Эволюция законодательства Европейского Союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС

Размещено на http://allbest.ru

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Эволюция законодательства Европейского Союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС

12.00.10 Международное право; Европейское право

Бальзамова Наталья Леонидовна

Москва - 2012

Диссертация выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина» на кафедре права Европейского Союза.

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Четвериков Артем Олегович

Официальные оппоненты:

Юмашев Юрий Михайлович, доктор юридических наук, профессор, национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», заведующий кафедрой международного права и права Европейского Союза.

Чегринец Егор Алексеевич, кандидат юридических наук, Контрольно-счетная палата Москвы, аудитор.

Ведущая организация Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Защита состоится 14 ноября 2012 года в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

Автореферат разослан _____ октября 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук,

профессор Н. А. Михалева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Многолетняя история европейской интеграции демонстрирует непрекращающийся поток желающих посетить государства-члены Европейского Союза (далее кратко ЕС). Европейский Союз постепенно утверждает себя «в качестве растущего геополитического центра экономического, политического, финансового влияния» Кутафин О.Е. К читателю // Право Европейского Союза. Учебное пособие / под ред. С.Ю. Кашкина. - М. : Проспект, 2009. С. 3. и в этом качестве является местом, которое стремятся посетить или в которое хотят переехать для проживания и работы все большее количество граждан стран, не входящих в ЕС.

Граждане стран, не входящих в ЕС, прибывают в него с разными целями, что обусловливает их различный юридический и фактический статус: туристы, работники-мигранты и предприниматели, беженцы, лица, получающие образование, занимающиеся научно-исследовательской, волонтерской деятельностью и т.д.

Долгое время правовое положение подобных лиц закреплялось исключительно на национальном уровне. Вплоть до 1990-х гг. предшественники современного Европейского Союза - Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и другие Европейские сообщества, концентрировали свою деятельность на регулировании процессов экономической интеграции между государствами-членами, включая открытие границ для свободного передвижения их граждан и юридических лиц, являющихся наемными работниками или предпринимателями.

Именно граждане государств-членов, признанные в 1992 г. гражданами Европейского Союза в целом, стали основными «бенефициарами» созданного в ЕС единого экономического пространства. Напротив, граждане стран, не входящих в ЕС, практически были лишены аналогичных преимуществ. Согласно Договору о ЕЭС 1957 г. на них не распространялись свобода передвижения работников, свобода учреждения и свобода предоставления услуг, предоставленные только гражданам и юридическим лицам государств-членов.

Данная ситуация принципиально изменилась на рубеже XX - XXI веков. В результате формирования в рамках Европейского Союза пространства свободы, безопасности и правосудия институтами ЕС издано обширное законодательство, призванное гармонизировать или унифицировать различные аспекты правового положения именно граждан, являющихся для ЕС «иностранными».

В целях юридического обозначения подобных граждан в праве ЕС введена специальная правовая категория, получившая нормативную дефиницию в Лиссабонском договоре 2007 г. - «граждане третьих стран», т.е. суверенных государств, не входящих в ЕС Калиниченко П.А. , Трубачева К.И. Европейский Союз на постсоветском пространстве: право, интеграция, геополитика. - М. : РосНОУ, 2012. С. 48. (в диссертации термины «граждане стран, не входящих в ЕС» и «граждане третьих стран» используются как синонимы).

Наличие в ЕС специального законодательства о правовом положении граждан третьих стран - уникальное достижение европейской интеграции, аналогов которому пока не создано ни в одной другой интеграционной организации, существующей в современном мире.

Научное изучение подобного законодательства имеет важное теоретическое и практическое значение. В первую очередь, необходимо отметить, что под понятие «граждане стран, не входящих в ЕС» («граждане третьих стран») в полной мере подпадают граждане Российской Федерации, въезжающие, находящиеся или проживающие на территории государств-членов Европейского Союза.

Во-вторых, Российская Федерация и Европейский Союз в настоящее время создают общие пространства в различных сферах жизни, что может потребовать от нашей страны частичной гармонизации российского законодательства с законодательством ЕС, в том числе в контексте регулирования взаимных поездок граждан России и ЕС и перехода в перспективе к безвизовому режиму.

Наконец, исследуемый в настоящей работе опыт Европейского Союза может оказаться полезным при формировании правовых основ Евразийского Экономического Союза, который «послужит своего рода центром дальнейших интеграционных процессов» на постсоветском пространстве Моисеев Е.Г. Перспективы создания Евразийского Союза // Евразийский юридический журнал, 2011, № 11. С. 10.. Как указывает Президент Российской Федерации В.В. Путин, Евразийский Союз в своей деятельности будет стремиться учитывать все стороны интеграционного процесса ЕС во всех сферах: «Мы видим их и сильные, и слабые стороны. И в этом наше очевидное преимущество, позволяющее избежать ошибок, не допустить воспроизводства разного рода бюрократических навесов» Путин В.В. Новый интеграционный проект для Евразии - будущее, которое рождается сегодня // Известия, 2011, № 183 (28444). С. 5..

Необходимо отметить, что к настоящему времени в России не проводилось специальных исследований на монографическом уровне, рассматривающих весь комплекс законодательных актов Европейского Союза, закрепляющих правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, в их историческом развитии и современном состоянии. Отчасти это обусловлено тем, что ряд ключевых законопроектов ЕС в данной сфере были утверждены Европейским парламентом и Советом Европейского Союза только в самые последние годы.

