Прокурорский надзор за соответствием правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления федеральному законодательству

Размещено на http://www.allbest.ru

Прокурорский надзор за соответствием правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления федеральному законодательству

А.Х. Казарина

Обеспечение законности при принятии, издании правовых актов региональных органов государственной власти, их должностных лиц, а также органов местного самоуправления осуществляется прокуратурой в единстве двух составляющих: надзора за соответствием закону правовых актов органов и должностных лиц, поименованных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», и участия прокурора в правотворческом процессе региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, что регламентировано нормативными правовыми актами Генерального прокурора Российской Федерации и в силу этих причин обязательно для всей системы органов прокуратуры.

Последнему направлению деятельности прокуратуры уделяется в настоящее время повышенное внимание, что находит отражение в специально принятом по этому поводу приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».

Как собственно надзорная деятельность, так в известном смысле и правореализационная помощь прокуроров в своевременном, полном, квалифицированном регулировании нуждающихся в этом общественных отношений с помощью введения позитивных обязываний, запретов, отграничивающих возможное, должное и запрещенное в предпринимательской и иной экономической деятельности, должны осуществляться на основе базовых положений юридической науки о демократическом правовом социально ориентированном государстве при соблюдении принципов верховенства закона и разграничения нормотворческих полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления.

1. Верховенство закона как принцип правового регулирования

Принцип верховенства закона в государстве, провозгласившем своей целью построение демократически устроенного общества с признанием равенства прав граждан перед законом и судом, является основополагающим. Требование обеспечить верховенство Конституции и федеральных законов провозглашается в п. 3 ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999

№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», оно же присутствует в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2, 4, 5, ст. 7). Здесь же определяется нормотворческая компетенция органов представительной и исполнительной власти, в том числе исключительное право на принятие конституции субъекта Российской Федерации и поправок к ней, устава субъекта Российской Федерации и поправок к нему. Только законом субъекта Российской Федерации утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, налоги и сборы, введение которых отнесено федеральным законом к компетенции субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания; устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации. закон правовой надзор незаконный

Порядок подготовки и принятия правовых актов и правила нормотворческой техники регламентируются региональными законами, например, «О нормативных правовых актах Республики Карелия», «О правовых актах Томской области», «О правовых актах Свердловской области», «О законодательной деятельности в Сахалинской области» и др.

В развитие названных положений и исходя из смысла ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Генеральный прокурор Российской Федерации обязал подчиненных прокуроров руководствоваться в надзорных действиях положениями о высшей силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и применении на всей территории России (п. 2 приказа от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»).

Комментируемые выше положения с учетом федеративного характера устройства находят непосредственное отражение также и в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Сказанным определяется сложная и ответственная роль органов прокуратуры в утверждении требований закона на всех стадиях законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации: от подготовки, принятия и до последующей реализации нормативных правовых актов. Поэтому задача поддержания режима законности в правотворческой деятельности представительных, исполнительных органов и их должностных лиц значительно шире собственно надзорной функции прокуратуры.

Принцип верховенства закона в регулировании общественных отношений с учетом федеративного характера государственного устройства проявляется в закреплении в Конституции Российской Федерации трех установленных сфер ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов (ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации).

Нормотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с требованиями, установленными для федеральных органов исполнительной власти, в том числе по согласованию законопроектов, что призвано обеспечить единообразие нормотворческой практики на всем правовом пространстве Российской Федерации.

В преломлении задач прокурорского надзора он выливается в надлежащую организацию взаимодействия прокуратур субъектов Российской Федерации с прокурорами района (города) по своевременному обнаружению незаконных нормативных правовых актов и оперативному прокурорскому реагированию на них.

2. Особенности организации работы по надзору за соответствием закону правовых актов уполномоченных органов и должностных лиц

Как и всякий другой специфический вид надзорной деятельности прокуратуры, рассматриваемое направление подчиняется общим правилам и требованиям, предъявляемым к организации работы в органах прокуратуры. При этом имеются и особенности.

2.1. Серьезное позитивное влияние на состояние законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оказывает работа предметных групп, возглавляемых по обыкновению курирующим общий надзор заместителем прокурора субъекта Российской Федерации. Их работа заключается в увеличении объема аналитической информации путем как расширения ее источников, так и субъектов взаимодействия из числа других предметных групп. Нередко в регионах создаются постоянно действующие межведомственные рабочие группы, в состав которых входят не только работники прокуратуры, но и правовых управлений законодательных собраний (иных органов представительной власти), администрации области (края), территориального управления Минюста России.

