Правовые проблемы защиты детей, находящихся в условиях семейного неблагополучия

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые проблемы защиты детей, находящихся в условиях семейного неблагополучия

законодательство право защита семья

Термин «семейное неблагополучие» по своей сущности - социологический, при этом воспринят и криминологией как наукой, которая нередко именуется социологией права. Понятие «неблагополучная семья» так же, как и понятие «семья» - социологическое понятие, а не юридическое.

Социология, называя семью малой группой, выделяет шесть функций этого института: 1) экономическую или хозяйственно-экономическую; 2) репродуктивную; 3) социализации личности, воспитания и социального контроля; 4) статусную; 5) эмоционального удовлетворения; 6) защиты.

Некоторые из перечисленных функций учитываются в нормах семейного и других отраслей права. В частности, ст. 56 Семейного кодекса РФ установила право ребенка на защиту: «…защита прав и законных интересов ребенка осуществляется родителями или лицами, их заменяющими». Статьей 64 СК РФ защита прав и законных интересов детей возлагается на их родителей. В соответствии с хозяйственно-экономической функцией семьи в законе сформулированы обязанности родителей содержать своих детей (ст. 80 СК РФ). Функция эмоционального удовлетворения семьи отражена в ст. 54 СК РФ - об обеспечении интересов детей и их всестороннего развития, уважении человеческого достоинства ребенка в процессе его воспитания и т.д. Семья, не выполняющая перечисленные функции, в социологии именуется неблагополучной.

В криминологии в процессе анализа причин преступности несовершеннолетних термин «семейное неблагополучие» употребляется в традиционном смысле. Криминологами предлагается ряд вариантов классификации неблагополучных семей. К ним, по мнению Н.В. Валуйскова, относятся: 1) семьи с криминальным влиянием на личность несовершеннолетнего (члены семьи, имеющие судимость, с асоциальным поведением, склонные к употреблению алкоголя и наркотических средств, ведущие аморальный образ жизни, и т.д.); 2) семьи, не оказывающие педагогическое воздействие на формирование личности несовершеннолетних (занятость родителей, увлеченность собственными проблемами, безразличие к судьбе детей и т.п.); 3) семьи, в которых преобладает «культ ребенка», где выполняется любая его прихоть, и он не отвечает даже за свои проступки.

В своей диссертации И.А. Кобзарь криминогенные детерминанты, присущие семейной среде, делит на две основные группы: 1) дезадаптированные, или проблемные семьи (не имеющие возможности в полной мере реализовать свои функции воспитания и противодействия безнадзорности; не умеющие или не желающие воспитывать детей); 2) дезорганизованные семьи (люмпенизированные и (или) с криминальными, предкриминальными и иными правонарушающими ориентациями).

И.А. Лебедева выделила шесть типов криминогенных семей: 1) отвергающие; 2) доминирующие; 3) безнравственные;

4) структурно-неполноценные; 5) структурно-искаженные; 6) материально не обеспеченные. Д.З. Зиядова отметила следующие типы таких семей: 1) неблагополучные; 2) девиантные; 3) делинквентные (с криминальной направленностью); 4) насильственные (наличие физического и психического насилия). В. Ермаков и Н. Крюкова выделяют: 1) материально несостоятельные; 2) неполные (структурно дефектные); 3) нравственно несостоятельные семьи.

Обобщение изложенных классификаций, на наш взгляд, позволяет обозначить четыре основных признака семейного неблагополучия, которые в определенном сочетании, как правило, присущи каждой неблагополучной семье: 1) материальная необеспеченность семьи, из-за которой не удовлетворяются основные потребности ребенка (одежда, питание, образование, лечение, досуг и т.д.); 2) педагогическая несостоятельность родителей в вопросах воспитания детей; 3) структурная неполнота, затрагивающая контроль за поведением детей; 4) семьи с неправильной морально-правовой позицией, отрицательно влияющие на формирование личности несовершеннолетнего.