Вследствие этого представляется необходимым подготовить в рамках отечественной науки международного и европейского права комплексное исследование истории формирования и современного развития законодательства Европейского Союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является комплексное исследование эволюции законодательства Европейского Союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС, включая анализ компетенции Европейского Союза по изданию подобного рода законодательных актов и выдвижение практических предложений по использованию опыта ЕС в Российской Федерации и в контексте формирования Евразийского Экономического Союза на постсоветском пространстве.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- исследование компетенции Европейского Союза в области правового регулирования въезда и пребывания граждан стран, не входящих в ЕС, в ее историческом развитии и на современном этапе, вытекающем из вступления в силу Лиссабонского договора о реформе ЕС;

- анализ сущности и содержания законодательства Европейского Союза, устанавливающего общие права и обязанности граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях краткосрочного пребывания, долгосрочного пребывания или получения убежища;

- анализ сущности и содержания законодательства Европейского Союза, направленного на гармонизацию правового положения отдельных категорий граждан стран, не входящих в ЕС (работники-мигранты, студенты, ученые и др.);

- выдвижение практических предложений, которые могут оказаться полезными для совершенствования российского законодательства о правовом положении иностранных граждан и для развития интеграции на постсоветском пространстве.

Предметом настоящего исследования являются учредительные договоры и изданные на их основе законодательные акты Европейского Союза, а также развивающие и дополняющие их другие правовые акты институтов ЕС, судебная практика Суда Европейского Союза по вопросам правового положения граждан стран, не входящих в ЕС.

Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие на основании вышеупомянутых источников права Европейского Союза, практические проблемы их реализации.

Методологическую основу диссертационного исследования образуют как общенаучные методы познания, так и специальные методы познания правовых явлений, используемые в юридических науках: диалектический, исторический (историко-правовой), сравнительный (сравнительно-правовой), системный, формально-юридический метод, логической дедукции и индукции.

Теоретическую основу диссертационного исследования образует, прежде всего, отечественная и зарубежная научная литература по международному и европейскому праву. При изучении предмета настоящей диссертации автор, в частности, опирался на труды: Л.П. Ануфриевой, К.А. Бекяшева, М.М. Бирюкова, А.Н. Вылегжанина, Е.М. Дерябиной,

Н.Н. Зинченко, П.А. Калиниченко, А.Я. Капустина, В.А. Карташкина, С.Ю. Кашкина, В.И. Лафитского, И.И. Лукашука, М.Н. Марченко, Е.Г. Моисеева, Н.И. Орешиной, О.Ю. Потемкиной, А.Н. Сухова, A.M. Тихомирова, С.А. Трыкановой, С.В. Уткина, Е.А. Чегринца, А.О. Четверикова, Л.М. Энтина, М.Л. Энтина, Ю.М. Юмашева и др., а также на труды зарубежных авторов: А. Балдачини, К. Бернар, Г. де Бурки, Л. Вудса, Э. Гилда, К. Дэйвиса, П. Кардвелла, А. Кацзоровской, П. Крейга, С. Курье, П. Миндерхуда, Н. Муссисса, Х. Остром-Стапла, Г. Пападжанни, С. Пирса, Д. Стайнера, К. Твигг-Флеснера, Х. Тонера, Т. Файст, Н. Фостер, Т.К. Хартли и др.

Значительную помощь в уяснении исследуемых проблем также оказало изучение трудов представителей других юридических наук, прежде всего, теории государства и права, конституционного права: О.Е. Кутафина, О.В. Мартышина, Н.А. Михалевой, Л.А. Морозовой, Т.Н. Радько, Т.Я. Хабриевой.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют различные источники международного и европейского права: универсальные и региональные международные договоры, в том числе учредительные договоры Европейского Союза, Хартия Европейского Союза об основных правах, законодательные акты и другие источники вторичного права Европейского Союза, издаваемые на базе учредительных договоров ЕС, судебная практика Суда Европейского Союза, законопроекты, материалы парламентской практики, иные подготовительные, консультативные и политические документы институтов Европейского Союза («Белые книги», «доклады» Европейской комиссии, «резолюции» и др.), а также исторические документы (прежние редакции учредительных договоров ЕС, ранее действовавшие законодательные акты ЕС и др.).

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, его предметом, целью и задачами. Настоящая работа является первым в России комплексным исследованием на уровне кандидатской диссертации, которое специально посвящено анализу эволюции законодательства Европейского Союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС.

Ранее подготовленные в России кандидатские диссертации и другие научные работы касались только отдельных аспектов темы настоящего исследования, в частности, правового регулирования ЕС по вопросам единого внутреннего рынка, визовой, иммиграционной политики и политики предоставления убежища Например, см. Зинченко Н.Н. Международно-правовое регулирование внешней миграции: Дис. .канд. юрид. наук: 12.00.10- М. - 2001.; Подшивалов В.Е. Международно-правовые проблемы предупреждения и пресечения незаконной миграции. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10 - С.-Пб., 2004.; Прудникова Т.А. Международно-правовое регулирование трудовой миграции: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10 - М. - 2007.; Чугунова С.В. Регулирование легальной трудовой миграции из третьих стран по праву ЕС: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10 - М. - 2012.; Шамсутдинова Р.Р. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза: становление, развитие и основные формы сотрудничества государств-членов: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10 - М. - 2009.; Шапиев К.А. Международно-правовые основы миграционной политики Европейского Союза: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10 - М. - 2011.; Шумакова О.И. Международно-правовое регулирование миграции в Европейский Союз: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10 - М. - 2006..

