Анализ состояния местного самоуправления в Забайкальском крае

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Читинский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы

Анализ состояния местного самоуправления в Забайкальском крае

А.А. Бартош, начальник информационно-аналитического отдела,

В.С. Брезгин, канд. экон. наук, зам. директора,

Е.Н. Верхушина, зам. директора,

О.А. Сычёва, канд. пед. наук, зам. директора,

Б.Б. Нимаева, канд. полит. наук, заведующая,

кафедра экономики, управления и права

В статье рассмотрено состояние местного самоуправления в Забайкальском крае с целью выявления особенностей и перспективных направлений его развития. В условиях усиления конкуренции между субъектами Российской Федерации за человеческие, бюджетные, инвестиционные и другие ресурсы вопросы преодоления рисков и вызовов местного самоуправления в Забайкальском крае встают особенно остро. Анализ показал, что в настоящее время существует ряд проблем в сфере обеспечения территориальных и организационных основ местного самоуправления. Одной из таких проблем является недостаточная непосредственная связь между населением и городской властью, ослабление общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц в крупных муниципальных образованиях. Не менее серьезной проблемой остается низкая обеспеченность сельских поселений материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами, необходимыми для эффективной реализации управленческих полномочий органами исполнительной власти. В качестве ключевых направлений развития региона авторы видят определение четких приоритетов развития, закрепление их в стратегических документах; разграничение отдельных полномочий органов местного самоуправления; повышение уровня бюджетной обеспеченности и экономической самостоятельности; повышение предпринимательской активности и информированности о государственной поддержке; деятельность по подготовке квалифицированных кадров на основе предъявляемых к ним унифицированных требований; урегулирование взаимоотношений с контрольно-надзорными органами и развитие межмуниципального сотрудничества.

Ключевые слова: местное самоуправление, развитие региона, социально-экономическое развитие, риски социально-экономического развития, антикризисное управление, стратегическое управление, территориальное развитие, Забайкальский край

Анализ состояния Забайкальского края показывает, что регион имеет определенную специфику, обусловленную, во-первых, ресурсным потенциалом, во-вторых, особенностями социально-экономического развития. Экономика региона характеризуется узкой специализацией (наибольшую долю в валовом региональном продукте занимают транспорт и связь (23,1%), промышленность (16,1% в 2014 году), оптовая и розничная торговля (13,9 %)), а также разобщенностью и пространственной рассредоточенностью основных производственных объектов. Все это в совокупности со слабой инфраструктурой усложняет развитие региона.

В условиях усиления конкуренции между субъектами Российской Федерации за человеческие, бюджетные, инвестиционные и другие ресурсы вопросы преодоления рисков и вызовов местного самоуправления в Забайкальском крае встают особенно остро. Человеческий капитал концентрируется, в первую очередь, в муниципальных образованиях, где есть перспективы экономической деятельности, занятости и обеспечения надлежащего уровня оказания услуг. Самым большим по численности населения является городской округ город Чита (краевой центр региона), численность населения которого на 01.01.2016 года составляла 343,5 тыс. человек (31,7% от общей численности населения Забайкальского края).

К наиболее проблемным районам Забайкальского края относятся Каларский, Тунгиро-Олекминский, Тунгокоченский - северные, самые незаселенные, экономически слабо развитые и наиболее удаленные от основных экономических центров края районы. В течение последних 10 лет идёт снижение занятости населения, особенно среди представителей коренных малочисленных народов Севера, что сказывается на уровне жизни. Также к районам с низким уровнем трудового потенциала относятся четыре района транспортно-инфраструктурного пояса Забайкальского края: Александрово-Заводский, Шелопугинский, Дульдургинский и Улетовский. Они относятся к территориям, имеющим слабо освоенный промышленный потенциал и нуждающимся в приоритетном транспортном обустройстве1.

Одной из ключевых проблем Забайкальского края в современных условиях является значительная дифференциация муниципальных образований по уровню социально-экономического развития и возможностям экономического роста и низкая бюджетная обеспеченность местного самоуправления. В регионе большинство муниципальных образований являются дотационными.

Для повышения эффективности функционирования бюджетной системы используются не только изменения нормативов налоговых поступлений, но и межбюджетные трансферты. В целом фактическая величина межбюджетных трансфертов отстает от плановой. Кроме того, с 2013 года городские и сельские поселения не выделены в структуре межбюджетных трансфертов. Данная тенденция может говорить, с одной стороны, об уменьшении зависимости от вышестоящих бюджетов, а с другой - о недостаточном финансировании местных бюджетов и снижении эффективности бюджетного выравнивания.

