Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Введение

Неблагоприятное положение в сфере жилищно-коммунального хозяйства, связанное с неэффективностью управления жилым фондом, изношенностью основных фондов, необходимостью капитального ремонта жилья, является одной из самых острых социальных проблем в Российской Федерации.

Этим обстоятельством обусловлено приоритетное значение для органов прокуратуры надзора за соблюдением законодательства в жилищно-коммунальной сфере. Целью данной работы является обеспечение реализации гражданами гарантированных прав и законных интересов граждан, недопущение прекращения оказания коммунальных услуг или оказания таких услуг ненадлежащего качества.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации с привлечением прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и специализированных прокуроров совместно с МВД России, Следственным комитетом Российской Федерации и Росфинмониторингом на постоянной основе осуществляются проверки финансовых операций, имеющих признаки неправомерного использования средств организациями коммунального комплекса.

Анализ состояния законности показывает, что при значительном объеме средств, направляемых государством на модернизацию жилищно-коммунального комплекса, органами государственной власти, органами местного самоуправления, товариществами собственников жилья, иными управляющими организациями и подрядчиками повсеместно допускаются нарушения порядка расходования предоставляемых из бюджетов всех уровней и Фонда содействия развитию ЖКХ денежных средств, некачественное выполнение работ и завышение их объемов, использование финансовой поддержки государства не по целевому назначению.

Ситуация с соблюдением требований закона в жилищно-коммунальном секторе продолжает оставаться сложной и требующей постоянного прокурорского внимания.

1. Правовое регулирование

Основу правового регулирования рассматриваемой сферы составляют: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, федеральные законы от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», постановления Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», от 23.05.2006 № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг», от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» и от 14.07.2008 № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса».

Гражданский кодекс Российской Федерации закрепляет конкретные условия отношений энергоснабжения (§ 6 гл. 30). Установленные Кодексом правила энергоснабжения применяются к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть тепловой энергией, газом и водой, если иное не установлено законом или иными правовыми актами (ст. 548 ГК РФ).

Жилищный кодекс Российской Федерации определяет структуру платежей за жилое помещение и коммунальные услуги в зависимости от прав лица на жилое помещение (ст. 154), порядок внесения данной платы, ее размер, определяет иные расходы собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 155-158). В соответствии с ч. 2 ст. 165 ЖК Российской Федерации органы местного самоуправления, управляющие организации, товарищества собственников жилья либо жилищные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы обязаны предоставлять гражданам по их запросам информацию об установленных ценах (тарифах) на услуги и работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах и жилых помещений в них, о размерах оплаты в соответствии с установленными ценами (тарифами), об объеме, о перечне и качестве оказываемых услуг и (или) выполняемых работ, о ценах (тарифах) на предоставляемые коммунальные услуги и размерах оплаты этих услуг, об участии представителей органов местного самоуправления в годовых и во внеочередных общих собраниях собственников помещений в многоквартирных домах.

Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Федеральный закон «О теплоснабжении» определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» утверждены Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, регулирующие отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, а также являющиеся основным правовым актом, регламентирующим отключение электроэнергии. В пп. 79-86 данных Правил перечислены случаи, (когда исполнитель вправе приостановить или ограничить предоставление коммунальных услуг через месяц после письменного предупреждения (уведомления) и определении порядок приостановления и ограничения предоставления коммунальных услуг.

Согласно указанному постановлению служба по тарифам (ФСТ России) осуществляет правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением, а также регулирует деятельность естественных монополий.

В соответствии с ч. 7 ст. 4 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, расположенных на территории муниципального образования.

2. Источники информации о нарушениях законодательства и организация проверки

Важнейшую роль при осуществлении прокурорского надзора играет оперативное получение полной и достоверной информации о состоянии законности на поднадзорной территории. Для этого необходимо наладить систему получения сведений о состоянии законности и своевременный их анализ.

В процессе организации работы на рассматриваемом направлении прокурорам следует обеспечить эффективное взаимодействие с контролирующими и правоохранительными органами, органами власти на местах и общественностью при осуществлении надзора в указанной сфере. Наладить обмен оперативной, статистической и иной информацией. Практиковать проведение совместных проверок, оперативных и координационных совещаний.

Необходимо на постоянной основе проводить с подразделениями правоохранительных и контролирующих органов (МВД, ФСБ, ФТС, ФНС России, Росфинмониторинга и др.) сверки по материалам, содержащим сведения о правонарушениях в рассматриваемой сфере.

Кроме того, информация о правонарушениях может быть получена из следующих источников: заявлений и обращений граждан, должностных лиц, организаций о неправомерных действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления; сообщений СМИ; материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел; материалов прокурорской и правоприменительной практики.

