Бюрократизм как фактор снижения функциональности государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюрократизм как фактор снижения функциональности государственного управления

Анализ современных научных трудов и публикаций показал, что проблематика, связанная с изучением особенностей бюрократии, является предметом исследования для многих отечественных и зарубежных ученых, среди которых В. Бакуменко, Н. Белинская, К. Капанара, В. Князев, А. Оболонский, Е. Охотский, С. Серегин, М. Скотт, И. Яковенко, обосновывающие значение данного феномена в общественно-политическом развитии.

В то же время, особого внимания требуют вопросы, связанные с выяснением особенностей функционирования отечественной бюрократии в условиях объявленного властью курса модернизации системы государственного управления.

Современное состояние структур государственного управления таково, что численность управленческого аппарата и, соответственно, затраты государственного сектора на него превышают нормы бюджетного финансирования в долевой структуре. Такая ситуация требует проведения системных реформ бюрократии с целью оптимизации ее деятельности.

Исторически сложившись в рамках государственности, начиная с XIV века, отечественная бюрократия стала ассоциироваться с бюрократизмом - волокитой, пренебрежением к сущности дела ради соблюдения формальностей. Поэтому для понимания проблемы бюрократии важно разграничивать два семантически близких, но все же разных понятия: бюрократию как социальную группу, осуществляющую повседневное управление государством, и бюрократизм как стиль работы части управленцев ¹.

Слово «бюрократия» в буквальном переводе означает «господство канцелярии» (от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления. В научный оборот термин «бюрократия» был введен в 1765 году французским философом Венсаном де Гурне. Ученый считал бюрократию новой форме правления, которая существовала вместе с аристотелевскими монархией, аристократией, демократией. Само по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные звенья государственного аппарата создаются для управления процессами, для организации связей между участниками общественной жизни. При этом вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции.

Исходя из буквального значения понятия «бюрократия», его часто употребляют как синоним административного управления. Впервые термин «бюрократия» был использован как синоним упорядочивания системы управления государством, где все служащие добросовестно выполняют свои служебные обязанности. Придерживаясь точки зрения, что бюрократия является жизненно необходимым звеном функционирования системы государственного управления, в нашем исследовании мы исходим из понимания бюрократии как организационно-функциональной структуры, обеспечивающей функционирование бюрократической системы управления ².

В настоящее же время термином «бюрократия» обозначают преимущественно стиль управления, при котором затруднительно в полной мере использовать возможности государства. Так, К. Маркс называл бюрократию типом социального паразита ³. Он считал, что бюрократия - это зло, которое подлежит немедленному искоренению. В целом, взгляд К. Маркса на бюрократию является несколько односторонним. В частности, ученый не видел в управленческой бюрократии социальной пользы, отмечая следующие ее отрицательные черты ⁴:

- подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, то есть «присвоение государства» чиновничеством;

- формализм, притязания на монопольную компетентность;

- неспособность бюрократии решать насущные проблемы развития общества.

Поэтому в соответствии с марксистской теорией продуктивное развитие общества может происходить лишь в дебюрократизированном обществе.

Совсем иные истоки проявления бюрократии в общественно-политической и хозяйственной жизни описывает М. Вебер. Рассматривая бюрократию как аппарат управления, он исследует ее в контексте организационного аспекта господства, обеспечивающего целостность существования общества ⁵.

На современном этапе развития в странах западной демократии доминирует так называемая реалистическая концепция бюрократии. По сути, речь идет о неовеберовской модели рациональной бюрократии - бюрократии, которая структурирует любые процессы в социально-экономическом поле государства. В связи с этим возникают концепции «отзывчивой администрации», полицентризма, «плоских» структур (А. Бернс, В.Г. Мертн, В. Остром, Г. Саймон, С. Сталкер). Как правило, суть эволюции современных западных взглядов на бюрократию заключается в дополнении веберовской модели возможностью смены бюрократии путем ротации кадров ⁶. Понятие «бюрократизм», как правило, употребляется в контексте неспособности бюрократической организации к эффективному функционированию. Бюрократизм, в отличие от рациональной бюрократии ⁷, в теории оценивается как явление отрицательное.

Анализируя политическую историю Российской Федерации, можно выявить глубокие корни и традиции отечественной бюрократии, которой присущи собственные специфические особенности ⁸. Традиционно государство всегда доминировало над обществом, а государственная бюрократия имела преимущества по сравнению с другими, также привилегированными, сословиями общества ⁹. Большинство экономических реформ осуществлялось путем значительной доли принуждения без согласования и общественного обсуждения, даже если они не всегда совпадали с интересами других привилегированных сословий. Неизбежным следствием этого принципа стала монополия государства на любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и организации, не навязанные государством, решительно пресекались. В итоге это привело к тому, что абстрактно ставились государственные задачи по развитию страны, а бюрократия была классом, для которого эти изменения выполнялись. И как результат, человек, по сути, становился инструментом реализации без совершения действий по его развитию и личностной характерстики. Стоит подчеркнуть, что современный отечественный аппарат управления невозможно рассматривать в отрыве от его прямого предшественника - СССР, основные черты партийной номенклатуры которого были адаптированы к посткоммунистической управленческой бюрократии. Одной из общих черт современных чиновников и их предшественников (так называемой номенклатуры) является их несоответствие требованиям бюрократии в ее классическом веберовском понимании.

