Інституціональний аспект публічного адміністрування сферою фізичної культури та спорту в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

УДК [351:796/799](477)

Інституціональний аспект публічного адміністрування сферою фізичної культури та спорту в Україні

Балабан С.М.,

завідувач кафедри спеціальної фізичної підготовки

Анотація

Статтю присвячено характеристиці системи й адміністративно-правового статусу суб'єктів публічного адміністрування сферою фізичної культури та спорту в Україні. Ураховуючи низький рівень взаємодії органів публічної влади й інститутів громадського суспільства, запропоновано оптимальну інституціональну модель публічного адміністрування фізкультурно-спортивною галуззю.

Ключові слова: фізична культура, спорт, публічне адміністрування, адміністративно-правовий статус, інституціональний аспект, компетенція.

Статья посвящена характеристике системы и административно-правового статуса субъектов публичного администрирования сферой физической культуры и спорта в Украине. Учитывая низкий уровень взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества, предложена оптимальная институциональная модель публичного администрирования физкультурно-спортивной отраслью.

Ключевые слова: физическая культура, спорт, публичное администрирование, административно-правовой статус, институциональный аспект, компетенция.

The article is devoted to the description of the system and the administrative-legal status of subjects of public administration the field of physical culture and sports in Ukraine. Given the low level of interaction of public authorities and civil society is proposed as an institutional model of public administration the sports industry.

Keywords: physical culture, sport, public administration, administrative-legal status, institutional dimension, competence.

Із проголошенням незалежності Україна стала на шлях розбудови демократичної, правової та соціальної держави, створення громадянського суспільства з високими гуманістичними цінностями. У цих процесах важливу роль відіграють фізична культура і спорт як пріоритетні напрями гуманітарної політики держави, яка є потужним засобом консолідації суспільства, забезпечення фізичної й духовної досконалості людини, формування патріотичних почуттів у громадян і позитивного міжнародного іміджу держави.

Попри політику держави з формування в населення сталих традицій і мотивацій щодо фізичного виховання й масового спорту як важливого чинника забезпечення здорового способу життя, фізкультурно-спортивна галузь, так само як і фізична активність і фізична підготовка населення, продовжують залишатися на низькому рівні. Яскравим підтвердженням тому є найслабший виступ в історії країни олімпійської збірної України на літніх іграх в Ріо-де-Жанейро. Такий стан зумовлено низькою доступністю населення до інфраструктури здоров'я, переведенням користування спортивними та оздоровчими спорудами на платну основу [1]; низьким рівнем ресурсного забезпечення дитячо-юнацького й резервного спорту; відсутністю спортивної інфраструктури, здатної задовольнити потреби населення в щоденній руховій активності відповідно до фізіологічних потреб, у тому числі осіб із обмеженими фізичними можливостями; невідповідністю баз олімпійської та параолімпійської підготовки європейським і світовим стандартам якості, слабкою міжвідомчою координацією та взаємодією органів державної влади й органів місцевого самоврядування тощо [2].

Світовий досвід переконливо доводить, що без активної регуляторної ролі держави не може бути ефективної, соціально орієнтованої системи фізичного виховання і спорту. Нагальною потребою для України наразі стає формування правоздатної системи публічного адміністрування, побудованої на основі розвитку владно-суспільних взаємовідносин, взаємодії органів публічної влади та інститутів громадського суспільства, вдосконалення правового статусу й форм і методів діяльності її суб'єктів.

Проблеми публічного адміністрування різними сферами життя суспільства постійно перебувають у центрі уваги відомих учених-адміністративістів, а саме: О.М. Бандурки, В.М. Бевзенка, Д.М. Бахраха, К.С. Бєльського, Ю.П. Битяка, В.В. Галунька, В.М. Гаращука, І.С. Гриценка, Т.О. Гуржія, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, С.Ф. Константінова, М.В. Лошицького, Р.С. Мельника, С.О. Мосьон- дза, В.Я. Настюка, В.І. Олефіра, Д.В. Приймаченка, Ю.М. Старилова, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенка, О.І. Харитоновой Х.П. Ярмакі та ін. Окремі питання досліджуваної теми розглядаються в межах дисертаційних досліджень Г.Ю. Бордюгової, Ю.М. Рєпкіної, А.А. Соловйова, Р.В. Чередник, О.А. Моргунова, Н.Г. Ярової й ін. Водночас інституціональна складова публічного адміністрування сферою фізичної культури та спорту в нинішніх умовах як ніколи вимагає вжиття рішучих реформаційних заходів, а відтак потребує відповідних спеціальних досліджень, яких, на жаль, не вистачає.

