До питання стандартів справедливого правосуддя в адміністративних справах

Размещено на http://allbest.ru

До питання стандартів справедливого правосуддя в адміністративних справах

Константий О.В., доктор юридичних наук,

доцент, заслужений юрист України,

науковий консультант управління

забезпечення діяльності Судової палати

в адміністративних справах Верховного Суду України

Вступ

Постановка проблеми. У наш час триває судова реформа, кінцевою метою якої є утвердження справедливого правосуддя для кожної особи. Під час створення нормативних передумов для досягнення означеної мети вч. 1 ст. 129 Конституції України засадою діяльності суддів в їхній професійній роботі було визначено верховенство не закону, а права.

Це за умов не завжди «правового законодавства» дозволяє через застосування такого принципу усувати під час вирішення юридичних спорів суб'єктивізм й інші упущення законодавця і водночас вимагає практичного знання носіями судових повноважень стандартів справедливого суду, властивих будь-якій демократичній державі.

Зазначене особливо актуальне для адміністративного судочинства, яке спеціально призначене для захисту прав приватних осіб від їх порушень або обмежень у відносинах з апаратом публічної влади. Досягнення критеріїв справедливого правосуддя в адміністративних справах передбачає забезпечення проведення в життя принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною, реальне досягнення засад верховенства права.

Метою статті є розкриття питань стандартів справедливого правосуддя в адміністративних справах відповідно до сталої практики Європейського суду із прав людини (далі - ЄСПЛ), яка в Україні для суддів є джерелом права.

Виклад основного матеріалу

Критерії справедливого суду дістали загалом практичної інтерпретації їхнього змісту в рішеннях ЄСПЛ у справах за п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція). Зважаючи на те, що мотивування дотримання таких стандартів є необхідним під час вирішення судами України конкретних справ, зокрема й адміністративної юрисдикції, а також, що їх порушення варто зазначати й описувати заявникам під час подання заяв до згаданої міжнародної судової установи, юрисдикція якої визнана нашою державою, розглянемо зазначені стандарти справедливого суду більш детально.

Вихідним (початковим) під час оцінювання досягнення в конкретній справі критеріїв справедливого суду є забезпечення особі права на доступ до правосуддя. Так, у п. 35 рішення від 21 лютого 1975 р. в справі «Голдер проти Сполученого Королівства» ЄСПЛ цілком закономірно зазначив, що такі характеристики процесу, як справедливість, публічність, динамізм позбавляються сенсу, якщо немає самого судового розгляду, тобто без відкриття провадження у справі [1].

Право на доступ до правосуддя, передусім, передбачає гарантії для особи щодо практичної можливості ініціювання судового процесу (шляхом звернення з позовом чи скаргою до суду).

Водночас застосування п. 1 ст. 6 Конвенції в частині гарантування особі права на доступ до суду залежить від наявності в неї дійсного (негіпотетичного) спору щодо її прав або обов'язків цивільного характеру. Це повного мірою стосується й правосуддя в царині адміністративних правовідносин (рішення від 17 липня 1971 р. в справі Рінгайсена (Ringersen v. Austria). Як визначив ЄСПЛ у п. 47 рішення від 23 червня 1981 р. «Ле Конт, Ван Левен і Де Мейєр проти Бельгії», кожен із двох офіційних текстів п. 1 ст. 6 Конвенції (франц. Contestationsur - «оспорювання»; англ. determination of- «визначення») про те, що цивільні права й обов'язки мають бути очевидним предметом чи одним із предметів «спору»; результат судового процесу повинен мати пряме значення для встановлення таких прав.

Отже, п. 1 ст. 6 Конвенції не підлягає застосуванню в судових провадженнях, в яких немає спору між сторонами, чи в односторонніх провадженнях, в яких немає сторін спору (наприклад, наказне чи окреме провадження в цивільному процесі України), та за відсутності прав як предмета спору («Алавердян проти Вірменії», п. 35).

Водночас «спір» повинен мати справжній і серйозний характер («Спорронґ і Льоннрот проти Швеції», п. 81). Отже, незначний зв'язок чи не пов'язані із завданням шкоди правам особи наслідки є недостатніми для застосування п. 1 ст. 6 Конвенції в частині гарантування доступу до правосуддя {Boulois v. Luxembourg, п. 90) [2, с. 5, 6].