Научная новизна настоящей диссертации, в частности, проявляется в следующем:

1. Впервые исследован весь комплекс нормативных положений, установленных Европейским Союзом в целях гармонизации и унификации правового положения граждан стран, не входящих в ЕС; включая положения новейших законодательных актов;

2. Автором впервые разработана периодизация эволюции компетенции ЕС по вопросам регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, и произведена систематизация этой компетенции, как она вытекает из положений действующей редакции Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза;

3. Анализ законодательства Европейского Союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС, позволил автору выделить в нем нормы, которые закрепляют общий и специальный правовой статус подобных граждан, и обстоятельно рассмотреть его в отдельных главах диссертации;

4. Автором продемонстрировано соотношение и взаимодействие в праве Европейского Союза методов унификации и гармонизации применительно к закреплению единообразных прав и обязанностей граждан стран, не входящих в ЕС;

5. В работе на монографическом уровне впервые произведен научный анализ новейших законодательных актов и законопроектов Европейского Союза по вопросам трудовой миграции граждан стран, не входящих в ЕС, и предоставления им международной защиты в государствах-членах ЕС.

Положения, выносимые на защиту. Исходя из проведенного исследования и сделанных из него выводов, автор выносит на защиту следующие основные положения, содержащие элементы научной новизны:

1. Европейский Союз на всех этапах своего существования располагал компетенцией регулировать правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС. Первоначально незначительная по своему объему, эта компетенция была существенно расширена на рубеже XX - XXI веков в результате включения в учредительные документы ЕС положений о создании пространства свободы, безопасности и правосудия (Амстердамский 1997 г., Ниццкий 2001 г., Лиссабонский 2007 г. договоры).

На современном этапе компетенцию Европейского Союза по регулированию правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, можно разделить на три основные группы полномочий:

1) полномочия по регулированию правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, в контексте создания и функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия (политика в отношении пограничного контроля, общая визовая политика, общая иммиграционная политика, политика по вопросам предоставления убежища, дополнительной и временной защиты);

2) полномочия по регулированию правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, в контексте развития гражданства ЕС и функционирования единого внутреннего рынка ЕС;

3) полномочия по принятию ограничительных мер (санкций) к гражданам стран, не входящих в ЕС, в контексте общей внешней политики и политики безопасности ЕС.

Среди трех групп полномочий самыми широкими по своему объему и наиболее часто используемыми на практике являются полномочия первой группы. Напротив, полномочия второй и третьей групп применяются для решения только отдельных специальных вопросов. В рамках второй группы полномочия применяются в целях регулирования правового положения членов семьи граждан Союза, проживающих или находящихся за пределами государства-члена своей гражданской принадлежности. Полномочия третьей группы, включают ограничительные меры, применяемые в целях замораживания финансовых активов и/или введения запрета на въезд в ЕС руководителей и/или других должностных лиц отдельных третьих стран и субъектов террористической деятельности.

2. В целях нормативного обозначения граждан стран, не входящих в ЕС, в праве Европейского Союза была разработана специальная правовая категория, используемая как в законодательстве (вторичном праве), так и в учредительных документах этой интеграционной организации (первичном праве) - «граждане третьих стран».

Появление рассматриваемой категории обусловлено тем, что ЕС в целом не является «страной» (государством) и, следовательно, не может называть граждан государств, не входящих в его состав, «иностранцами» или «иностранными гражданами».

Хотя термин «иностранец» использовался в Шенгенской конвенции 1990 г. («любое лицо, кроме граждан государств-членов Европейских сообществ», ныне Европейского Союза), в заменивших ее законодательных актах ЕС в аналогичном значении употребляется исключительно выражение «гражданин третьей страны».

3. Категория «граждане третьих стран» была включена в первичное право ЕС еще при создании Европейских сообществ (ст. 59 Договора о ЕЭС, ныне ст. 56 Договора о функционировании ЕС).

Нормативная дефиниция данной категории была установлена, однако, только 1 января 2009 г. со дня вступления в силу Лиссабонского договора о реформе Европейского Союза. Как показал юридический анализ главы 1 «Общие положения» раздела «Пространство свободы, безопасности и правосудия» Договора о функционировании ЕС (ст. 67), эта дефиниция носит расширительный характер, поскольку относит к гражданам третьих стран не только граждан государств, не являющихся членами ЕС («третьих стран», или «третьих государств»), но и приравниваемых к ним лиц без гражданства (апатридов).

Таким образом, в качестве «граждан третьих стран» право ЕС, по общему правилу, признает физических лиц, не имеющих доказательств принадлежности к гражданству ни одного из государств-членов Европейского Союза.

4. При регулировании правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, в праве ЕС проявляется ярко выраженная тенденция к дифференциации, которая проводится, во-первых, в зависимости от длительности их пребывания в государствах-членах ЕС, во-вторых, в зависимости от целей их приезда и характера деятельности, осуществляемой в период пребывания в государствах-членах ЕС.