В последнее время все более широкое распространение получают создаваемые по инициативе прокуратуры группы по взаимодействию с территориальными органами государственного контроля и надзора. Участие в работе группы представителей Федеральной миграционной службы, Государственной инспекции труда, управления Федеральной налоговой службы, управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др., наделенных правом требовать отмены или внесения изменений в противоречащий федеральному закону региональный нормативный правовой акт, значительно ускоряет не только процесс сплошной инвентаризации правового массива на предмет законности, но и позволяет вовремя и на высоком профессиональном уровне расчистить правовое поле от дефектных правовых актов. В свете сказанного при анализе состояния законности в правотворческой деятельности органов власти прокурорам следует уделять пристальное внимание надлежащему выполнению указанных выше полномочий. Признаком, свидетельствующим об обратном, является несвоевременное реагирование на противозаконный акт или его отдельные положения, непринятие мер к отмене противоречащего закону нормативного правового акта.

Особого внимания заслуживают вопросы межведомственного взаимодействия с территориальными органами федеральной исполнительной власти, не имеющими полномочий требовать отмены незаконного нормативного правового акта. В подобных ситуациях важно наладить такой контакт в работе, когда на постоянной основе органы федеральной антимонопольной службы, например, незамедлительно информировали бы соответствующего прокурора о пробелах, противоречиях в правовом регулировании и о незаконных региональных и муниципальных правовых актах. Серьезный эффект дает ознакомление с материалами конкретных проверок, сосредоточенными в органах контроля.

2.2. Положительно зарекомендовало себя такое организационное решение, когда усилия прокуроров сосредоточены отдельно на представительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации, на оценке законности уставов муниципальных образований и правовых актов, принимаемых администрацией субъекта Российской Федерации. Процесс организации работы по надзору за законностью принимаемых правовых актов становится в данном случае более упорядоченным, учитывающим особенности правотворческой деятельности органов представительной и исполнительной власти. В таких случаях по каждому из отделов в рамках управления по надзору за исполнением федерального законодательства закрепляется ответственный прокурорский работник. В приказе либо в специально изданном регламенте должны быть прописаны процедуры подготовки прокурора к сессии представительного органа или работе его профильного комитета, изучение законопроектов и проектов правовых актов администрации, схема работы по взаимодействию с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации в части проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам и создание федерального банка региональных нормативных правовых актов (федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, осуществляемый в соответствии постановлением Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (в ред. от 20.02.2010). Законами субъектов Российской Федерации регламентирован порядок ведения регистра муниципальных правовых актов, в том числе срок и обязанность направления в правовой департамент субъекта Российской Федерации правовых актов органов местного самоуправления, подлежащих включению в регистр.

Изучение материалов прокурорской практики показало, что в значительной мере успех участия прокуратуры в правотворческой деятельности государственных органов определяется фигурой организатора этого процесса - старшего помощника прокурора края (области) по взаимодействию с представительными и исполнительными органами субъекта Российской Федерации, а также хорошо налаженным контролем со стороны курирующего заместителя прокурора края (области). Будучи ответственным исполнителем на данном направлении, старший помощник прокурора субъекта Российской Федерации с привлечением выделенных работников других подразделений аппарата в кратчайшие сроки изучает проекты нормативных правовых актов. Практикуется обсуждение наиболее важных проектов с привлечением преподавателей юридических факультетов вузов, расположенных в крае (области). Такое взаимодействие может осуществляться на постоянной основе, практикуются также и периодические встречи. Работа организуется таким образом, чтобы замечания и предложения органов прокуратуры рассматривались профильным комитетом законодательного собрания с обязательным участием старшего помощника прокурора края (области). В исключительных случаях, когда доводы прокуратуры депутатами проигнорированы, практикуется обращение к губернатору для наложения вето на закон с тем, чтобы не «утяжелять» процедуру отмены опротестованием и последующим обращением в суд с заявлением о признании закона недействующим. Правильно организованная правокоррекционная работа органов прокуратуры, как показывает обобщение докладов прокуратур субъектов Российской Федерации о работе за год, приносит серьезные результаты. В отдельных регионах до 30-40% нормативных правовых актов принимаются с учетом замечаний прокуратуры.

