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Ефективність реалізації державної антикорупційної політики не в останню чергу залежить від правильного визначення її пріоритетних рівнів і напрямів, що у сфері публічно-владних відносин видається одним із найважливіших завдань адміністративно-правового регулювання протидії корупції, завдяки комплексному характеру антикорупційних заходів. Необхідність застосування комплексного підходу до визначення рівнів і напрямів реалізації антикорупційної політики пояснюється тим, що корупційні вияви простежуються в будь-якій сфері життєдіяльності суспільства, в якій здійснюються певні публічно-владні повноваження та ухвалюються вольові управлінські рішення з тим чи іншим ступенем дискреційності.

Так, у сучасному українському суспільстві серед інших сфер, що потребують проведення послідовної, системної, науково обґрунтованої антикорупційної політики, можна відзначити судову та правоохоронну діяльність, оподаткування й митне оформлення, освіту, охорону здоров'я, надання адміністративних послуг, державне регулювання господарської діяльності (у тому числі в частині проведення державних закупівель) тощо. Водночас комплексний характер державної антикорупційної політики може бути досягнутий за умови розробки антикорупційних заходів на всіх рівнях публічно-владних відносин з одночасним охопленням такими заходами самих цих рівнів, оскільки корупція є, з одного боку, актуальною проблемою в діяльності органів і посадових осіб публічної влади, а з іншого - становить важливий напрям їхньої функціональної компетенції, об'єктивуючись у відповідних законодавчо встановлених повноваженнях вищих, центральних, місцевих органів державної влади, а також органів регіонального й місцевого самоврядування в межах окремих територіальних громад чи об'єднань на основі їх спільних інтересів.

Дослідженню адміністративно-правової сутності та юридичного змісту антикорупційної політики як важливого напряму державної політики й управління присвячені наукові праці В.Б. Авер'янова, В.І. Андріяш, Г.В. Атаманчука, І.В. Валюшко, Д.М. Овсянко, В.В. Толкованова та інших учених. Водночас у наявних дослідженнях відсутній доктринальний аналіз змісту категорії «рівень реалізації антикорупційної політики», що має становити важливе науково-практичне й методологічне значення для сучасної адміністративно-правової науки, оскільки визначення рівнів є обов'язковою передумовою створення ефективного нормативно-правового регулювання та забезпечення дієвого державного управління у відповідній сфері суспільних відносин.

Варто зазначити, що категорія «рівень» у її загальному тлумаченні в теоретико-правовій та адміністративно-правовій доктрині тісно пов'язана з поняттям «організація», тобто шляхом визначення певних рівнів розробки й реалізації антикорупційних заходів здійснюється організаційне забезпечення реального виконання державної антикорупційної політики в межах публічно-владного механізму конкретної держави на відповідному історичному етапі її становлення та розвитку, який відображає сутність державного управління, сукупність його форм і методів у межах кожного організаційного рівня.

У словниках термін «організація» (франц. organization - упорядкування, від лат. organum - інструмент, знаряддя) пояснюється в його широкому розумінні як «побудова, устрій чого-небудь» [1, с. 358], тобто як сукупність певних рівнів здійснення тих чи інших дій.

Є.Б. Кубко й В.П. Нагребельний наводять шість визначень указаного терміна, серед яких заслуговує на увагу перше, відповідно до якого організація - це «властивість будь-якого матеріального об'єкта, що виявляється у впорядкованості структури, внутрішньої будови. Організація означає сукупність пов'язаних між собою складових частин (елементів) відповідного об'єкта, а також зв'язків (взаємовідносин) між ними та іншими об'єктами, в результаті чого утворюється певне зовнішнє організаційне середовище. Організація розглядається також як об'єктивне явище, притаманне всім керованим соціальним об'єктам. У такому розумінні воно використовується поряд з поняттям «управління» [2, с. 569].

Виходячи з наведеного розуміння терміна «організація», варто констатувати неможливість пізнання будь-якого об'єкта поза дослідженням його організаційного складника, тобто його елементів і зв'язків між ними та іншими об'єктами, що в площині встановлення сутності рівнів реалізації державної антикорупційної політики означає доцільність розгляду тих рівнів соціуму та його управлінської системи, що безпосередньо стосуються внутрішньої побудови організаційної структури державного управління як певного об'єкта матеріальної дійсності й визначають ефективність, системність і раціональність функціонування цілісного державно-управлінського антикорупційного механізму у вузькому, адміністративно-правовому значенні цього поняття.

Керуючись подібним доктринальним підходом, варто назвати такі основні принципи формування рівнів реалізації антикорупційної політики в сучасній правовій державі:

1) принцип єдності системи суб'єктів антикорупційної політики, що забезпечує цілісність, злагодженість та ефективність реалізації державної антикорупційної політики на всіх структурних рівнях;

2) територіально-галузевий принцип, який зумовлює залежність виокремлення рівнів реалізації антикорупційної політики від території, галузі виробництва та обслуговування, сфери суспільної життєдіяльності;

3) принцип багатовекторної (горизонтальної й вертикальної) взаємодії, що виявляється в багатоманітності організаційних зв'язків органів державної влади та місцевого самоврядування на кожному рівні реалізації антикорупційної політики;

4) принцип управлінського симбіозу, викликаний специфікою організаційної побудови й порядку діяльності окремих органів державної влади та місцевого самоврядування й відповідним поєднанням колегіальності та єдиноначальності;

5) лінійно-функціональний принцип, що розкриває обсяг і зміст підпорядкованості й управлінської взаємодії в межах організаційної структури державного управління з метою визначення конкретних рівнів і притаманних їм форм і методів протидії корупції, а також установлення кола виконавців таких заходів на кожному рівні реалізації антикорупційної політики.

