Современные тенденции государственной политики в сфере правовой охраны несовершеннолетних и проблемы прокурорского надзора

Размещено на http://www.allbest.ru/

Современные тенденции государственной политики в сфере правовой охраны несовершеннолетних и проблемы прокурорского надзора

О.В. Пристанская,

Н.Г. Яковлева

Происходящие в современной России политическая стабилизация и экономический рост не сопровождаются позитивными изменениями в положении несовершеннолетних граждан страны. Более того, отмечается усугубление ряда социально обусловленных проблем в сфере охраны детства. Наиболее опасными из них, вызывающими серьезную обеспокоенность российского общества, негативно сказывающимися на состоянии национальной безопасности и международном престиже Российской Федерации, являются следующие:

рост социального сиротства, сохраняющийся высокий уровень безнадзорности и беспризорности детей;

утрата равных стартовых возможностей несовершеннолетних, приводящая к социальному аутсайдерству, девиантным формам поведения детей из малообеспеченных семей;

неблагоприятные качественные тенденции девиантного поведения несовершеннолетних, в том числе значительная распространенность среди них суицида, алкоголизма и наркотизма, вовлеченность в отклоняющиеся формы сексуальных отношений (включая детскую проституцию и детскую порнографию);

неблагоприятные качественные тенденции правонарушающего и преступного поведения несовершеннолетних, включая стабильно высокие показатели криминальной активности подростков (в том числе до достижения ими возраста уголовной ответственности), рецидива совершаемых ими противоправных деяний;

рост виктимизации несовершеннолетних, обусловленной, с одной стороны, неблагоприятными тенденциями преступности в отношении детей, с другой - недостаточно эффективной профилактической политикой государства.

Проводившийся последние десять лет мониторинг трех уровней государственной политики в сфере правовой охраны несовершеннолетних: программно-стратегического (воплощенного в форме национальных концепций, доктрин, основных направлений, федеральных программ и т.п.); нормативно-правового (включая действующее и проектируемое законодательство) и правоприменительного (включая меры организационно-правового, финансового и контрольно-надзорного характера) дает основания для вывода о повышении роли общесоциальных факторов детерминации негативных процессов в основных сферах жизнедеятельности детей.

Приходится констатировать, что результаты современного правотворчества в социальной, образовательной, информационной, уголовно-правовой, пенитенциарной и иных сферах общественной жизни нередко сами способны оказывать неожидаемое криминогенное или виктимогенное воздействие на наиболее уязвимые группы населения, прежде всего несовершеннолетних. При разработке и принятии законодательных актов, затрагивающих права и законные интересы детей, не всегда учитываются возможные негативные последствия их реализации, реальная и прогнозируемая социальная, социально-психологическая, криминогенная, виктимогенная ситуации, а также внутренние и международно-правовые обязательства России. несовершеннолетний правонарушающий поведение

Стратегия государственной политики в отношении детей См.: Конституция Российской Федерации (ст. 38); Основные направления государственной молодежной политики в Российской Федерации (утв. постановлением Верховного Совета РФ от 03.06.1993 № 5090-1); Президентская Программа "Дети России" на 2003 - 2006 гг.; Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 в ред. от 10.01.2000 № 24); Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 09.09.2000 № ПР-1895); Национальная доктрина образования в Российской Федерации (одобрена Правительством РФ 04.10.2000); Федеральная программа развития образования (утв. 10.04.2000) и др. в целом основывалась на правильной расстановке приоритетов, выделении наиболее актуальных, болезненных проблем в сфере охраны детства. Государство на законодательном уровне принимало на себя всю полноту ответственности по защите прав и законных интересов детей, обеспечению гарантий их соблюдения. Государственная политика в интересах детей была признана приоритетной областью деятельности органов государственной власти Российской Федерации, цель которой - осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией страны, недопущение их дискриминации, восстановление их прав в случаях нарушений См.: Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" от 24.07.1998 № 124-ФЗ (далее - Закон № 124-ФЗ)..

Однако уже с начала XXI в. началось отступление от ранее заявленных государством задач, многие стратегические, программные положения, направленные на охрану детства, оставались нереализованными, сроки действия ряда важнейших документов давно истекли См.: Основные направления государственной семейной политики (утв. Указом Президента РФ от 14.05.1996 № 712); Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года // Национальный план действий в интересах детей (утв. Указом Президента РФ от 14.09.1995 № 942). , а новые до сих пор не приняты, что уже вызвало неодобрительную реакцию со стороны международного сообщества.

На отход России от принципа приоритетности соблюдения прав ребенка обратил внимание Комитет ООН по правам ребенка. На заседании Комитета, в частности, с озабоченностью было отмечено, что с 2000 г. в России нет общенационального плана действий в интересах детей См.: Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка (по итогам рассмотрения третьего периодического доклада Российской Федерации) (CRC/C/125/Add.5) на 1076-м и 1077-м заседаниях (CRC/C/SR. 1076 и 1077), состоявшихся 28 сентября 2005 г., утв. на 1080-м заседании, состоявшемся 30.09.2005 (далее - Заключительные замечания)..

