Правовой статус депутата органа местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Правовой статус депутата органа местного самоуправления

Специальность: 12.00.02. - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Хазиева Регина Рафисовна

Москва 2012

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Хазов Евгений Николаевич.

Официальные оппоненты:

Гончаров Игорь Владимирович, доктор юридических наук, профессор, заместитель начальника Академии управления МВД РФ

Миронов Артур Левонович, кандидат юридических наук, главный редактор журнала «Вестник Московского университета МВД России»

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Башкирский государственный университет».

Защита состоится «20» ноября 2012 г. в 13.00 часов на заседании диссертационного совета ДК 203.019.02 при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д.12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан «__»________2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент А.Г. Мамонтов

правовой депутат конституционный

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что народовластие в Российской Федерации это одна из качественных характеристик со-временного демократического правового государства и важнейший объект исследования юридической науки. Одной из конституционных форм реализации народом принадлежащей ему власти является местное самоуправление.

Российское государство заинтересовано в развитом институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государством. Главная задача местного самоуправления заключается в объединении усилий населения по решению вопросов местного значения, которые обеспечивают демократизм, стабильность и целостность российского государства.

Как отмечает Президент Российской Федерации В.В. Путин: «Местное самоуправление - это школа ответственности граждан. В то же время это - «профессионально-политическое училище», которое формирует ключевые компетенции начинающего политика: способность договариваться с разными социальными и профессиональными группами, понятно доносить свои идеи до людей, защищать права и интересы своих избирателей» Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. № 20..

Для обеспечения максимального взаимодействия местной власти с населением, повышения уровня и качества народного представительства во власти необходимо наличие эффективно функционирующего института правового статуса депутата органа местного самоуправления.

В современной науке не сложилось устойчивого представления относительно самого понятия и основных элементов правового статуса депутата органа местного самоуправления, что дает возможность высказать собственную позицию по обозначенной проблеме.

Недостатки в содержании элементов правового статуса депутата органа местного самоуправления, прежде всего, влияют на качество реализации депутатом законодательно закрепленных полномочий. Таким образом, комплексное исследование содержательного наполнения элементов правового статуса депутата органа местного самоуправления предполагает необходимость теоретического анализа, в том числе через призму исторического развития законодательства в указанной сфере и практики его применения.

Основным предназначением депутата органа местного самоуправления является представление интересов населения и участие в решение вопросов местного значения. В целях беспрепятственного и эффективного осуществления своих прав и обязанностей депутату предоставляются законодательно обеспеченные гарантии, которые выступают необходимыми условиями реализации полномочий депутата. Законодательство о местном самоуправлении четко оговаривает, что в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения своих прав и обязанностей депутат несет ответственность.

Определение и законодательное закрепление правового статуса депутата органа местного самоуправления всегда ставило перед государством сложные задачи Попов М.Ю. Понятие, содержание и сущность правового статуса депутата представительного органа власти в РФ// Вестник Волгоградской академии МВД России. 2010. № 3. С. 45.. В этой связи представляется исключительно важным, чтобы данная проблема была решена на законодательном уровне, так как недостаточная разработанность федерального законодательства в части правового закрепления статуса депутата органа местного самоуправления, ведет к пробелам в соответствующем законодательстве субъектов Российской Федерации.

Актуальность темы диссертационного исследования в значительной мере предопределена необходимостью: во-первых, теоретического осмысления современной ситуации развития правового статуса депутата органа местного самоуправления, во-вторых, преодоления многочисленных пробелов в законодательстве о правовом статусе депутата органа местного самоуправления и несогласованностей между нормами федерального законодательства, определяющими статус депутата органа местного самоуправления, и нормами регионального, муниципального законодательства, в-третьих, внесения изменений в федеральное законодательство о местном самоуправлении, направленных на повышение эффективности деятельности депутата органа местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Многоаспектный характер темы диссертационной работы предопределил необходимость обращения к различным отраслям юридической науки, в частности, к работам в области теории государства и права, конституционного и муниципального права.

При рассмотрении отдельных вопросов проблематики автор диссертационного исследования опирался на труды известных ученых в области конституционного права: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Б.М. Елисеева, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, И.С. Яценко и других.

