Тема асимметричного федерализма привлекает много внимания со стороны исследователей различного уровня. Это связано, прежде всего, с тем, что не существует идеально симметричной федерации с абсолютно равноправными субъектами. Даже такие, казалось бы эталоны федерализма, как США, Австралия, имеют в своем составе регионы, которые имеют больше полномочий по сравнению с другими.

Развернутую классификацию видов асимметричного федерализма в своей статье дал Д.В. Давыдов. Прежде всего, он различает две плоскости асимметрии: горизонтальная и вертикальная. Горизонтальная асимметрия подразумевает отношения между субъектами одной федерации. Примером могут стать отношения между двумя регионами с различным финансовым потенциалом. В результате финансово развитый субъект при сотрудничестве может устанавливать свои, более выгодные, условия по тем или иным параметрам. Вертикальная асимметрия означает неравенство отношений между субъектами и федеральным центром. Примером таких отношений является вмешательство федеральных властей в область законодательных компетенций региональных властей либо одностороннее принятие решения в зоне совместных компетенций.

Автор отмечает множество видов асимметрии: административную (неравенство прав при установлении зарплат, установлении размера социальных выплат); финансовую (различный уровень налоговых отчислений в федеральный бюджет налоговых выплат); политическую (большая или меньшая политическая автономия различных субъектов). Более подробно Д.В. Давыдов рассматривает классификацию Р. Уоттса, который предлагает выделить два вида асимметрии - политическую и конституционную. Политическая асимметрия определяется культурной, социальной, экономической силой региона в отношениях с другими субъектами и федеральным центром. Одним из определяющих факторов политической асимметрии, по мнению Д.В. Давыдова, является численность населения субъекта. Чем больше численность населения, тем больше территориальных избирательных округов на территории данного субъекта, и, в результате, тем выше число представителей региона в Государственной Думе и больше защищенности интересов.

Конституционная асимметрия подразумевает различный набор полномочий и обязательств, утвержденных на федеральном уровне в Конституции федерации. Пример такой асимметрии - пункт 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации, в котором говорится, что Российская Федерация "…состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов…". Хотя в этой же статье в пункте 4 говорится о равноправии всех субъектов перед федеральным центром, само наличие Конституции в республиках РФ и возможность устанавливать свой государственный язык расширяет круг полномочий в диалоге с федеральными властями по сравнению с другими формами регионального устройства.

При том, что все классические федерации построены асимметрично, в российской экономической и правовой литературе широко распространена критика асимметричности Российской Федерации, наиболее ярко выраженной в 1990-е гг. Так, в статье "Конституционный федерализм России: опыт десятилетнего развития" М. Саликов утверждает, что проявление асимметрии в виде заключения федеративных договоров центра и регионов о разграничении прав и полномочий противоречит Конституции РФ. По его мнению, формирование таких договоров возможно только с отдаленными субъектами Российской Федерации. Похожей точки зрения придерживается и Ю. Солодухин - в статье "Конституционные основы российского федерализма: нерешенные проблемы", где автор приводит рассуждения о том, что "если разностатусность субъектов РФ закреплена в Конституции (ч.1, 2 статья 5), то различна и степень отношения между федеральным центром и регионами".¹

О необходимости симметрии высказался В. Филиппов в статье "Блеск и нищета отечественной этнофедералистики". По мнению автора, "любая асимметрия в отношениях ведет к желанию регионов отделиться от федерального центра и вести свою политику. Исторически сложилось так, что республики в составе РФ имеют больше полномочий и обязанностей, чем края и области. Это ведет к большему развалу государственности, так как регионы со статусом “область”, “край" видят ущемление собственных прав во взаимоотношениях с центром".2 В. Филиппов видит недостаток асимметрии в том, что разносоставный набор прав и полномочий различных субъектов провоцирует отчуждение между ними.