Снижение финансирования местных бюджетов во многом связано с уменьшением поступлений из местных бюджетов в предшествующем перераспределению периоде. Величина недоимки в консолидированный бюджет Забайкальского края на начало 2016 года составила 1084 млн р., что только на 9,8% ниже уровня предыдущего года. По отдельным муниципальным образованиям величина недоимки выросла более чем в два раза.

Примерно такая же ситуация и с межбюджетными кредитами. Сумма просроченной кредиторской задолженности по местным бюджетам за год - с 01.01.2015 года по 01.01.2016 года - возросла на 54% и составила чуть более 1 млрд р.

Целью межбюджетного выравнивания и перераспределения налоговых отчислений должно стать повышение качества функционирования государственного управления и уровня жизни населения. За последние три года происходит ощутимое снижение среднедушевого дохода как до, так и после выравнивания, что также подтверждает углубление экономического кризиса и относительно невысокую эффективность функционирования бюджетной системы.

Таким образом, эффективность системы местного самоуправления и межбюджетных отношений во многом определяется не только системой действующих нормативов перераспределения и межбюджетных потоков, но и общей экономической ситуацией в регионе и стране.

Для выявления иных показателей эффективности системы местного самоуправления нами был проведен анализ особенностей местного самоуправления в различных районах Забайкальского края.

На уровне муниципальных образований осуществляется регулярный мониторинг качества управления финансовыми ресурсами, по итогам года муниципальные образования ранжируются2. На текущий момент, по итогам самообследования, к муниципальным образованиям с высоким качеством управления муниципальными финансами относятся 7 муниципальных образований: г. Чита, Газимуро-Заводский район, ЗАТО п. Горный, г. Краснокаменск и Краснокаменский район, Нерчинско-Заводский, Сретенский и Тунгиро-Олёкминский районы.

К муниципальным образованиям с надлежащим качеством управления муниципальными финансами относятся 17 муниципальных образований: Агинский, Александрово-Заводский, Балейский, Борзинский, Дульдургинский, Забайкальский, Калганский, Карымский, Могочинский, Петровск-Забайкальский, Приаргунский, Тунгокоченский, Улётовский, Хилокский, Читинский, Шелопугинский районы, п. Агинское.

К муниципальным образованиям с низким качеством управления муниципальными финансами относятся 11 муниципальных образований: Акшинский, Каларский, Красночикойский, Кыринский, Могойтуйский, Нерчинский, Оловяннинский, Ононский, Чернышевский, Шилкинский районы, г. Петровск-Забайкальский.

Существенные риски развития местного самоуправления возникают при выработке баланса между доступными органам местного самоуправления финансовыми средствами, объемом делегируемой им ответственности и размерами их реальных властных полномочий.

Предварительные результаты мониторинга передачи полномочий по решению вопросов местного значения в районах Забайкальского края по данным муниципальных районов показали, что в 2016 году в 29 муниципальных районах Забайкальского края принято решение о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения на исполнение сельским поселениям (за исключением Читинского и Каларского районов) с финансовым обеспечением в объеме около 85 млн р. В 4 муниципальных районах проекты решений о заключении соглашений планируются для рассмотрения на заседаниях советов.

Среди наиболее часто передаваемых полномочий отметим следующие:

1. «Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения» (заключено 272 соглашения с сельскими поселениями в 25 муниципальных районах, 83,0% от всех сельских поселений Забайкальского края).

2. «Организация сбора и вывоз бытовых отходов и мусора» (252 соглашения в 24 муниципальных районах, 76,3%).

3. «Обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством» (231 соглашение в 22 муниципальных районах, 70,2%).

4. «Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации» (227 соглашений в 24 муниципальных районах, 68,8%).

5. «Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения» (214 соглашений в 20 муниципальных районах, 64,8%).

6. «Создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам» (184 соглашения в 18 муниципальных районах, 55,8%).

Следует отметить, что значительно сократилось финансирование передаваемых полномочий. Если соглашения на 2015 год были заключены с финансовым обеспечением более 135 млн р., то на 2016 год - около 85 млн р. (снижение показателя на 37%). Почти на 10% сократилось финансирование полномочий, касающихся дорожной деятельности (22,5% от общей суммы финансирования). Увеличилось финансовое обеспечение лишь полномочий по организации библиотечного обслуживания - на 8% (16,7% от общей суммы финансирования).

Таким образом, можно отметить низкий уровень бюджетной обеспеченности переданных полномочий; зачастую нехватку квалифицированных кадров по исполнению полномочий в сельских поселениях и отсутствие предъявляемых к ним унифицированных требований.