2.3. Необходимо осуществлять периодические (ежеквартальные) сверки выявленных и оспоренных не соответствующих закону нормативных правовых актов, особенно влекущих дополнительные выплаты гражданам по коммунальным услугам, иные материальные обременения, вызвавшие серьезное социальное недовольство.

Надзорная деятельность органов прокуратуры с учетом динамичности социальных процессов и явлений постоянно совершенствуется, поэтому важно на кустовых совещаниях, обучающих семинарах обращать внимание на положительные результаты в работе коллег и принимать меры к внедрению их опыта в практику работы других прокуратур.

2.4. Одним из существенных организационных моментов является необходимость синхронизации деятельности органов прокуратуры с планом законотворческой работы поднадзорного органа.

Подспорьем в работе служит исчерпывающий перечень органов исполнительной власти и их должностных лиц, имеющих право на издание нормативного правового акта, в том числе видов нормативных правовых актов.

Серьезное значение для оздоровления ситуации на поднадзорной территории по формированию полноценной правовой основы жизнедеятельности имеет использование прокурором края (области) предоставленного региональным законодательством права законодательной инициативы. Так, проверками, проведенными прокуратурой Приморского края, было установлено, что главы муниципальных образований повсеместно не исполняют требования принятого Законодательным Собранием в октябре 2008 г. Закона «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Приморского края» о направлении главами муниципальных образований в десятидневный срок принятых нормативных правовых актов на юридическую экспертизу в правовой департамент администрации края. Чтобы повысить ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение вмененной им обязанности, прокурором края был внесен законопроект о внесении дополнений в краевой Закон «Об административных правонарушениях в Приморском крае» в части установления административной ответственности глав муниципальных образований за нарушение порядка и сроков предоставления необходимых сведений, подлежащих включению в регистр. Депутаты согласились с предложенной новацией и установили за данное деяние административную ответственность в виде штрафа от 5 тыс. до 10 тыс. руб. Отмечаются и иные особенности организации работы, обусловленные условиями конкретной социально-экономической ситуации на надзорной территории.

3. Понятие нормативного и ненормативного правового акта

Прокурорская отчетность (ф. П) рассматривает незаконный правовой акт в качестве самостоятельного вида учитываемых нарушений законов. Между тем и ранее, и сейчас в директивных документах Генеральной прокуратуры особо подчеркивается актуальность надзора за соответствием закону именно нормативного правового акта, и это не случайно.

3.1. Нормативный правовой акт - это изданный в установленном порядке акт управомоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, в котором содержатся нормы права (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Важно при этом учитывать сформулированное в постановлении Верховного Суда Российской Федерации положение о том, что прокурор (как правоприменитель) не должен входить в обсуждение вопроса: породил ли на самом деле нормативный правовой акт какие-либо правоотношения или только мог их породить, но противозаконные действия не состоялись. Из этого вытекает, что прокурор обязан отреагировать в форме принесения протеста на содержащиеся незаконные положения в любом случае.

Особая вредоносность для режима законности незаконного нормативного правового акта очевидна уже потому, что он адресован широкому кругу граждан - «неопределенному кругу лиц», действует неопределенно долго, а государство принимает на себя обязательство загладить причиненный ущерб, если граждане произвели определенные денежные выплаты, предусмотренные нормативным правовым актом, признанным судом недействующим (ст. 242² БК РФ).

В надзорной практике важно учитывать, что искаженный интерес в экономической сфере стремится легализоваться если не в нормативном правовом акте представительного органа власти, то непременно в квазилегитимном документе в виде писем, телеграмм, не соответствующих внешними признакам нормативного правового акта, но на самом деле являющихся таковыми и лишь прикрывающих неспецифической формой их общеобязательный характер. Поэтому при любом обращении в прокуратуру граждан, руководителей хозяйствующих субъектов необходимо тщательно проверить заявленные факты.

В отдельных случаях о нормативном характере правового акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом (положения, примерные положения, типовые положения). Из этого вытекает принципиальный вывод: оценке с точки зрения нормативности подлежит весь акт в целом, а не каждая из его составных частей, несмотря на его наименование. Поэтому и суд при принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта обязан проверить наличие или отсутствие в оспариваемом акте нормативных положений (и рассмотреть по правилам гл. 24 ГПК РФ).