Аргументация этих и многих других авторов в пользу необходимости достижения симметричных отношений между центром и субъектами федерации сводится к следующему:

Различие прав и обязанностей республики в составе РФ, с одной стороны, и крае и областей с другой стороны, нарушает принцип равноправия регионов перед центром, который вытекает в свою очередь из абстрактного принципа равноправия;

Наличие большего объема прав и обязанностей вызывает у регионов сепаратистские устремления;

Наличие меньшего объема прав у областей и краев вызывает чувство зависти и напряжение в обществе;

Различие в правах регионов ослабляет целостность государства.

Аргументация с экономической точки зрения закономерности существования асимметричности в федеративных отношениях работы представлена в разы меньшим числом работ в российской научной литературе. Остановимся здесь на работах Бугеры М.Е., Зулькарная И.У., Климовой Н.И., Курмышевой М.Н.

В совместной статье "Асимметрия Российской Федерации и совершенствование федеративной и региональной политики" Бугера М.Е., Зулькарнай И.У. рассматривают асимметрию как "объективно сложившийся исторический процесс"³. Действительно, если заглянуть в прошлое, то мы не увидим абсолютно симметричного государства: Великие княжества в составе Киевской Руси; особый статус Финляндии, Польши и других стран-субъектов в составе Российской Империи; автономные республики в составе СССР. То есть наличие дифференциации прав и полномочий различных регионов в составе России было всегда. Для конкретизации понятия асимметричный федерализм авторы подразделяют ее на две формы: социально-экономический и институциональный.

Под социально-экономической формой асимметрии Бугера и Зулькарнай понимают такие естественные различия субъектов Российской Федерации, как этнографические, демографические, культурные, экономические. Эти показатели складывались в течение не одного дня или года, а на протяжении десятилетий. "Именно различия по социально-экономическим показателям являются основной причиной напряженности отношений регионов и населения, проживающего в них".4

Авторы понимают под понятием институциональная асимметрия набор полномочий и обязательств, которые помогают самостоятельно решать субъектам свои социальные, культурные и иные виды проблем.

Необходимость институциональной асимметрии вытекает из того, что Российская Федерация - это многонациональная страна, где каждый народ имеет свой менталитет, обычаи и традиции. Попытки применить для всех единую политику, стандарты и условия приводят к торможению экономического роста регионов и осложняют проведение внутренней политики. Это, по мнению авторов, связано с различным уровнем развития и влияния неформальных институтов. К неформальным институтам можно отнести казачество, которое всегда имело особый статус, совет аксакалов в северокавказских республиках, собрание-курултаи у тюркских народов, проживающих в России. То есть тем регионам, которые исторически самостоятельно решали свои социально-экономические проблемы, необходимо передать больше прав и обязательств федерального центра, так как эффективность применяемых мер на местах будет выше.

В пользу этого говорит также пример западноевропейских стран, где специально создаются различного рода свободные экономические зоны на территории определенных регионов с целью их выравнивания с другими регионами. Иными словами, правительства стран идут на создание институциональной асимметрии для выравнивания социально-экономической симметрии в государстве.

Дискуссия об асимметрии в отношениях регионов с центром тесно связана с другой дискуссией - о степени централизации/децентрализации источников доходов и расходных полномочий. Обычно симметричность федерации ассоциируется с высоким уровнем централизации, а асимметричность - с децентрализацией. Хотя теоретически симметричная федерация может быть высокодецентрализованной, в практике государственного строительства Российской Федерации приведение ее бюджетных отношений к симметричной модели федерализма сопровождалось централизацией как налоговых поступлений, так и расходных полномочий в центре.

В этой связи интересным представляется критический анализ рекомендаций ОЭСР по увеличению централизации бюджетной системы РФ, которые были сделаны этой организацией в начале 2000-х гг. и впоследствии в общем и целом претворены в жизнь.

ОЭСР* рекомендовал России "увеличить долю федерального бюджета в консолидированном бюджете, приводя три аргумента": ⁵ 1) только федеральный центр может осуществлять эффективную политику сглаживания бюджетной обеспеченности;

2) централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете необходима для эффективного выполнения политики макроэкономической стабилизации;

симметричный федерализм конкурентоспособность регион

3) увеличение доли федерального бюджета позволит ему финансировать мандаты, поручаемые нижестоящим бюджетам.