В Забайкальском крае ежегодно Законодательным собранием проводится анализ практики распределения отдельных государственных полномочий. Существует одно противоречие, связанное с рассматриваемыми законодательными новеллами. В Федеральном законе № 136-ФЗ речь идет о праве субъектов РФ на перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. При буквальном толковании данной формулировки можно сделать вывод, что субъект РФ перераспределяет полномочия не между различными типами (уровнями) муниципальных образований, а именно между муниципальным и государственным уровнями власти. Соответственно, полномочия могут быть как переданы органам местного самоуправления, так и изъяты у них по решению органов власти субъекта РФ3.

В целом вышеуказанные изменения свидетельствуют о том, что развиваются новые подходы к повышению уровня профессионализма органов местного самоуправления. Однако отсутствие у местных сообществ стимулов для развития своих территорий, а также реальной возможности влиять на социально-экономическую ситуацию и условия жизнеобеспечения населения является существенным ограничением экономического роста муниципальных образований. Тогда как современные условия с учетом внешних тенденций требуют в настоящее время от органов местного самоуправления не просто обеспечения исполнения своих полномочий и функций, но и проявления большей инициативности, направленной на развитие муниципалитетов.

Остается острой проблема нехватки квалифицированных кадров в органах местного самоуправления. В крае около 3800 муниципальных служащих, из них только 64% имеют высшее образование. Муниципальная служба не является достаточно привлекательной для высококвалифицированных специалистов, что связано как с низкой оплатой труда, так и с низким потолком для профессионального роста, отсутствием кадровых лифтов.

В целях развития кадрового потенциала целесообразны организация профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, депутатов и выборных должностных лиц, распространение лучших практик муниципального управления, проведение кратковременных тематических семинаров-тренингов по актуальным проблемам местного самоуправления, стажировок, конференций и круглых столов; обеспечение правового, организационно-методического и аналитического сопровождения вопросов развития муниципальной службы, формирование кадрового резерва на муниципальном уровне, предоставление муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг. Эти направления отражены и в Стратегии развития Забайкальского края на период до 2030 года.

Вместе с тем, в 2015 году полноценное обучение прошли лишь 85 муниципальных служащих - вновь избранных глав муниципальных образований. В связи с ограниченными бюджетными ресурсами для обучения муниципальных служащих используются такие форматы, как видеоконференции, выездные семинары, методическая помощь.

Кроме того, в Забайкальском крае недостаточными темпами развивается межмуниципальное сотрудничество. В то же время, для сельских поселений это будет одним из наиболее целесообразных механизмов взаимодействия и решения ряда проблемных вопросов. Межмуниципальное сотрудничество имеет существенное значение для организации предоставления муниципальных услуг в электронном виде.

Одной из форм межмуниципального сотрудничества является Ассоциация «Совет муниципальных образований Забайкальского края»4. Однако, Ассоциация - это больше рамочный, представительный орган. Самостоятельных мероприятий и проектов Ассоциация не реализует.

К прочим рискам развития местного самоуправления следует отнести недостаточный уровень развития связи и информационно-коммуникационных технологий, особенно на приграничных территориях. В ряде населенных пунктов региона, например, в Краснокаменском районе, самым доступным способом выхода в сеть Интернет являются пункты коллективного доступа, организованные на базе сельских библиотек. А сотовая связь российских операторов отсутствует более чем в 100 приграничных населенных пунктах Забайкальского края (из 265 населенных пунктов), что приводит к необходимости пользования услугами сотовой связи КНР. Перед Правительством Российской Федерации и региональными органами власти стоит задача обеспечить малые населенные пункты и приграничные территории широкополосным Интернетом и качественной отечественной связью. Решению данной проблемы будет способствовать реализация федерального проекта «Устранение цифрового неравенства», который предусматривает до конца 2018 года оснащение Интернетом 13,6 тыс. населённых пунктов с числом жителей от 250 до 500 человек.

Проведенные в 2015-2016 годах в муниципальных образованиях Забайкальского края социологические исследования5 также выявили ряд современных проблем и рисков социально-экономического развития местного самоуправления и региона в целом.

По мнению предпринимателей, к основным факторам, препятствующим осуществлению предпринимательской деятельности, относятся недостаток собственных средств и высокий уровень налогообложения (более 50% опрошенных).

В качестве путей повышения эффективности развития бизнеса предлагаются снижение налогового бремени, финансовая поддержка со стороны государства (в том числе информирование об условиях ее предоставления) и организация системы бизнес-образования (более 55% опрошенных).

