Цели и задачи организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере экономики в современных условиях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Цели и задачи организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере экономики в современных условиях

А.В. Паламарчук

Обеспечение законности процессов экономических преобразований в целях эффективного функционирования экономической системы страны является стратегической задачей в деятельности российской прокуратуры.

Ключевые направления надзорной работы в сфере экономики, на которых должны быть сосредоточены усилия прокуроров, определены в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Это надзор за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. Особое внимание требуется уделять вопросам законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции.

В последние годы приоритетные направления деятельности в сфере экономики для органов прокуратуры обусловливались общей экономической ситуацией в стране и мерами, принимаемыми руководством государства для решения первостепенных задач, успешность реализации которых в немалой степени зависит от качества надзорного сопровождения прокуратуры.

Достаточно отметить, что ставшие традиционными на протяжении последних лет в деятельности органов прокуратуры плановые проверки исполнения бюджетного законодательства, законодательства о государственной и муниципальной собственности корректировались с учетом происходящих не только в стране, но и в мировой экономике процессов.

Так, серьезные системные сбои, связанные с мировым финансовым кризисом, не могли не отразиться на состоянии российской экономики, поставили под угрозу исполнение взятых на себя государством обязательств в социальной сфере, потребовали минимизации бюджетных расходов.

В связи с поручением Президента Российской Федерации Генеральной прокуратурой Российской Федерации принят ряд организационных и практических мер, направленных на укрепление законности в экономической и социальных сферах. Для эффективного осуществления надзорных полномочий внедрены новые методы работы, основанные на прогнозировании угроз состоянию законности в целях их заблаговременного предотвращения и избрания правильной тактики действий.

Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» определены приоритетные направления работы в сфере экономики. В этих условиях, в первую очередь, огромное значение приобрело строго целевое использование и сохранность бюджетных средств, направляемых на выполнение социальных программ по защите населения, реализацию приоритетных национальных проектов и целевых программ, поддержание реального сектора экономики, и активизация деятельности правоохранительных и иных уполномоченных государственных органов по контролю за их сохранностью, своевременному выявлению и пресечению правонарушений как в рамках установленной компетенции, так и в сфере совместных действий.

Практика прокурорского надзора показала, что достижение ощутимых результатов возможно только при условии надлежащего межведомственного взаимодействия и координации действий уполномоченных государственных органов. В связи с этим Генеральной прокуратурой Российской Федерации активизирована деятельность Межведомственной рабочей группы по противодействию преступлениям в сфере экономики, созданной по поручению Президента Российской Федерации с участием Федеральной службы безопасности, Министерства внутренних дел, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Банка России.

В рамках названной Межведомственной группы разработаны и осуществляются мероприятия по борьбе с хищениями средств, выделенных в качестве государственной поддержки, а также со злоупотреблениями служебным положением государственными и банковскими служащими, фиктивными банкротствами и рейдерскими захватами, антимонопольными и налоговыми правонарушениями, незаконными операциями на рынке ценных бумаг. Аналогичные межведомственные рабочие группы успешно функционируют в прокуратурах субъектов Российской Федерации.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации создан постоянно действующий штаб по организации совместных мероприятий. Налажен оперативный обмен информацией между участниками Межведомственной группы. В наиболее острый период кризиса для координации проведения конкретных проверочных мероприятий в еженедельном режиме проводились заседания группы оперативного взаимодействия.

Таким образом, для решения задачи по обеспечению сохранности средств государственной поддержки создан механизм, позволяющий установить действенный прокурорский надзор за исполнением законов в финансово-кредитной сфере.

Практика показала, что совместная работа Генеральной прокуратуры Российской Федерации с Центральным банком Российской Федерации, деятельность Межведомственной рабочей группы с участием представителей правоохранительных органов в период мирового финансового кризиса позволили обеспечить сохранность средств государственной поддержки банковского и финансового секторов.

Так, в целом по Российской Федерации снизились объемы операций по переводу денежных средств из безналичной формы в наличную по основаниям, требующим особого внимания, а также по выводу денежных средств за рубеж по сомнительным сделкам с товарами, не пересекающими таможенную границу Российской Федерации, услугами и ценными бумагами. Совместными действиями участников Межведомственной группы пресечена незаконная деятельность ряда коммерческих банков, отмывавших денежные средства, полученные в теневом секторе экономики. В результате скоординированного межведомственного взаимодействия налоговыми органами доначислено более 1 млрд. руб.