Отже, у царині розв'язання спорів адміністративно-правового характеру забезпечення права на доступ до правосуддя потребує створення державою розгалуженої, територіально доступної системи адміністративних судів, в яких має працювати достатня для їх вирішення в розумний строк кількість професійних, добре обізнаних у праві суддів, до яких без будь-яких формальних перепон з адміністративним позовом може звернутися кожна особа, яка вважає, що її суб'єктивні права або законні інтереси є порушеними у відносинах із суб'єктами владних повноважень, і відповідні вимоги, ураховуючи їхню дійсність і серйозність, будуть прийнятими до розгляду, об'єктивно вивченими зазначеним судом на засадах незалежності, неупередженості, пропорційності з винесенням на завершення в розумний строк справедливого по суті рішення.

Право на доступ до правосуддя змістовно містить не лише гарантування особі можливості звернення без необгрунтованих перешкод до суду, а також і вирішення позову (скарги) судом. Так, у п. 50 рішення від 13 січня 2011 р. в справі «Чуйкіна проти України» ЄСПЛ зазначив, що «право на доступ до суду <...> було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної Держави дозволяла особі подати до суду цивільний позов без гарантії того, що справу буде вирішено остаточним рішенням в судовому провадженні».

Право на доступ до правосуддя в адміністративних справах не є абсолютним і може підлягати певним опосередкованим обмеженням. Але згідно із прецедентною правовою позицією ЄСПЛ, визначеною в п. 92 рішення від 23 липня 2002 р. у справі «Компанія «Вестберґатаксі Акгіеболаґ» і Вуліч проти Швеції», «можливості доступу до суду не можуть бути обмежені чи звужені в спосіб або до такої міри, які спотворюють суть цього права». Обмеження цього права суперечитиме п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не передбачає «законної мети» і якщо відсутнє «пропорційне співвідношення між використаними засобами та метою» (Ashingdane v. The United Kingdom («Ашинґдейн проти Сполученого Королівства»), § 57; Markovic and Others v. Italy («Марковіч та інші проти Італії»), п. 99).

Отже, з позиції вимог п. 1 ст. 6 Конвенції, певні обмеження права на доступ до правосуддя в адміністративних справах допустимі, якщо вони є чітко й пропорційно визначеними в Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС) та є звичайними (неекстраординарними) для демократичного суспільства.

Метою таких обмежень може бути забезпечення «функціональності» (дієвості) системи адміністративної юстиції, що включає право суду не приймати до розгляду позови, апеляційні чи касаційні скарги, подані після закінчення граничних строків на звернення з ними (без наявності й обгрунтування вагомими доказами поважності пропуску цих строків) {Stubbings and Others v. the United Kingdom («Стаббінґс та інші проти Сполученого Королівства»), пп. 51-52) або не оформлені відповідно до вимог процесуального закону. ЄСПЛ у п. 85 рішення у справі Luordo v. Italy («Луордо проти Італії») визначив, що критерії прийнятності заяви регулюються державою, яка має певну свободу розсуду в цьому питанні [2, с. 16].

У царині вирішення адміністративно-правових спорів в Україні ЄСПЛ встановлював порушення права приватних осіб на доступ до правосуддя головним чином у діяльності суду касаційної інстанції та переважно на етапі започатку- вання роботи Вищого адміністративного суду України. Так, підставою для відповідних висновків слугували випадки відмови у відкритті касаційного провадження суддями цього суду за касаційними скаргами, які подавалися в межах двомісячного строку на оскарження рішень апеляційних судів, що визначався в чинних на час їх ухвалення положеннях Цивільного процесуального кодексу України 1963 р., а також відсутність наведення у відповідних ухвалах мотивів, чому касаційна скарга є необгрунтованою і викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи (п.5ч.5ст. 214 КАС).

Наприклад, у прийнятому 16 лютого 2017 р. рішенні у справі «Гаврилов проти України» ЄСПЛ констатував порушення права заявника (військового пенсіонера) на доступ до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду України в розгляді його касаційної скарги спочатку у зв'язку з невиконанням ухвали від 17 жовтня 2005 р. (згідно з якою касаційна скарга була залишена без руху та надано строк на виправлення недоліків у ній в частині сплати судового збору та додання необхідної кількості її копій), а потім через неподання ним клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження, перешкодила ефективному здійсненню права заявника на розгляд судовим порядком його адміністративного позову [3].

В одному контексті із правом на доступ до правосуддя перебуває й право на розумний строк вирішення справи судом, захисту прав та інтересів особи. Навіть більше, це право можна розглядати як свого роду складовий елемент багаторівневого права на доступ до правосуддя.