В качестве одного из рисков развития местного самоуправления можно выделить степень участия населения в осуществлении местного самоуправления. Прошедшие за три последних года муниципальные выборы в Забайкальском крае выявили ряд проблем: во-первых, низкую явку (от 13 до 41%), особенно низкой она была на выборах депутатов представительных органов; во-вторых, отсутствие у граждан в поселениях желания выдвигаться на должность главы муниципального образования, депутата представительного органа6.

В ходе исследования, проведенного сотрудниками РАНХиГС в период выборов 2015 года, выявлено, что мужчины и женщины проявляют одинаковую активность в участии в выборах. Среди причин игнорирования выборов респонденты указывали разочарование, бессмысленность и бесполезность своего участия в выборах, а также то, что от них ничего не зависит.

В этой связи администрацией губернатора Забайкальского края ведется работа по обеспечению проведения муниципальных выборов.

Отдельным вопросом, изучаемым в ходе социологического исследования, стала социально-экономическая ситуация в монопрофильных муниципальных образованиях края. Результаты исследования продемонстрировали значительное влияние патерналистских настроений жителей и их неготовность к трансформации моногорода7. 73,3% опрошенных считают, что для кардинального улучшения социально-экономической ситуации в поселении необходимо восстановить и модернизировать градообразующее предприятие. Чуть более трети респондентов отметили необходимость развивать малое предпринимательство, при этом всего 10% опрошенных хотели бы заняться собственным делом. Более половины (56,7%) не готовы стать предпринимателями. Возлагая ответственность за судьбу поселения на градообразующее предприятие, а также негативно оценивая деятельность региональных и районных властей (более 80% опрошенных), население моногородов остается пассивным в решении вопросов развития территории.

Наиболее острыми проблемами в поселениях, по мнению респондентов, являются недостаток рабочих мест, недоступность услуг здравоохранения, образования, спорта, социальной защиты и аварийность (изношенность) системы ЖКХ в поселении - более 50% опрошенных. Важное значение для населения имеет и организация городской среды, где, по мнению населения, нужны парки (72%), велодорожки (48%), пляжи (68%), инфраструктура для лиц с ограниченными возможностями здоровья (51%), а также спортивные сооружения, досуг для пенсионеров, веревочный парк, пешеходные маршруты по городу и за городом, оздоровительные комплексы, кинотеатры, концертные залы, красивые парковые зоны вокруг города, детские кафе, пиццерии. Это также подтверждает важность развитости городской среды.

Среди проблем отметим учащение случаев досрочного сложения полномочий главами поселений. Основная причина - отсутствие информации о негативных последствиях за ненадлежащее исполнение полномочий. Это свидетельствует о неосознанности выдвижения на кандидатуру главы муниципального образования. Размеры штрафов за неисполнение вопросов местного значения зачастую превышают размеры заработной платы главы поселения. Возможным решением данной проблемы являются меры, принятые правительством Забайкальского края по увеличению заработной платы главам. На помощь главам направлено и возрождение института старост как посредников между местной властью и населением, инициированного региональной властью. Неформальный институт старост действовал в некоторых муниципальных образованиях, но отсутствовала правовая основа их деятельности. Закон Забайкальского края от 31 марта 2015 года № 1158-ЗЗК «О сельских старостах в Забайкальском крае» устанавливает введение института сельских старост в населенных пунктах Забайкальского края, а также определяет правовые аспекты их деятельности. В настоящее время в Забайкальском крае избраны 184 старосты в 114 поселениях.

Участие жителей небольших поселений в общественно-политической жизни зависит от их готовности и возможности действовать совместно, от информированности о способах решения насущных проблем и в целом от политической культуры граждан. На инициирование совместной ответственности и повышение сплоченности жителей муниципального образования направлено территориальное общественное самоуправление (ТОС). В 2015 году Законодательным собранием был проведен круглый стол, где приняты рекомендации - изучение опыта ТОСов Бурятии, правовая, информационная поддержка, рекомендация правительству края увеличить с 2016 года фонд грантовой поддержки ТОСов. Однако в 2016 году региональный конкурс не проводился в связи с отсутствием средств в краевом бюджете. Примечательно, что на окружном уровне в Агинском Бурятском округе вышло распоряжение администрации от 29 марта 2016 года № 53-р «О поддержке территориального общественного самоуправления», предполагающее финансирование в размере 420 тыс. р.