5. С наибольшей полнотой в законодательстве ЕС унифицировано правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих для краткосрочного пребывания (до 3 месяцев в полугодие), включая единообразные условия и порядок пересечения границ государств-членов (Шенгенский кодекс о границах 2006 г.) и единую визу, действительную во всем Шенгенском пространстве (Визовый кодекс 2009 г.).

Упрощенный правовой режим краткосрочных поездок предусмотрен специальными регламентами ЕС для граждан стран, не входящих в ЕС, совершающих поездки в пограничные зоны государств-членов (режим «малого пограничного движения»), и для российских граждан, совершающих поездки сухопутным транспортом между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации.

В целях совершения подобных поездок заинтересованным гражданам стран, не входящих в ЕС, в упрощенном порядке выдаются документы sui generis, заменяющие собой визу («разрешение на местное пересечение границы», «упрощенный транзитный документ», «упрощенный проездной документ на железной дороге»).

6. Существенно меньшего прогресса унификация и гармонизация затронули правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях долгосрочного пребывания (свыше 3 месяцев в полугодие). Объектами унификации в регламентах ЕС для этой категории граждан стран, не входящих в ЕС, являются только единообразный формат документов, удостоверяющих их долгосрочное пребывание («виза для долгосрочного пребывания» сроком от 3 месяцев до 1 года и «вид на жительство»), а также право свободно передвигаться по всей территории Шенгенского пространства на таких же условиях, как и обладатели единой (шенгенской) визы.

Объектами гармонизации в директивах ЕС для этой категории граждан стран, не входящих в ЕС, являются статус «долгосрочного резидента», подтверждаемый специальным «видом на жительство - ЕС» (для лиц, законно и непрерывно проживших в одном из государств-членов не менее 5 лет), правила воссоединения семей (для лиц, не входящих в ЕС, законно проживших в одном из государств-членов не менее 1 года), и минимальные стандарты в области получения убежища в государствах-членах.

7. Дифференциация правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, в зависимости от целей их приезда и характера деятельности, осуществляемой в период пребывания в государствах-членах ЕС, проводится в рамках общей иммиграционной политики с помощью директив, гармонизирующих правовой статус отдельных категорий экономических или неэкономических мигрантов.

К экономическим мигрантам из третьих стран, статус которых гармонизирован или планируется гармонизировать на уровне ЕС, в настоящее время относятся лица, въезжающие в целях трудовой деятельности по найму (работники-мигранты), в том числе высококвалифицированные специалисты, управомоченные получать особый вид на жительство в государствах-членах («Европейская голубая карта»).

Круг неэкономических мигрантов, правовое положение которых гармонизировано в директивах ЕС, является более широким. Он включает граждан стран, не входящих в ЕС, приезжающих в государства-члены в целях научной деятельности, получения высшего образования, обмена учащимися школ и других учреждений среднего образования, неоплачиваемой стажировки в рамках профессионального обучения и волонтерской деятельности.

В то же время, за исключением научных работников и студентов положения директив ЕС в отношении неэкономических мигрантов из третьих стран имеют для государств-членов только рекомендательный характер (государства-члены могут, но не обязаны приводить в соответствии с ними свое национальное законодательство).

8. Гармонизация и унификация правового положения всех категорий граждан стран, не входящих в ЕС, законно въезжающих и/или находящихся на территории государств-членов ЕС, осуществляется путем наделения их дополнительными правами, с которыми могут связываться определенные обязанности.

Наиболее важными дополнительными правами, впервые признанными в праве ЕС за гражданами третьих стран, являются:

1) право свободно передвигаться по всем государствам, входящим в Шенгенское пространство;

2) право на равные условия труда с гражданами Европейского Союза (для граждан стран, не входящих в ЕС, получивших разрешение заниматься трудовой деятельностью в государствах-членах ЕС);

3) право проживания и другие права, вытекающие из статуса «дополнительной защиты» (для граждан стран, не входящих в ЕС, которые у себя на родине подвергаются угрозе причинения серьезного вреда, но не могут претендовать на получение статуса беженца согласно Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 г.).

Наиболее существенными пробелами в законодательстве Европейского Союза о правовом положении граждан третьих стран выступают:

1) отсутствие правил, унифицирующих порядок выдачи виз для долгосрочного пребывания и видов на жительство;

2) отсутствие общих положений, регламентирующих объем экономической миграции из третьих стран в Европейский Союз в целом.

Как представляется, первый пробел в дальнейшем может быть устранен по мере развития общей иммиграционной политики ЕС. Устранение второго пробела в обозримой перспективе, напротив, представляется маловероятным в связи с тем, что Лиссабонский договор 2007 г. зарезервировал установление квот для экономической миграции из третьих стран в исключительной компетенции государств-членов (п. 5 ст. 79 Договора о функционировании ЕС).

9. При развитии взаимоотношений с Европейским Союзом России следует учитывать стремление последнего привлекать из стран, не входящих в ЕС, ученых и других высококвалифицированных специалистов.

Данное стремление отчетливо проявилось в принятии законодательства, устанавливающего упрощенный порядок въезда граждан стран, не входящих в ЕС, в целях научных исследований и в качестве обладателя особой категории вида на жительство - «Европейской голубой карты».