Эффективной формой работы является создание рабочих групп в целях защиты прав банков с долей участия государства в уставном капитале и их вкладчиков для организации взаимодействия органов прокуратуры и банков. Например, в результате такой совместной работы погашена задолженность по уплате кредита в размере одного миллиарда долларов США, полученного одним из заемщиков ОАО «Сбербанк России».

В обеспечении экономической безопасности государства важнейшее значение имеет борьба с легализацией преступных доходов. По оценкам специалистов, в России ежегодно легализуется порядка 300 млрд. руб., причем данные посягательства имеют высокую латентность и, в основном, совершаются организованными преступными группами в трансграничном пространстве.

Консолидированными усилиями удалось устранить угрозу кризиса в финансовой и банковской системах, но проблемы в этой сфере остаются. Поэтому необходимо сохранить практику совместной работы прокуратуры, контролирующих, правоохранительных органов, банков и бизнес-сообществ по обеспечению сохранности средств господдержки. Полученная в ходе межведомственного взаимодействия информация должна быть основой проверок, по результатам которых необходимо оперативно принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования, в том числе уголовно-правового характера.

Основной принцип работы органов прокуратуры в современных условиях - строгая обоснованность всех действий, недопущение помех процессу стабилизации экономики.

Прокурорам необходимо обратить внимание на вопросы надлежащего учета государственной собственности, регистрации прав на недвижимое имущество. Собственность является фундаментом всей системы общественных отношений. Она имеет исключительное экономическое и стратегическое значение. От того, каким образом регулируются вопросы собственности, зависит устойчивость, благополучие, а зачастую и само существование любого общества, как, впрочем, и каждого отдельного его члена. прокурорский надзор экономика финансовый

При этом сфера оборота собственности связана с принятием решений, имеющих высокую цену, что создает наиболее благоприятную почву для многочисленных коррупционных проявлений. Неслучайно проверки законности использования государственного имущества вошли в Национальный план противодействия коррупции. В связи с этим вопросы обеспечения сохранности государственного имущества и противодействия коррупции при его использовании приобретают особое значение.

Следует жестко пресекать факты неправомерного отчуждения госимущества, в том числе акций, находящихся в государственной собственности, нарушения порядка сдачи в аренду объектов государственной и муниципальной собственности, в том числе закрепленных на праве хозяйственного ведения, оперативного управления. Не теряет актуальности прокурорский надзор за деятельностью уполномоченных государственных контролирующих органов и их территориальных подразделений при выполнении возложенных на них функций в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом.

В современных условиях надзор за исполнением антимонопольного законодательства, противодействие ценовым сговорам обоснованно входят в число приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. В связи с повышением цен на основные продукты питания в настоящее время следует активизировать оперативное взаимодействие по обеспечению исполнения антимонопольного законодательства, пресечению фактов ценового сговора и спекуляции, необоснованного повышения цен. Задача прокуроров - установить мониторинг ситуации в области ценообразования на внутреннем рынке, своевременно принимать меры прокурорского реагирования, направленные на пресечение фактов ценовых сговоров, нарушения законодательства о торговле, ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц.

Именно правильно организованный мониторинг в сочетании с надлежащей реализацией прокурорами надзорных полномочий обеспечил в стране реальную доступность жизненно необходимых лекарственных средств и стабильность рынка лекарств. В результате принятых мер прокурорского реагирования по устранению нарушений законодательства около тысячи организаций оптовой и розничной торговли лекарственными средствами привели используемые надбавки к уровню, установленному субъектами Российской Федерации, и снизили цены на лекарства.

Одной из социально значимых экономических сфер является тарифное регулирование. Крайне важно организовать эффективный прокурорский надзор за состоянием законности в области регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, товары и услуги организаций жилищно-коммунального комплекса, чтобы защитить права потребителей энергоресурсов в условиях лоббирования и продвижения своих интересов собственниками энергетических предприятий, стремящимися переложить на них производственные и непроизводственные затраты. Прокурорам необходимо активизировать работу по восстановлению законности в данной сфере, настойчиво добиваясь результата прокурорского реагирования не только на досудебной стадии, но и в судебных инстанциях.