По поводу политики выравнивания можно отметить, что, вмешательство государства в перераспределение финансовых средств между территориями ведет к уменьшению маневренности финансовых и трудовых ресурсов, что в свою очередь ведет к торможению развития регионов и страны в целом. Действительно, трудовые ресурсы и финансы стремятся в те субъекты Российской Федерации, в которых созданы наиболее благоприятные условия для ведения хозяйственной деятельности и более развита инфраструктура, а методы бюджетного сглаживания ведут к тому, что центр стремится подвести регионы "под одну гребенку". В результате чего сложно определить эффективно работающие субъекты федерации и муниципалитеты.

Альтернативой федеральным мандатам является предоставление бюджетных услуг с точки зрения их востребованности в субъектах РФ согласно сложившимся условиям быта, традициями и обычаями. Примером могут послужить услуги социальной защиты, которые более востребованы в европейской части страны, а в южных регионах в связи с сильными патриархальными традициями данная услуга не является столь необходимой. То есть перераспределение средств между территориями в некоторых случаях может произвести скорее отрицательный экономический эффект, нежели положительный.

Третий аргумент в пользу централизации, приведенный в докладе ОЭСР, - это необходимость большего федерального бюджета для сохранения макроэкономического контроля. Если следовать логике ОЭСР, при бесконечно большом государстве все средства должны аккумулироваться в центральном бюджете. Идея такого бюджета была реализована на примере СССР, и мы можем убедиться, что она имеет больше недостатков, чем достоинств. Примером неэффективности такой системы бюджетных отношений может послужить то, что самые незначительные вопросы по движению финансовых потоков требуют согласования на высшем уровне, что приводит к затягиванию принятия решений и снижению мобильности государства.

Определенный перекос в сторону централизации в сфере совместных компетенций был заложен уже в Конституции РФ. Так, пункт 5 статьи 75 Конституции РФ гласит, что". В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон…".6 Иными словами, как таковой зоны совместной компетенции не существует, так как любой законодательный акт, принятый на федеральном уровне, является изначально сильнее, чем региональный.

Проблему симметричности федерализма и централизации государственного управления можно решать с точки зрения оптимального распределения полномочий по вертикали, где критерием оптимальности является равенство предельных издержек централизации и предельной выгоды от централизации⁷.

Так, при увеличении централизации власти оказание услуг удешевляется за счетспециализации государства, но с увеличением централизации федерации происходит удорожание содержания административных органов, замедляется скорость передачи информации, повышается риск принятия противоречащих решений в различных государственных структурах для одной области деятельности. Приведем пример: вопросы обороны находятся в ведении федеральных властей, так как для реализации функций требуется такой минимальный набор ресурсов для экономии от масштаба, которым обладает только федеральное правительство. А вопросы пожарной охраны переданы на нижний уровень, т.е. при централизации на уровне региона предельные издержки централизации превысят предельный эффект от масштаба.

Аргументацию в пользу асимметрии федеративного устройства и необходимости повышения уровня децентрализации с точки зрения повышения конкурентоспособности государства приводят в своих работах Климова Н.И., Зулькарнай И.У., Курмышева М.Н. Основная мысль, которую они проводят, заключается в том, что "высокий уровень децентрализации в государстве позволяет регионам конкурировать за привлечение ресурсов, что является двигателем их экономического развития и в конечном счете, экономического роста всей страны".8 Тем самым, они доказывают причинно-следственную связь таких понятий, как конкурентный федерализм и экономический рост. И.У. Зулькарнаем предлагается следующая классификация конкурентного федерализма: "высококонкуретный (США, Китай), среднеконкурентный (Канада, Австрия) и низкоконкурентный (Россия, Германия). Критерием определения уровня развития конкурентных сил являются величина централизации фондов перераспределения средств; зависимость собственных средств дохода бюджета от политики регионального правительства; свобода в определении оказываемых бюджетных услуг"⁹. В рамках этой классификации наблюдается закономерность: чем больше развиты конкурентные силы между регионами страны, тем она демонстрирует и более высокие темпы экономического роста. Тем самым, для динамичного развития субъектов Российской Федерации необходимо внедрение принципов высококонкурентного федерализма по модели построения государства "снизу-вверх".