Тем самым Европейский Союз фактически стимулирует «утечку мозгов» из стран, не входящих в его состав, хотя в официальных документах ЕС наличие такого стремления категорически отрицается.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейших научных исследованиях в области международного и европейского права, а также при преподавании учебных дисциплин в юридических вузах и на юридических факультетах, в том числе курсов «Международное публичное право», «Право Европейского Союза», «Миграционное право».

Положения и выводы диссертационного исследования также могут быть использованы в целях совершенствования российского законодательства о правовом положении иностранных граждан, правового регулирования интеграционных процессов с участием России, в том числе в контексте формирования Евразийского Экономического Союза и создания общих пространств России и ЕС

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре права Европейского Союза Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. Материалы диссертации использовались при проведении семинарских занятий по курсу «Право Европейского Союза» в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, а также в педагогической практике диссертанта.

Результаты и материалы исследования были отражены в пяти научных публикациях.

Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключение и библиографию.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель, задачи, предмет и объект исследования, его теоретическая и нормативно-правовая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Эволюция компетенции Европейского Союза в области правового регулирования въезда и пребывания граждан стран, не входящих в ЕС» посвящена исследованию исторических аспектов возникновения, а также постепенного расширения компетенции Европейского Союза в отношении регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС (граждан третьих стран).

Первый параграф посвящен анализу роли международных межправительственных организаций в правовом регулировании миграционных процессов между государствами Европы.

Европейский Союз, осуществляя правовое регулирование положения граждан стран, не входящих в ЕС, опирается на принципы и нормы международного права, в том числе специально посвященные международно-правовому регулированию миграции. Исходя из данной предпосылки в работе, в первую очередь, исследован опыт сотрудничества государств-членов ЕС в миграционной сфере, накопленный в рамках других универсальных и региональных международных организаций.

С этой целью в первом параграфе первой главы проведен анализ основных положений международно-правовых актов, принятых в рамках ООН, Международной организации труда, Совета Европы, а также СНГ и Единого экономического пространства России, Белоруссии и Казахстана. Диссертант пришел к выводу, что нормы международного права, в основном, направлены на защиту прав и свобод лиц, въезжающих на территорию другого государства с целью трудоустройства, а также членов их семей, т.е. регулируют преимущественно экономическую миграцию между государствами. Вместе с тем следует отметить, что Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в числе основных прав каждого человека и гражданина провозгласила право каждого свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах любого государства независимо от характера осуществляемой деятельности, экономической или иной.

Помимо Всеобщей декларации прав человека в параграфе первом рассмотрены нормы международного миграционного права, содержащиеся в таких универсальных и региональных международно-правовых актах, как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (1985 г.), Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 г.), Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах (пересмотренная) (1949 г.), Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения (1975 г.), Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств (2008 г.) и др.

Основываясь на анализе вышеуказанных документов, диссертант пришел к выводу, что международно-правовое регулирование миграционных отношений в настоящее время носит сегментарный характер. В основном, международно-правовые нормы закрепляют права работников-мигрантов и беженцев, в качестве граждан одного государства проживающих на территории другого.

К сожалению, анализ круга участников рассмотренных международных договоров показывает, что в большинстве из них участвует лишь небольшое число государств-членов ЕС. Например, универсальную Конвенцию ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей не ратифицировало ни одно из государств-членов ЕС. Конвенцию Совета Европы о правовом статусе трудящихся-мигрантов ратифицировали всего лишь 6 государств-членов ЕС (Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Франция, Швеция).

Фактически государства-члены ЕС в целом поддерживают только универсальные документы в рамках миграционной сферы правового регулирования, такие как международные пакты о правах человека и Конвенцию 1951 г. о статусе беженцев. Соответственно, международные организации оказывают в целом незначительное влияние на формирование миграционного законодательства Европейского Союза, в том числе законодательства о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС.

Второй параграф посвящен анализу развития компетенции Европейского Союза в области регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС.

Компетенция ЕС охватывает различные сферы общественных отношений, для регулирования которых Союз наделен полномочиями по принятию юридически обязательных и рекомендательных актов, прежде всего, в форме регламентов (актов унификации права) и директив (актов гармонизации права) Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / рук. авт. кол. и отв. ред. Л.М. Энтин. - 3-е изд., пересмотр. И доп. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. С. 122. .

До реформы Лиссабонского договора вся совокупность юридически обязательных актов ЕС нормативного характера обозначалась в правовой доктрине ЕС термином «законодательство», который использовался, таким образом, в материальном смысле слова. В настоящее время термин «законодательный акт» используется также в формальном смысле слова как юридически обязательный акт, принятый только институтами, осуществляющими законодательную функцию, т.е. Европейским парламентом и Советом Европейского Союза Право Европейского Союза : учебник для магистров / под ред. С.Ю. Кашкина. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2012. С. 148. .

В результате проведенного во втором параграфе историко-правового исследования диссертант осуществил периодизацию эволюции компетенции Европейского Союза по регулированию правового положения граждан стран, не входящих в ЕС:

I этап (1952 - 1992 гг.) - формирование единого внутреннего рынка Европейских сообществ. Подготовка к отмене пограничного контроля между государствами-членами.

II этап (1993 - 1998 гг.) - становление и развитие ЕС, обусловленные принятием Маастрихтского и Амстердамского договоров. Учреждение гражданства Союза, а также зарождение пространства свободы, безопасности и правосудия.

