Правовое регулирование финансовой деятельности муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Правовое регулирование финансовой деятельности муниципальных образований

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В современных условиях развития России проблема сбалансированности финансового обеспечения муниципальных образований остается достаточно актуальной. В связи с этим возрастает роль местного самоуправления как важнейшего института демократического правового государства, обеспечивающего широкое привлечение населения конкретных территорий для решения социально-экономических вопросов местного значения и отдельных общегосударственных задач.

Для реализации закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа самостоятельности местного самоуправления, необходима устойчивая финансовая база муниципальных образований. Однако, в настоящее время 80 % муниципальных образований Российской Федерации не в состоянии обеспечить выполнение своих задач и функций только за счет собственных финансовых ресурсов. В связи с этим государство вынуждено оказывать им постоянную финансовую помощь в форме межбюджетных трансфертов, что не способствует повышению деловой активности населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.

Дальнейшее развитие и укрепление местного самоуправления возможно при обеспечении финансовыми ресурсами муниципальных образований не столько в форме финансовой помощи государства, сколько за счет источников доходов, способствующих увеличению заинтересованности органов местного самоуправления в развитии предпринимательской и иной деятельности на территории, находящейся под их юрисдикцией.

Также существует до настоящего времени проблема определения финансово-правового статуса органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность муниципальных образований, в частности, регламентация их правотворческой деятельности в области финансов.

Таким образом, назрела острая необходимость в научном обосновании и выработке практических предложений по изменению порядка (принципа) формирования доходов местного бюджета, что требует концептуального подхода к исследованию правового регулирования финансовой деятельности муниципальных образований как вида публичной финансовой деятельности. Данная проблема имеет не только теоретическое значение для дальнейшего развития науки финансового права, но и важна с точки зрения правоприменительной практики.

Вышеизложенное подтверждает актуальность, своевременность, практическую значимость исследования правового регулирования финансовой деятельности муниципальных образований.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросам финансов и финансовой деятельности государства, ее сущности и правового регулирования посвящены труды многих исследователей в разные периоды развития России. В основе теоретических положений настоящего исследования лежат труды дореволюционных (1917 г.) ученых-юристов и экономистов, которые внесли значительный вклад в разработку науки финансового права, в т.ч. таких, как С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, Д.М. Львов, И.Х. Озеров, В.И. Тарасов, И.И. Янжул, Л.Н. Яснопольский и др. Существенным вкладом в разработку проблем в том или ином аспекте касающихся темы диссертационного исследования, являлись работы Е.М. Ашмариной, В.В. Бесчеревных, О.Ю. Бакаевой, К.С. Бельского, О.В. Болтиновой, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, И.Е. Криницкого, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, А.А. Нечай, Г.В. Петровой, М.И. Пискотина, Е.В. Покачаловой, С.Г. Пепеляева, М.Б. Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, Н.А. Саттаровой, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, А.И. Худякова, Н.И. Химичевой, Н.А. Шевелевой, А.А. Ялбулганова и др.

Отдельные вопросы, касающиеся рассматриваемой темы, исследовались учеными в области общей теории государства и права, истории государства и права, конституционного и муниципального права, такими, как С.С. Алексеев, М.И. Байтин, А.М. Васильев, Г.А. Гаджиев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, И.И. Овчинников, В.В. Соловьев, Р.О. Халфина, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др. Существенное влияние на содержание работы оказали труды ученых в области административного права: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, А.М. Воронова, Ю.М. Козлова, М.А. Лапиной, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной и др. При подготовке диссертационного исследования автор обращался к научным трудам экономистов, таких как: Л.A. Дробозина, В.А. Парыгина, В.М. Родионова и др.

В работе исследовались труды зарубежных ученых-юристов и экономистов, в частности, А. Смита, П.М. Годме, Т. Куна и др.

Однако необходимо отметить, что финансовая деятельность муниципальных образований, ее правовая основа, как правило, исследовалась одновременно с рассмотрением правового регулирования финансовой деятельности государства.

Достаточно подробно проблема правового регулирования финансовой деятельности муниципальных образований исследовалась К.А. Пащенко в кандидатской диссертации «Правовое регулирование муниципальной финансовой деятельности в Российской Федерации. Однако данное исследование К.А. Пащенко было проведено до принятия Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131_ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесшего существенные изменения в правовое регулирование финансовой деятельности муниципальных образований.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования финансовой деятельности муниципальных образований.