Постановка завдання. Мета статті полягає у визначенні на основі аналізу чинного законодавства наявних наукових, публіцистичних і методичних джерел, у тому числі зарубіжного досвіду, оптимальної інституціональної моделі публічного адміністрування спортивною галуззю.

спорт гуманітарний публічний адміністрування

Результати дослідження

Засади публічного адміністрування досліджуваною сферою визначаються Конституцією України, де зазначається (стаття 49), що держава дбає про розвиток фізичної культури і спорту. Саме державою гарантується право кожному її громадянинові займатися фізичною культурою і спортом незалежно від походження, соціального й майнового стану, расової та національної належності, статі, освіти, віросповідання, роду й характеру занять, місця проживання та інших обставин. Це право гарантується державою шляхом надання необхідної допомоги, пільг і гарантій окремим категоріям громадян, у тому числі інвалідам, для реалізації ними своїх прав у згаданій сфері; забезпечення пріоритетного розвитку фізичної культури і спорту на селі, створення необхідних умов для занять спортом сільських працівників і членів їхніх сімей; створення умов для правового захисту інтересів громадян у сфері фізичної культури і спорту, розвинення фізкультурно-спортивної індустрії та інфраструктури, заохочення прагнення громадян зміцнювати своє здоров'я, вести здоровий спосіб життя тощо [3].

Попри вагому соціальну значущість, розглянута сфера так і не стала пріоритетною галуззю державно-суспільних (публічних) інтересів, хоча насправді вона має чітко виражений публічний характер, оскільки спрямована на реалізацію кожним громадянином права займатися фізичною культурою і спортом задля гармонійного, передусім фізичного, розвитку та ведення здорового способу життя, отримувати належні фізкультурно-спортивні послуги, непересічне значення в наданні яких належить публічній адміністрації.

Безпосередньо публічне адміністрування у сфері фізичної культури та спорту покладено на певне коло суб'єктів, які за своїм адміністративно-правовим статусом можуть також називатись органами публічної адміністрації.

Крім органів публічної влади, до «публічної адміністрації» більшість учених зараховує ті органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані нею функції [4, с. 28-31]. Зокрема, Л.В. Шевченко, окрім органів публічної влади та органів, що виконують делеговані їм публічною владою функції, зараховує до «публічної адміністрації» незалежні публічні підприємства й будь-яких фізичних осіб під час виконання ними повноважень офіційних органів [5, с. 118-119].

Автори навчального посібника «Порівняльне адміністративне право» взагалі публічну адміністрацію вважають системою організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень, забезпечують виконання закону і здійснюють інші публічно-управлінські функції [6, с. 116-119].

Загалом публічне адміністрування сферою фізичної культури та спорту являє собою розгалужену сукупність органів публічної адміністрації (органів державної влади й місцевого самоврядування), самоврядних організацій і органів громадського самоврядування, які здійснюють на постійній основі цілеспрямований вплив на відповідну сукупність правовідносин, що виникають у зв'язку з реалізацією кожним громадянином права на заняття фізичною культурою і спортом.

Таке право насамперед гарантується Верховною Радою України, яка визначає державну політику й здійснює законодавче регулювання відносин у згаданій сфері, а також у межах своїх повноважень контроль за реалізацією державної програми розвитку спортивної галузі й за виконанням законодавства про фізичну культуру і спорт.

Публічне адміністрування сферою фізичної культури та спорту здійснює також Глава Держави - Президент України, багатогранна діяльність якого реалізується через прийняття ним відповідних правових актів, що визначають стратегічні вектори розвитку спортивної галузі. Серед них, зокрема, можна назвати Укази Президента: «Про Національну доктрину розвитку фізичної культури і спорту» від 28 вересня 2004 р. № 1148/2004, «Про стипендії Президента України для видатних спортсменів та тренерів України з олімпійських видів спорту» від 11 липня 2005 р. № 1071/2005, «Про деякі заходи щодо вдосконалення системи фізичного виховання дітей та молоді у навчальних закладах і розвитку дитячо-юнацького спорту в Україні» від 23 червня 2009 р. № 478/2009, «Про пріоритетні напрями розвитку фізкультури і спорту України» від 21 липня 2008 р. тощо. Наступним напрямом діяльності Президента України є організація публічного адміністрування шляхом затвердження програм розвитку спорту, серед яких, наприклад, Національний план дій щодо реалізації державної політики у сфері фізичної культури і спорту від 02 серпня 2006 р. У щорічній доповіді Верховній Раді України Президент України доводить до відома народним депутатам стан реалізації державної політики у сфері спорту.