В качестве сведений о деятельности на поднадзорных объектах и возможных нарушениях при ее осуществлении необходимо также использовать: материалы ранее проведенных органами прокуратуры проверок, проверок органов контроля и надзора (например, территориальных управлений ФАС России); переписку органов прокуратуры с органами власти, правоохранительными органами, организациями; отчеты о работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе осуществляющих тарифное регулирование.

3. Организация проведения надзорных проверок

Для полноты оценки состояния законности, а также в ходе подготовки к проведению надзорных проверок в рассматриваемой сфере прокурорам необходимо запросить в поднадзорных органах следующие сведения:

1. Состояние коммунальной инфраструктуры региона

1.1. Процент износа объектов ЖКХ в том числе:

котельных;

сетей холодного и горячего водоснабжения;

состояние жилищного фонда (наличие ветхого и аварийного фонда).

1.2. Наличие комплексных программ развития ЖКХ (отдельных направлений, например водоснабжения) на территории региона, муниципальных образований.

1.3. Наличие адресных программ ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда.

2. Задолженность перед ресурсоснабжающими организациями:

2.1. Размер общей задолженности.

2.2. Период ее образования, тенденции за последние годы.

2.3. Субъекты задолженности: государственные и муниципальные предприятия, управляющие компании (удельный вес приходящейся на них задолженности).

3. Прохождение отопительного сезона

3.1. Процент готовности объектов ЖКХ (котельных, сетей, жилых домов) к отопительному сезону.

3.2. Количество аварийных ситуаций в ходе текущего отопительного сезона.

3.1. Количество отключений объектов жилищного фонда от объектов жизнеобеспечения (электроэнергия, тепло и др.), их причины (аварийные ситуации, долги перед поставщиками услуг).

4. Тарифы на услуги коммунальных организаций и управляющих компаний

4.1. Процент роста тарифов на услуги организаций коммунального комплекса.

4.2. Наличие инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, их исполнение.

4.3. Исполнение производственных программ предприятий ЖКХ.

5. Ликвидация и банкротство предприятий в сфере ЖКХ

5.1. Количество таких предприятий (отдельно ликвидируемых и в стадии банкротства), из них государственных и муниципальных, коммунальных организаций (водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения), управляющих компаний.

5.2. Объем долга перед бюджетом, ресурсоснабжающими организациями.

6. Ущерб от противоправных действий в сфере ЖКХ

6.1. Размер ущерба по уголовным делам о преступлениях в сфере ЖКХ.

6.2. Сумма возмещенного ущерба.

6.3. Меры, принятые в целях его возмещения (наложен арест, предъявлены заявления в суд).

7. Расследование уголовных дел

7.1. Количество возбужденных уголовных дел в сфере ЖКХ, из них по материалам прокурорских проверок, по результатам ОРД.

7.2. Виды преступлений.

7.3. Сроки расследования уголовных дел (оконченных производством).

7.4. Число направленных в суд уголовных дел, из них количество рассмотренных (отдельно с вынесением обвинительных и оправдательных приговоров).

8. Взаимодействие с органами Росфинмониторинга

8.1. Количество поступивших в органы прокуратуры, правоохранительные и следственные органы материалов Росфинмониторинга;

8.2. Результаты рассмотрения указанных материалов: возбуждено уголовных дел, внесено представлений и др.

8.3. Количество направленных прокурорами в органы Росфинмониторинга запросов.

С учетом направленности проверки к ее проведению рекомендуется привлекать специалистов из территориальных подразделений ФАС России, Росимущества, ФНС России, Росфиннадзора, региональных органов контроля в области промышленности, энергетики и др.

4. Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проведения проверок

1. В органах регионального тарифного регулирования надлежит проверять:

выполняются ли возложенные на указанный орган задачи в части достижения баланса экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов;

установлены ли тарифы на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям в рамках определенных ФСТ России (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, а также тарифов на услуги по передаче тепловой энергии;

определены ли сбытовые надбавки для гарантирующих поставщиков электрической энергии и соответствуют ли они действующему законодательству;

введены ли тарифы на тепловую энергию, производимую электростанциями, в рамках установленных ФСТ России предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на эту энергию и соответствуют ли они действующему законодательству;

установлены ли для территориальных сетевых организаций плата за технологическое присоединение к электрическим сетям и (или) стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину этой платы;

определены ли тарифы на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в рамках установленных ФСТ России предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов. Имеют ли место факты превышения предельных максимальных уровней тарифов на электрическую энергию для населения, а также случаи необоснованного установления (пересмотра) тарифов в течение года после принятия закона субъекта Российской Федерации о бюджете, нарушения сроков действия утвержденных цен (тарифов), включения в тарифы затрат на проведение проверок хозяйственной деятельности организаций и на другие не предусмотренные законодательством цели;