Термин «семейное неблагополучие» в законе не встречается, однако законодатель употребляет термины, близкие указанному понятию. В Федеральном законе от 24.06.1999 №120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее - Закон №120-ФЗ) используется понятие «семья, находящаяся в социально опасном положении», объединяющее две категории семей: 1) семьи, в которых ребенок находится в социально опасном положении; 2) семьи, где родители или законные представители несовершеннолетних:

а) не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию; б) отрицательно влияют на их поведение; в) жестоко обращаются с ними.

На первый взгляд может показаться, что данное юридическое определение социологического термина «неблагополучная семья», содержащиеся в нем признаки: «неисполнение родителями обязанностей по воспитанию, обучению, содержанию, их аморальное, противоправное поведение, жестокость по отношению к детям» характеризуют понятие асоциальной семьи. С точки зрения профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних этот тип семьи в первую очередь интересует криминологов, поэтому в Законе №120-ФЗ так подробно описаны ее признаки. Однако в легальном определении понятия «неблагополучная семья» указывается и на состояние самого ребенка, находящегося в социально опасном положении. Такое положение может быть связано как с признаками семейного неблагополучия, содержащегося в указанном выше определении семьи, так и с иными признаками, которые не включены в содержание данного определения (материальная необеспеченность семьи, неправильная педагогическая позиция родителей и др.).

В связи с изложенным, определение «семья, находящаяся в социально опасном положении» должно содержать, прежде всего, указание не на последствие такого положения (социально опасное положение ребенка), а на перечисленные выше признаки семейного неблагополучия.

В федеральных законах употребляются также иные термины, близкие понятию «семья, находящаяся в социально опасном положении»: «трудная жизненная ситуация» (Федеральный закон от 10.12.1995 №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации») и «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации» (Федеральный закон от 24.07.1998 №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»). Эти понятия дают косвенную характеристику определения семейного неблагополучия. Никаких дополнительных признаков этого явления они не содержат, отражают лишь социальные процессы, происходящие в обществе (вооруженные межнациональные конфликты, экологические и техногенные катастрофы и связанное с ними вынужденное перемещение граждан - беженцы, вынужденные переселенцы).

Законодательного определения требует понятие «защита несовершеннолетних, проживающих в условиях семейного неблагополучия». Под защитой понимается деятельность по выявлению неблагополучной семьи, оздоровлению в ней отношений, повышению ответственности родителей путем принятия к ним правовых мер либо своевременного изъятия ребенка из семьи и наказания родителей за их противоправное поведение.

Изъятый из семьи ребенок подлежит устройству в иную заменяющую семью либо в воспитательное учреждение. Анализ эффективности такого устройства в данной статье не приводится, поскольку он касался бы детей, лишенных попечения родителей, а не детей, проживающих в условиях семейного неблагополучия вместе с родителями. Указанные категории несовершеннолетних различаются по правовому статусу и имеют свою специфику защиты. Отнесение детей, родители которых уклоняются от воспитания, к категории детей, лишенных родительского попечения, свидетельствует об отсутствии четкого правового разграничения между ними. Одна категория детей, проживающих в условиях семейного неблагополучия, трансформируется в другую. Однако законодатель и правоприменители основное внимание сконцентрировали на защите прав детей, фактически и юридически имеющих статус оставшихся без попечения родителей. Несвоевременное (с опозданием на 3 - 6 лет) выявление и изъятие детей, проживающих в условиях семейного неблагополучия, приводит к тому, что определенная часть из них является наиболее незащищенной. Родители о них не заботятся, не защищают их права, а специальные органы, учреждения, организации, в чьи функции это входит, о таких детях не знают либо бездействуют, занимают выжидательную позицию.

Защита детей, проживающих в каждой из перечисленных выше категорий семей, имеет свою специфику. Ограниченные рамки статьи не позволяют дифференцировано проанализировать эффективность мер защиты. В силу этого сосредоточим внимание на семьях с неправильной морально-правовой позицией, отрицательно влияющих на формирование личности несовершеннолетнего, или, другими словами, «асоциальных семьях».