Современная отечественная бюрократия в основной своей массе представлена выходцами из старой советской номенклатуры. Это наводит на мысль о так называемой персональной преемственности - подбору преемников на постах в аппарате управления государством по принципу не кадрового конкурса, а личного выбора предыдущего руководителя. В данном контексте интересным, хоть и неск олько метафорическим, оказывается мнение Е. Гайдара, который выдвинул концепцию «номенклатурной приватизации государства». Он утверждает, что могильщиком коммунистического строя выступила коммунистическая олигархия, заботливая и корыстная, которая надеялась обогатиться на собственных «похоронах», точнее, превратить «похороны» своего строя в свое освобождение от него и рождение нового, тоже номенклатурного, строя. Он отмечал, что именно номенклатура (и ее «дочерние отряды» вроде так называемого комсомольского бизнеса) прежде всего обогатились в процессе распределения собственности10. Отсюда можно сделать вывод, что в результате перехода от тоталитарной к демократической политической системе образовалась специфическая социальная сеть отдельных бюрократов, которые не только успешно пережили политические трансформации, но и благодаря этим трансформациям закрепили свой политический и экономический статус в обществе.

Интересна мысль, что одним из факторов, который негативно повлиял на качество современной квазибюрократии, является исчезновение так называемого КПСС-ного хозяина, что достаточно жестко контролировал деятельность аппарата, пусть даже из побуждений, далеких от подлинных общественных интересов. Поскольку бюрократия не привыкла служить обществу, что, кстати, является ее непосредственной обязанностью, то в ее рядах постоянно происходит борьба за роль ее нового хозяина, а сама бюрократия, освободившись от роли слуги, стремится завоевать и освоить новую для себя роль хозяина общества ¹¹.

Другим фактором контроля за деятельностью бюрократического аппарата выступает гражданское общество, что является нормой для развитых демократических государств. В то же время в Российской Федерации, во-первых, никогда не существовало гражданского общества европейского образца, а во-вторых, наша страна так и не смогла его создать за годы после распада СССР. В таких условиях отечественная управленческая бюрократия оказалась фактически бесконтрольной, а общество получило неконтролируемую бюрократию.

Это стало благодатной почвой для политизации бюрократии, которая начала применять в политике методы администрирования, что, безусловно, не способствует эффективности ее деятельности ¹². Политизация управленческой бюрократии выступает как стремление чиновников монополизировать власть и приобрести способность самостоятельно генерировать политические решения, исходя из интересов бюрократической организации, учитывая незрелость политических институтов и гражданского общества.

По нашему мнению, политизация бюрократии, которая становится фактором ее усиления, стала возможной вследствие действия ряда факторов.

В первую очередь это политическая слабость современных политиков. Мы выделяем несколько основных причин деградации современной политической элиты. Одна из них - тотальная зависимость политиков от политтехнологов, пиарщиков и спичрайтеров. Отсутствие собственного политического мышления, политической интуиции превращает современных политиков в глянцевых манекенов, которые провозглашают «нужные» вещи в «нужной» ситуации ¹³. В свое время У. Черчилль усматривал разницу между политиком и государственным деятелем в том, что политик ориентируется на следующие выборы, а государственный деятель - на следующие поколения. Ориентация на политические технологии выталкивает из политики государственных деятелей. Стремление создать идеальный имидж, но не ориентированный и не подкрепленный реальными делами, боязнь сделать неверный шаг и не понравиться избирателям, неспособность брать на себя ответственность за ситуацию в стране - все это нивелирует политика, делает невозможным принятие им стратегических решений ¹⁴.

Кроме того, следует говорить о вырождении экспертного поля. В этом контексте Нассим Талеб, учитывая современный финансовый кризис, предложил даже запретить присуждение Нобелевской премии по экономике15. Также такая позиция обусловлена и субъектностью по определению кандидата - выбором не по его способностям, а по личной преданности другому руководителю на получение указанной премии. Мы можем выдвинуть тезис о том, что практика вручения Нобелевской премии начала страдать пороком медиатизации (премию получает самый известный), ведь для того, чтобы получить такую премию по экономике, в последние годы достаточно было лишь вести колонку в какой-нибудь крупной американской газете.