Современная бюджетная политика Российского государства, ориентированная на конечный результат, требует создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами, государственной и муниципальной собственностью, оптимизации форм и способов финансового контроля, повышающих его действенность. В этих условиях, а также при значительном увеличении объемов финансовых ресурсов, расширении круга участников финансовой деятельности, использующих бюджетные денежные средства, назрела необходимость выработки новых подходов к обеспечению надлежащего контроля и надзора за обеспечением целевого и эффективного использования бюджетных средств.

Например, Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведены масштабные проверки в государственных корпорациях с учетом специфики правового положения указанных объектов надзора. Проверялась процедура осуществления закупок для нужд государственных корпораций, на которые затрачивались бюджетные средства, однако не применялись положения Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Правовой статус работников государственных корпораций, на которых не распространяются ограничения и запреты, установленные для государственных служащих, обеспечил им, при отсутствии четких показателей эффективности деятельности корпораций, выплаты малообоснованных премий и бонусов, предоставление социальных льгот и компенсаций, не сопоставимых с привилегиями государственных служащих.

Предложения о совершенствовании деятельности государственных корпораций, в том числе законодательного характера, направлены Президенту Российской Федерации.

Одной из основных задач прокурорского надзора на современном этапе стало выявление и устранение нарушений закона при размещении заказов, которые не позволяют эффективно использовать средства бюджетов, оказывают негативное влияние на развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности установленных процедур, создают предпосылки для различных коррупционных проявлений и иных злоупотреблений.

Рынок государственных и муниципальных закупок постоянно развивается, объем средств, выделяемых на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, уже достиг 4 трлн. руб. При этом бюджетные обязательства органами власти и управления стабильно выполняются, и победа в конкурсе на заключение государственного и муниципального контракта практически гарантирует объемы работ и оплату за их выполнение. С ростом прозрачности и доступности процедуры размещения заказов стали проявляться факты картельных сговоров их участников.

В целях регламентации прокурорской деятельности на данном направлении приняты необходимые организационно-распорядительные меры, для оперативного выявления и пресечения нарушений закона обеспечено взаимодействие с иными уполномоченными государственными органами, организованы соответствующие надзорные мероприятия с использованием всего комплекса предоставленных полномочий и применением мер реагирования.

В настоящее время прокурорами накоплен достаточный положительный опыт работы по надзору за исполнением законодательства в сфере размещения заказов. Однако изменяющееся законодательство и новые условия проведения процедуры закупок вносят определенные коррективы в сложившийся алгоритм прокурорских действий. Процесс перехода с 1 января 2011 г. открытых аукционов, проводимых субъектами Российской Федерации и муниципальными заказчиками, на электронные площадки потребует от прокуроров обновления методики и тактики прокурорского надзора в данной сфере.

Формирование среднего класса, необходимым условием которого является развитие малого бизнеса, становится стратегической задачей повышения политической, экономической и социальной стабильности в российском обществе. В связи с этим создание эффективной системы комплексной поддержки малого и среднего предпринимательства стало одним из приоритетных направлений государственной экономической политики России на современном этапе, в реализации которой важное место отводится органам прокуратуры.

Новым импульсом в этой работе послужило принятие в декабре 2008 г. Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В настоящее время сформирована ведомственная нормативная база, в том числе издан приказ, регламентирующий порядок действий прокуроров по согласованию в органах прокуратуры проведения внеплановых проверок субъектов малого и среднего бизнеса. Создана автоматизированная система формирования сводного плана проведения плановых проверок и согласования внеплановых проверок. В соответствии с требованиями закона Генеральной прокуратурой Российской Федерации сформирован сводный план проведения плановых проверок на 2010 г. Данный план размещен на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет. Одновременно всеми прокурорами субъектов Российской Федерации на своих сайтах размещены части единого сводного плана в пределах соответствующего региона. В процессе формирования плана органами прокуратуры Российской Федерации были рассмотрены предложения контролирующих органов о включении в него 1,2 млн. проверок субъектов предпринимательства. В ходе проверки законности и обоснованности данных предложений прокурорами исключены как несоответствующие требованиям закона 570 тыс. проверочных мероприятий (48%).