3.2. В отличие от нормативного правовой акт индивидуального содержания (ненормативный, или акт применения нормы права) адресован конкретному лицу или органу и рассчитан на однократное применение. Все такие правовые акты в силу объективных причин прокурор просто не в состоянии оценить на предмет законности. Поэтому в поле его зрения должны фокусироваться правовые акты, касающиеся управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом (о наделении имуществом государственных, муниципальных предприятий, учреждений, об изъятии имущества, о распоряжении бюджетными средствами и др.).

Государственное, муниципальное имущество имеет особый правовой статус, является основой функционирования государственного сектора экономики, полученная прибыль от деятельности предприятий и оплачиваемых услуг государственных, муниципальных учреждений направляется на удовлетворение потребностей всего общества с разной степенью дифференциации целей, объемов средств адресной государственной поддержки.

Как собственник значительного имущества, государство заинтересовано в эффективном, рачительном и целевом использовании принадлежащих ему материальных ценностей, денежных средств, имущественных прав. Сказанным обусловливается особое внимание органов прокуратуры к охране государственной собственности специфическими надзорными средствами и принятым в этой сфере правовым актам. Поэтому защита государственного (публичного) интереса составляет одно из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры от районного звена до Генеральной прокуратуры Российской Федерации включительно.

Нормативные правовые акты проверяются прокурором на предмет законности на постоянной основе в сроки, установленные подп. 2.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (в ред. от 23.12.2009).

4. Критерии оценки законности нормативного правового акта

Одним из наиболее сложных вопросов в практике прокурорского надзора является определение нормативного правового акта как соответствующего закону или противоречащего ему.

С содержательной стороны оценка нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству распадается на несколько этапов, каждый из которых имеет существенное значение для конечного вывода о его законности.

1. Оценка правового акта с точки зрения определенной законом процедуры его принятия, порядка вступления в законную силу, опубликования (обнародования) и регистрации, если таковая требуется.

2. Оценка правового акта с позиции соблюдения установленных законом предмета ведения, компетенции и полномочий органа или должностного лица, его принявшего.

3. Оценка соответствия федеральному законодательству нормативных положений, закрепленных в анализируемом правовом акте.

Прокурор во всех случаях должен исходить из необходимости оценивать каждую норму готовящегося или уже изданного правового акта, а не отдельные положения правового акта, которые могут выглядеть наиболее значимыми.

Рассмотрим последовательно каждый этап оценки законности правового акта.

Оценка правового акта с точки зрения определенной законом процедуры его принятия, порядка вступления в законную силу, опубликования, обнародования и регистрации.

Процедура прохождения и принятия законов и иных правовых актов в субъекте Российской Федерации регламентирована Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. на 27.07.2010) - подп. 39 п. 2 ст. 26³ и ст. 14-16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Процедурные требования призваны гарантировать всестороннюю и качественную подготовку правового акта, предупредить нарушение прав граждан.

Следует при этом учитывать те или иные особенности принятия нормативных правовых актов в зависимости от отрасли законодательства. Например, в соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее 14 календарных дней. Изложенное предполагает специальную подготовку законопроекта по вопросам финансового положения субъекта Российской Федерации в целях устойчивости его бюджета, усиливает ответственность исполнительной ветви власти за его прохождение и в то же время препятствует лоббированию отдельными группами депутатов прохождения выгодного конкретным коммерческим структурам законопроекта.

Обладает особенностями порядок принятия нормативных правовых актов в сфере бюджетных отношений, преследующий цель сохранения неизменности бюджетных отношений по суммам, статьям расходов и доходов на календарный год, а также объективную связь бюджетных правоотношений с другими правоотношениями, зависимыми от бюджетного финансирования.

Для оценки законности акта также не менее важен этап его вступления в законную силу, обнародования и регистрации.

Закон субъекта Российской Федерации обнародуется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который удостоверяет обнародование закона путем его подписания или издания специального акта. Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации), и вступают в силу не ранее, чем через десять дней после их официального опубликования. В регионах могут быть установлены и иные законные условия и процедуры регистрации и опубликования нормативных правовых актов.

В надзорной деятельности необходимо также учитывать, что вступление в силу нормативных правовых актов может определяться конкретной датой или определенным условием (например, вступлением в силу другого нормативного правового акта). Как правило, положения о вступлении в силу содержатся в тексте самих нормативных правовых актов, чаще всего в заключительном (обязательном) разделе. Общие положения о вступлении в силу нормативных правовых актов в целях достижения единообразия законотворческого процесса могут содержаться в специально посвященных и основополагающих в этих вопросах нормативных правовых актах (кодексах) Российской Федерации, Указах Президента Российской Федерации, носящих нормативных характер, постановлениях Правительства Российской Федерации.