соблюдается ли требование об обязательном проведении экспертизы экономической обоснованности предложений об установлении тарифов и составлении экспертных заключений, их соответствии требованиям законодательства;

осуществляется ли контроль за применением регулируемых цен (тарифов) и проводятся ли проверки хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованности величины и правильности применения указанных цен (тарифов);

осуществляется ли контроль за использованием инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые тарифы, каков характер этого контроля;

контролируется ли деятельность гарантирующих поставщиков по обеспечению надежного энергоснабжения населения;

запрашиваются ли у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций материалы по вопросам регулирования цен (тарифов) и контроля за их применением;

имеют ли место случаи отмены региональным органом тарифного регулирования решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных ему полномочий и противоречащих законодательству либо принятых с превышением компетенции;

соблюдаются ли требования законодательства по согласованию производственных программ и даче заключений на инвестиционные программы организаций коммунального комплекса, выполняются ли в соответствии с полномочиями обязанности по мониторингу выполнения программ;

соблюдаются ли требования законодательства о порядке обращения в ФСТ России по возникающим разногласиям в отношении тарифов и надбавок между региональным органом тарифного регулирования, органом местного самоуправления и организациями, имелись ли для этого основания;

соблюдается ли региональным органом тарифного регулирования порядок согласования с ФСТ России решения об утверждении ими тарифов в установленных законодательством случаях;

имели ли место факты принятия региональными органами тарифного регулирования решений об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг, не соответствующих действующему законодательству;

осуществляется ли финансирование регионального органа тарифного регулирования за счет средств, предусматриваемых на эти цели в бюджете субъекта Российской Федерации;

производятся ли расходы на содержание указанного органа за счет отчислений, предусмотренных в структуре цен (тарифов) на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности;

исполняются ли региональным органом тарифного регулирования иные полномочия, связанные с регулированием тарифов.

2. В органах местного самоуправления, в том числе осуществляющих тарифное регулирование, следует изучить:

выполняются ли полномочия по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

имеют ли место отключения потребителя от сетей электроснабжения неуполномоченным лицом;

нарушается ли порядок предоставления услуг электроснабжения при проведении ремонтных и профилактических работ;

созданы ли органы тарифного регулирования;

изданы ли правовые акты о порядке деятельности органов регулирования муниципальных образований, соответствуют ли они законодательству;

соблюдаются ли требования при регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

соблюдаются ли органами местного самоуправления при установлении тарифов принципы экономической обоснованности тарифов, осуществляется ли их регулирование с проведением экспертизы экономической обоснованности затрат на предоставление услуг;

обеспечивается ли установление тарифов на очередной период их действия менее чем за один календарный месяц до даты окончания текущего периода их действия;

имели ли место случаи принятия решений по указанным вопросам без наделения полномочиями и с превышением компетенции;

исполняются ли требования о порядке обращения в ФСТ России по разногласиям в отношении тарифов и надбавок, возникающим между региональным органом тарифного регулирования, органом местного самоуправления и организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности. законодательство прокурорский жилищный коммунальный

3. При проведении проверки исполнения законодательства ресурсоснабжающими и иными организациями коммунального комплекса, в том числе управляющими компаниями, следует дать оценку:

фактам банкротства, ликвидации предприятий (при этом учитывая, что данные действия могут использоваться как уход от погашения кредиторской задолженности либо исполнения взятых на себя обязательств);

наличию кредиторской задолженности указанных организаций, ее объемам и причинам образования; мерах принятых для взыскания дебиторской задолженности за предоставленные услуги;

заключенным в рамках процедур банкротства договорам оказания консультационных, правовых, консалтинговых и иных услуг;

законности и обоснованности расходов управляющих компаний на собственное содержание, соблюдения процедуры установления платы на данные расходы, получения согласия собственников жилых помещений, доведения до них отчетов о произведенных расходах;

целевому использованию управляющими компаниями средств граждан (при этом обратив внимание на факты приобретения автотранспортных средств, предоставления беспроцентных займов и др.)