Еще десять лет назад наиболее распространенные нарушения прав детей отмечались преимущественно на уровне правоприменительной деятельности (недостаточное финансирование целевых государственных программ по охране детства; несоблюдение конституционных принципов доступности и бесплатности образования; непредоставление детям предусмотренного законом пакета бесплатных медицинских, образовательных, социальных и иных услуг; нарушения требований о квотировании рабочих мест для подростков; несвоевременная выдача социальных пособий на содержание детей и т.п.). Однако в дальнейшем, при сохраняющемся декларировании принципов приоритетности охраны детства и стабильности правового статуса ребенка, обеспечиваемых федеральными законами "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", многочисленными поправками, внесенными в отраслевое законодательство, было положено начало сокращению гарантий прав детей в отдельных сферах их жизнедеятельности.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 122-ФЗ) были существенно пересмотрены сами стратегические основы государственной нормативно-правовой политики в интересах детей. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Закон № 199-ФЗ) изменен ряд положений законодательных актов, регулирующих правовой статус ребенка в Российской Федерации.

В связи с принятием указанных законов были, в частности, пересмотрены нормы, регулирующие правовой статус несовершеннолетних: в Семейном кодексе Российской Федерации; федеральных законах "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (1998 г.); "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (1995 г.); "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (1999 г.); Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (1993 г.); законах Российской Федерации "Об образовании" (1992 г.), "О занятости населения в Российской Федерации" (1991 г.); Основах законодательства Российской Федерации о культуре (1992 г.) и т.д.

В результате такого реформирования правового статуса ребенка на уровне федерального законодательства было усечено и серьезно ухудшилось правовое положение детей во всех основных сферах их жизнедеятельности (образования, здравоохранения, трудоустройства, культуры, отдыха, досуга, обеспечения жильем).

С принятием названных законов произошло, на наш взгляд, и отступление от базовых принципов правового и социального государства. Государство, по существу, отказалось от признания государственной политики в интересах детей "приоритетной областью деятельности органов государственной власти Российской Федерации"; сняло с себя обязанности: государственной поддержки семьи в целях обеспечения полноценного воспитания детей, защиты их прав, подготовки к полноценной жизни в обществе; государственной поддержки органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка Статья 4 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"..

Конституционная обязанность, связанная с защитой детства (ст. 38 Конституции РФ), т.е. всеобъемлющим и обязательным обеспечением государством прав и законных интересов детей, подменена юридически неопределенными и не имеющими четких критериев оценки обязанностями государственной поддержки детства (включающими как полную, так и частичную, как материальную, так и нематериальную поддержку).

Существенно сужен объем базовых прав детей: обозначено их право на приоритетную социальную защиту со стороны государства; значительно сокращен объем прав на образование, труд, охрану здоровья, социальную реабилитацию, доступ к учреждениям культуры; дети лишены права бесплатно пользоваться отдельными видами социальных и правовых услуг.

Исключены указанные положения федерального законодательства об установлении и соблюдении государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей, чем нарушены конституционные и общепризнанные международно-правовые принципы: приоритетной государственной защиты прав и законных интересов детей См.: Декларация прав ребенка (ООН); Конвенция ООН о правах ребенка; Конвенция Содружества Независимых государств о правах и основных свободах человека и др.; равенства всех перед законом (ст. 6, 19 Конституции РФ); обеспечения государством прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 16, 45, 85 Конституции РФ); соответствия нормативных правовых актов правам и свободам человека и гражданина (ст. 18, 85 Конституции РФ), единства законности; недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ). Указанные новации существенно затрудняют осуществление государственного контроля за соблюдением законодательства в сфере охраны прав детей, порождают дискриминацию несовершеннолетних в зависимости от их места жительства.

Внесенные Законом № 122-ФЗ в федеральные законодательные акты поправки противоречат Конвенции ООН о правах ребенка (1989 г.), обязывающей государства - участников уважать и обеспечивать - все права, предусмотренные настоящей Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации…" (ст. 2); во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения … или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка; обеспечивать ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия" (ст. 3); принимать все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в настоящей Конвенции. В отношении экономических, социальных и культурных прав - принимать такие меры в максимальных рамках, имеющихся у них ресурсов… (ст. 4); признавать за каждым ребенком право пользоваться благами социального обеспечения … и принимать необходимые меры для достижения полного осуществления этого права в соответствии с их национальным законодательством (ст. 26); признавать право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка (ст. 27); уважать и поощрять право ребенка на всестороннее участие в культурной и творческой жизни, содействовать предоставлению соответствующих и равных возможностей для культурной и творческой деятельности, досуга и отдыха (ст. 31).

