Местный референдум в уставах муниципальных образований Ленинградской области

Размещено на http://www.allbest.ru

Местный референдум в уставах муниципальных образований Ленинградской области

Каторгина Вероника Сергеевна,

соискатель Северо-Западной Академии

Государственной Службы, факультет

Государственного и муниципального

управления, кафедра Политологии,

Научный руководитель -

доктор социологических наук, профессор

Семенов Владимир Анатольевич

В настоящее время местное самоуправление и местный референдум находятся в стадии формирования и реформирования одновременно, что не может не отражаться, порой сложно и разнонаправленно, как на первом, так и на втором институте, которые могли бы при определенных условиях стать основой для формирования подлинного гражданского общества в Российской Федерации^[1]. Такого гражданского общества, которое, в своей деятельности исходит из приоритета интересов населения, основывается на праве и реально участвует в делах управления государством, в первую очередь на местном уровне. референдум муниципальный население самоорганизация

Многие политологи ставят вопрос о возможности существования в реальности «местной демократии» и самоорганизации населения как таковых^[2]. Ответ, на мой взгляд, содержит в себе несколько составляющих. Одной из главных, безусловно, является нормативно-правовая база местного самоуправления. Все вышеназванные процессы происходят в границах, определенных правовыми нормами, которые, как известно, отстают от развития общественных отношений. Муниципальные правовые акты призваны, по своей сути, сглаживать этот разрыв. С одной стороны - это своеобразная «адаптация» федеральных законов к местным условиям, с другой стороны - создание собственной правовой базы, не противоречащей федеральному законодательству, но более чутко и быстро реагирующей на требования местного сообщества. Особенный интерес в этом плане представляет отношение к такому институту прямой демократии как референдум, а именно к местному референдуму.

Для оценки реальной возможности инициирования и проведения референдумов населением муниципальных образований в Ленинградской области мною были проанализированы 35 уставов муниципальных образований: 1 городского округа, 14 городских муниципальных образований, 8 муниципальных районов и 12 уставов сельских поселений^[3]. Выбор данного субъекта Северо-Западного федерального округа не случаен, так как именно в Ленинградской области проведено три местных референдума по экологическим вопросам (г. Тихвин, г. Всеволожск, г. Сосновый Бор), и, как правило, они были инициированы населением самостоятельно. Представляет интерес и то обстоятельство, что в период с 1995 г. по 2005 г. в Ленинградской области последовательно принято три закона о местном референдуме^[4].[4] При этом, необходимо отметить, что процедура инициирования референдума все более усложнялась и удлинялась. Проделанный анализ позволяет получить некоторое объективное представление о практикующемся подходе к вопросу о местном референдуме при разработке муниципальных нормативных актов.

Полученную информацию я сравнила с соответствующими нормами и положениями устава Тихвинского городского муниципального образования и устава Тихвинского муниципального района, в котором был проведен один из первых местных референдумов в Ленинградской области.

Данные нормативные акты анализировались мною по следующим моментам: во-первых, предусмотрен ли механизм принятия устава (или отдельных положений устава) на референдуме? Во-вторых, предусмотрена ли ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение решений, принятых местным референдумом?

Обращая внимание на данные позиции муниципальных нормативных актов, я исходила из представления о том, что Устав должен играть как стабилизирующую, так и активизирующую роль в развитии и становлении местного самоуправления, способствовать формированию «местной демократии».

С одной стороны устав должен быть защищен от сиюминутных веяний в коридорах местной власти, с другой стороны достаточно оперативно реагировать на изменения в общественных отношениях, изменения в законодательстве.

Устав муниципального образования должен быть гарантией соблюдения прав граждан на местное самоуправление, следовательно, за несоблюдение таких гарантий на основании положений устава должна наступать юридическая ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Второе положение не менее важно для анализа, так как отсутствие санкций за неисполнение решений, принятых на местном референдуме фактически узаконивает бездействие местной власти и создает ситуацию, когда реализуется только право на участие в референдуме, а не самостоятельное решение населением вопросов местного значения, так как само принятое решение не исполняется.