Вопросы правового положения депутата органа местного самоуправления на общетеоретическом и отраслевом уровне рассмотрены в работах: И.А. Алексеева, Д.Н. Бахраха, Д.А. Баринова, Г.Н. Белова, А.А. Безуглова, Н.А. Богданова, М.В. Варлена, Н.В. Витрука, П.Д. Воеводина, В.Ф. Воробьева, И.В. Выдрина, И.Н. Глебова, М.А. Гмырина, А.А. Гусейнова, Ю.А. Дмитриева, И.С. Данилова, И.В. Захарова, А.В. Зиновьева, Е.Ю. Зинченко, Т.Д. Зражевской, И.Н. Зубова, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, В.В. Комаровой, А.А. Кондрашева, О.Е. Кутафина, А.М. Лимонова, И.В. Литвиненко, В.П. Малахова, М.С. Малинина, А.Ф. Малого, А.В. Норкина, Л.А. Нудненко, Ш.М. Нурадинова, И.П. Окулича, В.Д. Перевалова, Н.В. Постового, Ю.Г. Просвирника, А.С. Прудникова, П.И. Савицкого, Н.Т. Савенкова, В.И. Фадеева, С.О. Харламова, В.И. Червонюка, А.Я. Ярматова, В.С. Юдина и других.

Целью исследования является анализ теоретических и практических проблем механизма обеспечения правового статуса депутата органа местного самоуправления и определение направления по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей правовой статус депутата органа местного самоуправления на современном этапе развития Российского государства.

В соответствии с поставленными целями сформулированы основные задачи исследования:

- рассмотреть теоретико-правовые основы статуса депутата органа местного самоуправления;

- проанализировать основные нормы конституционного законодательства, а также нормы отраслевого российского законодательства, регулирующие правовой статус депутата органа местного самоуправления;

- сформулировать понятие правового статуса депутата органа местного самоуправления;

- раскрыть организационно-правовой модели избрания депутата органа местного самоуправления;

- определить правовую природу полномочий депутата органа местного самоуправления как важнейшего элемента правового статуса депутата органа местного самоуправления;

- установить систему гарантий деятельности депутата органа местного самоуправления;

- выявить проблемы ответственности депутата органа местного самоуправления;

- определить тенденции и перспективы совершенствования института ответственности депутата органа местного самоуправления;

- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования статуса депутата органа местного самоуправления.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, обеспечивающих всестороннюю реализацию деятельности депутата органа местного самоуправления.

Предметом диссертационного исследования является совокупность правовых норм, определяющих природу правового статуса депутата органа местного самоуправления, его полномочий, гарантий и ответственности.

Методологической основой исследования является современный инструментарий, концептуальные подходы к правовому статусу депутата органа местного самоуправления, выработанные современной юридической наукой. Проблемы правового статуса депутата органа местного самоуправления были исследованы на основе общенаучных методов: диалектического, исторического, логического, а также частных научных методов: сравнительно-правового, системно-структурного анализа, формально-юридического, историко-правового, нормативно-логического и др. Использование при написании диссертации широкого спектра методов позволило автору показать в комплексе исторические условия, правовую базу, теоретические основы и конкретные элементы правового статуса депутата органа местного самоуправления, целостно раскрыть предмет исследования, достичь обозначенной цели, решить поставленные задачи.

Правовую основу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, федеральные законы, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципально-правовые акты, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации. Основополагающими правовыми актами, регулирующими статус депутата органа местного самоуправления, являются: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Научная новизна диссертационного исследования определена совокупностью анализируемых теоретических и практических проблем, связанных с содержанием правового статуса депутата органа местного самоуправления и определением новых подходов к их решению.

В работе системно проанализированы правовые нормы, регламентирующие основы правового статуса депутата органа местного самоуправления, а также соответствующие теоретические положения ученых-конституционалистов. Полученные результаты позволили систематизировать и обобщить исследовательскую базу в рамках данной работы, а также сформулировать теоретические предложения, направленные на обеспечение эффективной деятельности депутата органа местного самоуправления. Вследствие этого автором предложено авторское определение правового статуса депутата органа местного самоуправления и раскрыто его содержание; в работе рассматриваются принципы, определяющие содержание и особенности правового статуса депутата органа местного самоуправления; проводится структурирование системы гарантий депутатской деятельности; впервые обосновывается необходимость применения исключительно мажоритарной избирательной системы при избрании депутата органа местного самоуправления; раскрывается содержание полномочий депутата органа местного самоуправления; аргументируется вывод о необходимости более детальной регламентации на федеральном уровне процедуры отзыва депутата органа местного самоуправления; формулируется предложение по совершенствованию федерального законодательства о местном самоуправлении в части закрепления правового статуса депутата органа местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

1.Под правовым статусом депутата органа местного самоуправления понимается юридическое положение, включающее в себя совокупность прав и обязанностей депутата органа местного самоуправления, гарантии его деятельности и ответственность, наступающую за противоправные действия (бездействия) депутата органа местного самоуправления.