Оценивая сложившуюся правовую ситуацию, нельзя не учитывать, что для делегирования перечисленных выше полномочий в сфере охраны детства с федерального на региональный уровень и органам местного самоуправления в стране пока еще не созданы необходимые материально-финансовые, организационно-правовые и социально-психологические условия (с учетом значительного числа дотационных регионов).

К тому же согласно Конвенции ООН о правах ребенка именно государство в целом, как самостоятельная политическая и финансово-экономическая структура (а не его территориальные единицы), несет всю полноту ответственности за обеспечение прав детей.

Возможное негативное воздействие Закона № 122-ФЗ на соблюдение Россией прав ребенка вызвало обеспокоенность международного сообщества. В Заключительных замечаниях Комитет по правам ребенка ООН выразил озабоченность по поводу того, что с введением названного Закона спектр доступных услуг, предоставляемых детям, может существенно различаться по регионам государства-участника, и на региональном уровне для реализации программ и политики, затрагивающих детей, могут быть выделены недостаточные средства. В связи с этим России рекомендовано:

предпринять всесторонний анализ последствий процесса децентрализации и его влияния на предоставление социальных услуг, оценивая их роль и возможности на различных уровнях;

обеспечить полное и эффективное применение минимальных стандартов в области соблюдения прав ребенка в контексте децентрализации, предусмотренной Законом № 122-ФЗ, с целью предотвращения отступления от норм в сфере соблюдения и защиты прав ребенка;

обратить особое внимание на необходимость гарантировать сбалансированное распределение доходов по всей стране с целью предотвращения необоснованного разрыва в наличии и доступности социальных и других услуг для детей;

установить приоритеты в выделяемых бюджетных ассигнованиях с целью гарантировать реализацию экономических, социальных и культурных прав детей, особенно групп, находящихся в неблагоприятных экономических условиях, в максимальных рамках имеющихся у них ресурсов и, в случае необходимости, в рамках международного сотрудничества.

Следует иметь в виду, что формально в ст. 153 Закона № 122-ФЗ были сделаны две существенные оговорки, в соответствии с которыми: 1) в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 г. право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Законом; 2) при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г.

При этом концепции Закона № 122-ФЗ и Закона № 199-ФЗ предусматривали возможность изыскания дополнительных материальных ресурсов для обеспечения гарантий прав несовершеннолетних. При их принятии предполагалось, что власти на местах (региональные, муниципальные) в большей степени осведомлены о потребностях населения, в том числе детей, и могут принять необходимые меры для соблюдения их прав. У граждан, в свою очередь, должна появиться реальная возможность влиять на действия региональной, муниципальной власти с использованием предоставленных законом прав и свобод (выступления в местной печати, пикетирование, митинги и т.п.).

Не случайно в связи с этим уже в 2005 г., получив на основании ст. 16 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (в ред. Закона № 122-ФЗ) полномочия, законодатели 2/3 регионов (59 из 87) увеличили (к сожалению, незначительно) ежемесячные пособия малообеспеченным семьям, имеющим детей. Ряд субъектов РФ закрепили собственные схемы обеспечения семей пособиями на детей и определения размеров пособий в зависимости от величины прожиточного минимума ребенка, числа детей в семье, возраста детей и типа семьи: в Санкт-Петербурге размер пособия был установлен в диапазоне от 111 до 2 720 руб. в месяц на ребенка, в Ленинградской области - от 81 до 297 руб., Республике Коми - от 150 до 485 руб., в Рязанской области - от 100 до 1 000 руб., Республике Чувашия - от 100 до 280 руб. Информация Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 30 апреля 2006 г. В 2006 году в 30 регионах эти выплаты варьировались от 70 до 100 руб., в 40 - от 100 до 500 руб. Выступление, министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации М.Ю. Зурабова на заседании Государственной Думы. Стенограмма Правительственного часа Государственной Думы 11.09.2007. По данным Судебного департамента при Верховном суде РФ, в 2006 г. в суды поступило 33 727 заявлений о взыскании задолженности по детским пособиям, в 30 888 случаях иски были удовлетворены.

Вместе с тем нельзя не учитывать, что принятием законов № 122-ФЗ и № 199-ФЗ одновременно с основной целью разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления преследовались сопутствующие этому процессу цели совершенствования и оптимизации законодательства РФ: упорядочения регламентации различных льгот, в том числе, предоставляемых несовершеннолетним и их родителям, а также финансовой ответственности за их предоставление; устранения из законодательства норм, которые ранее регулярно приостанавливались законами о федеральном бюджете; исключения из законодательных актов декларативных, устаревших, нереализуемых норм; ликвидации нечеткости применяемых в законах понятий и терминов См. Пояснительную записку к Закону № 122-ФЗ. .

Однако принятие в спешном порядке Закона № 122-ФЗ, ограниченность финансовых средств регионов для реализации возложенных на них этим Законом полномочий, недооценка и неправильное понимание на местах государственных обязательств перед населением страны создали реальные предпосылки для ущемления прав граждан, прежде всего, наиболее уязвимых их групп, в том числе несовершеннолетних.