Указанная цель предопределила постановку и решение следующих задач исследования:

- рассмотреть категорию «местные финансы» как объект правового регулирования, определив ее состав и место в финансовой системе России, установить соотношение с понятием «финансовая деятельность муниципальных образований»;

- сформулировать понятие «финансовая деятельность муниципальных образований», исследовать правовые основы финансовой деятельности муниципальных образований как субъектов финансового права и определить пути их совершенствования;

- определить положение местных бюджетов в бюджетной системе России и выработать авторскую позицию по данному вопросу;

- выявить особенности правового статуса органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность муниципальных образований как субъектов финансового права, обосновать меры по повышению эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления в сфере финансов;

- сформулировать предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения с участием муниципальных образований с целью обеспечения их деятельности достаточными финансовыми ресурсами для выполнения ими соответствующих публичных функций на местном уровне.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципальных образований.

Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность муниципальных образований, а также правоприменительная практика в данной сфере.

Методологической основой исследования является система философских взглядов, определяющая основные требования к научным исследованиям. В основе диссертационного исследования лежат общенаучные методологические методы познания экономических, социальных и правовых явлений, которые конкретизируются в таких частных методах познания, как: историко-правовой, сравнительно-правовой, системный, прогностический и др. Важнейшим методом познания является диалектический метод, обосновывающий взаимосвязь и взаимообусловленность всех правовых, социальных и экономических процессов, в том числе протекающих при осуществлении финансовой деятельности муниципальных образований как субъектов финансового права.

Использование историко-правового и сравнительно-правового методов познания дало возможность выявить специфику появления в России в конкретных исторических условиях местного самоуправления (земства) и правовых основ его финансового обеспечения, обосновать необходимость совершенствования правового регулирования финансовой деятельности муниципальных образований.

Применение системного метода познания позволило определить правовой статус органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность муниципальных образований как субъектов финансового права и их взаимоотношения с органами государственной власти в области финансов.

Рассмотрение финансовой деятельности муниципальных образований с использованием системного метода способствовало выявлению общих (системных) качеств муниципальных образований как субъектов финансового права.

На основе прогностического метода определены тенденции развития финансовых отношений с участием муниципальных образований и их правовой базы, выявлена необходимость изменения нормативных правовых актов, регулирующих финансово-правовой статус органов местного самоуправления, в т.ч. главы муниципального образования и его полномочий по решению социально-экономических вопросов местного значения, а также реализацию отдельных переданных ему государственных полномочий.

Применяемые в диссертации научные методы познания не исключили возможность простого изложения материала с целью усиления доказательной силы отдельных положений, сформулированных автором.

Нормативную основу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург), Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные законы, и, прежде всего, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131_ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в т.ч. уставы, муниципальные правовые акты, включая уставы муниципальных образований Московской области.

Эмпирической основой исследования послужили постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения (определения) Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных арбитражных судов, Верховного Суда Российской Федерации и других судов общей юрисдикции, касающиеся темы диссертации, статистические данные Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства (Казначейства России), Министерства финансов Московской области и территориальных отделов Федеральной службы государственной статистики. В диссертации также использована практика деятельности муниципальных образований Московской области по финансовым вопросам.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в осуществлении системного исследования правового регулирования финансовой деятельности муниципальных образований.

Проведенное исследование позволило автору выявить условия, влияющие на недостаточное финансовое обеспечение муниципальных образований и выработать предложения по минимизации их отрицательных последствий.

Обосновано положение о необходимости изменения порядка формирования местных бюджетов.

Сформулировано авторское определение понятия «финансовая деятельность муниципальных образований», в котором раскрываются особенности муниципального образования как субъекта финансовых отношений.

Предложено при характеристике финансовой деятельности государства и муниципальных образований разграничить указанные понятия, т. к. понятие государство - политико-правовая категория, а понятие муниципальные образования характеризует административно-территориальное устройство государства, т. е. они находятся в разных плоскостях.

Уточнена структура бюджетной системы Российской Федерации и предложена в соответствии с этим новая редакция ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Обоснована необходимость закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации института «публичные слушания на местном уровне» как одной из форм реализации принципа народовластия.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретических положениях и практических рекомендациях по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения с участием муниципальных образований, как субъектов финансового права, основные из которых выносятся на защиту.