фактам самоуправного установления различного рода дополнительных платежей, незаконного распоряжения общедомовым имуществом в ущерб интересам собственников (предоставление рекламных мест, размещение платных парковок и др.);

законности и обоснованности перечисления управляющим компаниям дотаций на выполнение работ по техническому содержанию жилищного фонда, капитальный ремонт многоквартирных домов (учитывая, что зачастую в органы власти представляются завышенные параметры обслуживаемого фонда, подложные документы о выполненных работах и др.);

фактам перечисления организациями, работающими в сфере ЖКХ, средств лицам, не состоящим в договорных отношениях с муниципалитетами и управляющими организациями связанными с реализацией адресных программ;

законности привлечения к выполнению работ организаций-посредников, в том числе имеющих признаки фирм-однодневок;

фактам выдачи займов работникам организаций, а также сторонним лицам;

случаям перечисления денежных средств на счета физических лиц;

приобретения материалов и коммунальной техники за рубежом;

привлечению в качестве подрядчиков или субподрядчиков аффилированных организаций и др.

С учетом полученных данных, используя оперативные возможности соответствующих органов, организовывать проведение межведомственных операций по фактам совершения организациями коммунального комплекса подозрительных финансовых операций.

В рамках осуществления системного прокурорского надзора с привлечением органов финансового контроля, специалистов в области ценообразования и строительства, а также сотрудников правоохранительных органов на постоянной основе проводить проверки использования бюджетных средств, особое внимание обращая на законность расходования средств Фонда содействия развитию ЖКХ, в том числе на:

целевое использование органами власти, управляющими компаниями, подрядчиками и другими получателями средств, выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из ветхого и аварийного жилья;

привлечение к выполнению работ организаций, аффилированных с должностными лицами органов власти, управляющих компаний, застройщиков и подрядчиков;

привлечение к выполнению работ организаций-посредников, фирм, не имеющих достаточной материальной и технической базы, а также заключение фиктивных договоров;

обоснованность оплаты товаров, работ и услуг (обращая особое внимание на факты оплаты фактически не выполненных работ либо их двойной оплаты, несоответствия объемов, качества использованных материалов и стоимости выполненных работ указанным в контрактах, проектной документации, актах приемки выполненных работ);

законность и обоснованность приемки выполненных подрядчиками работ и ввода в эксплуатацию жилых домов (особое внимание обращая на факты заселения граждан в жилые дома, не отвечающие техническим, санитарным и другим нормам, одновременно давая оценку исполнению уполномоченными органами власти функций по осуществлению государственного строительного надзора);

полноту реализации органами государственной власти и местного самоуправления адресных программ капитального ремонта жилищного фонда и переселения граждан из ветхого и аварийного жилья;

соблюдение порядка размещения заказов при закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в сфере ЖКХ (при этом жестко пресекая факты создания более благоприятных условий отдельным хозяйствующим субъектам);

осуществление органами государственной власти и местного самоуправления контроля за эффективностью и целевым использованием средств в рассматриваемой сфере и др.

5. Типичные нарушения законодательства

Практика прокурорского надзора позволяет определить типичные нарушения законодательства в сфере функционирования жилищно-коммунального комплекса, характерные для всех субъектов Российской Федерации.

Так, нарушения закона при расходовании денежных средств, большая часть которых выделяется из бюджетов различных уровней, допускаются практически на всех этапах их использования, включая размещение заказов для государственных и муниципальных нужд, проведение, приемку и оплату строительных и иных работ, осуществление контроля за целевым использованием данных средств. Все это создает условия для коррупционных проявлений и в значительной степени ограничивает конкуренцию хозяйствующих субъектов.

Распространены факты хищений в сфере ЖКХ путем оплаты фактически невыполненных работ либо их двойной оплаты, несоответствия объемов и стоимости выполненных работ указанным в контрактах, проектной документации, актах приемки выполненных работ; отсутствие должного контроля за качеством и сроками выполнения подрядными организациями работ по капитальному ремонту многоквартирных домов.

Практически во всех субъектах Российской Федерации прокурорами установлено наличие кредиторской задолженности предприятий перед ресурсоснабжающими организациями. Причинами образования кредиторской задолженности являются неэффективная финансово-хозяйственная деятельность должников, повышение стоимости топлива, неплатежи и задолженность населения перед предприятиями ЖКХ за предоставленные коммунальные услуги, отсутствие источника финансирования для покрытия их сверхнормативного потребления.

Практика прокурорского надзора показывает, что некоторые ресурсоснабжающие организации не принимают должных мер по взысканию дебиторской задолженности либо такие меры являются недостаточными.

Прокурорами выявляются случаи заключения в рамках процедур банкротства незаконных договоров оказания консультационных, правовых и иных услуг.

Имеет место необоснованное расходование управляющими компаниями денежных средств на собственное содержание.

Проверками деятельности управляющих компаний выявлено использование платы населения за содержание и текущий ремонт жилого фонда на управленческие и общепроизводственные расходы.

Прокурорами вскрыты случаи нецелевого использования управляющими компаниями средств граждан.