Вимогою щодо розгляду справи впродовж «розумного строку», як визначив ЄСПЛ у п. 61 рішення у справі Katte Klitsche de la Grange v. Italy («Катте Клітше де ла Грандж проти Італії»), є підкреслена в Конвенції важливість правозастосу- вання без відкладень, що можуть зашкодити ефективності судового захисту.

Обов'язком держав-членів є організація їхніх правових систем так, щоб їхні суди могли гарантувати право кожного на отримання остаточного судового рішення у справах, які стосуються цивільних прав і обов'язків, упродовж відповідного терміну {Sьrmeli v. Germany («Сюрмелі проти Німеччини»), п. 129). Водночас надмірна завантаженість суддів, що є характерною для апеляційних і касаційного судів в адміністративних справах в Україні, як причина встановлення порушення розумного строку вирішення справ, зазвичай, ЄСПЛ не береться до уваги {Cappello v. Italy («Капелло проти Італії»), п. 17).

Як зазначено в п. 29 рішення в справі Zimmermann and Steiner v. Switzerland («Цимерман і Штайнер проти Швейцарії»), тимчасове нагромадження невирішених справ не призводить до відповідальності Договірної Сторони, якщо вона оперативно вживає заходів для подолання такої надзвичайної ситуації.

До методів, які визнані як тимчасово доцільні, ЄСПЛ відніс встановлення певної черговості розгляду справ, яка залежить не просто від дати порушення справи в суді, а і від ступеня її терміновості, важливості та, зокрема, з'ясування, яке значення для даної особи (осіб) має вирішення спору. Проте, якщо такий стан речей набуває довготривалого характеру і стає проблемою структурної організації, такі методи вже не можуть вважатися достатніми, і тоді держава не може надалі відкладати вжиття ефективних заходів. адміністративний юридичний правосуддя скарга

З метою запобігання фактам встановлення порушення Україною права на розумний строк судового розгляду справ у процесі проведення судової реформи нагальним є оголошення після завершення першого добору кандидатів на посади суддів Верховного Суду нового добору на залишок 80 вакантних посад суддів у цьому суді.

Адже, якщо брати справи адміністративної юрисдикції, то у Вищому адміністративному суді України станом на 1 серпня 2017 р. кількість нерозглянутих справ і матеріалів становила 28 648, а в Судовій палаті в адміністративних справах Верховного Суду України залишалися нерозглянутими приблизно 560 справ за заявами про перегляд судових рішень із підстав, визначених ст. 237 КАС [4].

Тобто очевидно, що лише для розгляду залишків касаційних скарг і заяв про перегляд Касаційному адміністративному суду, до складу якого передбачається призначити 30 суддів (з яких 5 мають увійти до складу Великої палати - О. К.), знадобиться декілька років, не беручи до уваги ті скарги та матеріали, зокрема й типових справ (для прийняття зразкових рішень - О. К), які почнуть надходити в порядку нового процесуального законодавства. А тому вже зараз можна прогнозувати значну перевантаженість нового Касаційного адміністративного суду та виникнення труднощів із дотриманням розумного строку касаційного провадження в значній кількості справ, які надійдуть на розгляд до нього.

Водночас із проведенням конституційної реформи в частині правосуддя (внесенням відповідних змін до Основного закону України - О. К.) досягнуто стан впровадження в національне законодавство положень п. 1 ст. 6 Конвенції щодо інституційної (організаційної) складової частини вимоги забезпечення права на справедливий суд, а саме - щодо встановлення законом (а не підзаконним актом) суду, який має вирішувати спір щодо прав і обов'язків особи цивільного характеру, зокрема й у відносинах із публічною адміністрацією. До судової реформи 2016 р. суди утворювалися указом президента України, а не законом.

Суд, як його розглядає ЄСПЛ («Лавентс проти Латвії» {Lavents V. Latvia), п. 17), завжди повинен бути встановленим законом для того, аби відповідати умовам легітимності щодо розгляду індивідуальних справ у демократичному суспільстві. Фраза «заснований на законних підставах» означає не тільки законні підстави для існування «суду», а також і відповідність суду специфічним правилам, які регламентують його діяльність («Сокуренко і Стригун проти України», п. 24).

У цьому пункті рішення ЄСПЛ нагадав, що в рішенні у справі «Занд проти Австрії» Комісія висловила думку, що термін «суд, встановлений законом» уп. 1 ст. 6 передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з < . > питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <... >» [5]. Вимога п. 1 ст. 6 Конвенції щодо законності суду поширюється також і на склад суду в кожній справі [6].