Водночас на кожному з рівнів реалізації антикорупційної політики необхідною умовою наповнення протидії корупції реальним управлінським змістом є чітке та взаємоузгоджене визначення напрямів такої політики, виходячи з предметних сфер суспільних відносин, а також функціонального інструментарію органів і посадових осіб публічної влади, який використовується в тому чи іншому випадку для подолання корупційних виявів і їх негативних наслідків.

Отже, рівнем реалізації антикорупційної політики варто вважати певну ієрархічну ланку організаційної побудови державного управління у сфері протидії корупції, виокремлену з метою ефективного здійснення повноважень суб'єктів антикорупційної політики. При цьому категорія «рівень реалізації антикорупційної політики» є дихотомічною за своєю сутністю. З одного боку, критерієм зарахування антикорупційних заходів до того чи іншого організаційно-розпорядчого рівня є адміністративно-правовий статус суб'єктів реалізації державної антикорупційної політики, а з іншого - йдеться також і про місце об'єктів антикорупційної протидії в системі суспільно-правових відносин.

Указаний підхід має важливе практичне значення, оскільки для досягнення завдань антикорупційної політики необхідною передумовою є відповідність суб'єктного складу реалізації антикорупційних заходів об'єктам того рівня, на якому здійснення таких заходів є можливим, доцільним і максимально ефективним.

Зважаючи на важливість і актуальність формування стандартизованої антикорупційної політики в сучасних умовах міждержавної інтеграції, природним є виділення міжнародного (універсального) рівня розробки та реалізації антикорупційної політики на підставі розуміння протидії корупції як самостійного об'єкта міжнародно-правового регулювання.

Варто зазначити, що на міжнародно-правовому рівні стандарти протидії корупції формуються передусім у формі рекомендаційних джерел, класичним прикладом яких за юридичною силою та механізмом прийняття рішень є спеціальна Конвенція ООН проти корупції, прийнята на 58 сесії Генеральної Асамблеї ООН у жовтні 2003 р. [3]. Конвенція визначає пакет стандартів, заходів і правил, які всі країни можуть застосувати для зміцнення своїх правових норм і режимів державного регулювання у сфері боротьби з корупцією. Указану Конвенцію, зважаючи на універсальний рівень її ухвалення, можна вважати антикорупційним документом глобального значення та ефективним інструментом міжнародного співробітництва в боротьбі з корупцією. Ідеться про визнання корупції однією з глобальних проблем, що перешкоджає нормальній життєдіяльності соціуму та прямо чи опосередковано впливає й на якість суспільних відносин у масштабі світового співтовариства.

Аналізуючи діяльність у сфері протидії та запобігання на міжнародно-правовому (глобальному) рівні, можна відзначити одну з найважливіших особливостей указаного рівня реалізації антикорупційної політики, яка полягає в тому, що універсальні антикорупційні угоди посилюють політичні зобов'язання держав у боротьбі з корупцією й визначають основоположні міжнародні норми та процедури протидії цьому явищу, тим самим безпосередньо впливаючи на визначення напрямів антикорупційної протидії на внутрішньодержавному рівні.

Зважаючи на поглиблені інтеграційні процеси, що відбуваються в Європейському Союзі (далі - ЄС), варто відзначити наднаціональний (інтеграційно-регіональний) рівень реалізації антикорупційної політики, джерелом якого є вторинне право ЄС, що має обов'язковий характер і безпосереднє застосування для держав-членів ЄС, а тому в адміністративно-правовому сенсі може розглядатися як акти державного управління, що мають пріоритетну юридичну силу в системі джерел національного права держави-учасниці ЄС.

Водночас важливою особливістю антикорупційного права ЄС є провідне місце документів Ради Європи в нормативно-правовому забезпеченні протидії корупції, що вказує на тісний взаємозв'язок міжнародного та наднаціонального рівнів реалізації антикорупційної політики в частині формування їх джерельної нормативно-правової бази.

Можна виокремити три рівні протидії корупції - державний (вищі й центральні органи державної влади), локальний (місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування) і приватний (протидія корупції в приватному секторі, зокрема в господарсько-підприємницьких відносинах приватних юридичних і фізичних осіб). У цьому контексті доцільно погодитися з Г.В. Петровою, що право ЄС не тільки регулює відносини між державами-членами, а й установлює права й обов'язки приватних осіб та організацій, будучи частиною національного правопорядку [4], а тому протидія корупції в приватному секторі, так само як щодо публічно-владних відносин, має джерелом європейські стандарти, регламентовані актами Ради Європи та спільних інститутів ЄС.