Наступним суб'єктом публічного адміністрування сферою фізичної культури та спорту є Кабінет Міністрів України, який визначає напрями розвитку спортивної галузі, спрямовує діяльність підпорядкованих йому органів на виконання спортивного законодавства України. Як суб'єкт публічного адміністрування спортивною галуззю Кабінет Міністрів України визначає напрями розвитку фізичної культури та спорту, спрямовує діяльність підпорядкованих йому органів виконавчої влади; розробляє на строк своїх повноважень програму діяльності, що спрямована на відродження відповідної галузі, укладає міжурядові угоди й координує міжнародне співробітництво з питань розвитку фізичної культури і спорту в Україні, визначає перелік закладів фізичної культури і спорту, яким надається статус бази олімпійської та параолімпійської підготовки, затверджує Меморандуми взаєморозуміння зі співробітництва у сфері фізичної культури і спорту; затверджує порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для розвитку фізичної культури і спорту серед працівників і військовослужбовців правоохоронних органів на певний бюджетний рік тощо [7, с. 69-70].

Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування й реалізує державну політику у сфері фізичної культури і спорту, є Міністерство молоді та спорту України. Останнього наділено широким спектром повноважень у підпорядкованій галузі, які умовно можна поділити на нормотворчі (узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України й у встановленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України), міжнародні (провадить у встановленому порядку міжнародну діяльність у молодіжній сфері, сфері фізичної культури і спорту), координаційні (здійснює в межах своїх повноважень координацію діяльності дитячо-юнацьких спортивних шкіл, шкіл вищої спортивної майстерності, центрів олімпійської підготовки, спеціалізованих навчальних закладів спортивного профілю, штатних спортивних команд резервного спорту), інформаційно-пропагандистські (вживає заходів щодо популяризації й утвердження здорового способу життя молоді, організації її змістовного дозвілля, проводить інформаційно-просвітницьку роботу з протидії поширенню в молодіжному середовищі соціально небезпечних захворювань), контрольні (організовує здійснення контролю за якістю фізкультурно-спортивних послуг, за ефективністю використання спортивних споруд) тощо [8].

Крім Міністерства молоді та спорту України, опосередковано публічне адміністрування досліджуваною галуззю здійснюють Міністерство освіти і науки України, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство оборони України.

Первинними суб'єктами владних повноважень адміністративно-територіальних одиниць є місцеві державні адміністрації й органи місцевого самоврядування. Перші покликані здійснювати державну виконавчу владу та реалізацію державної політики на місцевому рівні, другі - владу територіальних громад у межах конституційних повноважень.

Ще одну групу суб'єктів публічного адміністрування сферою фізичної культури та спорту становлять самоврядні організації й органи громадського самоврядування, які здійснюють на постійній основі цілеспрямований вплив на відповідну сукупність правовідносин, що виникають у зв'язку з реалізацією кожним громадянином права на заняття фізичною культурою і спортом. До таких суб'єктів насамперед належать Національний олімпійський комітет України, Національний комітет спорту інвалідів України, Спортивний комітет України, спортивні федерації тощо.

Окреслений перелік суб'єктів виглядає надто великим, проте не таким, що свідчить про цілком сформовану й ефективно діючу систему публічного адміністрування фізкультурно-спортивною галуззю. Якою б мала бути модель публічного адміністрування названою сферою, не дає відповіді й Закон України «Про фізичну культуру і спорт», де лише визначено, що державне управління фізичною культурою і спортом здійснюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері фізичної культури та спорту, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері фізичної культури та спорту, за сприяння, відповідно, інших органів державної влади й органів місцевого самоврядування.

Отже, законодавець визначає різні центральні органи виконавчої влади, один із яких забезпечує формування державної політики в галузі, а другий її реалізує. Що це за різні органи, можна лише здогадуватися, адже єдиним і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері фізичної культури і спорту, є Міністерство молоді та спорту України. Крім цього, не зрозумілим у статті 5 Закону є словосполучення про те, що «державне управління ... здійснюється ... за сприяння, відповідно, інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування», адже останні мають «не сприяти», а здійснювати реалізацію покладених на них повноважень і функцій в справі розвитку фізичної культури та спорту на відповідних адміністративно-територіальних одиницях.