Нельзя не отметить, что реализация в таких жестких правовых рамках национальных проектов, хотя и является крайне актуальной задачей, но затрагивает не все жизненно-важные для детей сферы, требующие неотложной заботы со стороны государства, охватывает не все категории детей, нуждающихся в государственной защите, не позволяет решить все острейшие социальные проблемы охраны детства и восстановить в полном объеме правовой статус несовершеннолетних.

Образовавшиеся пробелы правового регулирования охраны прав детей нередко восполняются путем внесения криминологически необоснованных законопроектов, продиктованных политически конъюнктурными мотивами или корпоративными интересами, являющихся результатом лоббирования законодательных решений, противоречащих законным интересам несовершеннолетних, и блокирования инициатив, направленных на их защиту.

Итогом законодательной практики последних лет стало принятие поправок в ряд отраслевых федеральных законов и внесение законопроектов, существенно снижающих уровень правовой защиты несовершеннолетних, в том числе наиболее уязвимых их категорий. Предпринятые в последние годы в сфере уголовной политики попытки "экономии" репрессивных средств для разрешения организационно-финансовых проблем уголовно-исполнительной системы государства за счет сужения уголовно-правовых гарантий обеспечения основных, базовых прав детей - жертв преступлений, декриминализация преступлений против несовершеннолетних, либерализация уголовной ответственности взрослых преступников усугубили и без того сложную криминальную и виктимогенную ситуацию в стране, вступили в противоречие со стратегией национальной безопасности государства и общепризнанными принципами охраны детства.

Уровень уголовно-правовой защиты несовершеннолетних потерпевших снижен по ряду позиций Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" (далее - Закон № 162-ФЗ). Из специальной, введенной в УК РФ новационной главы 20 "Преступления против семьи и несовершеннолетних", этим Законом изъяты два состава преступлений: "вовлечение несовершеннолетнего в занятие проституцией" (ст. 151) и "торговля несовершеннолетними" (исключена этим Законом ст. 152). Указанные составы перенесены, причем в усеченном виде, в общие составы преступлений (ст. 1271 и 240 УК РФ), размыты в них, утратили многие специфические именно для посягательств на детей признаки, позволявшие дифференцированно учитывать общественную опасность таких посягательств. Соответственно, теперь совершение указанных преступлений против несовершеннолетних потерпевших не выделяется в формах статистического учета преступлений, что значительно затрудняет их анализ и криминологическое прогнозирование. К тому же в формулировку новых норм привнесен отсутствующий в гл. 20 УК РФ лингвистически и юридически не определенный признак "заведомости" осознания виновным несовершеннолетнего возраста потерпевшего. Это законодательное решение повысило общий уровень виктимности детей и создало лазейки для ухода от уголовной ответственности лиц, совершающих против них преступления.

Подобные "рокировки" позволяют завуалировать частичную декриминализацию общественно опасных посягательств на несовершеннолетних и игнорируют международные рекомендации относительно специального выделения в особенных частях уголовных кодексов преступлений, потерпевшими от которых являются дети. В Рекомендации № 1583 Парламентской Ассамблеи Совета Европы по проблеме предупреждения рецидивных преступлений против детей (осенняя сессия 2002 г., Страсбург) отмечается, что это необходимо в целях дифференциации уголовной ответственности и получения точных данных о распространенности преступлений против детей.

В то же время попытки на законодательном уровне улучшить положение детей наталкиваются на серьезное сопротивление. Например, официальная процедура принятия в Государственной Думе проекта федерального закона № 108017-3 "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" (об усилении уголовной ответственности за нравственное растление, сексуальное развращение и эксплуатацию несовершеннолетних) заняла почти три года, проходила в обстановке острого идеологического противостояния и завершилась частичным, в усеченном виде, принятием лишь некоторых предусмотренных им новаций - ст. 134, 135, 240, 241, 2421 УК РФ в ред. Закона № 162-ФЗ. Серьезное противодействие было оказано, в частности, нормам законопроекта, устанавливающим в соответствии с международными стандартами уголовную ответственность за нравственное растление детей с использованием СМИ и телекоммуникационных сетей, хранение детской порнографии без цели сбыта, вовлечение детей в зрелищные мероприятия сексуального характера (пип-шоу, стриптиз-шоу). Вопреки рекомендациям Комитета ООН по правам ребенка и Совета Европы из проекта закона исключено определение понятия "детская порнография", что позволяет на практике произвольно сужать сферу применения ст. 2421 УК РФ.