Управляющими компаниями нередко нарушается процедура установления платы за содержание и ремонт жилых помещений (отсутствие решения общего собрания собственников).

Имеют место случаи неисполнения обязательств по доведению до собственников помещений многоквартирных домов отчетов о расходовании собранных с них средств, иной обязательной информации.

Управляющими компаниями зачастую самоуправно устанавливаются различного рода дополнительные платежи.

Нередко допускается незаконное распоряжение общедомовым имуществом в ущерб интересам собственников.

Помимо этого, должностными лицами совершаются преступные действия, сопряженные с грубыми нарушениями прав добросовестных хозяйствующих субъектов.

Распространено незаконное использование бюджетных средств, в том числе Фонда содействия реформированию ЖКХ, поступающих на реализацию адресных программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилья. Продолжают иметь место случаи приемки должностными лицами выполненных подрядчиками работ и ввода в эксплуатацию жилых домов, которые фактически непригодны для проживания

Наряду с этим допускается длительное невключение аварийных жилых домов в адресные программы, необоснованных отказов гражданам в предоставлении жилья.

В деятельности управляющих компаний и коммунальных организаций повсеместны случаи криминального посягательства на денежные средства, уплаченные гражданами за жилищно-коммунальные услуги.

Продолжают выявляться факты преднамеренного банкротства коммунальных организаций.

Например, в результате прокурорской проверки возбуждено уголовное дело о преднамеренном банкротстве предприятия, осуществляющего поставку тепловой энергии для нужд населения. Имея значительную задолженность перед ресурсоснабжающей организацией за газ, руководство указанного предприятия заключило договоры о продаже оборудования и других основных средств заинтересованным лицам, занизив их стоимость в несколько раз.

Подобные преступления выявлены в нескольких субъектах Российской Федерации.

Одной из причин массовых нарушений при использовании средств на реформирование ЖКХ является ненадлежащий контроль за их целевым расходованием со стороны уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Проверки по данным вопросам носят эпизодический, а в ряде случаев и единичный характер, устранение выявленных нарушений не контролируется.

Многочисленные правонарушения допускаются уполномоченными субъектами по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг, установлению тарифов и размеров платы за жилищно-коммунальные услуги.

Наиболее широкое распространение имеют факты принятия органами местного самоуправления решений об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг и установлении тарифов вне предоставленной законом компетенции.

Например, представительными органами поселений тарифы на водоснабжение нередко устанавливаются с превышением полномочий, определенных ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, имеет место незаконная практика установления тарифов с превышением предельных индексов, нарушения правил дифференциации ставок по зонам суток при определении тарифов на электроэнергию для населения, несоблюдения правил расчета тарифных ставок, создания условий для перекрестного субсидирования.

Допускаются случаи поставки организациями коммунального комплекса ресурсов при отсутствии установленных тарифов.

В ряде регионов принимались местные правовые акты, в том числе уставы муниципальных образований, содержавшие незаконные положения о наделении органов местного самоуправления полномочиями по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг и определению методов их расчета, установлению тарифов и определению метода их регулирования, об установлении платы за содержание и ремонт жилых помещений.

Повсеместно выявляются факты несоблюдения элементарных требований законодательства к расчету и взиманию платы за жилищно-коммунальные услуги.

Зачастую такая плата взимается при отсутствии волеизъявления общих собраний собственников жилья либо соответствующих решений органов местного самоуправления. Имеют место случаи расчета платы по самостоятельно установленным расценкам, без учета показания приборов, нарушения правил расчета платежей, в том числе их корректировки.

Такие действия влекут за собой необоснованное увеличение финансовой нагрузки на население.

Широко распространены факты прямого завышения размеров платежей, такие как произвольное повышение жилищно-коммунальной платы, начисление необоснованных платежей, получение денежных средств за фактически не предоставленные жилищно-коммунальные услуги.

Практика работы органов прокуратуры свидетельствует о распространенности случаев незаконного прекращения электро, - водо- и теплоснабжения жилых помещений и социальных учреждений, обусловленных неплатежами потребителей, авариями на объектах электроэнергетики, тепловых сетях и котельных вследствие их ненадлежащего содержания, неудовлетворительным техническим состоянием трансформаторных подстанций и электрических сетей, другого электрооборудования, ненадлежащим исполнением управляющими компаниями обязанностей по содержанию общего имущества многоквартирных домов и др. Допускаются факты незаконного прекращения электро- и газоснабжения котельных, объектов водоснабжения, связанные, как правило, с наличием задолженности за поставленные ресурсы.