Поэтому вполне логичным является то, что лучшие практики реализации территориального общественного самоуправления осуществляются на территории с особым статусом в Забайкальском крае - Агинском Бурятском округе. К примеру, в 2014 году самым благоустроенным селом в округе признано сельское поселение Хойто-Ага. Благодаря участию всего местного сообщества, в том числе его финансовым вложениям, удалось благоустроить территорию, организовать досуг детей и взрослых8. Данный факт связан также с высоким уровнем локальной родоземляческой идентичности, соучастия граждан в реализации собственных инициатив. Таким образом, для Забайкальского края при равных правовых и организационных условиях для муниципальных образований развитие ТОСов на данный момент отличается крайней неравномерностью и мозаичностью.

Считаем целесообразным проведение антикризисных мер по стимулированию органов местного самоуправления к привлечению инвестиций и наращиванию налогового потенциала в Забайкальском крае. Комплекс мер должен быть направлен как на повышение бюджетной обеспеченности муниципальных образований, оптимизацию установленных налоговых льгот по местным налогам, мобилизацию налоговых поступлений, так и на обеспечение благоприятного инвестиционного климата, создание и развитие инфраструктуры поддержки инвестиционной и предпринимательской деятельности9.

По данным, поступившим от муниципальных районов, активно работают советы по развитию предпринимательства при главах администраций муниципальных образований в городском округе город Петровск-Забайкальский, Каларском, Кыринском, Оловяннинском, Чернышевском, Читинском, Шилкинском районах. Во всех муниципальных районах (городских округах) края функционируют муниципальные центры поддержки предпринимательства. Наибольшую активность в конкурсных отборах, проводимых Минэкономразвития Забайкальского края в 2015 году, проявили субъекты малого и среднего предпринимательства, осуществляющие деятельность в Ононском, Шилкинском и Сретенском муниципальных районах10.

Таким образом, анализ показал, что в настоящее время существует ряд проблем в сфере территориальных и организационных основ местного самоуправления. Одной из них является недостаточная непосредственная связь между населением и городской властью, ослабление общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц в крупных муниципальных образованиях. Другой проблемой остается низкая обеспеченность сельских поселений материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами для эффективного обеспечения реализации полномочий. Кроме того, избрание глав муниципальных районов и представительных органов на муниципальных выборах не всегда позволяет обеспечить баланс интересов поселений, входящих в его состав. Данный факт также затрудняет развитие межмуниципального сотрудничества и взаимодействия на поселенческом уровне. Дополнительными сложностями являются приграничное положение и низкая инвестиционная привлекательность муниципалитетов и региона в целом.

Считаем, что консолидация усилий федеральных, региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, бизнеса и населения позволит осуществить выход на траекторию роста и ускорить развитие муниципальных образований Забайкальского края.

Литература

1. Экологические индикаторы качества роста региональной экономики / А.М. Аникина [и др.]; под ред. И.П. Глазыриной, И.М. Потравного; Ин-т природ. ресурсов, экологии и криологии, Сиб. отд-ние РАН. Москва, 2006. 312 с.

2. Рейтинг муниципальных образований Забайкальского края за 2015 г. [Электронный ресурс] / М-во финансов Забайк. края. URL: http://мин-фин.забайкальскийкрай.рф/u/fi les/minfi n_zabkray/fi nreform/sover_mo/presentation.pptx (дата обращения: 19.08.2016). 

3. Ежукова О.А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 56-59.

4. Развитие территории муниципального образования на примере реализации проекта «Техники муниципального развития» / А.В. Сычёв [и др.] // Сибирский экономический вестник. 2016. № 2. С. 57-65.

5. Там же. местный самоуправление полномочие забайкальский

6. Информация о результатах выборов органов местного самоуправления Забайкальского края в единый день голосования 13 сентября 2015 года [Электронный ресурс]. URL: http://www.zabkray.izbirkom.ru/WAY/962766/sx/art/964784/cp/1/br/962790.html (дата обращения: 19.08.2016).

7. Современные вызовы и перспективы развития: доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / Р.В. Петухов [и др.]; РАНХиГС, Высш. шк. гос. упр. Москва, 2016. 306 с.

8. Хойто-Ага - самое благоустроенное село [Электронный ресурс]. URL: http://www.aginsk-pravda.ru/news/khojto_aga_samoe_blagoustroennoe_selo_v_okruge/2014-07-01-2486 (дата обращения: 20.08.2016).

9. Лапа Е.А., Лапа Е.И. Типологизация региональных рынков труда на основе кластерного анализа // Теория и практика общественного развития. 2016. № 2. С. 68-71.

10. Крюков Д.С. Функциональный анализ предпринимательской деятельности // Проблемы экономики. 2016. № 4 (74). С. 6-7.

Размещено на Allbest.ru