Положения, выносимые на защиту:

1. С целью обеспечения финансовыми ресурсами муниципальных образований обоснована необходимость изменения порядка формирования местных бюджетов за счет привлечения в качестве источников их доходов отчисления от федеральных и региональных налогов, размер которых зависит от деловой активности населения конкретной территории. Установление в отдельных субъектах Российской Федерации, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, единых и дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, изменяет порядок формирования местных бюджетов и требует конкретизации в ст. 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации видов федеральных и региональных налогов и сборов и их размеров.

2. В целях расширения научных представлений о категории «финансовая деятельность муниципальных образований», сформулировано авторское определение понятия «финансовая деятельность муниципальных образований», под которой следует понимать деятельность органов местного самоуправления, реализующих властные полномочия муниципального образования как субъекта финансовых правоотношений, осуществляемую в правовой форме и направленную на создание, распределение и использование муниципальных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения решения экономических, социальных, управленческих и иных вопросов местного значения, а также решения отдельных общегосударственных задач.

3. Предложено при характеристике финансовой деятельности государства и муниципальных образований разграничивать понятия: «финансовая деятельность Российской Федерации», «финансовая деятельность субъектов Российской Федерации», «финансовая деятельность муниципальных образований», что наиболее точно отражает взаимоотношения государства и местного самоуправления и соответствует положениям общей теории государства и права, поскольку муниципальные образования находятся на территории государства и нет оснований противопоставлять эти понятия.

4. Выявлено, что специфические черты финансовой деятельности муниципальных образований определяют организационную структуру органов местного самоуправления, которая зависит от размера территории, численности и плотности населения и других параметров, характеризующих муниципальные образования как субъектов финансовых правоотношений, что должно учитываться при планировании расходов бюджетных средств. При этом недопустимо совмещение функций представительного и исполнительного органов муниципального образования, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом.

5. Предложено подразделить третий уровень бюджетной системы России - местные бюджеты - на два подуровня: I - бюджеты муниципальных районов, городских округов, бюджеты закрытых административно-территориальных образований, наукоградов, особых экономических зон; II - бюджеты городских и сельских поселений, с закреплением изменений в ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Структура бюджетной системы Российской Федерации» с целью дифференцированного правового регулирования финансовой деятельности указанных видов муниципальных образований.

6. С целью расширения народовластия на местном уровне и унификации норм, регулирующих бюджетный процесс на местном уровне, предложено закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации норму о публичных слушаниях на местном уровне как одной из форм реализации принципа народовластия, включив в главу 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации статью «Публичные слушания по проекту местного бюджета», в главу 25.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации - статью «Публичные слушания по проекту годового отчета об исполнении местного бюджета» с обязательным размещением информации на официальном сайте муниципального образования.

7. Выявлено, что нарушения норм российского законодательства и уставов муниципальных образований, предусматривающие необходимость выделения в местном бюджете отдельной строкой ассигнований для функционирования представительных органов муниципальных образований, противоречат реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации, в частности, принципа прозрачности (открытости), адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации), в связи с чем необходимо в ст. 383 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотреть данное нарушение как основание применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования предопределена актуальностью проблем, рассмотренных в диссертационном исследовании. Разработанные в нем научные положения о сущности финансовой деятельности муниципальных образований и ее роли в решении социально-экономических и иных вопросов местного значения, а также некоторых общегосударственных вопросов, структуре бюджетной системы Российской Федерации, законодательном закреплении института «публичные слушания на местном уровне», о необходимости установления источников доходов местных бюджетов, зависящих от деловой активности населения конкретной территории и другие повышают теоретические знания о правовых основах финансового обеспечения муниципальных образований, деятельности органов местного самоуправления и их компетенции в области финансов.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в научном обосновании предложений по совершенствованию правового регулирования финансовой деятельности муниципальных образований, в частности, сформулированы изменения норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и других нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения с участием муниципальных образований. Отдельные положения, выводы и результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе дальнейшего развития правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления, способствующей решению проблемы финансового обеспечения муниципальных образований, укрепления финансово-правового статуса органов местного самоуправления, совершенствованию бюджетного процесса на местном уровне, а также в учебном процессе при изучении курсов: финансовое право, налоговое право, бюджетное право.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре финансового и налогового права юридического факультета Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Важнейшие научные результаты проведенного исследования были опубликованы, в том числе, в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, общим объемом 2,65 п.л. (личный вклад соискателя составляет 2,4 п.л.).