Анализ уставов я начала с процедуры их принятия. В настоящее время новым законом^[5] дается импульс развития местного самоуправления в совершенно другом направлении, а именно, согласно ч. 3 ст. 44 «Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан»^[6]. По сути, это означает фактическое отстранения местного сообщества от принятия решения по данному вопросу. Я разделяю мнение многих юристов и политологов, что это не самая лучшая новелла данного законодательного акта^[7].

В тоже время, разработчики, очевидно, побоялись совсем откровенно отодвинуть в сторону право граждан на принятие устава населением непосредственно. Такое предположение основано на том факте, что в текст закона не внесена норма прямо запрещающая принятие гражданами устава муниципального образования путем непосредственной демократии - на местном референдуме^[8].

Во исполнение Закона^[9] принятие уставов муниципальных образований в Ленинградской области пошло по самому короткому пути: за основу были взяты типовые уставы, разработанные Правительством Ленинградской области, которые в свою очередь скопировали структуру ст. 44 названного закона.

В результате проведенного анализа получился неутешительный вывод: ни в одном из уставов муниципальных образований Ленинградской области не была предусмотрена процедура принятия устава на местном референдуме. Такой вывод закономерен, так как норма нового Закона, в отличие от старого, не содержит условий принятия устава населением непосредственно. Для сравнения: ч. 2 ст. 8 Закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[10]: «Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно», в то время как п. 1 ст. 17 нового закона относит принятие устава к полномочиям органов местного самоуправления, а п. 10 ст. 35 относит принятие устава и внесение в него изменений к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования^[11]. Однако вынесение на местный референдум вопроса о принятии устава не противоречит действующему законодательству^[12].

Таким образом, теоретически существует возможность принятия устава непосредственно населением, однако на практике никто из разработчиков новых уставов муниципальных образований в Ленинградской области не предусмотрел в уставе норму, по которой весь документ или какой-либо из разделов может быть принят на референдуме, то есть населением непосредственно.

В результате разработка и принятие уставов шла достаточно кулуарно, хотя и были соблюдены требования об опубликовании проектов документов, проведении общественных слушаний. В Тихвинском районе практически не была принята ни одна поправка в устав, предложенная общественными объединениями. В частности, предлагалось внести в текст устава норму, выраженную в решении референдума о запрете строительства завода по производству высокоуглеродистого феррохрома, принятую 27 апреля 1997 года.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 44 Закона^[13] в уставе муниципального образования должны быть определены «формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения». Иными словами в уставах должны быть определены условия наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, препятствующих населению участвовать в решении вопросов местного значения. Общеизвестно, что закон заведомо не будет исполняться, если отсутствует санкция за его нарушение.

Прежде чем говорить о гарантиях, нельзя не сказать о формах участия населения в решении местных вопросов. Как правило, в уставах муниципальных образований Ленинградской области этим вопросам посвящается отдельная глава, которая носит название «формы непосредственно осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Нормы этой главы за редким исключением^[14] - копируют совершенно не лучший образец формулировок Закона. Я не согласна с тем положением, что методы осуществления прямой демократии в сфере местного самоуправления (референдум, отзыв, роспуск, правотворческая инициатива, сходы) и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (петиции, публичные слушания, опрос граждан) в них не разграничиваются. Кроме этого, не могу не отметить, что муниципальные уставы в настоящее время похожи на краткий перечень статей федерального и регионального законов. На мой взгляд, уставы муниципальных образований должны представлять более подробный свод норм и правил. Особенно в той части, где реализуется инициатива местного населения.

Исходя из вышесказанного, считаю, что методы прямой демократии и формы участия в осуществлении местного самоуправления необходимо разделять более четко. Может быть, для начала, чисто юридико-техническим способом: помещать в двух разных разделах (главах) с соответствующими названиями. Ведь для большинства населения на сегодняшний день трудно отделить способы воздействия на власть от способов самостоятельного осуществления этой власти, с принятием публично-властных, обязательных для исполнения, решений.