Правовой статус депутата органа местного самоуправления раскрывают принципы, определяющие его особенности, в частности: принцип независимости, принцип недопустимости совмещения статусов, принцип ответственности должностных лиц за неисполнение законных требований депутата, принцип императивного мандата.

2.Анализируя статью 2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», автор приходит к выводу о том, что под депутатом представительного органа местного самоуправления следует понимать выборное лицо представительного органа муниципального образования, избранное населением соответствующего избирательного округа на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, наделенное полномочиями по представлению интересов населения муниципального образования.

3.Формирование представительного органа местного самоуправления в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек необходимо осуществлять по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, так как проведение выборов по спискам кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями (пропорциональная система), ведет к потере возможности реализовывать отзыв депутата органа местного самоуправления.

4.В системе гарантий депутатской деятельности выделяются общие и специальные гарантии, направленные на обеспечение эффективной представительской деятельности народных избранников. К общим гарантиям отнесены политические, социальные и экономические гарантии. Специальные гарантии являются особыми мерами обеспечения депутатской деятельности и определяются депутатской неприкосновенностью, гарантией трудовых прав, материально-финансовой гарантией и организационно-правовыми гарантиями.

5.В качестве основания отзыва депутата органа местного самоуправления следует определять «неоправдание доверия населения», под которым следует понимать отказ от ведения приема граждан, рассмотрения их жалоб и заявлений, бездействие в случае нарушения прав, свобод, законных интересов населения и не обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по устранению нарушений.

6.Обобщая и оценивая правовое регулирование статуса депутата органа местного самоуправления диссертант предлагает дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главой, посвященной непосредственно правовому статусу депутата органа местного самоуправления. В данную главу должны быть включены все основные положения, раскрывающие правовой статус депутата органа местного самоуправления. По мнению автора, необходимо закрепить требования к кандидату в депутаты, детально закрепить права и обязанности депутата органа местного самоуправления, основания досрочного прекращения полномочий, включая основания и процедуру отзыва, гарантии депутатской деятельности и ответственность депутата органа местного самоуправления.

Действующее законодательство Российской Федерации, регулирующее институт местного самоуправления, недостаточно эффективно регламентирует вопросы статуса депутата органа местного самоуправления. Такое положение негативно отражается на деятельности депутата органа местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования связана с его научной новизной и заключается в предпринятой попытке комплексного анализа различных аспектов правового статуса депутата органа местного самоуправления, которые непосредственно влияют на реализацию функций представительного органа муниципального образования, на деятельность других муниципальных органов, на осуществление местного самоуправления в целом.

Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут дополнить сложившийся понятийный аппарат, посвященный правовому статусу депутата органа местного самоуправления. Также материалы исследования могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в данной области, для преподавания таких дисциплин в высших юридических учебных заведениях, как «Конституционное право России» и «Муниципальное право России».

Результаты исследования важны также для совершенствования действующего и разработки нового законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципально-правовых актов.

Апробация результатов исследования. Диссертация была выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.

Основные положения диссертационного исследования обсуждались на научно-практических конференциях и «круглых столах», посвященных проблемам правового статуса депутата органа местного самоуправления. Отдельные положения были озвучены на III Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и государства в XXI веке, Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина».

Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Уфимского юридического института МВД РФ, а также в практическую деятельность Государственного Собрания - Курултай Республики Башкортостан и Администрации городского округа г.Уфы.

Структура диссертационного исследования была определена в соответствии с предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, шести параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка литературы.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются объект, предмет, цель и соответствующие целям задачи диссертационной работы, излагается методологическая и теоретическая база работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, а также приводятся сведения об апробации результатов исследования и о структуре работы.

Первая глава «Теоретико-правовые основы правового статуса депутата органа местного самоуправления» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Юридическая природа понятия и содержания правового статуса депутата органа местного самоуправления» - рассматриваются вопросы общетеоретического и отраслевого характера, посвященные статусу депутата органа местного самоуправления.