С середины 90-х гг. ХХ в. в стране начала активно формироваться система мер защиты прав детей, проживающих в условиях семейного неблагополучия. В 1993 г. была принята Конституция РФ, в ст. 38 закрепившая положение о том, что забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей. 1 марта

1996 г. вступил в силу Семейный кодекс РФ, нормы которого закрепляют права и обязанности родителей по содержанию, воспитанию, образованию и защите прав детей в разных жизненных ситуациях, а за неисполнение родительских обязанностей предусмотрены санкции: лишение и ограничение родительских прав, немедленное отобрание у родителей ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью. Гражданский кодекс РФ, вступивший в силу 1 января 1995 г., установил возможность ограничения дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами и ставящих свою семью в тяжелое материальное положение (ст. 30), а также ответственность родителей за вред, причиненный их детьми (ст. 1073, 1074, 1075), если они не докажут, что вред возник не по их вине. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившим в силу 1 июля 2002 г., предусмотрена административная ответственность родителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних

(ст. 5.35), за распитие спиртных напитков и появление в состоянии опьянения в общественных местах несовершеннолетних, не достигших возраста шестнадцати лет (ст. 20.22), за вовлечение несовершеннолетних в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, спиртных напитков или одурманивающих веществ (ст. 6.10). Наконец, в Уголовный кодекс РФ 1996 г. была введена специальная гл. 20 «Преступления против семьи и несовершеннолетних», содержащая несколько квалифицированных составов, устанавливающих ответственность родителей за вовлечение детей в антиобщественные действия и преступления. Статья 156 УК РФ предусматривает наказание родителей за неисполнение ими обязанностей по воспитанию несовершеннолетних, соединенное с жестоким обращением с несовершеннолетними. Материальному праву соответствуют процессуальные нормы, связанные с рассмотрением дел указанных категорий.

Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предусмотрел проведение индивидуальной профилактической работы в отношении родителей, не исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и содержанию детей, отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними (ч. 2 ст. 5). Этим же Законом обозначена система органов, которые проводят индивидуальную профилактическую работу: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, применяющие к родителям меры воздействия, в том числе и административные (ст. 11); органы и учреждения социальной защиты населения, оказывающие социальные услуги и помощь родителям в воспитании детей (ст. 12); органы и учреждения образования, выявляющие семьи, находящиеся в социально опасном положении, и оказывающие им помощь в обучении и воспитании детей (ч. 2

ст. 14); подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, проводящие индивидуальную профилактическую работу в отношении родителей или законных представителей, не исполняющих обязанности по воспитанию, обучению и содержанию несовершеннолетних и отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними.

Наряду с федеральным развивается региональное законодательство в сфере профилактики семейного неблагополучия. В 15 регионах приняты законы, регулирующие порядок образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, в 45 - законы об организации деятельности органов опеки и попечительства, в 14 - о патронате, в том числе регулирующие вопросы семейного патроната.

Помимо законов рассматриваемая система правового регулирования включает в себя подзаконные акты органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также ведомственную нормативную правовую базу. 13 марта 2002 г. Правительство РФ приняло постановление

№154 «О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год», которым рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления сформировать банки данных о семьях, находящихся в социально опасном положении. В субъектах Федерации в порядке его исполнения приняты соответствующие постановления, а также ряд ведомственных нормативных актов, конкретизирующих работу ведомств с «неблагополучными семьями». К ним, например, относятся приказы МВД России от 20.05.2000 №569 «Об утверждении инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» и от 16.09.2002 №900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции».

Приказом Минздрава России и Минтруда и соцразвития России от 21.08.2002 №273/171 во исполнение вышеуказанного постановления Правительства РФ утверждены Рекомендации по взаимодействию органов управления и учреждений здравоохранения и органов управления и учреждений социальной защиты по вопросам выявления семей, находящихся в социально опасном положении. Однако в законодательстве имеется ряд недостатков - прежде всего пробельность в системе законодательного регулирования. Так, при принятии постановления Правительства РФ от 13.03.2002 №154 не было учтено, что при формировании банка данных о семьях несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, могут быть нарушены конституционные права граждан: ст. 24 Конституции РФ запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Поэтому создание банка данных на родителей требует предварительного законодательного решения вопроса на федеральном уровне, включая четкое определение оснований для включения в банк данных и порядок его формирования.