С другой стороны, встречаются криминологически необоснованные попытки чрезмерного ужесточения юридической ответственности за нарушения прав несовершеннолетних. Так, обсуждавшийся 26 ноября 2004 г. в Совете Федерации проект федерального закона "Об усилении ответственности родителей за воспитание детей" и другие подобные ему законопроекты предусматривают "введение санкций, вплоть до уголовного наказания, в отношении родителей (матерей), отказывающихся без уважительных причин взять детей из родильного дома, иного лечебного, воспитательного, социозащитного учреждения", а также введение для них "обязанности возмещать затраты на содержание ребенка, помещенного в социальное учреждение" См. Проект рекомендаций парламентских слушаний "Ответственность родителей за воспитание детей: совершенствование законодательства, практика работы законодательных, судебных и исполнительных органов государственной власти". . Такие законодательные инициативы, преследуя в целом гуманные цели повышения правовых гарантий охраны базовых прав ребенка, разрабатываются без учета криминологически неблагоприятного прогноза их практической реализации в условиях современной России. Чрезмерное ужесточение уголовных репрессий за уклонение родителей от воспитания детей в условиях материального, социального и нравственно-психологического неблагополучия большинства семей с несовершеннолетними детьми До 50 процентов семей в Российской Федерации, имеющих двух и более детей (т.е. 3 млн. 700 тыс. семей), имеют среднедушевой доход на уровне или ниже прожиточного минимума. См.: Выступление министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации М.Ю. Зурабова на Правительственном часе в Государственной Думе. Стенограмма заседания от 11.09.2007. может повлечь следующие криминологически значимые негативные последствия: 1) рост числа убийств новорожденных детей; 2) рост числа фактов жестокого обращения и убийств детей, которых деморализованные родители вынуждены будут содержать в семье во избежание ответственности за отказ от них; 3) рост числа абортов и самоабортов, в том числе совершаемых в антисанитарных условиях, на поздних сроках беременности, под принуждением со стороны отцов будущих детей и других родственников; 4) нарушение вследствие абортов репродуктивного здоровья женщин; 5) рост числа подкинутых детей; 6) рост материнской смертности вследствие отказа женщин от постановки на учет в медицинские учреждения, оказания квалифицированной дородовой и родовспомогательной помощи в целях сокрытия беременности и родов; 7) рост младенческой смертности; 8) рост числа психических заболеваний и самоубийств беременных женщин и молодых матерей; 9) рост числа внебрачных детей вследствие отказов их отцов от заключения брака и признания отцовства; 10) как следствие всех указанных выше факторов - усугубление демографического кризиса в России, дальнейшее снижение уровня защиты права детей на жизнь и выживание до и после рождения, на охрану здоровья и защиту от жестокого обращения.

Аналогичные деструктивные процессы прослеживаются в настоящее время при реформировании государственной политики в сфере образования и культуры - областях особо значимых, жизненно необходимых для психического, нравственного, духовного развития несовершеннолетних, их социализации. При разработке и принятии ряда федеральных законов, регулирующих отношения в этих сферах, общепризнанный международный принцип приоритетной защиты прав детей не соблюден.

Например, очевидное криминогенное и виктимогенное (с точки зрения снижения гарантий безопасности несовершеннолетних учащихся) значение имеют принятые 25 июня 2002 г. См. Пункт 16 Федерального закона РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 25.06.2002 № 71-ФЗ. изменения ст. 53 Закона РФ "Об образовании", устанавливающей ограничения для занятия педагогической деятельностью. Внесенные в закон поправки фактически открыли двери в школы для лиц, имеющих неснятую и непогашенную судимость за совершенные против несовершеннолетних преступления, не являющиеся тяжкими или особо тяжкими. К ним относятся, например: развратные действия (ст. 135 УК РФ); половое сношение, мужеложство или лесбиянство с лицом, не достигшим 16 лет (ст. 134); жестокое обращение с несовершеннолетними (ст. 156); распространение порнографических материалов или предметов (ст. 242); возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды (ст. 282); организация деятельности экстремистской организации (ст. 2822); организация экстремистского сообщества (ст. 2821), а также совершенные без квалифицирующих обстоятельств вовлечение несовершеннолетних в антиобщественные действия (ч. 1 ст. 151), организация занятия проституцией (ч. 1 ст. 241), склонение к потреблению наркотических средств или психотропных веществ (ч. 1 ст. 230) и др. В соответствии с новой редакцией Закона администрация образовательных учреждений не вправе отказать в приеме таких лиц на педагогическую работу, если суд по каким-то причинам не назначит виновному наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, но и этот вид наказания в соответствии с действующей редакцией ст. 47 УК РФ может быть назначен на срок не свыше пяти лет в качестве основного и трех лет в качестве дополнительного наказания.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о серьезных пробелах образовательного права в регламентации им правовых гарантий информационной безопасности учащихся, в частности, в сфере экспериментальной и инновационной образовательной деятельности. Приказом № 188 Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 указано на необходимость использовать меры прокурорского реагирования на нарушения порядка лицензирования такой деятельности, процедуры разработки и внедрения новых образовательных программ, методик и технологий.