По этим же причинам, а также вследствие нарушения требований санитарных норм и правил в сфере водоснабжения широкое распространение получили случаи предоставления населению коммунальных услуг ненадлежащего качества, несоблюдения норм водо- и теплоснабжения социальных учреждений.

В основном это выражается в несоблюдении температурного режима в отапливаемых помещениях, а также в подаче горячей воды, температура которой ниже нормативного уровня.

Негативное влияние на обеспечение бесперебойного обеспечения потребителей качественными коммунальными услугами оказывает ненадлежащая реализация органами местного самоуправления своих полномочий в сфере газо-, тепло-, электро- и водоснабжения населения.

Во всех субъектах Российской Федерации организации жилищно-коммунального комплекса допускают ненадлежащее содержание и эксплуатацию объектов коммунальной инфраструктуры, электроэнергетики, систем газо- и теплоснабжения, многоквартирных домов.

Зачастую организации не исполняют требования по эксплуатации и содержанию электрических сетей, электроустановок, объектов водоснабжения, тепловых сетей и энергоустановок и газопроводов, нарушают правила промышленной безопасности, допускают безлицензионную деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных объектов и водопользованию.

Нередко организации, осуществляющие управление многоквартирными домами, халатно относятся к выполнению своих обязанностей не обеспечивают надлежащее содержание общего имущества многоквартирных домов - кровель (в том числе не принимают меры по их очистке от снега и льда), внутридомового инженерного оборудования, помещений общего пользования (в том числе захламляют подвалы), лифтов, а также уклоняются от проведения ремонтных работ либо допускают производство их с низким качеством, не соблюдают правила пожарной безопасности, уклоняются от заключения договоров на обслуживание внутридомового газового оборудования.

Широко распространены нарушения, связанные с неудовлетворительным содержанием придомовых территорий (в том числе в зимний период), непринятием мер по сбору и временному хранению и вывозу бытовых отходов.

Особое внимание прокурорам следует уделять надзору за исполнением законодательства при подготовке объектов ЖКХ к отопительному периоду.

В этой сфере часто встречаются такие нарушения законодательства, как несоблюдение графиков подготовительных работ, уклонение от производства ремонта котельных, тепловых сетей, от выполнения мероприятий по подготовке к зиме жилых домов, отсутствие в котельных резервных источников питания, а также нормативных запасов топлива. С этими нарушениями связаны факты несвоевременной подачи тепловой энергии потребителям.

Многочисленные нарушения допускаются при производстве работ по капитальному ремонту многоквартирных домов с привлечением средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

В основном они связанны с некачественным либо несвоевременным выполнением капитального ремонта, производством строительных работ низкого качества, завышением фактически выполненных объемов работ, стоимости использованных материалов и выполненных работ, включением в сметы необоснованных расходов, выполнением работ, не относящихся к капитальному ремонту.

Допускаются факты нецелевого расходования денежных средств Фонда, бюджетов различных уровней и населения, выделенных в качестве финансовой поддержки проведения капитального ремонта многоквартирных домов.

Органами государственной власти и местного самоуправления, управляющими компаниями, товариществами собственников жилья допускаются случаи незаконного перечисления и (или) зачисления денежных средств, предназначенных для финансовой поддержки производства капитального ремонта либо расселения ветхого фонда, условий их расходования, в том числе излишнего авансирования работ и производство расчетов до их выполнения, а также правил отбора подрядных организаций для производства капитального ремонта.

Распространенный характер носят нарушения законодательства, связанные с приемкой (приобретением) для переселенцев жилья ненадлежащего качества, а также приобретением его по завышенным ценам. Также нередки случаи нарушения сроков сдачи жилых домов.

Органами местного самоуправления ненадлежащим образом исполняются полномочия в сфере реализации Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Часто имеют место бездействие по вопросам правотворчества в рамках установленной компетенции либо принятие незаконных правовых актов, неправомерное оформление заявок на получение финансовой поддержки на переселение граждан из ветхого жилья и на капитальный ремонт многоквартирных домов, неполное либо излишнее финансирование работ по капитальному ремонту таких домов.

Во многих субъектах Российской Федерации допускаются факты ненадлежащего исполнения органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей по переселению граждан из аварийного жилья: несоблюдение порядка признания жилых домов аварийными, уклонение от рассмотрения заявлений граждан о признании домов аварийными; невключение аварийных жилых домов в муниципальную программу расселения, уклонение от предоставления жилья гражданам, проживающим в домах ветхого жилого фонда либо предоставление им жилых помещений, общая площадь которых меньше установленной законом.

Повсеместно в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления выявляются нарушения Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при заключении и исполнении муниципальных контрактов на выполнение работ в жилищно-коммунальной сфере.