К пробельности Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» следует отнести и то обстоятельство, что к числу субъектов профилактики (ст. 20, 21, 22, 23) напрямую не отнесены участковые уполномоченные милиции, хотя они в силу служебных обязанностей лучше других знают ситуацию на обслуживаемой территории.

В последнее время в стране широко обсуждается вопрос организации службы патроната. Высказывается идея применения этого института не только в отношении несовершеннолетнего, лишенного родительского попечения, но и в отношении семьи.

С помощью патроната можно обеспечить комплексное социально-психологическое сопровождение такой семьи и ребенка, сохранение для него его биологической семьи, что чрезвычайно важно для его здоровья и психики. Возможность установления патроната по договору как формы устройства несовершеннолетнего, лишенного попечения родителей, предусмотрена ч. 6 ст. 145 Семейного кодекса РФ, если имеется соответствующий закон субъекта Федерации. Патронат может устанавливаться над детьми, проживающими в условиях семейного неблагополучия.

Соответствующий договор заключается между органом опеки и попечительства, родителями несовершеннолетнего и патронатным воспитателем, который, помогая родителям, проводит

с несовершеннолетним индивидуальную воспитательно-профилактическую работу.

В 2002 г. Министерством образования был разработан законопроект «О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации», предусматривающий введение института «Семейный патронат» (ст. 6.4). Семейный патронат предлагалось устанавливать на основании договора между органами опеки и попечительства и родителями ребенка, в котором определялись бы права и обязанности родителей, формы проводимой с ними индивидуальной профилактической работы, осуществляемой с помощью патронатного воспитания. Название раздела VI СК РФ в связи с введением семейного патроната было предложено переименовать в «Формы устройства и защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, и детей, проживающих в семьях в социально опасном положении», что предполагает более широкий подход к защите детей в семейном законодательстве, предусматривающий оставление их в родной семье и коррекцию поведения родителей. Несмотря на очевидную предпочтительность такого подхода с точки зрения учета интересов ребенка, названный законопроект до сего времени не рассмотрен. В связи с тем, что введение патроната отражает потребность в усовершенствовании деятельности по социальному контролю и оказанию помощи семьям, следовало бы на законодательном уровне установить федеральный стандарт института патроната, включающий его установление применительно и к ребенку, и к семье.

Одна из распространенных причин семейного неблагополучия - алкоголизм. Учитывая ограниченный круг правовых мер влияния на лиц, злоупотребляющих спиртными напитками, следует обратить особое внимание на эффективность действующего института ограничения в дееспособности лица в связи со злоупотреблением им спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 30 ГК РФ), порядок применения которого нуждается в корректировке. Установленный в ч. 1 ст. 281 ГПК РФ перечень надлежащих заявителей необоснованно сужен. В целях защиты детей, находящихся в условиях семейного неблагополучия, необходимо внести дополнения в законодательный перечень надлежащих заявителей, включив в него комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, прокурора, а в случае введения семейного патроната - также лиц, его осуществляющих.

Помимо лишения родительских прав (являющегося крайней мерой воздействия на родителей) целесообразно законодательно закрепить позицию Пленума Верховного Суда РФ, изложенную в п. 13 постановления Пленума от 27.05.1998 №10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей», согласно которому суд в исключительных случаях при доказанности виновного поведения родителя, с учетом характера поведения, личности и других конкретных обстоятельств вправе отказать в удовлетворении иска о лишении родительских прав и предупредить ответчика о необходимости изменения своего отношения к воспитанию детей, возложив на органы опеки и попечительства контроль за выполнением им родительских обязанностей. К осуществлению такого контроля может быть привлечен патронатный воспитатель. Отлагательное применение лишения родительских прав создает дополнительный стимул для исправления родителями своего поведения.