Понятно, что низкая зарплата не гарантирует чиновникам достойного уровня жизни и является весомым аргументом их низкой мотивации к работе и предпосылкой распространения коррупционных проявлений, которые при таких обстоятельствах могут подменять зарплату. Впрочем, как это ни парадоксально, повышение заработной платы чиновникам не имеет положительной корреляции с уменьшением бюрократических и коррупционных проявлений с их стороны. Слабость связи между высокой заработной платой и честностью заключается в том, что данная взаимосвязь основывается на предположении, якобы чиновники становятся коррупционерами из-за финансовых трудностей. Но тот факт, что самые громкие случаи мошенничества и взяточничества, как правило, касаются людей хорошо обеспеченных или даже финансово независимых, доказывает его ошибочность.

Не менее поражает то, что государственные служащие высших категорий, которые получают более высокие зарплаты по сравнению с государственными служащими низших категорий, более склонны и прибегают к бюрократизму и совершению коррупционных деяний. А значит, первую детерминанту бюрократических проявлений можно считать сомнительной.

В связи с этим вряд ли оправданы надежды политиков на то, что законодательное повышение заработной платы станет панацеей от бюрократизма и коррупции. В то же время, низкие заработные платы в органах государственной власти являются неконкурентными в борьбе с частным сектором за привлечение высокообразованных кадров, по крайней мере, высшего руководящего состава. Ведь коренные реформы государственного управления и его модернизация вряд ли возможны без привлечения профессионально подготовленных специалистов на руководящие государственные должности.

По нашему мнению, с целью предотвращения бюрократизма необходимо ввести механизм, который бы предусматривал ответственность за результаты принятия тех или иных решений. Причем такая ответственность должна быть персональной, что должно минимизировать негативные последствия от деятельности нечестных государственных служащих.

Относительно существования различий в бюрократизме в частных предприятиях и государственных учреждениях стоит отметить, что на практике именно между представителями этих двух секторов возникают отношения, в которых бюрократических проявлений больше. Субъекты предпринимательства, осуществляя экономико-хозяйственную деятельность, вынуждены контактировать с чиновниками, в частности, по вопросам получения различных разрешений и лицензий, доступа к ресурсам и распоряжения ими, взимания налогов и сборов, подачи различных отчетов и тому подобное. Решаются указанные вопросы чиновниками не всегда по сути, а их рассмотрение часто замедляется из-за бюрократической волокиты, принуждений предпринимателей к даче взятки.

Приватизация государственных объектов и услуг - яркий пример благоприятных условий для возникновения бюрократизма. Чиновники, которые определяют условия приватизации, организуют проведение тендеров, что связано с оформлением документации, обеспечением соблюдения соответствующей законодательной и норматив - но-правовой базы, вступают во взаимоотношения с частными и физическими лицами. В процессе таких взаимоотношений чиновники нередко прибегают к волоките и совершают другие неправомерные поступки.

Впрочем, как свидетельствует зарубежный опыт, формат взаимовыгодных взаимоотношений между представителями государственного и частного секторов можно не только дебюрократизировать, но и превратить чиновников в ключевых субъектов содействия предпринимательству и национальному экономическому росту. Так, в процессе масштабного реформирования государственного сектора в Китае чиновники этой страны были трансформированы из бюрократических в «сервисных», обеспечивающих надлежащее функционирование предпринимательства. Философия отношений, которая базируется на таком важном условии дебюрократизации, как ответственность и подотчетность, позволила минимизировать бюрократические процедуры. Чиновник должен быть «незаметным» для предпринимателей, которые должны делать вклад в экономическое развитие государства, а не отвлекаться на бюрократические процедуры. Проверки и инспекции на предприятиях проводятся исключительно в случае грубого нарушения предпринимателями законодательных или нормативно-правовых актов. Если во время служебного расследования чиновник будет признан виновным в бюрократической волоките, то вся сумма недополученного вследствие этого государством прибыли или понесенного убытка возмещается за счет этого чиновника.

На основании изложенного можно утверждать, что бюрократизм возникает в процессе разработки и реализации формальных правил, положений, процедур, которые в юриспруденции называются нормами права и, собственно, являются источником бюрократических проявлений. У западных исследователей распространен подход к идентификации бюрократизма как формы ненадлежащего, неэффективного управления, организационного расстройства (патология организации), основательного промедления и некомпетентности чиновников.

Иначе говоря, бюрократизм является недостатком, аномалией в управлении, источником которого оказываются нормы права. Бюрократизм возникает не из-за недоброжелательности, враждебности или некомпетентности чиновников, а обусловливается влиянием двух неотъемлемых и взаимосвязанных между собой факторов:

1) обеспечение осуществления государственно-управленческих процессов лицами, которые наделены легитимными органами власти определенными полномочиями, а также ответственными, подотчетными в соответствии с установленными требованиями;

2) деятельность таких лиц должна быть направлена на удовлетворение важных потребностей граждан, интересов общин.