В умовах реалізації політики децентралізації публічного адміністрування, що передбачає передачу значної частини функцій від центральних органів державної влади середнім і нижнім рівням на місця, формування місцевої моделі розвитку в рамках переважно самостійного вирішення проблем регіону, суттєвою прогалиною закону є відсутність регіонального компонента управління сферою фізичної культури і спорту.

У більшості розвинених країн світу адміністрування фізкультурно-спортивною галуззю є прерогативою держави і здійснюється відповідними центральними державними виконавчими органами влади, а відмінність полягає лише в ступені децентралізації й фокусуванні певних повноважень із управління галуззю на рівні суб'єктів федерації або інших адміністративно-територіальних одиниць. Законодавчі акти переважно спрямовані на врегулювання діяльності установ, організацій, підприємств фізичної культури і спорту, їх відносин із державою, визначення механізмів фінансового й інших видів забезпечення, соціальних та інших гарантій у галузі, боротьби з насильством у спорті, протидії вживанню заборонених речовин, питань тендерної рівності тощо [9].

Водночас вітчизняна система публічного адміністрування сферою фізичної культури і спорту не відповідає сучасним умовам [10, с. 169], адже жорстке планування, обмежена кількість видів спорту, відсутність цільового відбору спортивно обдарованих дітей і розробки орієнтованих на них методик підготовки, відсутність організаційних схем роботи з дорослим населенням і пенсіонерами, іншими «цільовими групами» не може допомогти розвитку спорту для всіх [11, с. 47].

Зрозуміло, пріоритет повинен надаватися місцевим органам влади, адже, згідно зі статтею 27 Закону України «Про фізичну культуру і спорт», забезпечення умов для фізкультурно-оздоровчої діяльності за місцем проживання й відпочинку громадян покладається на місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів. Водночас лише місцеві органи влади не в змозі забезпечити ефективне адміністрування фізкультурно-спортивною галуззю, необхідна нова модель регулювання, побудована на збалансованому поєднанні можливостей центральних і місцевих інституцій.

Концепцією Державної цільової соціальної програми розвитку фізичної культури і спорту на період до 2020 року, схваленою Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 р. № 1320-р, пропонується три варіанти публічного адміністрування галуззю, а саме: перший -- збереження традиційної системи розвитку фізичної культури і спорту, відсутність системного підходу до розв'язання нагальних проблем організації дозвілля населення й підготовки національних збірних команд; другий -- здійснення організаційно-практичних заходів щодо створення автономної системи управління сферою фізичної культури і спорту, в якій буде відсутня координуюча функція з боку держави, а керівництво здійснюється органами, відповідальними за забезпечення розвитку олімпійського руху, із залученням фінансових ресурсів приватного сектора, що скоротить фінансові ресурси державного та місцевих бюджетів для забезпечення розвитку сфери фізичної культури і спорту; третій -- поєднання зусиль органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства для проведення реформи у сфері фізичної культури і спорту з метою приведення її у відповідність до європейських вимог і стандартів шляхом визначення як основи європейської моделі реформування й побудови взаємовідносин між органами державної влади та громадськими організаціями фізкультурно-спортивної спрямованості, підвищення рівня публічності й прозорості діяльності Мінмолодьспорту, автономності спортивних федерацій, удосконалення національного антидопінгового законодавства, що сприятиме створенню умов для відведення фізичній культурі і спорту в Україні провідної ролі [2]. Найбільш оптимальним здається третій варіант, оскільки перші два ще більше загострять кризову ситуацію в Україні.

Реформування потребує вся фізкультурно-спортивна галузь, насамперед її інституціональна складова, що зумовлено надмірною участю держави в спортивних процесах, низьким рівнем участі інституцій громадянського суспільства в спортивній сфері, відсутністю обов'язкових і прозорих умов та вимог щодо організації спортивного руху на умовах обов'язкового членства в спортивних федераціях, відсутністю прозорого підходу в питаннях розподілення й використання фінансових ресурсів. Головний акцент реформи має бути зроблено на переході від державного управління спортом до підтримки та сприяння спорту з боку держави й органів місцевого самоврядування. Наразі функції держави в згаданій сфері полягають у жорсткому централізованому управлінні, що виявляється в затвердженні правил видів спорту, регламентів проведення змагань, стандартів об'єктів спортивної інфраструктури, організації та проведенні змагань, управлінні збірними командами, працевлаштуванні тренерів і спортсменів тощо. З іншого боку, органи місцевого самоврядування здійснюють утримання та фінансування витрат різного ґатунку спортивних шкіл, клубів, центрів тощо без постановки критеріїв використання, прив'язки до спортивних результатів, без залучення широкого кола громадян до діяльності цих установ.