Иными словами, регионам необходимо дать больше экономических полномочий и обязательств, что создаст для субнациональных правительств стимул для увеличения налоговой базы субъекта федерации, что повысит наполняемость региональных бюджетов за счет собственных средств.

Еще одним преимуществом конкурентного федерализма является то, что у региональных и местных властей появляются стимулы для горизонтальной и вертикальной конкуренции. Примером может послужить США: Конституция США определяет некоторый список запретов на введение налогов, в то время как правительства штатов в рамках этих запретов сами определяют размер и вид налога, собираемый со своей территории, что и создает почву для конкуренции.

Представляется, что конкурентный федерализм становится актуальным в свете глобализации: во-первых, возрастает роль наднациональных организаций (ООН, ОПЕК, ВТО и др.), во-вторых, часть полномочий и обязанностей федеральных правительств переходят на субнациональный уровень.

Курмышева М.Н. предлагает модель межбюджетных отношений, расширяющую горизонтальную конкуренцию между муниципалитетами. Суть модели в том, что регулирующие налоги одновременно являются и трансфертозамещающими налогами. Соответственно увеличение норматива зачисления регулирующего налога в местный бюджет снижает объем трансферта, поступающий в муниципальный бюджет из регионального. Это в первую очередь исключает встречные финансовые потоки, а во вторую очередь позволяет исключить из цепи "налогоплательщик-региональный бюджет-местный бюджет" звено "региональный бюджет", что упрощает межбюджетные отношения уровня "регион-муниципалитет". Также можно разделить регулирующий налог, например налог на прибыль, на две части: первая - закрепленная, вторая - трансфертозамещающая. Закрепленная часть должна быть равновеликой в каждом муниципалитете, а трансфертозамещающая - устанавливаться ежегодно, в зависимости от финансового потенциала муниципалитета. Данная мера могла бы минимизировать объем выравнивающих трансфертов в местные бюджеты из бюджетов вышестоящего уровня. Однако в рамках действующего Бюджетного Кодекса РФ реализация этих предложений невозможна.

Суммируя обзор сторонников асимметрии в построении федеративного устройства государства, выделим следующие аргументы:

1. Асимметрия субъектов федерации в объеме прав и функциональных обязательств органично вытекает из их естественных различий в географическом положении и размерах, населении, уровне развития и специфических особенностей экономики.

2. Больший объем прав у республик в составе РФ является естественным следствием того, что они должны выполнять государственные функции по развитию республикообразующих этносов, в то время как области и края такие функции не несут.

3. Асимметричность федерации обычно сопровождается высоким уровнем децентрализации, которая в свою очередь стимулирует конкуренцию между регионами и муниципалитетами, а также способствует ускорению экономического роста всей страны.

Сопоставление этой аргументации с аргументацией сторонников симметричного построения федерации позволяет сделать вывод, что сторонники асимметричной федерации оперируют экономическими (экономический рост) и естественно-природными аргументами, тогда как сторонники симметричного федерализма апеллируют к неэкономическим факторам, таким как абстрактно понимаемое равенство регионов и приписывание республикам в составе РФ сепаратистских настроений.

Представляется, что в нынешних условиях, когда Россия сделала новый шаг на пути вовлечения в процессы глобализации, вступив в ВТО, задачи повышения международной конкурентоспособности приобретают приоритет перед другими национальными задачами. С этой точки зрения, необходимо вновь вернуться к дискуссии о выборе между симметричностью и асимметричностью в построении федерации, рассматривая этот вопрос через призму повышения конкурентных позиций России на мировой арене.

Литература