Основные положения и выводы диссертационного исследования апробированы:

- при чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому праву в Московском государственном университете приборостроения и информатики;

- в выступлениях на научно-практических конференциях, в т.ч. международных: III межвузовской научной студенческой конференции «Актуальные проблемы финансового и налогового права» (г. Москва, ВГНА Минфина России, 18 февраля 2011 г.); III Международной научно-методологической конференции «Новые модели образовательных процессов: проблемы и перспективы» (г. Москва, ВГНА Минфина России, 21 марта 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы социально-экономического, правового реформирования и модернизации современного государства и общества» (г. Будапешт, Венгрия), 10-16 мая 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Институциональные проблемы современного финансового права» (г. Саратов, Саратовская государственная академия права, 2 июня 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Финансовое право в XXI веке: достижения и перспективы» (г. Ирпень, Украина), НИИ финансового права, 4-7 октября 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт)» (г. Москва, ВГНА Минфина России, 27-28 октября 2011 г.); Научно-практической конференции «Принципы финансового права» (г. Харьков, Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», 19 - 20 апреля 2012 г.).

Объем и структура работы. Цель и задачи диссертационного исследования обусловили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников, приложений.

Содержание работы

муниципальный финансовый право

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, устанавливаются объект, предмет, цель, основные задачи, анализируется степень научной разработанности, излагается методологическая основа, научная новизна, а также теоретическая и практическая значимость полученных результатов. Приводятся сведения об апробации и внедрении научных результатов. Формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Общая характеристика финансовой деятельности муниципальных образований и ее правовой основы», состоящая из трех параграфов, посвящена исследованию истории возникновения и развития правовых основ местного самоуправления (земства по терминологии того времени), формирования его финансовой базы; общей характеристике сущности финансовой деятельности муниципальных образований как субъектов финансового права; разграничению компетенции между различными органами местного самоуправления в области финансов.

Первый параграф «История возникновения и развития правового регулирования финансового обеспечения местного самоуправления» посвящен исследованию истории развития правовых основ о местном самоуправлении (земстве) и его финансового обеспечения. На основе анализа соответствующей нормативной правовой базы и литературных источников, посвященных местному самоуправлению (земству), выявлена периодизация становления и развития правовых основ финансового обеспечения местного самоуправления, которая начинается от фрагментарного правового регулирования становления местного самоуправления и его правовых основ (вторая половина XIX века) и завершается периодом создания современной правовой базы (XX-XXI в.в.): I период - исчисляется с начала XVIII века (реформы Петра I) и продолжается до середины XIX века (1861 г. - до отмены крепостного права); II период - вторая половина XIX века до начала XX века (октябрь 1917 г.); III период - с начала XX века до 90_х гг. XX века (советский период); IV период - с 90_х гг. XX века по настоящее время.

При этом автором подчеркивается, что проведенные в конце XIX века реформы (II период выявленной автором периодизации) сыграли значительную роль в развитии правовых основ финансовой базы местного самоуправления, распределении полномочий между различными органами местного самоуправления в области финансов, в установлении основных финансово-правовых институтов, таких как: государственная роспись, смета доходов и расходов, источники доходов местного самоуправления, направления их расходов, предварительный финансовый контроль и т. д.

В диссертации рассматриваются коренные изменения, произошедшие в правовом регулировании деятельности местного самоуправления и его финансовом обеспечении в III периоде - (советский период). Именно этот период характеризуется созданием и укреплением финансовой базы местного самоуправления, особые изменения коснулись бюджетных отношений, в частности, местные бюджеты были включены в единый Государственный бюджет СССР.

IV период выявленной автором периодизации характеризуется созданием правовой базы финансового обеспечения местного самоуправления в условиях перехода России к рыночным отношениям.

На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность муниципальных образований и соответствующей научной литературы, автор сделал вывод, что изучение истории становления и развития правовых основ финансового обеспечения местного самоуправления (земства) необходимо для решения современных проблем правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления с органами государства, разграничения между ними полномочий в области финансов, особенно это касается проблемы увеличения доходной части местных бюджетов.

Во втором параграфе «Понятие, сущность и виды финансовой деятельности муниципальных образований» анализируется сущность и значение финансовой деятельности в условиях товарно-денежных отношений. Автор придерживается мнения тех ученых, которые предлагают рассматривать финансовую деятельность муниципальных образований в качестве вида публичной финансовой деятельности, наряду с финансовой деятельностью государства, т. к. направлена на решение социально-экономических задач населения конкретной территории, т. е. носит публичный характер.