Правовой статус депутата - это одна из важнейших политико-правовых категорий, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии и состоянием законности. Диссертант определяет правовой статус депутата органа местного самоуправления как юридическое положение, включающее в себя совокупность прав и обязанностей депутата органа местного самоуправления, гарантии его деятельности и ответственность, наступающую за противоправные действия (бездействия) депутата органа местного самоуправления.

Для более полного исследования правового статуса депутата органа местного самоуправления автором были проанализированы принципы, раскрывающие его содержание и особенности.

Первоочередно автором был выделен принцип независимости, определяющий возможность депутата самостоятельно принимать правовые решения в интересах населения (например, в работе с избирателями).

Автором был отмечен принцип недопустимости совмещения депутатом статусов - это один из основных принципов, касающийся депутатов, работающих на постоянной основе. Депутатский мандат несовместим ни с какой государственной или иной должностью. В соответствии со статьей 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат не вправе заниматься: предпринимательской деятельностью, состоять членом управления коммерческой организации, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности, входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов.

Одним из значимых принципов правового статуса депутата органа местного самоуправления является принцип ответственности должностных лиц за неисполнение законных требований депутата. При отсутствии признаков уголовного деяния, установленных действующим законодательством, к административной ответственности привлекаются должностные лица государственных органов и органов объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и подчиненности за невыполнение законных требований народного депутата органа местного самоуправления или создание препятствий в его работе.

В качестве основополагающего принципа правового статуса депутата органа местного самоуправления диссертант выделяет принцип императивного мандата. В теории конституционного права различают два основных вида депутатского мандата - императивный и свободный. Законодательством и наукой до сих пор не решен вопрос о том, какой мандат является основным для депутата органа местного самоуправления, автором был проведен сравнительный анализ императивного и свободного мандата. Полученные результаты позволили выделить преимущества императивного мандата для депутата органа местного самоуправления. По мнению диссертанта, императивный мандат по своему характеру непосредственно и жестко связан общей волей и конкретными поручениями избирателей. Эта зависимость депутата от населения, делегировавшего ему свои полномочия, выражается в том, что при избрании депутат получает от них наказы-поручения общественно значимого характера, а в ходе работы он обязан не только информировать избирателей, но и регулярно отчитываться перед ними как о своей деятельности, так и о деятельности представительного органа, в который он избран, его комитетов и комиссий, в которых он состоит, о выполнении наказов избирателей. Под императивностью депутатского мандата следует понимать безусловное выполнение депутатом в соответствии с законами воли избира-телей, его ответственность перед избирателями за свою деятельность.

Во втором параграфе - «Нормативно-правовое регулирование статуса депутата органа местного самоуправления» - автором анализируются нормативно-правовые акты, устанавливающие правовой статус депутата органа местного самоуправления.

Автором рассматриваются дореволюционный период развития местного самоуправления, изменения, произошедшие в советский период развития представительной системы, кардинальные изменения в период перестройки, а также современное законодательство. В диссертации анализируются все уровни законодательства о местном самоуправлении.

На федеральном уровне регулирование правового статуса депутата органа местного самоуправления осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными актами.

Регламентация депутатского правоположения осуществляется, также Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный закон раскрывает процедуру избрания депутатов и дает определение понятия «депутат». Важно отметить, что это единственный закон, дающий определение термина «депутат». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» раскрывает понятия «должностное лицо местного самоуправления», «выборное лицо местного самоуправления», «выборное должностное лицо местного самоуправления», а «депутат» раскрывается лишь как член представительного органа. В связи, с данным положением автором предложено определение депутата представительного органа местного самоуправления, под которым понимается выборное лицо представительного органа муниципального образования, избранное избирателями соответствующего избирательного округа на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, наделенное полномочиями по представлению интересов населения муниципального образования».

Всесторонний анализ базового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. позволили сделать вывод о том, что правовое регулирование статуса депутата органа местного самоуправления далеко от совершенства и требует своего решения.

В работе также рассматриваются постановления Конституционного Суда Российской Федерации, по убеждению автора решения Конституционного Суда оказывают существенное влияние на заполнение «правового вакуума» относительно содержания статуса депутата органа местного самоуправления.

Особое внимание уделяется исследованию законодательства субъектов РФ о правовом статусе депутата органа местного самоуправления. Обобщая и оценивая данные законы, диссертант приходит к выводу об их разрозненности и неопределенности в части закреплении элементов правового статуса депутата органа местного самоуправления.