Зі словосполученням «суд, встановлений законом» тісно пов'язані інші вимоги п. 1 ст. 6 Конвенції, зокрема про те, що цей суд має бути також незалежним і безстороннім. Останні з названих вимог, зазвичай, розглядаються разом («Клейн та інші проти Нідерландів» (Kleyn and Others v. the Netherlands), n. 24). Поняття «незалежний» (за підходами, застосованими в рішеннях ЄСПЛ - О. К.) охоплює, передусім, незалежність суду в процесі розгляду конкретної справи від органів виконавчої та законодавчої влади. Це є свого роду процесуальною гарантією права на справедливий суд (вказане рішення, п. 193 - О. К).

Незалежність судової влади порушується, якщо представник виконавчої влади втручається в розгляд судом справи з метою впливу на її результат («Совтрансавто-Холдинг проти України», п. 80). Під час з'ясування «незалежності» суду в контексті п. 1 ст. 6 Конвенції ЄСПЛ у певній справі звертається до встановлення таких обставин, як: порядок призначення членів суду та термін їхніх повноважень; існування гарантій проти зовнішнього тиску; і чи проявляється суд як незалежний орган («Клейн та інші проти Нідерландів» (Kleyn and Others v. the Netherlands), n. 190).

Під час оцінювання неупередженості застосовуються такі критерії: суб'єктивний тест, що передбачає з'ясування персональних переконань і поведінки конкретного судді з метою визначення існування в нього неупереджено- го або суб'єктивного ставлення до конкретної справи; об'єктивний тест, за яким визначається, чи був суд, і серед іншого його структура, такими, що забезпечували відповідні гарантії щодо виключення легітимних сумнівів стосовно його неупередженості (Micallef v. Malta, п. 93). Кожен суддя, стосовно якого існують будь-які сумніви в його достатній неупередженості, повинен відмовитися від розгляду справи (п. 98 цього рішення - О. К.).

ЄСПЛ неодноразово підкреслював, що його завданням не є усунення фактичних чи юридичних помилок, які допускає національний суд під час вирішення справи, якщо тільки ці помилки не є явними та не порушують прав і свобод, гарантованих Конвенцією {Garcia Ruiz v. Spain (Гарсіа Руїз проти Іспанії), п. 28). ЄСПЛ, за загальним правилом, визнає себе неповноважним ставити під сумнів рішення й висновки національних судів стосовно встановлення обставин справи (за винятком грубих порушень), трактування і застосування національного законодавства, а також у наближення України до Європейського Союзу.

В питаннях прийнятності й оцінки доказів. У зв'язку із цим, відповідно до вимог п. 1 ст. 6 Конвенції, ЄСПЛ перевіряє дотримання національними судами, насамперед, вимог процесуальної справедливості. Вважається, що цей пункт зазначеної статті гарантує не «основну» (філософсько- моральну), а саме «процесуальну справедливість», яку на практиці розуміють як дотримання стандартів змагального провадження, за якими національний суд має на рівних засадах заслухати аргументи всіх сторін.

Справедливість проваджень оцінюється протягом усього їх здійснення загалом {Mirolubovs and Others v. Latvia («Миролюбов та інші проти Латвії»), п. 103) [2, с. 43, 44].

Отже, вихідною процесуальною гарантією права на справедливий суд за п. 1 ст. 6 Конвенції є вимога змагальності провадження із судового розгляду та вирішення публічно-правового спору загалом (від його відкриття до ухвалення остаточного судового рішення).

Змагальність розуміють як забезпечення сторонам можливості бути обізнаними щодо всіх коментарів (пояснень) щодо представлених доказів і спостережень, які можуть вплинути на рішення суду {Kress v. France («Кресс проти Франції»), п. 74). Відповідно до цього принципу, кожна сторона в справі повинна мати можливість ознайомитися з доказами в суді та коментувати їхній зміст і належність у допустимій формі в установлений час {Immeubles Groupe Kosser v. France («Іммебль Груп Коссер проти Франції»), п. 26) і за потреби домогтися відкладення розгляду справи {Yvon v. France («Івон проти Франції»), п. 39).

Варто зазначити, що кращій реалізації конвенційної вимоги про змагальність провадження практично сприятимуть запропоновані в проекті нового КАС арбітрувальні процедури підготовки справи до розгляду, за якими передбачається отримання судом до розгляду справи відзивів, коментарів, пояснень щодо предмета спору від усіх його учасників (гл. 1 р. II) [7].