Варто зазначити, що у сфері протидії корупції загальнодержавним програмним документом є Антикорупційна стратегія на 2014-2017 рр., схвалена Верховною Радою України [5] у формі закону. Цей документ, окрім іншого, визначає основні напрями реалізації антикорупційної політики, не систематизуючи їх перелік, так само як і рівнів, до окремої статті чи розділу.

Ще однією особливістю державного рівня реалізації антикорупційної політики є те, що в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, передусім органів виконавчої влади, вирішується величезний обсяг індивідуально-конкретних справ, що стосуються різноманітних суб'єктів - громадян та інших фізичних осіб, органів, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян тощо.

У цих випадках указані суб'єкти вступають в адміністративно-правові відносини, які врегульовуються не тільки матеріальними, а й процесуальними нормами адміністративного права. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію на практиці положень матеріальних норм адміністративного права. Виходячи із цього, сукупність адміністративно-правових відносин, урегульованих процесуальними нормами адміністративного права, становить специфічне й відносно самостійне явище, яке прийнято називати адміністративним процесом [6, с. 162]. Отже, реалізація державної антикорупційної політики передбачає постійне, систематичне, уніфіковане здійснення певного набору адміністративних процедур, чітко регламентованих чинним законодавством.

У державно-управлінській сфері адміністративного процесу (йдеться про прийняття владно-розпорядчих актів і вчинення юридично значущих дій органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадовими особами) Г.В. Атаманчук відзначає такі основні структурно-процесуальні принципи: 1) принцип відповідності елементів (методів, форм і стадій) управлінської діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування їх функціям та організації; 2) принцип конкретизації управлінської діяльності й особистої відповідальності за її результати; 3) принцип стимулювання раціональної та ефективної управлінської діяльності [7, с. 197]. Останній принцип тісно пов'язаний із загальною проблематикою застосування принципів державного управління, адже закономірності, відносини та взаємозв'язки, що відображаються через поняття принципів державного управління, є за своєю природою суспільними (соціальними) й існують у реальній дійсності переважно як тенденція та об'єктивна передумова, можливість, здатність, які для свого дійсного втілення потребують активної, цілеспрямованої, організованої діяльності, а отже, такі принципи можна вважати відкритими явищами.

Більше того, державний рівень реалізації антикорупційної політики функціонально ґрунтується на адміністративно-правових процедурах та охоплює розробку антикорупційних програм і стратегій загальнодержавного рівня, безпосередньо протидію корупції в органах державної влади вищої й центральної ланки публічного управління, а також реалізацію антикорупційних заходів у системі державної служби.

На рівні місцевих органів державної влади й насамперед органів місцевого самоврядування сформувався ще один самостійний рівень реалізації антикорупційної політики - локальний. Характеризуючи цей рівень протидії корупції, варто зазначити, що корупційні вияви в діяльності місцевих органів загалом є подібними до аналогічних виявів у діяльності вищих і центральних органів державної влади.

Специфічним окремим рівнем реалізації антикорупційної політики є приватний сектор, що охоплює сферу приватноправових відносин суб'єктів господарювання між собою з комерційною або некомерційною метою, а також відносини юридичних осіб з органами та посадовими особами публічної влади.

Зауважимо, що локальний і приватний рівні протидії корупції більш детально будуть розглянуті в наступних наукових публікаціях.

Отже, проаналізувавши основні доктринальні та практичні підходи до визначення рівнів реалізації антикорупційної політики в Україні, можна дійти таких висновків та узагальнень: під рівнем реалізації антикорупційної політики варто розуміти певну ієрархічну ланку організаційної побудови державного управління у сфері протидії корупції, виокремлену з метою ефективного здійснення повноважень суб'єктів антикорупційної політики; до рівнів реалізації антикорупційної політики в сучасних умовах розбудови в Україні правової держави доцільно зарахувати міжнародно-правовий (універсальний), регіонально-інтеграційний (європейський), державний, локальний і рівень приватного сектору; основними рівнями реалізації адміністративно-правових антикорупційних процедур є державний і локальний рівні, оскільки вони охоплюють публічно-владні відносини управлінського та організаційно-розпорядчого характеру в суспільстві.

Література

антикорупційний адміністративний процесуальний

1. Словарь иностранных слов. - 18-е изд., стер. - М. : Рус. яз., 1989. -624 с.

2. Великий енциклопедичний юридичний словник / за ред. Ю.С. Шемшученка. - К. : Юридична думка, 2007. - 992 с.

3. Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 р.

4. Петрова Г. Международно-правовые и организационные меры в борьбе с коррупцией в Европейском Союзе: границы и ориентиры / Г. Петрова II Вся Европа. - 2010. - №3.

5. Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки : Закон України від 14жовтня 2014 р. № 1699-УІІII Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 46. - Ст. 2047.

6. Адміністративне право України. Академічний курс: [підручник]: у 2 т. / ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова). - К.: Юридична думка, 2004. - Том 1: Загальна частина. - 2004. - 584 с.

7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: [курс лекций] / Г.В. Атаманчук. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 с.

Размещено на Allbest.ru