В третьем параграфе - «Организационно-правовые модели избрания депутата органа местного самоуправления» - посвящен рассмотрению особенностей статуса кандидата в депутаты, а также способам избрания депутата органа местного самоуправления.

Федеральный законодатель в интересах становления многопартийной системы закрепил обязательное введение пропорциональной избирательной системы (выборы по спискам кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями) не только на федеральных, региональных, но и на муниципальных выборах. Автором было подвергнуто критике данное нововведение в силу того, что выборы по одномандатным (многомандатным) избирательным округам (мажоритарная избирательная система) являются более результативными и предметными на муниципальном уровне, так как избиратель отдает предпочтение конкретному кандидату, его заслугам и достижениям в профессиональной сфере. Пропорциональная же система выборов представительных органов местного самоуправления отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты.

Стремление законодателя перейти к выборам органов местного самоуправления по принципу избирательных систем, по которым происходит формирование федеральных и региональных законодательных органов, было направлено на укрепление вертикали государственного управления посредством партийного влияния на деятельность местного самоуправления. По мнению диссертанта, данное положение не согласуется с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, предполагающим, в первую очередь, организационную самостоятельность муниципалитетов.

Автором делается вывод о том, что, во-первых, отказ от мажоритарной системы выборов органов местного самоуправления в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек и введение смешанной или пропорциональной избирательной системы ведут к потере возможности реализации отзыва депутата населением. Во-вторых, признавая важность присутствия партий на муниципальных выборах для последовательного решения проблемы политической структуризации общества и укрепления государственности, не следует забывать об укреплении его отношений с населением. В связи с этим следует признать предпочтительным выдвижение партийных кандидатов в одномандатных округах и борьбу партий за своих кандидатов в этих округах наряду с кандидатами, выдвинутыми непартийными общественными организациями, отстаивающими интересы конкретных муниципальных образований, и независимыми кандидатами-самовыдвиженцами. В-третьих, необходимо установление реальных организационных гарантий для осуществления права граждан быть избранными депутатами в представительный орган местного самоуправления.

Вторая глава «Конституционно-правовой механизм обеспечения правового статуса депутата органа местного самоуправления, проблемы теории и практики его применения» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Основные направления деятельности и полномочия депутата органа местного самоуправления» - рассматриваются права и обязанности депутата органа местного самоуправления, с разделением их на индивидуальные, осуществляемые депутатом по своей инициативе независимо от других депутатов, и коллективные, реализуемые депутатом в составе, например, постоянных или временных комиссий, депутатских фракций. В качестве дополнительной возможности, способствующей реализации депутатом своих прав и обязанностей, автором рассматриваются депутатские слушания, под которыми понимается специфическая форма деятельности представительного органа, направленная на выявление мнения участников слушаний по обозначенным проблемам.

Значимым направлением деятельности депутата органа местного самоуправления является осуществление им задач и функций представительного органа. Во-первых, депутат участвует в избрании должностных лиц представительного органа, его комиссий, а также иных органов, формируемых представительным органом, в определении структуры органов местного самоуправления, в их формировании представительным органом. Во-вторых, депутат участвует в правотворческой деятельности органа муниципального образования. В-третьих, депутат представительного органа муниципального образования участвует в реализации бюджетных полномочий. Заключительным полномочием депутата в осуществлении задач и функций представительного органа является участие в реализации контрольных полномочий. Депутат представительного органа местного самоуправления может использовать такие методы контроля, как заслушивание отчетов; направление депутатских запросов; обращение депутата с вопросом к должностному лицу местной администрации на заседании представительного органа; проведение депутатского расследования; истребование информации и др.

Перечень полномочий депутата органа местного самоуправления, предусмотренный федеральным законодательством, по мнению автора, не должен быть исчерпывающим, что предоставит субъектам РФ возможность их дополнения и развития с учетом национальных и территориальных особенностей.

Анализ оснований досрочного прекращения полномочий депутата органа местного самоуправления позволил автору сделать вывод о необходимости включения в перечень такого основания, как систематическое непосещение депутатом заседаний органа местного самоуправления без уважительной причины.

Диссертантом отмечается проблема соблюдения депутатами представительных органов этических норм и дисциплинарных требований в процессе осуществления профессиональной деятельности.