Разработаны и направлены на места методические рекомендации по реализации новых функций. В центральном аппарате Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также во всех прокуратурах субъектов Российской Федерации проведены организационно-штатные мероприятия, созданы специальные подразделения, призванные обеспечить надлежащий надзор в указанной сфере правоотношений, проведены рабочие встречи (совещания) с участием контролирующих (надзорных) органов, а также представителей малого и среднего предпринимательства.

Для оперативного получения сведений о нарушениях закона следует продолжить практику делового и конструктивного взаимодействия с общественными организациями предпринимателей - «Опорой России» и «Деловой Россией», в том числе в рамках работы общественных советов по защите малого и среднего бизнеса при прокуратурах субъектов Федерации. Представители общественности входят в состав Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. На ее сайте открыт раздел «Прокурорский надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности».

Результаты проводимой работы свидетельствуют об эффективности принимаемых мер по защите прав предпринимателей и снижению административного давления на их деятельность. Вместе с тем прокурорам на местах необходимо использовать весь спектр полномочий по защите прав субъектов предпринимательской деятельности, вплоть до передачи материалов в следственный орган в отношении руководителей контролирующих органов.

Организация прокурорского надзора в данной сфере должна быть построена таким образом, чтобы обеспечить прозрачность всей контрольной деятельности в стране, придать ей правовой, антикоррупционный характер, избавить субъекты предпринимательской деятельности от внеплановых и необоснованных проверок, а также гарантировать принятие взвешенных, глубоко проработанных и объективных решений о проведении проверочных мероприятий.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации организован постоянный мониторинг нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации в целях выявления и устранения норм, противоречащих федеральному законодательству в части, касающейся осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В деле создания единого правового пространства в сфере осуществления государственного и муниципального контроля органам прокуратуры отводится значительная роль. Усилиями прокуроров следует добиться повсеместной реализации высшими должностными лицами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по определению органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности, порядка организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора).

Упреждающий характер прокурорского надзора призван обеспечить недопущение принятия нормативных правовых актов, содержащих положения, противоречащие федеральному законодательству и создающие ограничения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Укреплению законности и правопорядка в сфере предпринимательской деятельности будет способствовать заключенное Соглашение о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, направленное на обеспечение защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, в том числе малого и среднего бизнеса.

В рамках указанного Соглашения ведется разработка и реализация мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение коррупционных проявлений, недобросовестной конкуренции, преодоление административных барьеров, рейдерских захватов предприятий и незаконного передела собственности, а также мероприятий, направленных на защиту рынка от контрафактной и фальсифицированной продукции; проведение совместного мониторинга нормативных правовых актов на предмет наличия в них коррупциогенных положений; организацию и проведение мониторинга соблюдения прав и интересов предпринимателей.

Положительной оценки заслуживает стремление к активному взаимодействию органов прокуратуры и торгово-промышленных палат на местах, которыми заключаются подобные соглашения.

Не теряет актуальности работа органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о запрете деятельности, связанной с организацией и проведением азартных игр вне специально отведенных зон. В целях обеспечения исполнения требований закона органами прокуратуры Российской Федерации принят комплекс мер по выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность по организации и проведению азартных игр.

В связи с недостаточностью правового регулирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленные на введение уголовной и административной ответственности за незаконную организацию азартных игр и за вовлечение в занятие ими несовершеннолетних.

Органам прокуратуры следует активизировать надзор за надлежащим исполнением контролирующими органами полномочий по выявлению и пресечению фактов организации и проведения азартных игр, по приведению в соответствие с законом уставов, а также учредительных документов юридических лиц, в которых предусмотрено осуществление игорной деятельности вне особых зон и без специального разрешения. Незамедлительная реакция прокуроров должна следовать и на любое нарушение закона в сфере размещения рекламы незаконной деятельности, связанной с организацией и проведением азартных игр. Необходимо осознать, что противодействие незаконному игорному бизнесу - это не единовременная кампания, а системная работа по пресечению незаконной предпринимательской деятельности всеми средствами прокурорского надзора.