В основе возникновения финансовой деятельности муниципальных образований лежат местные финансы, точно так же, как в основе возникновения финансовой деятельности государства находятся государственные финансы, которые объективно необходимы в обществе, основанном на товарно-денежных отношениях, поэтому сущность финансовой деятельности государства и сущность финансовой деятельности муниципальных образований однотипны. Трудно поддерживать мнение, появившееся в последнее время в литературе, о необходимости отделения понятия «финансовая деятельность местного самоуправления» от понятия «финансовая деятельность государства», т. к. финансово - правовая сущность финансовой деятельности муниципальных образований, как и финансово-правовая сущность финансовой деятельности государства, предопределяется единством бюджетной и налоговой политики, проводимой государством в соответствии с Конституцией Российской Федерации и финансовым законодательством. Не являясь органами государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации), органы местного самоуправления остаются одним из уровней властного управления обществом, что находит свое проявление и в управлении местными финансами.

Анализируя понятие местных финансов, сформулированное юристами и экономистами, автор не разделяет взгляды ученых о наличии самостоятельной финансовой системы местного самоуправления. Это утверждение противоречит общепризнанному положению науки финансового права о наличии в России единой финансовой системы общества, в которую, наряду с государственными финансами, входят и местные финансы.

Учитывая, что в российском законодательстве отсутствует легальное определение финансовой деятельности муниципальных образований, автор предлагает понятие данной категории. При этом финансовая деятельность муниципальных образований определяется через деятельность органов местного самоуправления, реализующих властные полномочия муниципальных образований, как субъектов финансового права.

Исследуя финансовую деятельность государства и муниципальных образований, автор предлагает при характеристике финансовой деятельности государства и муниципальных образований разграничивать понятия «финансовая деятельность Российской Федерации», «финансовая деятельность субъектов Российской Федерации», «финансовая деятельность муниципальных образований», что более точно отражает взаимоотношения государства и местного самоуправления. Несмотря на однотипность понятий: «финансовая деятельность государства» и «финансовая деятельность муниципальных образований», их исследование целесообразно проводить раздельно, выявляя особенности, характеризующие названные виды публичной финансовой деятельности. Автор рассматривает виды финансовой деятельности муниципальных образований и дает их классификацию в зависимости от основания. Так, в зависимости от направления финансовой деятельности муниципальных образований она подразделяется на бюджетную, налоговую, кредитную, финансовую деятельность муниципальных предприятий и учреждений. При этом бюджетная деятельность муниципальных образований - важнейший вид их финансовой деятельности, этим и объясняется, что в настоящей диссертации подробно исследуется бюджетная деятельность муниципальных образований.

В третьем параграфе «Правовое регулирование компетенции органов местного самоуправления в осуществлении финансовой деятельности муниципальных образований» автор, подробно рассматривая компетенцию органов местного самоуправления в области финансов, приходит к выводу, что финансовую деятельность муниципальных образований осуществляют разные органы местного самоуправления: представительные органы муниципальных образований (совет депутатов муниципального образования), исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация) и глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, а так же специально созданные финансовые подразделения местной администрации.

На основе изучения практической деятельности органов местного самоуправления Московской области и других регионов в сфере финансов выявлены их специфические черты, которые проявляются в следующем: органы местного самоуправления, осуществляя свои функции в сфере управления финансами муниципального образования, действуют от имени и в интересах последнего, имеют различную организационную структуру, зависящую от размера территории, вида муниципального образования и других параметров, характеризующих названное публично-территориальное образование, от чего зависит и их финансирование.

Муниципальным образованиям, не обладающим достаточными финансовыми ресурсами, по мнению автора, целесообразно участвовать в разных формах межмуниципального сотрудничества, что было предусмотрено еще в 1998 г. Европейской Хартией местного самоуправления и закреплено Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131_ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Вторая глава «Правовое регулирование бюджетной деятельности муниципальных образований как основного направления их финансовой деятельности» посвящена исследованию особенностей бюджетной деятельности муниципальных образований - одному из важнейших направлений их финансовой деятельности и включает в себя три параграфа.