Во втором параграфе - «Особенности формирования системы гарантий деятельности депутата органа местного самоуправления» - определяются условия и средства, позволяющие депутату беспрепятственно и эффективно осуществлять свою деятельность.

Выступая представителем избирателей, депутат органа местного самоуправления наделяется соответствующими правами и обязанностями, реализация которых позволяет ему быть активным участником властных отношений, действовать в интересах избирателей. Беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом своих прав и обязанностей обеспечивается соответствующими гарантиями, которые выступают важнейшими условиями реализации полномочий депутата. Таким образом, гарантии депутатской деятельности направлены на обеспечение независимости депутата, его неприкосновенности и успешное выполнение возложенных на него задач.

Существуют различные точки зрения на классификацию гарантий депутатской деятельности. Автор, анализируя различные классификации, предпринял попытку предложить собственную. За основу была взята классификация А.В. Зиновьева, который справедливо отмечал, что критериями классификации гарантий деятельности депутата должны выступать цель, виды и содержание депутатской деятельности Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР (Проблемы теории и практики). Л., 1987. С. 139..

По мнению диссертанта правовой статус депутата является производным от правового статуса гражданина, следовательно, гарантии депутатской деятельности также подразделяются на общие и специальные. Общие гарантии, по сути, являются условиями, которые необходимы, прежде всего, для осуществления эффективной депутатской деятельности, к которым отнесены: политические гарантии, социальные и экономические. Специальные гарантии являются мерами обеспечения депутатской деятельности. К ним, в частности, автор относит такие гарантии, как организационно-правовые, гарантии депутатской неприкосновенности, гарантии трудовых прав и материально-финансовые гарантии.

Автором исследуется вопрос о том, может ли рассматриваться деятельность депутата органа местного самоуправления, работающего на постоянной основе, в контексте трудовых отношений. В качестве доводов, доказывающих позицию отсутствия трудовых отношений депутата представительного органа местного самоуправления, в работе были рассмотрены: отсутствие работодателя; определение средств, выплачиваемых депутату в качестве денежного содержания, а не в сфере заработной платы.

Позиция автора исходила из признания деятельности депутата органа местного самоуправления входящей в трудовые отношения. Безусловно, ко всем депутатам органа местного самоуправления положения трудового законодательства применяются субсидиарно. При этом нет сомнения в принадлежности им соответствующих трудовых и социальных прав (права на отдых, на разрешение трудовых споров, на установленные в трудовом праве гарантии и компенсации, на социальное страхование и т. п.).

Автором осуществлен комплексный анализ законов субъектов РФ, закрепляющих гарантии депутатов, позволивший сделать вывод о том, что федеральным законодательством необходимо унифицировать весь перечень гарантий осуществления полномочий депутата органа местного самоуправления с дальнейшем закреплением в законодательстве субъектов РФ.

В третьем параграфе - «Ответственность депутата органа местного самоуправления и проблемы ее реализации» - рассматриваются вопросы ответственности депутата органа местного самоуправления, проблемы практики применения института отзыва и основные направления совершенствования норм, регулирующих институт отзыва депутата органа местного самоуправления.

Деятельность депутата органа местного самоуправления невозможна без наличия механизма ответственности. При этом ответственность депутата является неотъемлемой частью его правового статуса, наряду с его правами, обязанностями и гарантиями.

Исследованные в диссертации позиции ученых позволили рассмотреть ответственность депутата органа местного самоуправления, как в негативном, так и позитивном аспекте. Так же установлено, что основания ответственности не обязательно должны сводиться к правонарушениям, это могут быть деяния или даже деятельность, не квалифицируемая как правонарушение. Негативная ответственность представляет собой наступление неблагоприятных последствий, в следствии невыполнение (ненадлежащее исполнение) своих прямых обязанностей и злоупотребление своими правами. При этом позитивная ответственность есть осознание личностью возложенных на нее обязанностей, которые определяются ответственной деятельностью по решению вопросов местного значения.

Все правовые санкции, применяемые к депутатам органа местного самоуправления, автор классифицирует по результатам принудительного воздействия: лишение полномочий после вступления в законную силу обвинительного приговора суда; лишение полномочий депутата органа местного самоуправления вследствие занятия депутатом предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью; дисциплинарная санкция; отзыв депутата.