В законе предусмотрена возможность (ст. 73 СК РФ) ограничения в родительских правах, если оставление ребенка с родителями вследствие их поведения является опасным, но не установлены достаточные основания для лишения родителей их прав. Данная мера на практике применяется чрезвычайно редко, несмотря на ее профилактическое значение. В ч. 2 ст. 73 СК РФ указано, что если родители не изменяют своего поведения после ограничения родительских прав, органы опеки и попечительства по истечении шести месяцев могут поставить вопрос о лишении родителей родительских прав. Нереализованный профилактический потенциал данной нормы связан с тем, что законом не установлен механизм реализации предписания о лишении родительских прав по истечении шести месяцев. В качестве такого механизма можно предложить контроль органа опеки и попечительства за лицами, ограниченными в родительских правах. Обязанность такого контроля можно установить, внеся соответствующие дополнения в ст. 16 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Альтернативным решением данного вопроса может быть включение в Семейный кодекс РФ ст. 73¹, ч. 1 которой отражала бы текст абз. 2 ч. 2 ст. 73, а ч. 2 - устанавливала бы обязанности органов опеки и попечительства контролировать поведение лиц, ограниченных в родительских правах, и проводить с ними воспитательную работу под угрозой лишения родительских прав, если они не изменят своего поведения и отношения к воспитанию детей.

Изучение опыта профилактики семейного неблагополучия, системы правовых норм, регулирующих эту профилактику, а также практики их применения обозначило и другие нерешенные проблемы.

1. Запоздалое выявление семей, требующих применения к ним мер правового и иного характера. По данным МВД России, значительная часть родителей (40%), характеризующихся аморальным поведением, уклонением от воспитания детей и т.п., взята под профилактическое наблюдение в связи с совершением их детьми правонарушения. Суды, как показало изучение дел о лишении родительских прав, применяли в основном эту меру к родителям детей подросткового возраста. При этом обращению в суд предшествовало 4-5 лет противоправного поведения таких родителей. Неблагополучные семьи дошкольников в поле зрения профилактических органов попадают редко. Дела в судах о лишении родительских прав родителей из этих семей составляют незначительную долю (не более 20%). Образовательные учреждения, в том числе дошкольные, годами сосуществуют с такими семьями, не ставя вопрос о применении к ним правовых мер. Данная ситуация в определенной мере связана с противоречивой и недостаточно четкой правовой регламентацией вопросов выявления и учета неблагополучных семей.

Семейный кодекс РФ (ст. 122) содержит перечень учреждений, которые должны выявлять и информировать органы опеки и попечительства о всех детях, оставшихся без попечения родителей. Согласно ст. 121 СК РФ к таким детям относятся несовершеннолетние, «родители которых уклоняются от воспитания детей или защиты их прав и интересов», т.е. проживают в условиях семейного неблагополучия. В указанный перечень включены дошкольные образовательные, общеобразовательные, лечебные учреждения и др. В Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» дошкольные учреждения в качестве субъектов профилактики, обязанных выявлять семейное неблагополучие (п. 3 ч. 2 ст. 14), вообще не названы. Лечебные учреждения (ст. 18) - субъекты профилактики, однако выявление и работа с неблагополучными семьями в их компетенцию не включены. В силу отмеченной несогласованности регламентации этой обязанности в законодательстве дошкольные и лечебные учреждения практически не участвуют в выявлении неблагополучных семей и работе с ними.

Учитывая изложенное, ст. 14, 18 Федерального закона

«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» необходимо привести в соответствие с положением ст. 122 СК РФ.

2. В отдельных случаях отмечается нечеткая правовая регламентация рассматриваемого вопроса. В ст. 121 СК РФ уклонение родителей от воспитания детей или защиты их прав и интересов названо как основание для признания ребенка оставшимся без попечения родителей. Уклонение родителей от воспитания детей или защиты их прав может проявляться по-разному: носить как стойкий, так и ситуационный характер; быть обусловлено различными мотивами, не всегда морально порицаемыми.

Еще более неясный термин содержится в 18 из 45 региональных законов «Об организации деятельности по опеке и попечительству»: органы опеки и попечительства обязаны выявлять несовершеннолетних, «не имеющих нормальных условий жизни в семье». Что понимать под нормальными условиями жизни, в законодательстве не раскрывается.

Отмеченные несовершенства правовой регламентации ограничивают и возможности применения мер прокурорского реагирования. Более того, пробельность в законе ограничивает рамки прокурорского надзора - государственного института, влияющего на сокращение нежелательных социальных тенденций.

Размещено на Allbest.ru