III этап (1999 - 2009 гг.) - выполнение целей и задач, поставленных Амстердамским и Ниццким договорами. Полноценное функционирование единого внутреннего рынка, создание и дальнейшее развитие пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС.

IV этап (01.12.2009 - по н.в.) - современный этап развития ЕС, основанный на вступлении в силу Лиссабонского договора.

В Договоре, учреждающем Европейское объединение угля и стали (1951 г.), впервые встречается термин «третьи страны» в контексте полномочий институтов Объединения: «обеспечивают упорядоченное снабжение общего рынка, принимая во внимание потребности третьих стран» (п. а ст.3 Договора о ЕОУС).

Позднее термин «граждане третьих стран» был использован в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г. (статья 49, глава 3, раздел 3). В первой статье главы о предоставлении услуг этого договора (ст.49) говорилось, что «действие положений данной главы может быть распространено Советом на граждан третьих стран, поселившихся в Сообществе и оказывающих услуги».

Договором о Европейском Союзе было введено гражданство ЕС, а также предоставлены незначительные по объему полномочия в области регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, а именно по вопросам пересечения внутренних и внешних границ, предоставления убежища, и иммиграционной политики ЕС. Изменениями, внесенными Амстердамским договором, полномочия были расширены с целью создания пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС.

Только реформа, проведенная Лиссабонским договором, позволила завершить формирование правовой категории «граждане третьих стран» в праве ЕС, так как появилась официальная дефиниция. В понимании Договора о функционировании ЕС гражданами третьих стран признаются лица, не имеющие подтверждения гражданства одного из государств-членов ЕС. Апатриды приравниваются к гражданам третьих стран (ст. 67 Договора о функционировании ЕС).

Третий параграф посвящен анализу современной компетенции ЕС в области регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС.

Сегодня Европейский Союз регулирует правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, в рамках «пространства свободы, безопасности и правосудия», которое признано Лиссабонским договором одновременно и целью (ст. 2 Договора о ЕС) и одной из сфер его внутренней политики, относящейся к категории совместной компетенции с государствами-членами (ст. 4 Договора о функционировании ЕС).

На современном этапе развития Европейского Союза, основываясь на анализе учредительных договоров, среди полномочий по регулированию правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, можно выделить несколько групп:

1)полномочия в рамках общей визовой политики и порядка пересечения внутренних и внешних границ (ст. 77 Договора о функционировании ЕС);

2)полномочия в рамках общей политики предоставления убежища (ст.78 Договора о функционировании ЕС);

3)полномочия в рамках общей иммиграционной политики ЕС (ст. 79 Договора о функционировании ЕС);

4)полномочия по наделению свободой передвижения членов семьи граждан ЕС (§ 2 ст. 21 Договора о функционировании ЕС);

5)полномочия в рамках внутреннего рынка в отношении членов семьи граждан ЕС, занимающихся экономической деятельностью (ст. 46, 48, 59 Договора о функционировании ЕС), а также по наделению граждан стран, не входящих в ЕС, правом оказания услуг на территории государств-членов (абз. 2 ст. 56 Договора о функционировании ЕС);

6)дополнительные полномочия применять меры, прямо не предусмотренные учредительными договорами, но необходимые для достижения целей ЕС (ст. 352 Договора о функционировании ЕС);

7)полномочия применять ограничительные меры против граждан стран, не входящих в ЕС, основываясь на ст. 29 Договора о ЕС и §2 ст. 215 Договора о функционировании ЕС (запрет въезда, замораживание счетов, в основном по мотивам противодействия терроризму);

8) полномочия в рамках социальной политики определять условия занятости граждан стран, не входящих в ЕС, законно находящихся на территории Союза (ст. 153 Договора о функционировании ЕС).

В результате проведенного исследования диссертант пришел к выводу, что наиболее широкими по своему объему и наиболее часто используемыми на практике являются полномочия в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, которые включают регулирование общей визовой политики, порядка пересечения внутренних и внешних границ, предоставление убежища и общую иммиграционную политику ЕС.

Во второй главе «Правовое регулирование порядка въезда и пребывания в Европейском Союзе граждан стран, не входящих в ЕС» проанализировано законодательство, устанавливающее общий правовой статус граждан стран, не входящих в ЕС, независимо от характера осуществляемой ими деятельности. Данный статус различается в зависимости от срока пребывания граждан стран, не входящих в ЕС, на территории его государств-членов.

Первый параграф посвящен рассмотрению правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях краткосрочного пребывания.

Период краткосрочного пребывания не может превышать три месяца (90 дней) в течение шестимесячного периода. Основываясь на анализе решений Суда ЕС Judgement of the Court Case C-241/05 Nicolae Bot v Prйfet du Val-de-Marne [2006] // ECR Page I-09627., можно сделать вывод, что шестимесячный период отсчитывается со дня первого въезда на территорию одного из государств-членов. Документом, подтверждающим право пребывания, в данном случае, является виза, выданная гражданину страны, не входящей в ЕС, в соответствии с положениями Шенгенского кодекса о границах 2006 г. и Визового кодекса ЕС 2009 г.