Особое внимание в диссертационной работе уделено рассмотрению такого вида ответственности депутата органа местного самоуправления перед населением, как отзыв. По данному вопросу автором изучен зарубежный и отечественный опыт, а также обобщен материал, связанный с решениями Конституционного Суда РФ.

Институт отзыва является многоаспектным понятием, представляющим собой голосование избирателей по вопросу о досрочном прекращении полномочий ранее избранного ими должностного лица. Несмотря на то, что при организации голосования по отзыву используется ряд процедур, аналогичных тем, которые применяются при проведении выборов и референдумов (процедуры голосования, подсчета голосов, организации голосования избирательными комиссиями, выступающими в роли комиссий по проведению отзыва), отзыв является самостоятельным институтом прямой демократии. Анализ федерального и регионального законодательства раскрывает ряд пробелов и коллизий, которые делают проблемной, а в иных случаях невозможной реализацию института отзыва: во-первых, отсутствие указания на конкретный субъект, уполномоченный назначать голосование по отзыву; во-вторых, отсутствие отдельного вида производства по рассмотрению заявлений о необходимости отзыва депутата органа местного самоуправления; в-третьих, реальной проблемой является невозможность проведения самого голосования по отзыву депутата с учетом сложнейшей процедуры сбора подписей; в-четвертых, отсутствие надлежащей правовой процедуры отзыва. Федеральное законодательство, регулирующее ответственность депутата органа местного самоуправления, предусматривает институт отзыва населением за любые противоправные деяния, подтвержденные в судебном порядке. На взгляд автора, депутат, совершая дисциплинарные проступки, должен нести ответственность перед представительным органом местного самоуправления, а в результате неоправдания доверия населения депутат должен нести ответственность по процедуре отзыва. По мнению диссертанта, представляется необходимым, во-первых, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо указать, что основанием отзыва депутата органа местного самоуправления должно стать неоправдание доверия населения. Поскольку население доверяет свои интересы депутату органа местного самоуправления, за ним должна закрепляться возможность отозвать депутата, который утратил делегированное ему доверие; во-вторых, под неоправданием доверия населения предлагается понимать отказ от ведения приема граждан, рассмотрения их жалоб и заявлений, бездействие в случае нарушения прав, свобод, законных интересов населения и не обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по устранению нарушений; в-третьих, исключить положение, требующее подтверждения в судебном порядке противоправных действий (бездействий) депутата, так как это во многом делает невозможным осуществление механизма отзыва депутата органа местного самоуправления. Институт отзыва депутата органа местного самоуправления является одной из форм непосредственной демократии. Однако, с введением пропорциональной или смешанной избирательной системы на выборах в представительный орган местного самоуправления в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее двадцати человек, в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была включена также норма, закрепляющая, что если все депутатские мандаты или часть в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется (п.2.1 ч.2 ст.24). Опираясь на отечественный опыт, опыт зарубежных стран, автор делает вывод, что институт отзыва должен работать максимально эффективно и результативно.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Рф:

1.Самигуллина Р.Р. Концепция народного представительства в прошлом и настоящем // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2010. - № 4. - С. 150-152 (0,3 п.л.).

2.Хазиева Р.Р. Особенности депутатского мандата представительных органов власти местного самоуправления // Вестник Московского университета МВД России.- 2011.- № 1.- С. 163-166 (0,6 п.л.).

3.Хазиева Р.Р. Гарантии деятельности депутата органа местного самоуправления: понятие и классификация // Евразийский юридический журнал.-2011. - № 12. - С. 74-76 (0,5 п.л.).

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

1.Хазиева Р.Р. Понятие, виды и особенности депутатского мандата представительного органа местного самоуправления в Российской Федерации // Актуальные вопросы теории и практики совершенствования нормотворческой и правоохранительной деятельности: сборник научных статей адъюнктов, соискателей и докторов МосУ МВД России. - М., 2011. - С. 40-49 (0,7 п.л.).

2.Хазиева Р.Р. Система полномочий депутата представительного органа местного самоуправления // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке: материалы III Международной научно-практической конференции, г. Уфа / под ред. Ф.Б. Мухаметшина. - Уфа, 2011. - С. 85-90 (0,7 п.л.).

3.Хазиева Р.Р. Отзыв депутата местного самоуправления как форма реализации ответственности перед избирателями // Сборник научных трудов кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.- Мос У МВД России, 2012. - С. 220-224 (0,3 п.л.).

Размещено на Allbest.ru