Налоговым кодексом Российской Федерации установлена допустимость распространения действия вновь принимаемых актов на ранее существовавшие правоотношения либо запрет на включение норм о налогах и сборах в иные, кроме Налогового кодекса (ст. 1), законодательные акты.

Официальным опубликованием считается публикация полного текста нормативного правового акта на русском языке, являющемся государственным языком, и непременно в официальном периодическом издании. Следует учитывать, что в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О средствах массовой информации» не требуется регистрация средств массовой информации учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. Также не требуется регистрация периодических печатных изданий тиражом менее одной тысячи экземпляров. Законодательно установленный порядок учреждения печатных органов позволяет органам местного самоуправления издавать периодический информационный бюллетень, что снимает трудности с обнародованием нормативных правовых актов.

При отсутствии в публичном образовании периодического издания (что встречается редко) необходимо проверить, была ли населению публичного образования представлена возможность ознакомиться с содержанием нормативного правового акта, затрагивающего права и законные интересы граждан. Поэтому доведение содержания нормативного правового акта до сведения населения иным способом, кроме опубликования, не является нарушением.

Опубликование нормативного правового акта не в полном объеме, т.е. без соответствующих приложений, также нельзя рассматривать в качестве нарушения порядка опубликования.

Согласно п. 22 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (с изм., внесенными постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 июня 2010 г. № 13) не расценивается в качестве нарушения несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган необходимых для регистрации нормативного правового акта документов.

Верховным Судом Российской Федерации высказано мнение о том, что суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного правового акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта, чтобы признать его недействующим. Вот почему прокурору необходимо начинать анализ с формальных требований к нормативному правовому акту. Законность содержания такого акта может быть предметом судебного разбирательства после того, как нормативный акт будет в установленном порядке зарегистрирован и опубликован.

Когда прокурор оценивает правовой акт, принятый в ходе всенародного голосования (референдума), то следует учитывать положения Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. В то же время такое решение регистрируется в органах государственной власти в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов соответствующего уровня.

Принятое решение может быть изменено лишь тем же самым путем (по истечении не менее двух лет) или признано недействительным по решению суда (ст. 72). Опубликование принятого на референдуме нормативного правового акта в силу ст. 72, 73 того же Закона осуществляется на основании решения избирательной комиссии, принятого в течение суток после определения результатов и не позднее месяца со дня голосования. Субъекты Российской Федерации могут устанавливать иные не противоречащие федеральному законодательству условия и процедуры регистрации и опубликования собственных региональных законов.

Оценка правового акта с позиции соблюдения установленных законом предмета ведения, компетенции и полномочий органа или должностного лица, его принявшего.

Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов установлен Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принимая во внимание изложенное, прокурор и должен определить, правомерно ли действовал орган государственной власти субъекта Российской Федерации, издавая тот или иной нормативный правовой акт.

Как показывает надзорная практика, до 75% нормативных правовых актов субъектов РФ оспариваются именно в связи с нарушением предмета ведения, компетенции и полномочий.

В преломлении задач прокурорского надзора речь идет о разграничении компетентных возможностей на принятие нормативного правового акта.

Применительно к кругу актов, надзор за исполнением которых обязан осуществлять прокурор, важным представляется определить органы, управомоченные на принятие нормативных правовых актов по предмету своего ведения. К ним относятся:

Федеральное Собрание - орган законодательной власти, принимающий по предмету ведения Российской Федерации (исключительная компетенция) и по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе федеральные законы (ст. 71, 72, 76, 105-108 Конституции Российской Федерации);

Президент - глава Российской Федерации, издающий в силу ст. 90 Конституции Российской Федерации указы, носящие нормативный характер, не противоречащие Конституции Российской Федерации, конституционным и федеральным законам.