Необходимо отметить, что гарантии участия граждан в осуществлении власти вызывают меньше вопросов, чем гарантии исполнения органами местного самоуправления решений, принятых населением.

Основным негативным моментом, на мой взгляд, является именно тот факт, что в подавляющем большинстве проанализированных уставов отсутствуют нормы, устанавливающие гарантии выполнения принятых решений на местном референдуме.

Причем, ни в одном из уставов не прописаны нормы разрешения конфликтных ситуаций, когда принятое решение на референдуме не исполняется местной властью, как это имеет место в Тихвинском районе, где население вынуждено было обратиться в суд за защитой своих прав на самостоятельное решение вопросов местного значения и принуждения исполнения решения референдума.

Все эти негативные моменты снижают важность и значимость устава, как базы муниципальной правовой системы, гарантирующей не только выражение воли местного сообщества на референдуме, но и гарантирующей исполнение и соблюдение выраженной воли, хотя бы сама местная власть была бы с ней не согласна. Хотя именно это и вызывает необходимость обращения к институту местного референдума, когда имеется конфликт интересов между местным сообществом и органами местной власти.

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[15] уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум (п. 4 ст. 12). Однако и прежде в муниципальных образованиях такая возможность фактически не реализовывалась.

В настоящее время при разработке и принятии новых уставов муниципальных образований эта сторона деятельности была благополучно провалена. И это несмотря на то, что за 13 лет после принятия новой Конституции Российской Федерации накопился определенный опыт и материал для использования при проведении местных референдумов.

Проведение местных референдумов даже на основании норм старого Закона считалось возможным, но не обязательным. В уставах муниципальных образований не выделялись вопросы, которые могут решаться только на местном референдуме и запрещается решать органам местного самоуправления.

В отдельных уставах вообще не прослеживается роль населения как источника власти местного самоуправления, отсутствует понятие и процедура осуществления правотворческой инициативы граждан, не предусматривается (а в отдельных случаях и просто ограничивается) возможность ознакомления населения с нормативными правовыми актами, принимаемыми органами местного самоуправления.

Анализ уставов муниципальных образований по второму положению - об ответственности за неисполнение органами и должностными лицами решения, принятого населением на местном референдуме показал, что никаких норм-санкций за подобное бездействие не предусмотрено ни в оном из исследуемых нормативных актов.

Таким образом, уставы муниципальных образований, уставы Тихвинского городского муниципального образования и Тихвинского муниципального района не являются исключением, не могут на сегодняшний день предоставить населению реальной возможности реализовать свое право решать вопросы местного значения самостоятельно и под свою ответственность.

С моей точки зрения, достаточно перспективной можно назвать работу по внесению изменений и дополнений в уставы муниципальных образований в части назначения обязательных референдумов при обнаружении конфликта интересов между местным сообществом, органами муниципальной власти и (или) третьими лицами. Параллельно этому должна проводиться разработка положений об ответственности.

Возможен следующий вариант формулировки нормы-санкции в Уставе МО «Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района» за неисполнение решения местного референдума:

«Глава 6. Ответственность органов местного самоуправления поселения и должностных лиц местного самоуправления.

Статья 49. Ответственность органов местного самоуправления поселения и должностных лиц местного самоуправления, депутатов перед населением.

Пункт 2 читать в следующей редакции: «2. Основанием отзыва депутата, Главы Тихвинского городского поселения является систематическое, в течение шести месяцев, неучастие без уважительных причин в работе Совета депутатов (отсутствие на заседаниях Совета депутатов и заседаниях его постоянных комиссий), а также неисполнение решения местного референдума, подтвержденное в судебном порядке».

Данные изменения и дополнения могут быть сформулированы в порядке правотворческой инициативы граждан.

Многие аналитики отмечают, что активность граждан на муниципальных выборах снижается, а количество местных референдумов растет. Данный факт может свидетельствовать как в пользу того, что в обществе обостряются социальные и политические конфликты, так и о том, что рост самосознания граждан неуклонно растет. Современным политикам тоже приходится с этим считаться.

Местный референдум может стать ядром местного самоуправления, придавая больший вес инициативам граждан в сфере самостоятельного решения вопросов местного значения.