Процесуальним складником вимог справедливого судового розгляду є також умова «рівності сторін» («справедливого балансу» між ними). У п. 26 рішення від 15 травня 2008 р. в справі «Надточій проти України» ЄСПЛ нагадав, що принцип рівності сторін - це один зі складників ширшої концепції справедливого судового розгляду, який передбачає, що кожна сторона повинна мати розумну можливість представляти свою сторону в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище порівняно з опонентом (див., серед інших рішень та mutatis mutandis, «Кресс проти Франції» {Kress v. France) [GC], no. 39594/98, п. 72, ECHR 2001-VI та ін.). Право на судовий захист вважається ефективним тільки якщо зауваження сторін справді «заслухані», тобто належним чином вивчені судом {Donadze v. Georgia («Донадзе проти Грузії»), п. 32, 35).

Висновки

Отже, право на справедливий суд, гарантоване п. 1 ст. 6 Конвенції, згідно з інтерпретуючими його рішеннями ЄСПЛ, є достатньо багатоаспектним. Це, своєю чергою, окреслює існування значної кількості вимог до національних судів під час розгляду та вирішення ними адміністративно-правових спорів у контексті досягнення завдань, визначених у ч. 1 ст. 2 КАС.

Знання відповідних стандартів уже поступово почало становити зміст підготовки суддів під час підвищення ними кваліфікації та під час добору на суддівські посади. Але залишається актуальним питання досягнення стану практичної належної реалізації таких стандартів у процедурах адміністративного судочинства в Україні в майбутньому. Адже це становитиме один із найголовніших критеріїв суспільної оцінки започаткованої судової реформи як складника процесів

Список використаних джерел

1. Голдер (Colder) проти Сполученого Королівства : рішення від 21 лютого 1975 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : zakon. rada.gov.ua/laws/show/980_086.

2. Посібник зі ст. 6. Право на справедливий суд (цивільна частина) II Рада Європи ; Європейський Суд із прав людини. -2013. -77 с.

3. Гаврилов проти України : рішення від Іблютого 2017 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://sc.gov.ua/uploads/tinymce/fi ІЄ5/%00%93%00%ВО%00%В2%01%80%00%В8%00%ВВ%00%ВЕ%00%В2%20%00%ВЕ%01%80%00%ВЕ%01%82%00%В8%20%00 %АЗ%00%ВА%01%80%00%ВО%01%97%00%ВЄ%00%В8.р8Г

4. Сколько дел останется новому Верховному Суду [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://sud.ua/ru/news/publication/107360- 5коІко-8еІ-8о5(апе(зуа-поуоти-уегкЬоупоти-5и8и.

5. Постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 27 квітня 2017 р. у справі № 2а/2470/1276/12 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/66515163.

6. Хотинська-Нор О. Право на «суд, встановлений законом» як структурний елемент права на справедливий суд : український контекст / О. Хотинська-Нор II Адвокат. - 2015. -№1.-С. 24-25.

7. Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів : проект Закону, реєстр. № 6232 від 23 березня 2017 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://sc.gov.ua

Анотація

До питання стандартів справедливого правосуддя в адміністративних справах. Константий О.В., доктор юридичних наук, доцент, заслужений юрист України, науковий консультант управління забезпечення діяльності Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

Стаття присвячена розгляду питань складників стандартів справедливого правосуддя, сформованих у практиці Європейського суду із прав людини, які мають застосовуватися адміністративними судами України під час розгляду і вирішення адміністративних справ.

Ключові слова: справедливе правосуддя, адміністративне судочинство, Європейський суд із прав людини, судова реформа.

Аннотация

К вопросу стандартов справедливого правосудия в административных делах. Константий А.В., доктор юридических наук, доцент, заслуженный юрист Украины, научный консультант управления обеспечения деятельности Судебной палаты в административных делах Верховного Суда Украины

Статья посвящена рассмотрению вопросов составляющих стандартов справедливого правосудия, сложившихся в практике Европейского суда по правам человека, которые должны применяться административными судами Украины во время рассмотрения и раз¬решения административных дел.

Ключевые слова: справедливое правосудие, административное судопроизводство, Европейский суд по правам человека, судеб¬ная реформа.

Annotation

The question of standards fair trial in administrative cases. Constanti A.V., doctor of law, Professor, honored lawyer of Ukraine, scientific consultant management support the activities of the Court chamber of administrative cases of the Supreme Court of Ukraine

The article is devoted to the consideration of the questions of the components of the standards of fair justice established in the practice of the European Court of Human Rights, which should be applied by the administrative courts of Ukraine during the examination and resolution of administrative cases.

Keywords: fair justice, administrative legal proceedings, European

Размещено на Allbest.ru