В первом параграфе «Правовое понятие бюджетной деятельности муниципальных образований» автором анализируются различные доктринальные определения бюджетной деятельности государства, которая рассматривается как основное направление финансовой деятельности государства, а также муниципальных образований, обусловленное финансовой системой общества. В параграфе отмечается, что бюджетная деятельность всех муниципальных образований характеризуется однородными целями, задачами, способами выполнения. Данная деятельность осуществляется всегда в правовой форме. При этом выделяется три уровня нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность муниципальных образований: федеральный, региональный и местный. Особая роль принадлежит специальным нормативным правовым актам Российской Федерации, в частности, Бюджетному кодексу Российской Федерации и Налоговому кодексу Российской Федерации.

Автор разделяет мнение тех ученых, которые считают, что для развития местного самоуправления необходимо создавать модельные правовые акты, которые могут стать наиболее оптимальной формой правового воздействия Российской Федерации и ее субъектов на правовое регулирование бюджетной деятельности муниципальных образовании, целью которой является обеспечение финансовыми (денежными) ресурсами решение экономических, социальных, управленческих и иных вопросов местного значения, а также некоторых общегосударственных задач.

Во втором параграфе «Понятие, сущность местных бюджетов и их место в бюджетной системе Российской Федерации» исследуются местные бюджеты как важнейшая составная часть финансовых ресурсов муниципальных образований, необходимых для решения вопросов местного значения. Автор не поддерживает высказывания ученых, согласно которым бюджетная система России состоит не из 3_х, а из 4 уровней: федерального, регионального, бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских и сельских поселений. Учитывая административно-территориальное деление России и, как правило, двухуровневую систему органов местного самоуправления, автор уточняет структуру бюджетной системы Российской Федерации. Сохраняя три уровня бюджетной системы Российской Федерации: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, автор предлагает третий уровень бюджетной системы - местные бюджеты - подразделять на два подуровня.

В связи с вышеизложенным, а так же учитывая, что автор настоящего исследования разделяет позицию ученых, обосновывающих необходимость исключения из бюджетной системы Российской Федерации бюджетов государственных внебюджетных фондов, предлагается новая редакция ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Структура бюджетной системы Российской Федерации»:

«Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

I уровень - федеральный бюджет;

II уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации;

III уровень - местные бюджеты, которые подразделяются на два подуровня:

1 подуровень - бюджеты муниципальных районов, городских округов, бюджеты закрытых административно-территориальных образований, наукоградов, особых экономических зон;

2 подуровень - бюджеты городских и сельских поселений».

На основе анализа источников доходов бюджетов муниципальных образований различных типов, приведенных Федеральным казначейством за 2011 г., а также изучения практики финансовой деятельности муниципальных образований Московской области и других регионов, автор выявила, что в структуре доходов местного бюджета основную роль играют не налоги и иные обязательные платежи, а финансовая помощь вышестоящих бюджетов в форме межбюджетных трансфертов. При этом особое значение приобретают не дотации, направления использования которых определяется самими органами местного самоуправления, а субсидии.

Автор подробно исследует местные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц), характеризует их субъектный состав, объекты, ставки и другие элементы налога. В работе подчеркивается, что проблема совершенствования налогообложения имущества физических лиц перешла из научной сферы в область законотворчества, где, как известно, уже не первый год прорабатывается проект Федерального закона о налоге на недвижимость, который заменит вышеуказанные местные налоги. При этом, по мнению автора, данный налог должен быть отнесен к местным, т. к. придание ему статуса регионального налога может отрицательно повлиять на формирование доходной части местных бюджетов и еще больше усилит их зависимость от межбюджетных трансфертов.

На основе анализа взимания местных налогов в Московской области, в частности, в муниципальных образованиях Шатурского муниципального района и Истринского муниципального района, автор выявляет причины недостаточного финансового обеспечения функционирования муниципальных образований и предлагает условия, минимизирующие их отрицательные последствия.

На основе проведенного исследования автор делает вывод о том, что без изменения порядка формирования доходов местного бюджета сократить количество дотационных местных бюджетов в России не представляется возможным.

В третьем параграфе «Правовое регулирование организации и осуществления бюджетной процессуальной деятельности муниципальных образований» на основе анализа правового регулирования бюджетного процесса, осуществляемого в России, а также соответствующей научной литературы выявляются особенности организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Местные бюджеты, являясь звеном бюджетной системы Российской Федерации, проходят те же стадии бюджетного процесса, как и федеральный бюджет, и бюджет субъекта Российской Федерации - составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Организация и осуществление бюджетного процесса в муниципальных образованиях регулируются не только федеральным и региональным законодательством, но и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом следует отметить, что муниципальные правовые акты не отличаются единообразием, и нормы их иногда противоречат федеральному и региональному законодательству.