Опыт предыдущих лет показал, что крайне важно наладить четкую и эффективную систему надзора, обеспечивающую предупреждение и недопущение на потенциально опасных объектах и системах жизнеобеспечения населения аварий, фактов отключения электроэнергии, воды и тепла.

Массовые нарушения прав граждан - участников долевого строительства жилых домов послужили основанием усиления прокурорской активности. В то же время проведенный анализ прокурорской практики в сфере надзора за исполнением законодательства, регулирующего жилищное строительство, показал, что повсеместное распространение получили случаи, когда по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования, внесенных в связи с нарушениями требований законодательства, допущенными при ведении строительства жилых домов, незаконное строительство приостанавливалось или вовсе прекращалось. Таким образом, оказалось, что принятые органами прокуратуры меры оказались не адекватны допущенным нарушениям, а в некоторых случаях повлекли ущемление прав граждан - участников долевого строительства жилых домов.

В связи с чем прокуроры субъектов Российской Федерации были ориентированы Генеральной прокуратурой РФ на необходимость осуществления прокурорского надзора, в первую очередь, через призму соблюдения прав и свобод человека и гражданина, обращая внимание на правомерность и своевременность вмешательства прокуроров, на то, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством. Принимаемые к нарушителям закона меры прокурорского реагирования должны быть адекватны сложившейся ситуации.

С учетом того, что задача восстановления прав обманутых дольщиков остается нерешенной, на территории страны располагается значительное количество «проблемных» объектов, вопрос обеспечения законности в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства жилья находится под постоянным контролем Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и прокурорам субъектов Федерации необходимо сконцентрировать усилия на устранении излишних административных барьеров и волокиты со стороны лиц, ответственных за оформление разрешительной документации.

При осуществлении прокурорского надзора недопустимо необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций, вовлечение органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. Акты прокурорского реагирования не должны разрушать устоявшие хозяйственные, экономические отношения. Следует исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан, обществу.

Очень важны надзор за исполнением законов в деятельности контролирующих органов, практика привлечения их к проведению совместных проверок, а также обмен с ними информацией. При этом, осуществляя прокурорские надзорные полномочия, недопустимо подменять контролирующие органы. По всем выявленным фактам нарушений законодательства необходимо незамедлительно принимать меры реагирования и добиваться их реального устранения, в том числе привлечения виновных лиц к предусмотренной законом ответственности.

Работа прокуроров и результаты «общенадзорной» деятельности в максимально возможной форме должны быть известны широким слоям населения. Политику информационной открытости и публичности необходимо последовательно воплощать в жизнь всем звеньям прокурорской системы.

Обеспечение экономической безопасности Российской Федерации становится на длительную перспективу центральной, стратегически значимой для развития страны задачей. Главная цель деятельности прокуратуры в рассматриваемом аспекте состоит в максимально полном использовании потенциально высоких возможностей органов прокуратуры для содействия присущими им правовыми средствами реализации стратегических национальных приоритетов, защиты экономических интересов общества и государства. Работа прокуроров должна способствовать поступательному развитию экономики страны, устранению административных и иных барьеров, защите интересов предпринимательства.

В сложившихся условиях одного лишь опыта и багажа ранее накопленных знаний уже недостаточно. Для эффективного осуществления надзорных полномочий необходимо изменить стиль и методы работы, основными чертами которых являются умение прогнозировать угрозы состоянию законности и заблаговременно их предотвращать, точно определяя болевые моменты и вырабатывая правильную тактику действий, оперативно реагировать на результаты аналитических разработок, использовать весь массив доступной информации, а не только прокурорской статистики.

Индикатором эффективности работы прокуроров в современных условиях является не только выявление и устранение нарушений закона, но и заметное улучшение состояния законности в социально-экономической сфере. Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере экономики, защищая интересы государства, отстаивая права хозяйствующих субъектов, не следует забывать о том, что благоприятная экономическая среда служит залогом благополучия граждан, соблюдения их социальных прав, обеспечения условий их комфортной жизни.

Размещено на Allbest.ru