Конституционным Судом Российской Федерации признана правомерной правотворческая деятельность Президента Российской Федерации по предмету исключительного ведения Российской Федерации и совместного с субъектами Российской Федерации в опережающем порядке (в отсутствие федерального закона);

органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, которые принимают законы по предмету их совместного с Российской Федерацией ведения и по предмету собственного регулирования (ст. 72, 76 Конституции Российской Федерации);

высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации - на основании Конституции Российской Федерации, устава и закона субъекта Российской Федерации;

органы (должностные лица) местного самоуправления, управомоченные на принятие нормативных правовых актов для урегулирования вопросов местного значения, т.е. по предмету собственного ведения, определенному ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Разграничение полномочий и предмета ведения может осуществляться не только по вертикали, но и по горизонтали. Особенно часто это связано с разграничением полномочий по управлению и распоряжению государственным, муниципальным имуществом.

Иллюстрацией сказанному может служить разрешение правового конфликта следующего содержания. Администрация Алтайского края издала Постановление о приобретении в собственность края имущественного комплекса в г. Барнауле стоимостью около 2 млн. руб. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации, однако порядок управления и распоряжения краевой собственностью согласно тому же закону может быть определен только региональным Законом (ч. 2 ст. 5, ст. 21). Специальным Законом Алтайского края «О порядке приобретения в государственную собственность Алтайского края имущества, находящегося с собственности юридических и физических лиц» (ст. 12) устанавливается, что приобретение в собственность края имущества свыше 500 тыс. руб. осуществляется по решению представительного органа по предложению главы администрации края. Арбитражным судом по заявлению прокурора постановление администрации признано недействительным.

Распространены случаи, когда должностные лица и органы исполнительной власти издают правовые акты в рамках полномочий другого органа или должностного лица.

Подобные основания использовались прокурорами, например, при оспаривании постановления Правительства Республики Саха (Якутия) «О прогнозе социально-экономического развития и бюджета г. Якутска» об утверждении Инструкции по обустройству, содержанию и эксплуатации паромных переправ, постановления главы администрации Хабаровского края «Об упорядочении оплаты труда в органах местного самоуправления» и т.д.

Помимо проверки представленных законом полномочий на издание нормативного правового акта прокурору следует обращать внимание на форму, в которую облечен принятый акт, и на некоторые специальные положения федерального законодательства, допускающие изъятие из общего правила.

Так, у субъекта Российской Федерации отсутствует право устанавливать виды деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать санкции за нарушение бюджетного и налогового законодательства (ст. 282 БК РФ, подп. 6 п. 2 ст. 1 НК РФ).

Представительные органы субъектов Российской Федерации вправе регламентировать ответственность за административные правонарушения только по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 1.3 КоАП РФ).

Субъекты Российской Федерации не правомочны передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию комиссий, наделенных правом привлечения виновных к административной ответственности (ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). При издании нормативных правовых актов органы местного самоуправления не могут самостоятельно устанавливать ответственность за неисполнение общеобязательных требований; они вправе руководствоваться только законоположениями Российской Федерации или законами субъектов Российской Федерации.

Оценка соответствия федеральному законодательству нормативных положений, закрепленных в анализируемом правовом акте.

Данный этап является наиболее сложным, так как связан с проведением анализа содержания каждой правовой нормы. Главный вопрос, на который отвечает прокурор, проводя такой анализ: соответствует ли вновь созданная норма в региональном законе Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, а если анализируется правотворчество органа местного самоуправления, то и законодательству субъекта Российской Федерации.

При решении данной задачи прокурору необходимо иметь в виду наиболее часто встречающиеся основания, по которым нормативный правовой акт может быть распознан как не соответствующий закону:

1. Неправильное толкование федерального и регионального законодательства, на основании которого создается новая правовая норма.

2. Несоответствие вновь создаваемого правила поведения целям нормотворчества, прямо обозначенным в законе.

3. Отсутствие механизмов обеспечения законной реализации принятой нормы. Оно может привести как к рождению неприменимых в принципе норм права, так и к нарушению федеральных законов, затрагивающих права и законные интересы граждан.

4. Закрепление в региональном законодательстве норм права, утративших силу, выводов судебных органов по конкретным делам или не связанных с регулируемыми отношениями действующих норм под видом применения «аналогии права» или «аналогии закона».

5. Несоответствие фактически регулируемых отношений федеральному и региональному законодательству, на основании которого создается новая правовая норма.

При наличии одного или нескольких из названных обстоятельств правовой акт, как правило, не соответствует требованиям закона. Следует отметить, что выявление прокурором названных обстоятельств часто связано с превышением полномочий органа или должностного лица соответствующего уровня или компетенции конкретного органа.