Проанализировав нормативные правовые акты муниципальных образований Московской области, автор выявила наличие отдельных нарушений норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, например, нарушаются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие выделение отдельной строкой в местном бюджете ассигнований для функционирования представительных органов муниципальных образований, что противоречит реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации, в частности, принципа прозрачности (открытости), адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации), в связи с чем сделаны предложения о внесении изменений в ст. 383 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В данном параграфе содержатся также предложения по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса в муниципальных образованиях, в частности, предложено закрепить институт «публичные слушания на местном уровне» в главе 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включив в нее статью «Публичные слушания по проекту местного бюджета», в главу 25.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации - статью «Публичные слушания по проекту годового отчета об исполнении местного бюджета».

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные теоретические и практические выводы. В частности, исследование истории правового регулирования местного самоуправления позволяет не только узнать о причинах возникновения земств, как вида местного самоуправления в дореволюционной России, но и создает условия для использования накопленного ими опыта по формированию местного бюджета (смет - по законодательству того времени), в том числе и взиманию налогов: общегосударственных и местных; дается понятие финансовой деятельности муниципальных образований как одного из видов публичной финансовой деятельности, направленной на финансирование решения вопросов местного значения, определяется правовая основа финансовой деятельности муниципальных образований, которая включает в себя федеральные, региональные и муниципальные правовые акты.

На основе анализа существующей практики финансовой деятельности муниципальных образований делается вывод о том, что формирование доходов местных бюджетов должно осуществляться не за счет финансовой помощи вышестоящих бюджетов, а за счет налогов и неналоговых платежей, при этом обосновывается вывод о необходимости изменения порядка формирования местных бюджетов.

Основные положения диссертации отражены в публикациях

1. Савостьянова С.А. Правовое регулирование доходов местных бюджетов // Финансовое право. - 2011. - № 9. - 0,5 п.л.

2. Соколова Э.Д., Савостьянова С.А. К вопросу о понятии и сущности финансовой деятельности муниципальных образований // Финансовое право. - 2012. - № 3. - 0,5 п.л. (авторство не разделено).

3. Савостьянова С.А. К вопросу о финансово-правовом регулировании деятельности местного самоуправления // Актуальные проблемы финансового и налогового права: сборник статей межвузовской научно-практической конференции студентов, аспирантов, соискателей, молодых преподавателей / Под ред. д.ю.н., профессора И.И. Кучерова. - М.: 2011, Москва. - 0,25 п.л.

4. Савостьянова С.А. К вопросу о правовом регулировании местного налогообложения в России // Проблемы и перспективы социально-экономического, правового реформирования и модернизации современного государства и общества: Материалы Международной научно-практической конференции. Будапешт (Венгрия). 10-16 мая 2011 г. - Тула: Издательство «Левша», Московский экономико-правовой институт, 2011. - 0,5 п.л.

5. Савостьянова С.А. К вопросу о правовом регулировании доходов местных бюджетов // Институциональные проблемы современного финансового права: сб. науч. тр. (по матер. Междунар. науч.-практ. конф., Саратов, 2 июня 2011 г.) / [редкол.: Е.В. Покачалова (отв. ред.) и др.]; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2011. - 0,25 п.л.

6. Савостьянова С.А. История развития правовых основ формирования финансовой базы местного самоуправления в России // Финансовое право в XXI веке: достижения и перспективы: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции, 4-7 октября 2011 года. Часть I / Киев, НИИ финансового права: Издательство «Алерта», 2011. - К.: АЛЕРТА, 2011. - 0,2 п.л.

7. Савостьянова С.А. Местные налоги в налоговой системе Российской Федерации: правовой аспект // Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт), часть I: по материалам международной научно-практической конференции 27-28 октября 2011 г. - М.: ВГНА Минфина России, 2011. - 0,3 п.л.

8. Савостьянова С.А К вопросу об организации и осуществлении бюджетного процесса в муниципальных образованиях // Современные проблемы финансового и налогового права. III Межвузовская научно-практическая конференция для студентов, аспирантов, молодых преподавателей 16 марта 2012 г. - М.: ВГНА Минфина России, 2012. - 0,5 п.л.

Размещено на Allbest.ru