В ходе исследования было выделено несколько категорий граждан стран, не входящих в ЕС:

- граждане стран, не входящих в ЕС, которым предоставлено право свободного передвижения по ЕС;

- граждане стран, не входящих в ЕС, для которых введен безвизовый режим;

- граждане стран, которым требуется виза для краткосрочного пребывания;

- отдельные категории граждан, которым государства-члены могут предоставлять право безвизового въезда на свою территорию (например, школьники, обладатели дипломатических паспортов, члены экипажа морского судна, и др.);

- граждане стран, с которыми заключены соглашения об упрощении визового режима (Грузия, Молдавия, Сербия, Украина, Россия).

В соответствии с Визовым кодексом ЕС 2009 г. можно выделить три категории виз:

1. Единая Шенгенская виза;

2. Виза с ограниченным территориальным действием;

3. Транзитная виза через аэропорт.

Помимо виз существуют другие документы, предоставляющие право краткосрочного пребывания граждан третьих стран на территории ЕС, к ним относятся разрешение на осуществление малого пограничного движения, упрощенный транзитный документ и упрощенный проездной документ на железной дороге. Режим, действующий в отношении их обладателей, можно назвать «квази-визовым».

Особой категорией граждан стран, не входящих в ЕС, являются лица, проживающие в пограничных зонах (до 50км), и являющиеся субъектами малого пограничного движения, то есть совершают регулярные поездки между пограничными зонами государств-членов ЕС и сопредельных с ними третьих стран. Калининградская область вошла полностью в зону малого пограничного движения в 2011 г.

Проведенный в настоящем параграфе анализ правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях краткосрочного пребывания, позволяет сделать вывод о высокой степени унификации правового положения данной категории лиц в законодательстве Европейского Союза. Важнейшими результатами подобной унификации, по мнению диссертанта, выступают установление единообразных условий и порядка пересечения границ государств-членов (Шенгенский кодекс о границах 2006 г.) и учреждение единой визы, действительной во всем Шенгенском пространстве (Визовый кодекс 2009 г.).

Второй параграф посвящен анализу действующего законодательства ЕС о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях долгосрочного пребывания, т.е. непрерывного пребывания свыше трех месяцев в полугодие.

В процессе исследования выделены три категории норм, регулирующих правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, проживающих на долгосрочной основе:

1. нормы о статусе граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих на срок не более одного года на основании национальной визы долгосрочного пребывания (визы «D»);

2. нормы о статусе граждан стран, не входящих в ЕС, проживающих на основании вида на жительство;

3. нормы о статусе граждан стран, не входящих в ЕС, непрерывно проживающих (свыше пяти лет), в качестве долгосрочных резидентов.

В 2010 г. поправками в Шенгенскую конвенцию виза для долгосрочного пребывания в части свободного передвижения по Шенгенскому пространству полностью приравнена к единой визе.

В результате изучения законодательства ЕС о предоставлении вида на жительство, в том числе Регламента Совета (ЕС) №1030/2002 от 13 июня 2002 г., устанавливающего единый формат вида на жительство для граждан третьих стран, а также Директивы Совета 2003/109/ЕС от 25 ноября 2003 г. о статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе, диссертант пришел к выводу, что единственным документом для долгосрочного проживания, в отношении которого приняты унифицированные нормы, является вид на жительство.

Вид на жительство является базовым документом, в который вносятся отметки о присвоении иного статуса, например, статуса долгосрочного резидента, о разрешении заниматься экономической деятельностью.

Проведя анализ правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, но пребывающих на его территории длительное время, можно сделать вывод о существенно меньшем прогрессе унификации и гармонизации, чем в отношении граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих для краткосрочного пребывания.

Объектами унификации в регламентах ЕС для этой категории граждан стран, не входящих в ЕС, являются только единообразный формат документов, удостоверяющих их долгосрочное пребывание («виза для долгосрочного пребывания» сроком от 3 месяцев до 1 года и «вид на жительство»), а также право свободно передвигаться по всей территории Шенгенского пространства на таких же условиях, как и обладатели единой (шенгенской) визы.

Объектами гармонизации в директивах ЕС для этой категории граждан стран, не входящих в ЕС, являются статус «долгосрочного резидента», подтверждаемый специальным «видом на жительство - ЕС» (для граждан стран, не входящих в ЕС, законно и непрерывно проживших в одном из государств-членов не менее 5 лет), правила воссоединения семей (для граждан стран, не входящих в ЕС, законно проживших в одном из государств-членов не менее 1 года), и минимальные стандарты в области получения убежища в государствах-членах.

Третий параграф посвящен характеристике правового статуса граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях получения убежища.

ЕС признает международно-правовые нормы о праве убежища, о правовом положении беженцев. Все государства-члены являются участниками Женевской Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Правовое положение беженцев в Европейском Союзе базируется на универсальных принципах и нормах международного права, интегрированных в учредительные договоры и Хартию Европейского Союза об основных правах.

Среди граждан третьих стран и лиц без гражданства, правовое положение которых регулируется в рамках Единой европейской системы предоставления убежища, можно выделить несколько групп. К первой из них относятся лица, пользующиеся временной защитой, ко второй относятся лица, обладающие статусом беженца, в третью группу входят лица, пользующиеся правом на дополнительную защиту, а к четвертой группе относятся лица, ожидающие ответ на поданное ходатайство о приобретении одного из вышеперечисленных статусов.