спорт гуманітарний публічний адміністрування

Висновки

На підставі викладеного залежно від характеру компетенції суб'єкти публічного адміністрування сферою фізичної культури та спорту доцільно ділити на чотири групи, а саме на суб'єктів: 1) загальної компетенції, до яких можна зарахувати Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування (особливістю публічного адміністрування фізкультурно-спортивною галуззю органами загальної компетенції є те, що вони здійснюють зазначену діяльність і разом із тим розв'язують інші завдання, зараховані до їхньої компетенції, - розвиток економіки, соціальної сфери, національної безпеки та оборони тощо); 2) галузевої (спеціальної) компетенції (для них адміністрування в галузі фізичної культури і спорту є основним або одним із основних напрямів їхньої діяльності. Зокрема, мова йде про Міністерство молоді та спорту України); 3) міжгалузевої (функціональної) компетенції (як приклад - Комітет з фізичного виховання і спорту Міністерства освіти і науки України, який організовує всю фізкультурно-масову і спортивну роботу в системі освіти, і спортивні установи Міністерства оборони України, які організовують фізичну підготовку військовослужбовців, забезпечують залучення до регулярних занять фізичними вправами тощо); 4) спеціалізованої (самоврядної) компетенції (Національний олімпійський комітет України, Національний комітет спорту інвалідів України, Спортивний комітет України, спортивні федерації тощо).

Основним центром управління певним видом спорту має стати спортивна федерація національного рівня, яка сьогодні не має визнаних державою повноважень у сфері спорту. Саме спортивна федерація національного рівня повинна визнаватися державою як автономний авторизований представник міжнародної федерації з отриманням широкого кола прав на управління певним видом спорту, прийняття (затвердження) правил проведення змагань, правил виду спорту, правил дисциплінарної відповідальності у сфері змагальної діяльності, правил функціонування спортивної інфраструктури, організації та проведення змагань, управління збірною командою країни, сертифікації спортивних споруд як об'єктів, придатних для проведення спортивних змагань із відповідного виду спорту тощо.

Список використаних джерел

1. Нагорная А.М. Здоровье народа - богатство государства: Обзор литературы и собственных исследований / А.М. Нагорная [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.infraed.kharkov.ua/lrus.htal.

2. Про схвалення Концепції Державної цільової соціальної програми розвитку фізичної культури і спорту на період до 2020 року : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 р. № 1320-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada. gov.ua/laws/show/1320-2015-%D1%80.

3. Про фізичну культуру та спорт : Закон України від 24 грудня 1993 р. № 3808-ХІІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3808-12.

4. Колпаков В.К. Про публічні адміністрації / В.К. Колпаков // Право України. - 2003. - №5.-С. 27-31.

5. Шевченко Л.В. Публічне адміністрування в сфері цивільного захисту: дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07. «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» І Л.В. Шевченко. - К., 2012. - 244 с.

6. Школик А.М. Порівняльне адміністративне право : [навчальний посібник] / А.М. Школик. - Л. : ЗУКЦ, 2007. - 308 с.

7. Ярова Н.Г. Організаційно-правове регулювання в галузі спорту України : дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07. «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Н.Г. Ярова. - Ірпінь, 2009. - С. 69-70.

8. Про Положення про Міністерство молоді та спорту України : Указ Президента України від 24 липня 2013 р. № 390/2013 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/220-2014-%D0%BF.

9. Гасюк І.Л. Механізми державного управління фізичною культурою та спортом в Україні : автореф. дис. ... докт. наук держ. управл. : спец. 25.00.02 «Механізми державного управління» / І.Л. Гасюк. - К., 2013. - 37 с.

10. Євсєєва О.О. Стратегічні напрями соціального розвитку, шляхи державного регулювання : [монографія] / О.О. Євсєєва. - К. : СПДФО Коваленко В.Ф., 2011. - 524 с.

11. Євсєєва О.О. Вдосконалення державного регулювання розвитку системи фізичної культури і спорту в регіоні/О.О. Євсєєва // Бізнесінформ. -2013. -№ 1. -С. 46-51.

Размещено на Allbest.ru