Основные из них - это несоблюдение требований к предоставлению информации о заключении муниципальных контрактов и размещению заказов, в том числе уклонение от проведения конкурса, несоблюдение правил размещения заказа у единственного поставщика, ограничение допуска участников размещения заказа к конкурсным мероприятиям, истребование у них излишних документов, несоблюдение требований к деятельности конкурсных комиссий, в том числе их работа в незаконном составе, заключение муниципальных контрактов с лицами, представившими ненадлежащие заявки, с исполнителями, подконтрольными должностным лицам органов местного самоуправления, подписание дополнительных соглашений к контрактам в неустановленных случаях, необоснованное перечисление денежных средств по контрактам, в том числе за невыполненные работы (выполненные третьими лицами), не соответствующие договорным условиям.

Нарушения данного законодательства выявлены также в деятельности подрядных организаций, которые представляли конкурсную документацию, не соответствующую установленным требованиям, уклонялись от исполнения контрактных обязательств, завышали объемы фактически выполненных работ и сроки их исполнения, не соблюдали требования муниципальных контрактов к качеству производимых работ.

Злоупотреблениям со стороны подрядчиков нередко способствует ненадлежащее исполнение своих обязанностей должностными лицами заказчиков.

Например, в муниципальных контрактах нередко не предусмотрены условия об ответственности подрядчиков. Органами местного самоуправления не принимаются меры по привлечению к ответственности контрагентов за нарушение условий муниципальных контрактов, уклонение муниципалитетов от осуществления контроля за исполнением контрактов.

В ходе надзорной практики органов прокуратуры зафиксированы и иные случаи злоупотреблений со стороны организаций, управляющих многоквартирными домами.

Так, отмечены многочисленные случаи, когда компании пытались получить право на управление многоквартирными домами, используя подделку протоколов общих собраний собственников жилых помещений, коммерческий подкуп, начисление жилищно-коммунальных платежей без заключения договоров управления многоквартирными домами.

Прокурорами отмечаются факты фальсификаций при создании товариществ собственников жилья. Нарушения требований законодательства при отборе управляющих компаний допускаются и органами местного самоуправления.

Все эти действия нередко направлены на получение возможности извлечение прибыли от незаконной деятельности в жилищно-коммунальной сфере и создания условий для бесконтрольного ее осуществления.

Широкую распространенность приобрели незаконное распоряжение финансовыми ресурсами граждан, хищение собранных денежных средств, их нецелевое расходование, в том числе незаконное финансирование аффилированных организаций, уплата административных штрафов, премирование работников управляющих организаций, удовлетворение их личных потребностей, самовольное распоряжение денежными средствами, полученными от сдачи в аренду общедомового имущества, расчеты с поставщиками (подрядчиками) по завышенным ценам, совершение фиктивных покупок материальных ценностей на средства членов товариществ собственников жилья.

В деятельности организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами, значительное распространение имеет практика уклонения от раскрытия информации о своей деятельности согласно установленным Правительством Российской Федерации стандартам, что создает благоприятные условия для различного рода махинаций.

В ходе прокурорских проверок деятельности жилищно-коммунальных организаций прокурорами нередко выявляются финансовые нарушения.

Муниципальными предприятиями и их работниками, нередко в условиях ненадлежащего контроля со стороны органов местного самоуправления, совершаются различные сделки без согласия собственника имущества, в том числе выдача займов, заключение договоров уступки права требования, сдача имущества в аренду, оплачиваются невыполненные работы по модернизации объектов коммунального комплекса, не организовываются аудиторские проверки, допускаются хищения денежных средств путем необоснованной выплаты премий, излишней заработной платы, присвоения и растраты денежных средств и пр., вносятся административные штрафы, приобретается в личную собственность имущество за счет предприятий и др.

Организациями коммунального комплекса часто ненадлежащим образом реализуются полномочия по разработке и выполнению производственных и инвестиционных программ. Данное нарушение ведет к стагнации процессов реконструкции, строительства и модернизации коммунальной инфраструктуры, а порой к необоснованности сформированных тарифов (в результате чего потребители несут излишнюю дополнительную финансовую нагрузку при осуществлении расчетов за коммунальные ресурсы).

Нарушения законодательства в данной сфере в основном связаны с уклонением от разработки программ, неполным выполнением программных мероприятий.

Одновременно с этим органы государственной власти и местного самоуправления нередко самоустраняются от контроля и мониторинга выполнения названных программ.

Актуальна проблема задолженности жилищно-коммунальных организаций перед ресурсоснабжающими организациями, что ставит под угрозу обеспечение бесперебойной поставки коммунальных ресурсов добросовестным потребителям. Возникновение таких долгов у муниципальных предприятий зачастую связано с ненадлежащей реализацией органами местного самоуправления полномочий собственника имущества.