Принятый 3 ноября 2006 г. Федеральный закон "Об автономных учреждениях", разработанный в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 гг. и на период до 2006 г. во исполнение распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. № 1688-р См. Пояснительную записку к проекту федерального закона "Об автономных учреждениях"., предусматривает создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения для оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" внесены серьезные изменения в правовую регламентацию Законом РФ "Об образовании", Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Основами законодательства Российской Федерации о культуре и другими федеральными законами публично-правового положения государственных и муниципальных учреждений социальной сферы. Указанные изменения затронули "интересы не только самих учреждений, тип которых может быть изменен, и их работников, но и интересы граждан, которым оказываются услуги этими учреждениями" Заключение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике от 11.05.2006. № 3.2-86/11 на проект федерального закона № 286563-4 "Об автономных учреждениях". .

Анализ названных законов не дает однозначного ответа на вопрос, каким образом и в силу каких причин создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, как это декларируется в Пояснительной записке к законопроекту. Цель рассматриваемых законов - сократить бремя содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений. По заключению Комитета по собственности Государственной Думы, "при массовом создании автономных учреждений на базе государственных или муниципальных учреждений, прямым следствием этого явится сокращение услуг, оказываемых населению за счет средств соответствующих бюджетов, и соответствующее замещение ранее бесплатных услуг платными. Впоследствии следует ожидать, что произойдет своего рода "естественный отбор" автономных учреждений в связи с дифференциацией их финансово-хозяйственного положения. Так, ряд автономных учреждений, например, крупные учебные заведения, известные театры, музеи и т.д., расположенные в регионах, где существует платежеспособный спрос населения на оказываемые такими учреждениями услуги, могут иметь благополучное финансовое положение. Остальные учреждения при отсутствии бюджетного финансирования по истечении некоторого времени придут к состоянию стагнации. Таким образом, создание автономных учреждений само по себе не способно решить существующие в обществе социальные проблемы" Заключение Комитета Государственной Думы по собственности от 18.05.2006 № 3.9-66/2.2 на проект федерального закона № 286563-4 "Об автономных учреждениях"..

Пунктом 4 ст. 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" предусматривается, что "решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни". При этом Правительством РФ в соответствии с п. 5 той же статьи могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения. Правительству Российской Федерации, высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования названной нормой предоставлено право определять перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Анализируя данное положение, нельзя не согласиться с выводом о том, что "указанная норма с правовой точки зрения также неопределенна, она не устанавливает конкретные правовые ограничения на изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения, по сути, она декларативна" Заключение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике от 11.05.2006 № 3.2-86/11 на проект федерального закона № 286563-4 "Об автономных учреждениях"..

Серьезным методологическим недостатком современной государственно-правовой политики является непоследовательность в разрешении коллизий между конституционными правами и свободами взрослых (права на распространение и получение информации, свободы слова и свободы творчества, половой свободы и т.д.), с одной стороны, и общепризнанными правами и законными интересами несовершеннолетних, с другой, в случаях их противоречия друг другу. Отсюда размытость юридических границ обеспечения безопасности детей от злоупотреблений и противоправных посягательств со стороны взрослых, недостаточно четкое определение приоритетных правоохраняемых объектов в рамках этого "правового поля". В конечном счете, указанные коллизии далеко не всегда разрешаются в пользу детей, составляющих почти четверть населения страны. И это несмотря на то, что подходы к решению обозначенной проблемы давно установлены на уровне международных стандартов.

В отраслевом законодательстве до сих пор сохраняются пробелы, не позволяющие обеспечить адекватную защиту прав детей, их безопасность. Они обусловлены, в частности, появлением новых, нетрадиционных для России видов угроз безопасности детей, связанных с развитием транснациональной организованной преступности (торговля детьми, коммерческая сексуальная и экономическая эксплуатация несовершеннолетних), новых телекоммуникационных технологий и средств связи (детская порнография в сетях Интернета и мобильной связи), с либерализацией экономической, информационной, образовательной, миграционной, уголовной и иных сфер государственной политики.

Именно отсутствие адекватного законодательства по борьбе с торговлей людьми на национальном уровне определено международным правом как одно из основных препятствий для борьбы против данного вида преступности. Согласно Принципам ООН по вопросу о правах человека и торговле людьми (2002 г.) государствам рекомендовано в соответствии с международными стандартами пересмотреть национальное законодательство, административные контрольные процедуры и условия, касающиеся лицензирования и функционирования компаний, которые могут служить прикрытием для торговли людьми, таких как брачные агентства, агентства по трудоустройству, туристические агентства, гостиницы и "Экскорт-сервис". Вопреки рекомендациям ООН, в России с 1 января 2007 г. на основании ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. (в ред. от 31 декабря 2005 г.) "О лицензировании отдельных видов деятельности" прекращено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности, - т.е. отменен существовавший до недавнего времени организационно-правовой механизм государственного контроля и созданы предпосылки дальнейшей криминализации этого бизнеса.