Нередко подобная ситуация связана с нарушениями налогового и бюджетного законодательства. Речь идет о создании не предусмотренной федеральным законодательством процедуры инвестирования бюджетных средств субъектами Российской Федерации. Вместо конкретизации определенных положений Налогового кодекса в части механизма применения федерального закона (об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений) в содержание регионального закона были введены уже данные федеральным законодательством понятия и созданы новые нормы, противоречащие НК РФ, БК РФ, ГК РФ, благодаря чему удавалось избежать процедуры принятия решения представительными органами власти о предоставлении бюджетного кредита.

Выход за рамки целей, прямо названных в законе, также может свидетельствовать о незаконности изданного правового акта. Наиболее распространены примеры таких нарушений при издании правовых актов, ограничивающих в том или ином виде конкурентную среду. Статьи 1 и 2 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» прямо предусматривают, что органы представительной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, антимонопольные органы осуществляют свои полномочия в целях предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, их действия направлены на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. В нарушение данного требования главой администрации одной из областей Центральной России было издано постановление по вопросу погашения задолженности производителей сельскохозяйственной продукции перед федеральным и областным бюджетами. В соответствии с ним Государственному унитарному предприятию «Областная продовольственная корпорация», руководителям сахарных заводов, комбинатов растительных масел было предложено обеспечить закладку на областные склады готовой продукции, выработанной из сырья, поступившего от юридических лиц, которые непосредственно сельскохозяйственную продукцию не производят. При этом администрация вышла за пределы целей, установленных антимонопольным законодательством, вторглась в правоспособность самостоятельного хозяйствующего субъекта, ограничила право свободного распоряжения своей собственностью (ст. 49 и ст. 209 ГК РФ). Кроме того, был нарушен подп. 2 п. 1 ст. 1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», прямо запрещающий издавать правовые акты, в которых хозяйствующим субъектам даются указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов.

Отсутствие механизмов законной реализации принятой нормы может привести как к рождению неприменимых в принципе норм права, так и к нарушению федеральных законов, затрагивающих права и законные интересы граждан. Введение, например, административной ответственности за общественно вредный проступок, не подкрепленный указанием на орган, правомочный ее применять, лишает смысла саму вновь принятую норму.

Особое внимание следует уделять тщательному изучению отсылочных норм в действующем законодательстве, в том числе на уровне актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а в случае изменения этих норм (исключение отдельных пунктов, абзацев в статьях нормативного правового акта, а также изменения их редакции, включающее, к примеру, добавление слов, изменение порядкового номера и др.) на сохранение установленного механизма и порядка применения таких норм.

Закрепление в региональном законодательстве норм права, утративших силу, выводов судебных органов по конкретным делам или не связанных с регулируемыми отношениями действующих норм под видом применения «аналогии права или аналогии закона» может свидетельствовать о нарушении законодательства.

Когда прокурор сталкивается с такими фактами, он прежде всего должен иметь в виду, что издание правовых актов осуществляется в рамках действия норм государственного, муниципального или административного законодательства, которым присущ властный характер. Даже если иметь в виду договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, то необходимо учитывать их именно государственно-правовой характер, а не смешивать с договорами, заключаемыми в рамках гражданского законодательства. При обращении к первоисточникам - Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» можно убедиться, что в них не содержится даже упоминания о возможности применения аналогии в процессе нормотворчества.

Если речь идет о гражданско-правовых отношениях, когда стороны совершают конкретные действия и изначально равны в гражданском обороте, то в случае споров судами применяется ст. 6 ГК РФ, прямо предусматривающая случаи применения аналогии права и аналогии закона. Однако приходится иметь в виду, что специфика органов исполнительной власти как стороны по гражданскому договору упирается в предварительное издание акта применения права, носящего властный характер. Только после этого заключается сделка. Поэтому с большой осторожностью следует относиться к таким новеллам, поскольку они могут стать удобной схемой прикрытия незаконных сделок, приводить к нарушению конституционных принципов правового регулирования, прав граждан и юридических лиц, общезначимого публичного интереса.

Поэтому применение аналогии права или аналогии закона при издании правовых актов субъектов Российской Федерации недопустимо.

Несоответствие фактически регулируемых отношений федеральному и региональному законодательству, на основании которого создается новая правовая норма.