Новеллой права ЕС является предоставление дополнительной защиты в соответствии с положениями Директивы Европейского Парламента и Совета 2011/95/ЕС от 13 декабря 2011 г. о минимальных стандартах в отношении условий, которым должны соответствовать граждане третьих стран или апатриды, чтобы иметь возможность претендовать на международную защиту, а также о едином статусе для беженцев или лиц, имеющих право на использование дополнительной защиты и о содержании такой защиты, трансформация которой в национальное право государств-членов должна быть завершена в декабре 2013 г.

Следует обратить внимание на понятие «лицо, обладающее правом международной защиты», является комплексным и включает в себя, во-первых, обладателей статуса беженца, во-вторых, лиц, получающих дополнительную защиту (п. а, ст. 2 Директивы 2004/83/ЕС).

Третья глава «Правовое регулирование условий въезда и пребывания в Европейском Союзе отдельных категорий граждан стран, не входящих в ЕС» посвящена рассмотрению специального правового статуса граждан третьих стран в зависимости от характера деятельности, осуществляемой ими в период пребывания в ЕС.

В зависимости от целей пребывания законодательством ЕС выделяются лица, пребывание которых связано с осуществлением экономической деятельности, лица, пребывание которых не связано с осуществлением экономической деятельности, а также лица, целью пребывания которых является воссоединение семьи.

Первый параграф посвящен анализу правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях осуществления экономической деятельности, в отношении которых принимаются специальные нормы, регулирующие положения отдельных категорий работников. законодательство миграция правовой иностранный

Законодательным правом, подводящим своеобразные итоги развития законодательства Европейского Союза об этой категории граждан стран, не входящих в ЕС, стала Директива Европейского Парламента и Совета 2011/98/ЕС от 13 декабря 2011 г. о единой процедуре допуска граждан третьих стран с целью работы и проживания на территории государств-членов, а также об общих правах работников - граждан третьих стран, законно проживающих на территории государства-члена.

Данная Директива впервые в истории Европейского Союза закрепила общие положения о въезде трудовых мигрантов в ЕС, несколько упростив процедуру рассмотрения соответствующих ходатайств.

Одной из важнейших директив в области трудоустройства граждан стран, не входящих в ЕС, является Директива Совета 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы. Директивой введена «Европейская голубая карта» - особый вид на жительство, позволяющий его обладателю проживать и работать на территории государства-члена. Для получения данного вида на жительство соискатель должен обладать высокой профессиональной квалификацией, а также иметь действительное предложение о работе со стороны работодателя в ЕС.

В параграфе также проведен анализ проектов Директивы о регулировании труда сезонных работников и Директивы о регулировании внутрикорпоративных переводов работников, в которых планируется установить четкую процедуру допуска граждан третьих стран для работы, а также предотвратить их эксплуатацию и нарушение прав.

Содержание проанализированных в параграфе законодательных актов свидетельствует о стремлении ЕС создать эффективную систему взаимодействия граждан третьих стран, выступающих в роли работников, работодателей и принимающих их государств-членов. Законодательство Европейского Союза следует по пути унификации процедур, такой вывод можно сделать, обратив внимание на заголовки нормативных актов - «единообразная процедура допуска», «единообразный формат».

Второй параграф посвящен анализу законодательства ЕС о правовом регулировании въезда и пребывания граждан стран, не входящих в ЕС, в целях, не связанных с осуществлением экономической деятельности.

Законодательную базу для правового регулирования въезда и пребывания граждан третьих стран в целях, не связанных с осуществлением экономической деятельности, составляют Директива Совета 2004/114/ЕС от 13 декабря 2004 г. об условиях допуска граждан третьих стран в целях образования, обмена учащимися, бесплатного профессионального обучения или волонтерской деятельности и Директива Совета 2005/71/ЕС от 12 октября 2005 г. об особой процедуре допуска граждан третьих стран в целях научных исследований.

Анализ положений директив позволяет выделить отдельные категории граждан третьих стран в законодательстве ЕС:

- лица, осуществляющие научно-исследовательскую деятельность;

- студенты;

- школьники по программе обмена учащимися;

- неоплачиваемые стажеры;

- волонтеры.

Обе директивы закрепляют единообразные условия и порядок въезда и пребывания на территории государств-членов граждан третьих стран в целях, не связанных с извлечением прибыли или иного дохода.

Директивы направлены на гармонизацию законодательства государств-членов и содержат подробное определение каждой из указанных категорий граждан стран, не входящих в ЕС. Единообразие понятийного аппарата позволит сблизить национальное законодательство государств-членов и будет способствовать созданию «Европейского научно-исследовательского пространства» (ст. 179 Договора о функционировании ЕС).

Ограниченный круг лиц, на которых распространяется действие рассмотренных в параграфе директив, позволяет сделать вывод о том, что данные законодательные акты являются узкоспециальными, тем более что нормы о правовом положение стажеров, волонтеров и школьников имеют для государств-членов только рекомендательный характер.

Третий параграф посвящен анализу правового регулирования особого процесса - воссоединения семей.

Термин «воссоединение семей» в законодательстве ЕС применяется в случае въезда в Европейский Союз членов семьи граждан государств, не входящих в ЕС, так как под «воссоединяющим семью лицом» понимается законно проживающий в государстве-члене гражданин третьей страны, который ходатайствует о семейном воссоединении или о воссоединении ходатайствуют члены его семьи (п. c ст. 2 Директивы Совета 2003/86/ЕС).

...