Законодательная регламентация в России правового статуса ребенка в современном информационном пространстве не обеспечивает эффективной защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию, их информационной безопасности. Достаточно жесткие международные стандарты в этой сфере См.: Рекомендации Комитета Министров государств - членов Совета Европы: № R (89)7 относительно принципов распространения видеозаписей, содержащих насилие, жестокость или имеющих порнографическое содержание, от 22.04.1989; № R (97)19 "О демонстрации насилия в электронных средствах массовой информации" от 30.10.1997; № Rec (2003)9 "О мерах поддержки демократического и социального распространения цифрового вещания"; Международный кодекс рекламной практики Международной торговой палаты; Европейские конвенции: "О совместном кинопроизводстве" (1992 г.), "О трансграничном телевидении" (1989 г.), "О преступлениях в сфере электронной информации" (2001 г.); Европейская Декларация о свободе обмена информацией в Интернете (2003 г.). , в том числе касающиеся наиболее массовых каналов обращения потенциально вредной информации, распространяемой посредством кино-, аудио-, аудиовизуальной продукции, телекоммуникационных сетей открытого доступа (Интернета, мобильной связи), электронных и компьютерных игр в российском законодательстве до сих пор не нашли последовательной реализации.

В сфере информационной политики государством в качестве основных направлений обеспечения национальной и информационной безопасности России декларативно провозглашены: формирование государственной политики в области духовного и нравственного воспитания населения; разработка специальных правовых и организационных механизмов недопущения противоправных информационно-психологических воздействий на массовое сознание общества; введение запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для проката программ, пропагандирующих насилие и жестокость, антиобщественное поведение, эксплуатирующих низменные проявления См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (в ред. от 10.01.2000); Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 09.09.2000.. Вместе с тем на федеральном уровне до сих пор нет правовой базы, содержащей необходимый комплекс гарантий информационной безопасности общества, и в частности несовершеннолетних. Нормы федерального законодательства (ст. 4 Закона РФ "О средствах массовой информации", ст. 31 Основ законодательства РФ о культуре и др.), регулирующие указанные вопросы, носят фрагментарный, юридически нечеткий и декларативный характер, не содержат должной правовой регламентации обязанностей субъектов информационной деятельности, механизмов контроля за их соблюдением и адекватных мер ответственности за их нарушение. В настоящее время на федеральном уровне регулирование охраны и защиты прав детей в информационной сфере осуществляется не согласованными между собой правовыми актами и не охватывает всех видов информационной продукции и каналов ее публичного распространения.

В целях восполнения указанных правовых пробелов в 14 субъектах Федерации приняты законы и подзаконные нормативные акты о защите общественной нравственности, направленные на охрану интересов детей в сфере оборота информации, при этом в семи из них (Республике Алтай, Краснодарском крае, Астраханской, Владимирской, Рязанской, Тюменской и Камчатской областях) действуют специальные законы о защите нравственности и здоровья детей. Однако они не решают проблемы создания остро необходимых общегосударственных гарантий информационной безопасности детства, единых на всей территории России.

В то же время анализ последних законодательных новаций в рассматриваемой сфере свидетельствует об игнорировании законодателем принципа приоритетной защиты прав детей, в данном случае на информационную безопасность. Например, принятые в 2006 г. федеральные законы "Об информации, информационных технологиях и защите информации" от 27 июля 2006 г. и "О рекламе" от 13 марта 2006 г. по ряду принципиальных позиций снизили ранее предусмотренные прежними редакциями аналогичных законов правовые гарантии защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, или не предусмотрен необходимый комплекс специальных гарантий защиты детей при распространении информации по электронным сетям открытого доступа.

Пункт 7 ст. 12 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации" запрещает распространение только тех видов информации, "за незаконное распространение которых установлена административная или уголовная ответственность". Тем самым Закон допускает распространение вредной для детей информации включая пропаганду насилия и жестокости во всех случаях, когда за незаконный ее оборот такой ответственности не установлено (общий запрет такой пропаганды содержится в федеральном законодательстве, но ответственность за его нарушение не установлена ни в УК РФ, ни в КоАП РФ). Учитывая, что действие названного Закона распространяется на оборот информации в компьютерных и мобильных сетях открытого доступа, существенно облегчающих возможность массового и анонимного распространения информации, оказывающей вредное воздействие на сознание и поведение детей, способствующей их растлению, сексуальной, экономической и иной эксплуатации, отмеченный правовой пробел представляется абсолютно неприемлемым.

Новая редакция Федерального закона "О рекламе" допускает размещение рекламы в учебниках, предназначенных для обучения детей по программам полного общего образования, т.е. для учащихся 10 - 11 классов (п. 10 ст. 5), распространение рекламы в детских и образовательных телепередачах, даже тех, продолжительность которых составляет 15 минут (п. 7 ст. 14), не устанавливая при этом каких-либо специальных требований и ограничений к содержанию такой информационной продукции.