В таком случае более широкое использование института референдума на местном уровне может реально способствовать активизации самостоятельной деятельности местного сообщества по решению вопросов, входящих в их компетенцию. Учитывая, что на местном уровне можно более гибко подойти к процессам обсуждения спорных вопросов, уровень финансовых затрат также значимо будет меньшим, чем на региональном или федеральном уровне. Можно сказать об этом достаточно прямо: даже и возможные негативные последствия от принятых на местном референдуме решений будут все же гораздо меньше.

На мой взгляд, совершенно очевидно, что на местном уровне не должно быть условий, препятствующих инициированию, проведению и исполнения решения референдума, если соответствующие вопросы могут быть решены непосредственно населением, эти положения обязательно должны найти свое отражение в уставе муниципального образования.

Литература

Список нормативных правовых актов:

1. Конституция Российской Федерации. Принята референдумом 12 декабря 1993 года // «Российская газета», 1993, 25 декабря.

2. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации», № 27, 5 июль, 2004, ст. 2710.

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// «Собрание законодательства Российской Федерации», 1995, № 35, ст. 3506.

4. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67 - ФЗ «О гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» // «Собрание законодательства Российской Федерации», № 24, 17 июля, 2002, ст. 2253.

5. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 29 июля, 2002, № 30, ст. 3032.

6. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // «Собрание законодательства Российской Федерации», № 40, 6 октября, 2003, ст. 3822.

7. Закон Ленинградской области от 1 декабря 1995 г. N 37-0З «О местном референдуме в Ленинградской области» // «Вестник законодательного собрания Ленинградской области», № 7, 1995 г.

8. Закон Ленинградской области от 24. 05. 2001 г. N 31 -0З «О местном референдуме в Ленинградской области» // «Вестник правительства Ленинградской области», № 6, 30 июня, 2001.

9. Закон Ленинградской области от 17. 02. 2005 г. N 9 -0З «О местном референдуме в Ленинградской области»// «Вестник Правительства

Ленинградской области», N 7, 25 февраля, 2005.

10. Устав муниципального образования «Тихвинский муниципальный район Ленинградской области» //«Трудовая слава», официальное приложение № 2, 21 декабря, 2005.

11. Устав Муниципального образования «Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области» // «Трудовая слава», официальное приложение № 2, 21 декабря, 2005.

Международные правовые акты, конституции, законы и иные правовые акты иностранных государств:

12. Европейская Хартия о местном самоуправлении// Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С приложением нормативных актов/ Рук. авт. колл. и отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: НОРМА - ИНФРА.М, 1999.- С.441-452.

13. Модельный закон о местном референдуме // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 23.- С. 193-290.

Список использованной литературы:

14. Грибанова Г.И. Роль местного самоуправления в формировании гражданского общества в современной России / Г.И. Грибанова, Н.В. Шубина. - Сыктывкар: КРАГСиУ, 2005.-197 с.

15. Комарова В.В. Нормативное регулирование института референдума в современной России // «Конституционное и муниципальное право», № 6, 2003.- С. 15-18.

16. Костюков А.Н. Непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления / Под ред. С.В. Арбузова. Омск: Изд-во ОмГУ, 2002.- 125 с.

17. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул: Изд-во Алт. гос. ун-та, 2000.- 299 с.

18. Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики // «Полис». 2006. № 2.- С. 48-57.

19. Политология: Хрестоматия / Сост. Б.А. Исаев, А.С. Тургаев, А.Е. Хренов. - СП б.: Питер, 2006.- 464 с.

20. Российское народовластие: современные тенденции и противоречия / 2-е изд., доп.; под общ. ред. А.В. Иванченко. - М.: Новое издательство, 2005. - 368 с.

21. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. - Екатеринбург, УРО РАН, 2003. 476 с.

22. Семенов В. А. Феномен конфликта / Рос. гос. пед. ун-т им. А. И. Герцена. - СПб.: Недра, 2005. - 383 с.

Ссылки

^[1] Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики // «Полис». 2006. № 2. -С. 48-57.