Краеугольным камнем в противодействии бюрократическим проявлениям со стороны чиновников мы считаем разработку и внедрение эффективных и действенных механизмов подотчетности. Проблемы бюрократизма следует рассматривать сквозь призму баланса доверия к государственным служащим, что побуждает к установлению определенных ограничений в их деятельности через четкие инструкции, переписи и осуществление контроля со стороны общественности, регулярных проверок работы чиновников.

Реализация принципа верховенства права означает использование формализованных правил, которые предусматривают подотчетность, прозрачность и ответственность за принятое решение. Причем в стране с развитыми демократическими институтами легитимность власти зависит от соблюдения этих правил. Одновременно бюрократизм как отстранение лиц, наделенных государственно-властными полномочиями, от интересов общества не только приводит к злоупотреблениям чиновников через их недостойное поведение, но и снижает легитимность власти. Развитие страны напрямую зависит от эффективности противодействия бюрократизму, который является антиподом реформ и модернизации страны.

Результаты, которые получены в процессе исследования бюрократизма как аномалии в государственном управлении, дают основания сделать вывод, что в научной литературе, посвященной государственно-управленческим вопросам, пока нет общепринятого определения понятия «бюрократизм». Данный феномен в основном связывается с дисфункциями в государственном управлении, бумажной волокитой, громоздкими процедурами, административными препятствиями, промедлениями, по сути, со стороны чиновников в принятии ими определенных решений из корыстных соображений, их неадекватным реагированием на запросы и потребности граждан.

Перспективным направлением дальнейших исследований является изучение зарубежного опыта и практик противодействия бюрократическим проявлениям и оценка возможностей внедрения приемлемых его элементов в отечественную систему государственного управления.

Литература

бюрократия управление управленческий государственный

1. Румянцева Е. О коррупции, бюрократизме и предпринимательстве // Проблемы теории и практики управления. 2016. №5. С. 31-40.

2. Вольфсон Э.Н. Бюрократия как институциональный феномен в государственном управлении // Учим управлять и учимся управлять / сост. и науч. ред. Н.А. Заруба, Н.Н. Егорова. М., 2016. С. 20-26.

3. Щёлоков К.С. К вопросу о бюрократизме в России // Вестник Московского университета МВД России. 2016. №6. С. 247-250.

4. Берсенева Н.В., Сметанкина Л.В., Шабанов Л.В. Конфликт «без лица»: чиновничество - государство - общество // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. 2016. №1 (48). С. 55-59.

5. Волкова А.И. Бюрократия как болезнь организации // Интеллектуальный и научный потенциал XXI века: сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф. /отв. ред. А.А. Сукиасян. М., 2016. С. 164-166.

6. Журавлева Е.С., Калашникова Е.Б. Понятие, сущность бюрократии и ее роль в выполнении функций государства // Апробация. 2016. №7 (46). С. 138-139.

7. Гречко П.К. Бюрократия: опыт осмысления // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Философия. 2016. №2. С. 10-20.

8. Squires A.M. Species of Bureaucracy The Tender Ship // Governmental Management of Technological Change. Boston, MA: Birkhдuser Boston, 1986. Р. 103-114.

9. Кярова М.А., Кушхова Б.А. О влиянии бюрократии на региональное развитие в России // Вопросы экономики и права. 2016. №91. С. 58-62.

10. Ляшенко К.В., Дудник Т.А. Проблемы бюрократии и пути их преодоления в Российской Федерации // Экономика и социум. 2016. №5-3 (24). С. 175-179.

11. Stanisevski D. Bureaucracy and Capitalism //Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance / A. Farazmand (Ed.). Cham: Springer International Publishing, 2016. Р. 1-7.

12. Haveman H.A., Kluttz D.N. Bureaucracy // The Palgrave Encyclopedia of Strategic Management / M. Augier, D.J. Teece (Eds.). London: Palgrave Macmillan UK, 2016. Р. 1-4.

13. Molthan-Hill P., Dharmasasmita A., Winfi eld F.M. Academic Freedom, Bureaucracy and Procedures: The Challenge of Curriculum Development for Sustainability // Challenges in Higher Education for Sustainability / J.P. Davim, W. Leal Filho (Eds.). Cham: Springer International Publishing, 2016. Р. 199-215.

14. Russell E.J. Bureaucracy Within the Emergency Services In Command of Guardians // Executive Servant Leadership for the Community of Responders. Cham: Springer International Publishing, 2017. Р. 21-27.

15. Briand L., Bellemare G. Modernity and Bureaucracy // Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance / A. Farazmand (Ed.). Cham: Springer International Publishing, 2016. Р. 1-6

Размещено на Allbest.ru