Особого внимания прокуроров требуют вопросы соблюдения законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности в области производства товаров (оказания услуг) организациями коммунального комплекса, тепло-, газо-, электроснабжения и предоставления коммунальных услуг.

Во многих субъектах Российской Федерации допускаются нарушения, связанные с уклонением отдельных муниципалитетов и уполномоченных организаций от принятия программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, несоответствием принятых программ требованиям законодательства, утверждением их с превышением предоставленной компетенции, неисполнением органами местного самоуправления и уполномоченными организациями обязанности по информационному обеспечению мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, непринятие органами местного самоуправления мер по оснащению образовательных и иных социальных объектов приборами учета др.

Одним из условий обеспечения законности в жилищно-коммунальной сфере является осуществление качественного государственного и муниципального контроля уполномоченными органами. Однако и в деятельности данных органов выявлен ряд нарушений законодательства.

Прокурорам следует давать принципиальную оценку случаям уклонения должностных лиц государственных жилищных инспекций от разрешения поступивших обращений, неполноты проведения таких проверок, незаконного возбуждения и прекращения дел об административных правонарушениях, уклонения от их возбуждения, невыдачи предписаний при наличии на то оснований, выдачи необоснованных предписаний, отсутствия контроля за исполнением выданных предписаний.

Во многих регионах прокурорами выявляется отсутствие муниципального финансового контроля за использованием денежных средств, выделяемых на реализацию мероприятий по модернизации и реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований не имеют возможности реализации полномочий по контролю за деятельностью управляющих компаний, предоставленных ст. 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, ввиду отсутствия специализированных контрольных органов.

Кроме того, пристального внимания прокуроров требует соблюдение органами исполнительной власти и местного самоуправления требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части оформления проводимых проверок.

6. Меры прокурорского реагирования на нарушения законов в сфере ЖКХ

В связи с особой социальной значимостью и остротой проблем, стоящих в сфере жилищно-коммунального хозяйства, надзор за законностью использования финансовых ресурсов в сфере ЖКХ, а также защита и восстановление прав граждан при установлении тарифов в данной области должны находиться под постоянным контролем органов прокуратуры. В ходе проведения этой работы необходимо:

пресекать факты образования значительной задолженности коммунальных организаций и управляющих компаний за товары, поставляемые ресурсоснабжающими организациями;

мерами реагирования, включая оспаривание заключенных соглашений в судебном порядке, искоренять сложившуюся практику передачи органами местного самоуправления в собственность частных коммерческих организаций ликвидного имущества предприятий ЖКХ с оставлением в муниципальной собственности аварийного имущества данного комплекса;

давать принципиальную оценку фактам доведения предприятий ЖКХ до состояния банкротства, в том числе путем изъятия у них имущества, предоставления его в пользование третьим лицам по заниженной стоимости либо аренды у данных лиц по завышенным платежам;

обязывать ответственные органы власти содержать объекты ЖКХ в надлежащем состоянии, соблюдать нормативные сроки проведения их ремонта, предоставлять гражданам коммунальные услуги установленного санитарно-эпидемиологическими правилами качества;

добиваться должного осуществления органами местного самоуправления и региональными органами тарифного регулирования обязанностей по контролю за реализацией организациями коммунального комплекса производственных программ, а в случае их невыполнения - снижения объема прибыли указанных организаций, учитываемой при расчете тарифа на очередной период;

факты введения тарифов с превышением предельного размера их роста на очередной период оценивать с позиций предусмотренной законодательством административной и уголовной ответственности виновных должностных лиц, незамедлительно добиваясь отмены незаконных решений;

при наличии оснований инициировать постановку вопроса об ответственности глав муниципальных образований и глав местных администраций перед государством или удалении главы муниципального образования в отставку.

Используя весь имеющийся арсенал мер прокурорского реагирования, добиваться реального устранения выявленных нарушений, во всех случаях рассматривать вопрос о привлечении виновных лиц к предусмотренной законодательством ответственности.

При обнаружении в ходе проведения проверок признаков преступлений незамедлительно направлять в порядке ст. 37 УПК РФ материалы в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц.

Прокурорам на местах следует учитывать особую общественную значимость и приоритетность надзора за исполнением законодательства на рассматриваемом направлении. Должная организация надзорной деятельности, эффективное взаимодействие с органами власти, местного самоуправления, а также контролирующими и правоохранительными органами позволят обеспечить функционирование жилищно-коммунального комплекса без заметных срывов и в значительной степени повысить влияние прокуроров на состояние законности в этой сфере.

Размещено на Allbest.ru

...