Попытки саморегулирования медиасообщества обернулись профанацией самой идеи защиты детей от негативной информации. Принятая в июне 2005 г. Хартия телевещателей, декларируя особую социальную ответственность электронных средств массовой информации за соблюдение прав детей на защиту и помощь, готовность ввести "добровольные ограничения при освещении событий и демонстрации материалов, способных причинить серьезный вред умственному или моральному развитию детей", в то же время разрешает демонстрацию таких материалов, "если они содержатся в программах новостей, в том числе в репортажах, ведущихся с места событий, в пределах, обусловленных информационной целью, а также в телевизионных, документальных, художественных фильмах или иных аудиовизуальных произведениях - в соответствии с творческим замыслом авторов и сюжетными линиями фильмов".

С принятием Законов № 122 и № 199, как уже говорилось, серьезно ухудшено правовое положение наиболее социально уязвимых групп несовершеннолетних: детей с отклонениями в развитии; находящихся в трудной жизненной ситуации; проживающих в экстремальных условиях, а также на территориях, неблагоприятных в экологическом отношении; детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В связи с этим требуется неотложная разработка государством комплекса криминологически обоснованных мер правового обеспечения защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; беспризорных и безнадзорных детей; детей, употребляющих психоактивные вещества; детей, проживающих в условиях семейного неблагополучия; потерпевших от ненадлежащего обращения и преступлений и др. В перечисленных областях недостатки связаны не столько с пробельностью и несовершенством отраслевого законодательства (которое регулярно пересматривается), сколько с отмечавшейся выше трансформацией правового статуса ребенка.

В сложившихся условиях объективно возрастает роль прокуратуры как независимого надзорного органа. В отличие от иных контролирующих органов, прокуратура не только реагирует на поступающие сигналы о нарушениях прав и законных интересов детей, но осуществляет постоянное наблюдение за состоянием законности в названной сфере. В современных условиях акцент в организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних должен быть перенесен на: 1) соблюдение равенства прав детей, проживающих в разных регионах страны; 2) обеспечение гарантий их соблюдения; 3) недопущение ущемления на уровне субъектов Федерации и муниципальном уровне правового статуса ребенка, закрепленного федеральным законодательством; 4) предупреждение нарушений прав детей в различных сферах их жизнедеятельности, в том числе путем более активного использования прокурорами своей координирующей роли и права на участие в правотворческой деятельности.

На фоне отмечающейся пробельности в региональном законодательстве нормативно-правового регулирования различных сфер охраны прав несовершеннолетних, исключенных из федеральной юрисдикции, возрастает значение реализации прокурорами субъектов Федерации права законодательной инициативы и их участия в правотворческой деятельности по совершенствованию регионального законодательства в интересах детей. В настоящее время правом законодательной инициативы наделены прокуроры 52 субъектов Федерации. При этом на начало 2008 г. лишь в 64 субъектах РФ приняты и действуют законы об образовании, в 12 регионах - о начальном и среднем профессиональном образовании; в 24 - об опеке и попечительстве; в 61 - о комиссиях по делам несовершеннолетних; в 20 - законы, регулирующие защиту прав детей (из них в 3 - законы, направленные на защиту прав детей, оставшихся без попечения родителей); в 29 - законы, регламентирующие защиту жилищных прав несовершеннолетних; в 74 - законы, поддерживающие молодые семьи; в 17 - законы, предусматривающие квотирование рабочих мест для несовершеннолетних.

Только в отдельных регионах (например, в Тульской, Самарской областях) введены законодательные гарантии, направленные на поощрение внутригосударственного усыновления российских детей. В то же время отмечаемые в ряде регионов попытки снижения материальных гарантий прав детей-сирот и других наименее социально защищенных групп несовершеннолетних требуют оперативного реагирования прокуроров.

Потребность адаптации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних к реалиям современной правовой и криминальной действительности диктуется тремя основными факторами:

1) изменениями правового статуса ребенка в Российской Федерации в связи с принятием законов № 122-ФЗ (2004 г.), № 199-ФЗ (2005 г.), № 174-ФЗ и № 175-ФЗ (2006 г.), что обусловливает необходимость расширения предмета и совершенствования методики прокурорского надзора, а также повышения эффективности информационно-аналитической деятельности в органах прокуратуры, качества подготовки и переподготовки кадров;

2) возникновением новых видов нарушений законности, в том числе связанных с нетрадиционными видами девиантного (например, суициды и беременность малолетних детей) и преступного поведения (новые разновидности торговли детьми, их коммерческой сексуальной и экономической эксплуатации);

3) развитием новых видов информационной, образовательной, медицинской, экспериментальной, экономической, религиозной и иных видов деятельности, непосредственно или опосредованно касающихся прав и законных интересов детей.