Данный признак незаконного нормативного правового акта на уровне представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации встречается не так часто, поскольку они имеют в своем распоряжении укомплектованные достаточно квалифицированными специалистами юридические комитеты, отделы и управления. В то же время, как свидетельствует прокурорская практика, это достаточно распространенный способ ухода от нежелательных правовых последствий в нормотворчестве исполнительных органов власти специальной компетенции или правоприменительной практики в случае юридической некомпетентности граждан. Так, например, могут издаваться правовые акты органами по управлению имуществом со ссылками не на законодательство о рынке ценных бумаг, которое ими должно соблюдаться при представлении интересов собственника в созданном ими акционерном обществе, а на законодательство о приватизации, которое должно ими применяться при организации процесса приватизации. В области правового регулирования в социальной сфере при ограничении закрепленных федеральными законами прав граждан можно столкнуться со ссылками на бюджетное законодательство вместо законодательства о здравоохранении и социальной защите населения. Встречаются случаи, когда государственными или специализированными финансовыми учреждениями издаются правовые акты о расценках на оказываемые ими гражданам или юридическим лицам услуги, которые не могут ими оказываться в силу их правового статуса.

Некоторые федеральные законы предусматривают особые специфические критерии оценки законности правовых актов применительно к конкретной сфере правового регулирования.

Например, ст. 6 Налогового кодекса Российской Федерации закрепляет основания, по которым правовой акт признается не соответствующим Кодексу. Пункт 4 данной статьи распространяет положения, предусмотренные данной статьей, и на нормативные правовые акты, регулирующие порядок взимания налогов и сборов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации. Перечень таких оснований не является исчерпывающим. Поэтому перед началом проведения проверок исполнения законодательства в конкретной правовой сфере можно порекомендовать прокурорам тщательно знакомиться с общими положениями нормативных актов. Это будет способствовать использованию всех имеющихся возможностей по выявлению и устранению нарушений законов.

Нередко прокурорам приходится реагировать на изданные органами публичной власти субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты, вторгающиеся (регулирующие) в сферу деятельности органов местного самоуправления. Своевременное полноценное (включая предупредительный аспект) прокурорское реагирование на подобные отступления от федерального законодательства обладает мультипликативным эффектом, предотвращающим «тиражирование» ошибки в правотворческой деятельности органов местного самоуправления (введение дополнительных сборов, платежей и др.).

Нормотворческие ошибки в субъектах Российской Федерации проистекают в известной мере из-за недостаточной правовой культуры депутатов представительного органа власти, неправильного видения способов преодоления финансовых трудностей региона, особенно для регионов-реципиентов (с недостаточной финансовой базой), из-за ложно понятых способов удовлетворения требований различных групп населения, противопоставляющих свои интересы, и т.п.

В ходе надзорной проверки следует учитывать и такой распространенный недостаток законопроектной деятельности, как отсутствие в сопроводительных документах перечня актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, либо разработчиком сообщается, что принятие дополнительных актов не потребуется, хотя фактически такая надобность присутствует.

5. Выявление нарушений Конституции Российской Федерации и федеральных законов при издании правовых актов органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Особенности выявления незаконных норм правовых актов зависят от положения органа и вида изданного им правового акта. В соответствии со ст. 5, 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» государственный орган представительной власти принимает Конституцию (устав), законы и постановления, а высшее должностное лицо органа исполнительной власти издает указы и распоряжения.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предусмотрено издание приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Запрещено принимать нормативные правовые акты в виде писем, телеграмм, хотя этот запрет действует, как об этом свидетельствуют прокурорские проверки, не повсеместно и на указанное обстоятельство все еще следует обращать внимание.

В свете сказанного в ходе надзорных проверок прокурору следует сосредоточиться на следующих обстоятельствах:

соответствии вида нормативного правового акта предписываемый законодательством форме при принятии его органами представительной и исполнительной власти;

отсутствии в принятом нормативном правовом акте утративших силу положений федерального законодательства;

соответствии вида и правовой силы акта компетенции органа, издавшего нормативный правовой акт;

правильности толкования субъектом правотворчества федерального закона при принятии на его основе или во исполнение федерального закона нормативного правового акта регионального уровня;

соответствии законоположений в законе целям и предмету регулирования;

наличии правовых актов, необходимых для обеспечения реализации сформулированных в законе обязательных правил поведения.

Наличие хотя бы одного из перечисленных оснований (за исключением последнего) делает весомым вывод о его дефектности и побуждает прокурора к принятию мер прокурорского реагирования в форме протеста.